10 Nota Grondbeleid (3 Nota Grondbeleid Hilvarenbeek) NIEUW

Nota grondbeleid Hilvarenbeek 2024

Colofon Opdrachtgever

Opdrachtnemer

Niets uit deze publicatie mag worden gereproduceerd, verspreid of overgedragen in welke vorm of op welke manier dan ook, met inbegrip van fotokopiëren, opnemen, of andere elektronische of mechanische wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van GrondGidsen en de gemeente Hilvarenbeek, tenzij dit ten dienste staat voor ruimtelijke plannen, de omgevingsvisie e.d. ten behoeve van de gemeente Hilvarenbeek.

2

Inhoudsopgave 1 Inleiding 2 Uitgangspunten van het grondbeleid 3 Doelstellingen van het grondbeleid 4 De koers van het grondbeleid 5 Routekaart 6 Inzet van grondbeleidsinstrumenten 7 Samenwerken 8 Financieel kader 9 Verantwoording, rolverdeling college en raad 10 Sturen met mensen

5 7 9 11 13 20 25 27 30 32

Bijlage I Toelichting instrumenten Bijlage II Toelichting samenwerkingsvormen

34 41

3

4

1 Inleiding Hilvarenbeek is een gemeente met een schone, groene en duurzame leefomgeving. Een gemeente die goed inspeelt op de woonbehoefte in de kernen en voorziet in ruimte voor bedrijven en recreatie. Het behoud van groen en natuur is een belangrijke voorwaarde om kernen te laten groeien. Hilvarenbeek is namelijk zuinig op haar mooie omgeving. Groen en natuur bevordert niet alleen de gezondheid van haar inwoners, maar heeft voor Hilvarenbeek ook een belangrijke recreatieve en toeristische waarde. Hilvarenbeek wil dus verantwoord groeien om een aantrekkelijke en duurzame gemeente te zijn waar het fijn is om te wonen en te verblijven en waar kleinschalige ondernemingen de kans krijgen om een belangrijke drager te zijn voor de lokale economie.

Het nieuwe grondbeleid van Hilvarenbeek is daarmee duurzaam en omschrijft de visie en de manier waarop de gemeente haar grondbeleid voert. De gemeenteraad stelt het beleid vast voor een periode van 5 jaar. Het beleid wordt gebruikt tot het eind van deze periode of tot dat de (markt-)omstandigheden tussentijds al eerder vragen om nieuw grondbeleid. Hiermee neemt de gemeente afscheid van de jaarlijkse Grondnota waarin het grondbeleid voor het komende jaar werd vastgesteld. De verslaglegging van de grondexploitaties die ook in de Grondnota werd gedaan, zal in het vervolg plaatsvinden via het reguliere planning-en-controlcyclus.

Een stevig en meerjarig grondbeleid helpt de gemeente om regie te pakken op haar ambities en beleidsopgaven waar zij dat nodig acht. Daarom kiest Hilvarenbeek voor een dynamisch grondbeleid. Haar rolneming ligt met dynamisch grondbeleid niet per definitie vast. Overwegend zal dit actief zijn. Ook is denkbaar dat de gemeente het initiatief aan de markt overlaat en een meer faciliterende rol aanneemt. Dit kan een overweging zijn als bijvoorbeeld marktpartijen reeds grondposities hebben ingenomen en bereid zijn om de ambities van de gemeente te verwezenlijken. Het grondbeleid geeft de gemeente dus beter de mogelijkheid om voor elk ruimtelijk initiatief de zorgvuldige afweging te maken welke rol in het grondbeleid het meest geschikt is en te besluiten of een actieve houding nodig is om de ambities en beleidsopgaven te realiseren. De gekozen rol bepaalt ook welke grondbeleidinstrumenten de gemeente hiervoor kan inzetten.

5

6

2 Uitgangspunten van het grondbeleid I.

II.

Grondbeleid als middel om gemeentelijke ambities waar te maken

Grondbeleid is geen doel op zich, maar geeft een koers voor de grondpolitiek. Het is een middel om bestuurlijke ambities, de omgevingsvisie en sectoraal beleid zoals volkshuisvesting, economie, gezondheid, natuur en landschap waar te maken. Het grondbeleid helpt de gemeente om de leefbaarheid in de kernen te vergroten en een evenwichtige keuze te maken tussen de verschillende belangen en ambities.

IV. Gronduitgifte

Het uitgangspunt van gronduitgifte is dat Hilvarenbeek haar gronden uitgeeft door middel van een openbare selectieprocedure met objectieve toetsbare, transparante en redelijke selectiecriteria. Één-op-één uitgifte is niet uitgesloten. Daarbij hanteert ze de algemene uitgiftevoorwaarden1. Het college onderbouwt de keuze en publiceert de uitgifte op basis van de uitgangspunten van het Didam-arrest en opvolgende jurisprudentie hierover. Gronduitgifte geschiedt aan de hand van marktconforme grond- en uitgifteprijzen. De gemeente hanteert hierbij haar eigen algemene verkoopvoorwaarden.

Dynamisch grondbeleid

De gemeente Hilvarenbeek kan verschillende rollen van het grondbeleid inzetten. Met het dynamische karakter bepaalt de gemeente per ruimtelijk initiatief welke gemeentelijke rol en inzet van instrumenten het beste past. Hiervoor hanteert de gemeente de routekaart met een afwegingskader. Op basis van onder andere ambitie, prioriteit en de gewenste regie maakt de gemeente per situatie de afweging tussen actief grondbeleid, actief faciliterend en faciliterend grondbeleid. Hilvarenbeek heeft voorkeur voor een actieve houding en rolneming. De gemeente werkt niet mee aan een ruimtelijk initiatief als het niet past in het gemeentelijke beleid of visie en geen bijdrage levert aan de gemeentelijke ambities.

III. Grondaankoop

Grondaankopen vinden plaats onder marktconforme condities met een taxatie van een onafhankelijke én gecertificeerde taxateur. Bij grondaankoop is de insteek van de gemeente een minnelijke oplossing binnen marktconforme en redelijke uitgangspunten. De inzet van onteigening is alleen aan de orde als dit de (financiële) belangen en positie van Hilvarenbeek waarborgt en een minnelijke oplossing op basis van volledige schadeloosstelling uitblijft. Voor een onteigening is het publieke belang vereist.

De gemeente kan gronden ook strategisch aankopen. Dit gebeurt met een voorafgaande risicoafweging en met een onderbouwing van: • de noodzaak van sterke gemeentelijke sturing in het gebied; • toegevoegde waarde van de grondaankoop en het effect voor de gewenste ontwikkeling; • prioriteit; • financiële risico’s en dekking.

V.

Grond- en uitgifteprijzen

De gemeente handelt conform de door het college jaarlijks vastgestelde grondprijzen. Het college is bevoegd om beargumenteerd met maximaal 10% van deze grondprijzen af te wijken. In bijzondere gevallen kan Hilvarenbeek ook kiezen om een taxatierapport op te stellen door een onafhankelijke en gecertificeerde taxateur.

VI. Kostenverhaal bij overeenkomst

Het kostenverhaal verzekert Hilvarenbeek bij voorkeur privaatrechtelijk met een (anterieure) overeenkomst. Het kostenverhaal voldoet aan de wettelijke kaders en is redelijk en billijk. Als het niet mogelijk is om met een (anterieure) overeenkomst tot overeenstemming te komen over onder andere het kostenverhaal, dan dient de gemeente het kostenverhaal publiekrechtelijk te verankeren als zij wil overgaan tot een planologische wijziging.

VII. Financieel

Bij de grondexploitaties beperkt Hilvarenbeek de risico’s door flexibel te zijn in haar grondexploitaties, effectief toezicht te houden, fasering van de cashflow en risicomanagement. Hilvarenbeek past de BBV-regels (Besluit, Begroting en Verantwoording) toe bij grondexploitaties.

VIII. Rolverdeling college en raad

De gemeenteraad stelt met de nota grondbeleid de kaders voor het grondbeleid vast en heeft een controlerende rol. Het college voert het grondbeleid uit binnen de kaders van de nota grondbeleid en legt aan de raad verantwoording over de uitvoering af.

Het college is gemandateerd om strategische aankopen te verrichten tot een maximaal aankoopbedrag van € 2,0 miljoen per transactie. Het mandaat geldt tot het moment dat de totale balanswaarde van de strategische aankopen hoger wordt dan € 4,0 miljoen.

1

Algemene uitgiftevoorwaarden bouwgrond gemeente Hilvarenbeek 2014.

7

8

3 Doelstelling van het grondbeleid Grondbeleid is een middel en geen doel op zich. Het grondbeleid helpt Hilvarenbeek om haar beleid, visie en ambities waar te maken en daarmee maatschappelijke meerwaarde te creëren. Met maatschappelijke meerwaarde wordt bedoeld dat ruimtelijke initiatieven bijdragen aan een fijne en duurzame omgeving om te wonen, werken en te leven en daarmee bijdragen aan de maatschappelijke samenhang van Hilvarenbeek.

Het grondbeleid geeft een strategische afweging hoe de gemeente schaarse ruimte (de grond) wil inzetten om maatschappelijke meerwaarde te realiseren. De gemeente hoeft hierbij niet zelf eigenaar van de grond te zijn.

De ambities van Hilvarenbeek liggen voornamelijk vast in de structuurvisie en worden verder aangevuld in de toekomstige omgevingsvisie. De beleidsdoelen liggen vast in de begroting en het sectoraal beleid. Het gaat hierbij over de ambities en doelen op het gebied van onder andere wonen, landbouw, bedrijvigheid en ondernemen, recreatie, infrastructuur en bereikbaarheid, leefbaarheid, energietransitie en duurzaamheid. Strategische afweging inzet gronden

Wonen Economie, toerisme en recreatie

Grondbeleid

Ruimtelijke ordening

Beleid en omgevingsvisie

Natuur Duurzaamheid Samenlevingsakkoord 2022-2026

Bestuurlijke ambities

Figuur 1 Relatie grondbeleid met gemeentelijk(e) beleid, visie en ambities

9

10

4 De koers van het grondbeleid Wanneer is een afweging voor de grondpolitiek aan de orde?

Er zijn meerdere invalshoeken om een afweging in grondpolitiek te maken. Zo kan een bestuurlijke ambitie het afwegingsproces initiëren, bijvoorbeeld ambities op het gebied van gezondheid, welzijn en zorg, passende woningen voor alle inwoners en duurzaamheid. Ook kan een private partij een initiatief voorleggen, dat al dan niet aan de ambities en opgaven van de gemeente voldoet. Figuur 2 geeft de verschillende invalshoeken weer die vragen om een afweging in de grondpolitiek.

Bestuurlijke ambie uit het coalieakkoord

Beleid en visie

grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid. Er is geen duidelijke voorkeur om uitsluitend via actief grondbeleid sturing te geven aan een ontwikkeling. Vanuit de actieve houding maakt de gemeente juist per initiatief de afweging welke actieve rol passend is en bijdraagt aan de gewenste ontwikkeling. Het dynamisch grondbeleid stelt de gemeente ook in staat om een passievere houding aan te nemen en te kiezen om een faciliterende rol in te nemen. Het ruimtelijk initiatief ligt dan volledig bij de marktpartij en de gemeente toetst binnen haar publiekrechtelijke kaders of dit ruimtelijk initiatief gewenst is en bijdraagt aan haar beleidsopgave en/of ambitie. Deze situatie doet zich voornamelijk voor als de gemeente geen prioriteit geeft aan het ruimtelijk initiatief of beperkt bijdraagt aan de realisatie van de ambitie of beleidsopgave. Bij elke rol beschikt de gemeente over instrumenten die zij kan gebruiken om sturing te geven en regie te voeren in de realisatie van de ambities en beleidsopgave. Als de situatie in de tijd verandert, kan een bijstelling van de grondpolitiek nodig zijn. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat de houding, de rol en de inzet van instrumenten bij een specifiek ruimtelijk initiatief veranderen in de tijd.

....

Kans om aan te kopen

1

Voorkeursroute

Afweging grondpoliek

STAP

BEPALING HOUDING

Hoge bijdrage, prioriteit en potene*

Bijdrage maar geen prioriteit en potene Privaat iniaef

Vrijkomende gemeentelijke locae (bv maatschappelijk vastgoed)

Figuur 2 Aanleiding afweging grondpolitiek

Dynamisch grondbeleid

Hilvarenbeek voert een dynamisch grondbeleid. Dit betekent dat de gemeente voor ieder ruimtelijk initiatief een afweging maakt welke houding zij aanneemt en welke rol zij hierin vervolgens wil nemen. Hilvarenbeek heeft als voorkeursroute een actieve houding met de daarbij behorende rollen van actief

ST Geen bijdrage

STAP

2

Aceve houding Passieve houding

STAP

KEUZE ROL

GRONDBELEIDS 3 INZET INSTRUMENTEN

Acef grondbeleid Acef faciliterend grondbeleid Faciliterend grondbeleid

Niet meewerken

* Voetnoot • Onder prioriteit wordt in dit verband verstaan: een initiatief dat past binnen de ambities en beleidsopgave van de gemeente. De realisatie van dit initiatief is zeer gewenst omdat het als speerpunt door het gemeentebestuur is genoemd, bijdraagt aan de oplossing van een probleem of urgent is. • Onder potentie wordt in dit verband verstaan: een initiatief dat voor de gemeente levensvatbaar is of waarin de gemeente wil investeren. Het initiatief draag bij aan de verwezenlijking van de ambities en beleidsopgave van de gemeente.

Figuur 3 De koers van het grondbeleid

11

12

5. ROUTEKAART STAP

1

BEPALING HOUDING Maatschappelijke meerwaarde

HOOG

LAAG

GEEN

Aceve houding

Passieve houding

Niet meewerken

(beleid, visie, ambie)

Prioriteit Potene

START

Bestuurlijke ambie uit het coalieakkoord

BEPALING ROL

Beleid en visie

....

Afweging grondpoliek

Kans om aan te kopen

STAP

2

AFWEGINGSKADER Grondeigendom

Sturing en regie

Kaders/beleid

Markalen

Samenwerking

Contracteren

Gemeente

Grondposie

Markt Acef faciliterend grondbeleid

Acef grondbeleid

TOETSEN UITVOERBAARHEID

Privaat iniaef

Vrijkomende gemeentelijke locae (bv maatschappelijk vastgoed)

STAP

3

TOETSEN UITVOERBAARHEID

Verlies niet aanvaardbaar

Financiële haalbaarheid

Winst of verlies aanvaardbaar

Niet acceptabel

Risico’s

Acceptabel

Niet beschikbaar

(Ambtelijke) capaciteit

Wel beschikbaar

Bijstellen ambies en/of heroverwegen houding

Faciliterend grondbeleid

Borging van kwalitaeve kaders en economisch, zelfstandig uitvoerbaar

Nee Ja

Keuze rol definief

INZET GRONDBELEIDSINSTRUMENTEN

Ac ef grondbeleid

Ac ef faciliterend grondbeleid

Faciliterend grondbeleid

Privaatrechtelijk

(Strategische) verwervingen, voeren grondexploitae, gronduitgie

(Intene- en) anterieure overeenkomst

(Intene- en) anterieure overeenkomst

Publiekrechtelijk

Voorkeursrecht, onteigening, voorbereidingsbesluit, publiekrechtelijk kostenverhaal

Voorkeursrecht, onteigening, voorbereidingsbesluit, publiekrechtelijk kostenverhaal 13

De keuze van de houding, rolneming en inzet van de instrumenten in het dynamisch grondbeleid maakt de gemeente met de routekaart. In drie stappen weegt de gemeente af welke houding, rolneming en de in te zetten instrumenten zij het meest geschikt vindt voor het ruimtelijk initiatief. STAP

1

BEPALING HOUDING

STAP

2

STAP

KEUZE ROL

GRONDBELEIDS 3 INZET INSTRUMENTEN

Stap 1: houding

De gemeente bepaalt eerst de aan te nemen houding voor een ruimtelijk initiatief. De gemeente kan een actieve of passieve houding aannemen. Welke houding de gemeente inneemt, hangt af van mate waarin een ruimtelijk initiatief bijdraagt aan de ambitie en beleidsopgave en/of het ruimtelijk intentie prioriteit en potentie heeft. De gemeente benadert dit vanuit de voorkeur voor een actieve houding. Met die blik toetst zij het ruimtelijk initiatief aan de uitvoering van de omgevingsvisie, het beleid, bestuurlijke ambities, de prioriteit en de potentie. Blijkt de afweging een actieve houding niet te rechtvaardigen, dan neemt de gemeente een passieve houding aan of besluit zij om niet mee te werken aan een ruimtelijk initiatief. Dit laatste gebeurt als het ruimtelijk initiatief niet past binnen de gemeentelijke visies en het beleid.

Maatschappelijke meerwaarde

HOOG

LAAG

GEEN

Aceve houding

Passieve houding

Niet meewerken

(beleid, visie, ambie)

Prioriteit Potene

Figuur 4 Schuifjesmodel keuze houding

14

STAP

1

STAP

STAP

2

BEPALING HOUDING

KEUZE ROL

GRONDBELEIDS 3 INZET INSTRUMENTEN

Stap 2: Rol

In het dynamisch grondbeleid onderscheiden we drie rollen voor de gemeente. Deze drie rollen zijn: actief grondbeleid, actief faciliterend grondbeleid en faciliterend grondbeleid. Hierbij zijn mengvormen mogelijk. Als een initiatief ongewenst is, dan verleent het college geen medewerking aan het initiatief.

Rol

Passieve houding

Actief grondbeleid

Actief faciliterend grondbeleid

Faciliterend grondbeleid

Kenmerken

Actieve houding

Regie en sturing Noodzaak en urgentie, Grondeigendom gemeente of bereidheid aan te kopen, Gemeentelijke grondexploitatie Hoger financieel risicoprofiel

Gedeelde regie deels loslaten Nadruk op samenwerken Aanjagen, stimuleren en verleiden indien nodig Risico voornamelijk bij de markt

Reguliere publiekrechtelijke taak en toetsing Geen of lage prioriteit gemeente

Figuur 5 Rollen in grondbeleid

Actief grondbeleid

De gemeente kiest voor actief grondbeleid als een ruimtelijk initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities en de gemeente absolute regie wil houden op de gewenste uitkomst. De gemeente stuurt dan ook op het tijdspad waarbinnen het ruimtelijk initiatief tot stand moet komen. Actief grondbeleid komt in beeld als het ruimtelijk initiatief voor Hilvarenbeek maatschappelijk zeer wenselijk is, de realisatie een hoge prioriteit en urgentie heeft en Hilvarenbeek door middel van de grondpositie zelf het initiatief wil houden. Actief grondbeleid sluit samenwerking met de markt niet uit. De gemeente kan de ambities en de hieruit voortvloeiende ruimtelijke initiatieven niet altijd zelf realiseren. Daarom wil zij vanuit deze actieve rol de samenwerking opzoeken. Bij actief grondbeleid treedt de gemeente op als private partij op de grondmarkt. De gemeente koopt (strategisch) grond aan en ontwikkelt deze risicodragend. De gemeente doorloopt de planologische procedure om de gewenste activiteit of functie te verkrijgen, zorgt ervoor dat de grond geschikt wordt gemaakt om op te bouwen (bouwrijp) en te leven (woonrijp). De gemeente geeft dus bouwrijpe grond uit. De gemeente voert een gemeentelijke grondexploitatie met de daarbij behorende risico’s.

Actief faciliterend grondbeleid

Ook actief faciliterend grondbeleid komt voort uit een actieve houding. Het wordt gekozen wanneer de gemeente van mening is dat het ruimtelijk initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities. Het verschil met actief grondbeleid is dat Hilvarenbeek niet als private partij en risicodragend op de markt wil treden en daarbij niet de grondexploitatie wil of kan voeren. Bijvoorbeeld omdat de gemeente het risico van de grondexploitatie niet wil lopen. Het kan ook zijn dat een private partij beschikt over de gronden en bereid is om binnen de gemeentelijke kaders het initiatief te realiseren. Kortom, een private partij voert de grondexploitatie. De gemeente faciliteert dan. Niet vanaf de zijlijn, maar juist vanuit die actieve houding. De gemeente ondersteunt het ruimtelijk initiatief dus actief en is in het visietraject en het planologisch proces - als het nodig is - de kartrekker. De gemeente denkt dus actief mee met private partijen om het ruimtelijk initiatief binnen het door de gemeente gewenste tijdspad en de kaders te realiseren en maakt hiervoor capaciteit vrij. Bij het ontbreken van marktinitiatief stimuleert en verbindt de gemeente, neemt zij een makelaarsfunctie aan en schept ze het klimaat om een ruimtelijk initiatief van de grond te krijgen.

De gemeente beschouwt zichzelf als partner in het ruimtelijk initiatief en zoekt bewust de samenwerking met de private partij op. De gemeente wil in deze samenwerking geen of een beperkt en beheersbaar risico lopen. Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente ook overgaan tot grondverwerving of haar eigen gronden inzetten. Dit gebeurt vaak binnen de afspraken in een samenwerkingsverband. Hierbij kan de gemeente haar gronden of grondbeleidsinstrumenten (bijvoorbeeld vestigen van een voorkeursrecht) inzetten om het ruimtelijk initiatief ten uitvoer te brengen.

15

Faciliterend grondbeleid

Soms draagt een private partij een ruimtelijk initiatief aan dat niet of in zeer beperkte mate bijdraagt aan de realisatie van de gemeentelijke ambities. Het ruimtelijk initiatief is niet slecht voor de gemeente, maar heeft geen prioriteit of urgentie. De gemeente neemt in dat geval een passievere houding aan dan bij actief faciliterend grondbeleid en kiest voor een zuiver faciliterende rol op basis van haar publiekrechtelijke bevoegdheden. De gemeente werkt aan het ruimtelijk initiatief mee en stuurt op basis van de planologische activiteit en functie en beleidskaders. Als het college principemedewerking verleent, sluit zij een intentieovereenkomst met de initiatiefnemer. In de intentieovereenkomst staan zakelijke afspraken over de planning en het kostenverhaal om de haalbaarheid te onderzoeken. Mocht het niet komen tot een haalbaar plan binnen het afgesproken tijdspad, dan vervalt de principemedewerking. Bij een haalbaar plan sluiten initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. In deze anterieure overeenkomst liggen de afspraken vast over onder andere het programma en het kostenverhaal. Het initiatief en het ontwikkelproces liggen dus volledig bij de private partij, behoudens de publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente. De gemeente stuurt aan op een efficiënte inzet van ambtelijke capaciteit. Het risico van de ontwikkeling ligt bij de private partij.

Keuze van de rol bij een actieve houding

Bij een actieve houding maakt Hilvarenbeek haar afweging om te komen tot haar (actieve) rol in een ruimtelijk initiatief aan de hand van een aantal thema’s. Deze thema’s zijn als afwegingskader meegenomen in de routekaart. De weging van argumenten op de verschillende thema’s is niet voor ieder ruimtelijk initiatief hetzelfde. Soms is de realisatie zo urgent dat de gemeente eerder kiest om vanuit een grondpositie sturing te geven aan de realisatie dan vanuit haar beleidsmatige kaders. Nadat een de rol is bepaald dient te worden gekeken of deze ook uitgevoerd kan worden. Hierbij zijn factoren als de financiële haalbaarheid, het risicoprofiel, maar ook de beschikbaarheid van (ambtelijke) capaciteit van belang. Als deze factoren geen belemmering vormen of voor de gemeente acceptabel zijn, is de rol definitief bepaald. Als dit niet het geval is kan het noodzakelijk zijn om ambities bij te stellen en daarmee een mogelijke heroverweging van de houding (stap 1).

Schematisch ziet dit proces er als volgt uit: AFWEGINGSKADER Grondeigendom

Sturing en regie

Kaders/beleid

Markalen

Samenwerking

Contracteren

Gemeente

Grondposie

Markt Acef faciliterend grondbeleid

Acef grondbeleid

TOETSEN UITVOERBAARHEID Verlies niet aanvaardbaar

Financiële haalbaarheid

Winst of verlies aanvaardbaar

Niet acceptabel

Risico’s

Acceptabel

Niet beschikbaar

(Ambtelijke) capaciteit

Wel beschikbaar

Bijstellen ambies en/of heroverwegen houding

Keuze rol definief

Figuur 6 Afwegingskader bij een actieve houding De thema’s bij een actieve houding zijn: • Sturing en regie in relatie tot de maatschappelijke meerwaarde Hoeveel sturing en regie Hilvarenbeek bij een ruimtelijk initiatief wil hebben, hangt samen met de ambities en de maatschappelijke meerwaarde. Hoe hoger een ambitie op de bestuurlijke agenda staat, hoe meer sturing en regie de gemeente wenst. Ook de noodzaak en de urgentie van de realisatie bepaalt de mate waarin Hilvarenbeek het voortouw wil nemen.

16

Hierbij speelt een belangrijke afweging of Hilvarenbeek vertrouwen heeft dat de markt het ruimtelijk initiatief kan realiseren binnen de afgesproken tijd, ambities en voorwaarden. Op het moment dat Hilvarenbeek voldoende sturing kan uitoefenen vanuit het aanwezige beleid en ook zicht heeft dat de ambitie wordt gerealiseerd, dan kan de gemeente de ontwikkeling overlaten aan een marktpartij. Als de gemeente de grond zelf in eigendom verwerft dan krijgt ze daarmee volledige regie. Ze kan dan zowel vanuit haar publiekrechtelijke als haar privaatrechtelijke rol regie voeren. . • Samenwerken De mate van de gewenste gemeentelijke regie hangt ook samen met het marktinitiatief en de mogelijkheid om in samenwerking met private partijen de gewenste ambities te realiseren. Als binnen de kaders van de gemeente het ruimtelijk initiatief door één of meerdere marktpartijen kan worden gerealiseerd dan heeft de gemeente geen noodzaak om actief grondbeleid te voeren. Met de marktpartij moeten de afspraken wel goed vast te leggen zijn in een samenwerkingsverband of een anterieure overeenkomst. Als dit is gerealiseerd of de verwachting is dat dit te realiseren is, volstaat een actief faciliterende rol. Mocht dit niet mogelijk zijn of er is sprake van marktfalen, dan zal de gemeente kiezen voor actief grondbeleid.

• Grondpositie en marktinitiatief Heeft een private partij de gronden in eigendom en is deze bereid om binnen de gemeentelijke kaders te ontwikkelen en deze afspraken contractueel vast te leggen dan is actief faciliterend grondbeleid een passende rol. Als de gemeente (een groot deel van) de gronden in eigendom heeft zal ze vanuit deze eigendomspositie zelf het plan realiseren. Ze behoudt dan volledige regie. Als het (volledige) eigendom nog niet bij de gemeente ligt maar zij wel bereid is om de gronden te verwerven zal voor actieve grondpolitiek worden gekozen. Als het eigendom versnipperd is over meerdere eigenaren, waardoor de (effectieve) realisatie van het initiatief onder druk komt te staan, zal Hilvarenbeek ook eerder voor actief grondbeleid kiezen. Nadat de keuze voor de rol aan de hand van bovengenoemde thema’s is gemaakt moet worden beoordeeld of het grondbeleid ook uitgevoerd kan worden. Hierbij toetst Hilvarenbeek aan de volgende aspecten:

Daarnaast kan een ontwikkeling ook vragen om inzet van gemeentelijke middelen. Bijvoorbeeld een verlies op de grondexploitatie of het niet volledig kunnen verhalen van kosten. De gemeente kan dan alsnog besluiten mee te werken, als het ruimtelijk initiatief een maatschappelijke meerwaarde creëert. Het is een investering in de verbetering van de leefbaarheid van de gemeente en daarmee wordt het tekort aanvaard. • Risicoprofiel Om het risicoprofiel te bepalen kijkt de gemeente naar de risico’s op financieel, bestuurlijk en maatschappelijk vlak. De financiële risico’s hangen uiteraard ook samen met het aanvaarden van een financieel verlies. Bij een actief faciliterende rol zullen de financiële risico’s veelal bij de marktpartij liggen. Maar daarmee komt wel de realisatie van het project in het geding. Als de risico’s niet acceptabel zijn zal een heroverweging van de ambities en/of de houding kunnen plaatsvinden. • Inzet capaciteit De beschikbaarheid van (ambtelijke) capaciteit is een vereiste om invulling te geven aan de rol. Zowel actief grondbeleid als actief faciliterend grondbeleid vragen een specifieke inzet. Als deze capaciteit niet beschikbaar is of niet kan worden aangetrokken zal de rol moeten worden heroverwogen of zullen de ambities moeten worden bijgesteld.

• Financiële haalbaarheid Om de financiële haalbaarheid van een ruimtelijk initiatief te beoordelen, maakt de gemeente inzichtelijk wat de verwachte uitkomst van de grondexploitatie (korte termijn) en de verwachte impact op meerjarenbegroting (lange termijn) is. De uitkomst voor de korte en lange termijn kan positief zijn. Dit betekent dat de grondexploitatie de gemeente geld oplevert of dat zij haar kosten volledig kan verhalen en dat de meerjarenbegroting een voordeel heeft.

17

Keuze van de rol bij een passieve houding

De gemeente kiest voor een faciliterende rol als het ruimtelijk initiatief wel wenselijk is, maar de noodzaak en de urgentie ontbreekt. De faciliterende rol beargumenteert de gemeente als het ruimtelijk initiatief binnen het beleid past of iets toevoegt aan de ambitie. Met de initiatiefnemer zijn goede afspraken te maken over de kwalitatieve kaders die aan de ontwikkeling worden gesteld en het kostenverhaal. Het is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om het ruimtelijk initiatief op te pakken binnen de kaders en afspraken. Als de initiatiefnemer niet voldoet aan de kaders of zich niet aan het afgesproken tijdspad houdt dan stopt de medewerking van de gemeente. De gemeente werkt niet aan een initiatief mee als het in strijd is met het beleid of de ambities. Daarnaast werkt de gemeente ook niet (direct) mee als zij de kwalitatieve kaders of het kostenverhaal niet kunnen borgen met een anterieure overeenkomst of als het ruimtelijk initiatief niet economisch uitvoerbaar is zonder inzet van gemeentelijke middelen.

Passieve houding

Niet meewerken

TOETSEN UITVOERBAARHEID Borging van kwalitaeve kaders en economisch, zelfstandig uitvoerbaar

Nee Ja

Faciliterend grondbeleid Figuur 7 De rol bij een passieve houding

18

19

6 Inzet van grondbeleidsinstrumenten STAP

1

BEPALING HOUDING

STAP

2

STAP

KEUZE ROL

GRONDBELEIDS 3 INZET INSTRUMENTEN

Bij elke rol hoort een palet van instrumenten die de gemeente kan inzetten om haar doel te bereiken. Deze instrumenten zorgen ervoor dat de gemeente voorwaarden kan stellen en kan sturen bij een ruimtelijk initiatief. De inzet van deze instrumenten hangt af van de gekozen rol in het grondbeleid. Dit is de derde stap van de routekaart. In dit hoofdstuk wordt een toelichting gegeven op de manier waarop de gemeente deze instrumenten kan inzetten als hulpmiddel bij de rol die zij in het grondbeleid wil innemen. De toelichting van een aantal van deze instrumenten is in bijlage 1 opgenomen. Acef grondbeleid

Acef faciliterend grondbeleid

Faciliterend grondbeleid

Privaatrechtelijk

(Strategische) verwervingen, voeren grondexploitae, gronduitgie

(Intene- en) anterieure overeenkomst

(Intene- en) anterieure overeenkomst

Publiekrechtelijk

Voorkeursrecht, onteigening, voorbereidingsbesluit, publiekrechtelijk kostenverhaal

Voorkeursrecht, onteigening, voorbereidingsbesluit, publiekrechtelijk kostenverhaal

Figuur 8 Grondbeleidsinstrumenten per rol

op de grondmarkt binnen de beheersbare kaders en risico’s blijft. Het leidt dus tot een weloverwogen investeringsbeslissing, die rechtvaardigt en verantwoordt waarom de gemeente haar ambities met actief grondbeleid wil realiseren.

Ontwikkelstrategie

Verwervingen

De ontwikkelstrategie en de risicoanalyse geven in kwalitatieve en kwantitatieve zin inzicht in het risicoprofiel van de ontwikkeling, de verdeling van de risico’s en de financiële consequenties. Ook geeft het inzicht in wat het realiseren van bestuurlijke ambities met de betreffende ontwikkeling de gemeente kost of opbrengt. Op grond hiervan kan de gemeente een afweging maken of actief handelen

Het aanbod van de gemeente tot verwerving geldt voor een bepaalde periode. Als partijen geen overeenstemming bereiken op basis van de in het aanbod geformuleerde uitgangspunten, komt het aanbod te vervallen. Een later nieuw aanbod wordt dan gebaseerd op nieuwe marktconforme uitgangspunten.

De eerste stap in actief grondbeleid is een goede ontwikkelstrategie en een gedegen risicoanalyse. De ontwikkelstrategie omvat een studie naar de financiële en maatschappelijke haalbaarheid en duidelijke markttoets (wat is haalbaar, programmeerbaar en afzetbaar?). Daarnaast geeft dit richting aan de grondverwerving en gronduitgifte. De risicoanalyse maakt inzichtelijk met welke onzekerheden de gemeente te maken krijgt, bijvoorbeeld: locatiespecifieke omstandigheden (bodemverontreiniging, archeologie, geluid e.d.) en procesrisico’s (verhouding met onder meer stakeholders).

Met deze investeringsbeslissing besluit de gemeente om tot de aankoop van grond of vastgoed (hierna: grond) over te gaan om de gemeentelijke ambities te realiseren en zelf de volledige regie van de ontwikkeling in de hand te houden. Het besluit om gemeentelijk eigendom in te zetten of grond te verwerven is een weloverwogen keuze die hoort bij actief grondbeleid. De gemeente zorgt voor een goede onderbouwing voordat zij overgaat tot verwerving. De verwervingsprijs en de voorwaarden zijn marktconform en worden onderbouwd met een taxatie.

20

Planmatige verwervingen Een verwerving is planmatig als de raad budget beschikbaar heeft gesteld. Dit kan bijvoorbeeld door het openen en vaststellen van een grondexploitatie of het beschikbaar stellen van een investeringskrediet. Het college heeft hiermee het budgetrecht om te verwerven. Er is dus geen separaat raadsbesluit nodig voor de planmatige verwerving. Bij planmatige verwerving is de (voorgenomen) planologische beslissing of het ruimtelijk besluit bekend. De grondeigenaar is bekend met de nieuwe functie. Strategische verwervingen De gemeente kan een strategische positie innemen op de grondmarkt. Een strategische verwerving kan de gemeente helpen om op de middellange of lange termijn haar ambities en beleidsdoelen te realiseren. De grondverwerving draagt bij aan het verstevigen van de positie van de gemeente in de realisatie van een toekomstig ruimtelijk initiatief. De strategische verwerving heeft als voordeel dat de gemeente een concurrerende en marktconforme positie kan innemen. Het kan voorkomen dat een of meerdere marktpartijen in een gebied posities hebben ingenomen. De gemeente kan dan door cruciale (grond)posities in te nemen een betere onderhandelingspositie krijgen om invloed uit te oefenen op de richting en uitkomst van de ontwikkeling van het gebied. De gemeente kan hierbij de instrumenten voorkeursrecht en onteigening inzetten.

Om voortvarend te handelen, heeft het college de onderstaande bevoegdheden: • Limiet per transactie Het college is bevoegd om een koopovereenkomst te sluiten met een maximale verwervingsprijs van € 2,0 miljoen per transactie. • Maximale balanswaarde Het college is bevoegd om strategisch te verwerven, tot het totaal van de strategische verwervingen een balanswaarde van maximaal € 4,0 miljoen heeft. Als de gemeente een voorkeursrecht heeft gevestigd, dan is deze altijd bestendigd door de raad. Strategische verwervingen die vallen binnen een voorkeursrecht tellen niet mee bij de maximale balanswaarde. • Afdekking risico’s Het risico op een afwaardering van strategische verwervingen wordt opgevangen door de algemene reserve grondexploitaties. Jaarlijks wordt als onderdeel van de planning-en-controlcyclus het risico op een toekomstige afwaardering beoordeeld. Daarnaast worden de rentelasten gedekt uit deze reserve. • Doel De strategische verwerving kan slechts worden verricht voor gronden waar de gemeente al een doel voor ogen heeft. Voorbeelden hiervan zijn de transformatie van gronden naar een andere activiteit of om ongewenste ontwikkelingen te voorkomen. Het verwerven van ruilgronden wordt gezien als strategische aankoop en valt dan ook onder de bevoegdheid van het college. Een aankoop van ruilgronden wordt daarom niet voorgelegd aan de raad.

Voorkeursrecht

Om de gemeente in een betere positie te brengen op de grondmarkt, beschikt zij over het voorkeursrecht. Als de gemeente het voornemen heeft om de functie te veranderen (en hierover concreet besluit) of al een op het huidig gebruik afwijkend planologisch plan heeft, kan zij zich boven de markt verheffen en een voorkeursrecht vestigen op de grond. Een aankoop op basis van het voorkeursrecht geschiedt op basis van de marktconforme prijs op basis van de werkelijke waarde die ook bij onteigening geldt. Het voorkeursrecht is een passief verwervingsinstrument. Zolang de grondeigenaar niet wenst te verkopen, gebeurt er niets. Het voorkeursrecht dwingt geen verkoop aan de gemeente af. Na vestiging van het voorkeursrecht, moet de eigenaar als hij zijn grond wil verkopen deze grond als eerste aan de gemeente te koop aanbieden. Hierdoor kan de gemeente de gronden tegen een marktconforme prijs en onder marktconforme voorwaarden aankopen. Het gebruik van het voorkeursrecht om een grondpositie of onderhandelingspositie in te nemen, is dus alleen effectief als: 1. de gemeente vooraf een duidelijk doel heeft voor de gronden en globaal de ontwikkelmogelijkheden voor ogen heeft; 2. de gemeente weet dat zij een aankoopbudget beschikbaar moet stellen zodra aanbiedingen vanuit het voorkeursrecht worden ontvangen; 3.

er bestuurlijk draagvlak is om de grond aan te kopen als de grondeigenaar de grond aanbiedt.

Onteigening

Als een duidelijk aantoonbaar algemeen belang de drijfveer is voor een grondaankoop, beschikt de gemeente over het instrument van onteigening. Onteigening maakt inbreuk op een fundamenteel recht dat een mens heeft: eigendom. De toepassing hiervan is gebonden aan zeer strikte toetsingscriteria en slaagt uitsluitend als de gemeente het onteigeningsbelang en de urgentie van de ontwikkeling en noodzaak van de realisatie kan aantonen. Ook moet de gemeente aantonen dat op grond van redelijkheid en billijkheid geen minnelijke oplossing (lees: grondaankoop) kan worden bereikt met de grondeigenaar. De gemeente probeert altijd eerst minnelijk de grond te verwerven. Dit heeft dan ook duidelijk de voorkeur boven een onteigening. Vandaar dat de gemeente de onderhandelingen tijdens het minnelijke traject op basis van realistische voorwaarden doet. Net als bij onteigening betaalt Hilvarenbeek in de minnelijke onderhandeling een volledige schadeloosstelling volgens de regels van hoofdstuk 11 Ow (Onteigeningswet). Onteigening kent een hoog afbreukrisico en bestuurlijke gevoeligheid. Een ontwikkelstrategie of een aankoopstrategieplan is nodig om de risico’s en gevoeligheden in kaart te brengen.

Het plan geeft inzicht in de financiële consequenties (hoogte van schadeloosstelling en proceskosten), proceduretijd, standpunt van partijen, het moment van go/no-go, de eigendomssituatie, het nut en de noodzaak van de grondaankoop c.q. onteigening.

21

Gronduitgifte

Bij gronduitgifte volgt de gemeente haar algemene uitgiftevoorwaarden bouwgrond . Het uitgangspunt voor de gronduitgifte is een openbare selectieprocedure, ook wel een tenderprocedure genoemd. Bouwpercelen waar de woningen worden gerealiseerd door (collectief) particulier opdrachtgeverschap worden uitgegeven op basis van de toewijzingsverordening. Hilvarenbeek volgt daarmee de criteria van het Didam-arrest3. Hierdoor is de uitgifte van bouwgrond, verhuur, verkoop of vestiging van een zakelijk recht van gemeentelijke gronden (en vastgoed) transparant en kunnen (markt)partijen -onder de gestelde objectief toetsbare, transparante en redelijk selectiecriteria- vrij mededingen bij de gemeentelijke uitgifte van onroerende zaken. 2

Uitzondering: één-op-één uitgifte Het college kan afzien van een openbare selectieprocedure door de gemeentelijke onroerende zaak éénop-één aan een gegadigde uit te geven. Dit kan alleen indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte. Het college maakt haar voornemen van één-op-één uitgifte in de meeste gevallen bekend door dit tijdig te publiceren in ieder geval het gemeenteblad, de gemeentelijke website en een huis-aan-huisblad. Hierdoor kan iedereen er kennis van nemen. In eenvoudige gevallen publiceert de gemeente de voorgenomen verkoop in een huis-aan-huisblad en op de gemeentelijke website. Denk hierbij aan onder meer verkoop van snippergroen. Het college motiveert beargumenteerd op basis van objectief toetsbare, transparante en redelijk selectiecriteria waarom zij concludeert dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte. Het college houdt hierbij rekening met de ontwikkelingen die voortvloeien uit de jurisprudentie.

Grond- en uitgifteprijzen

De gemeente hanteert marktconforme grond- en uitgifteprijzen. Hiermee is geborgd dat er geen sprake is van staatssteun. De grondprijzen worden jaarlijks vastgesteld door het college. In voorkomende gevallen kan de grondprijzen ook worden vastgesteld door een onafhankelijke en gecertificeerde taxateur. De grondprijzen komen voornamelijk tot stand door de residuele grondwaardemethode en de comparatieve methode te gebruiken. De gemeente laat minimaal een markttoets verrichten om goed aansluiting te houden met de marktontwikkelingen ende grondprijzen te laten aansluiten op het marktniveau Het college is bevoegd om beargumenteerd met maximaal 10% van de grondprijs/taxatiewaarde af te wijken.

2 3

Actuele voorwaarden: Algemene uitgiftevoorwaarden bouwgrond gemeente Hilvarenbeek 2014 Arrest ECLI:NL:HR:2021:1778

Sturing: Wat mag op de grond? Voor al haar drie rollen in het grondbeleid heeft de gemeente de mogelijkheid om te sturen met publiekrechtelijke instrumenten. Sturing met publiekrechtelijke instrumenten geeft antwoord op de vraag ‘wat mag op de grond?’. De gemeente kan namelijk vanuit haar publiekrechtelijke rol sturen op de ruimtelijke ordening van grond. Deze sturing kan zij met verschillende instrumenten vormgeven. De belangrijkste hiervan is de sturing via planologische maatregelen. De gemeente heeft de bevoegdheid om de functie van de grond toe te delen en vast te leggen. Dit kan o.a. met omgevingsplan en een omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA). De gemeente kan eisen stellen ten aanzien van de locatie en de woningbouwcategorieën in het omgevingsplan of BOPA. Daarnaast kan de gemeente met kostenverhaalsregels in een omgevingsplan of kostenverhaalsvoorschriften bij BOPA het kostenverhaal publiekrechtelijk regelen. De gemeente is namelijk verplicht om de kosten die zij voor een aangewezen (bouw)activiteit maakt, te verhalen op de initiatiefnemer. In de praktijk van Hilvarenbeek worden kostenverhaalsregels en -voorschriften een uitzondering op de regel. De gemeente geeft de voorkeur aan een privaatrechtelijke overeenkomst, de anterieure overeenkomst, waarin het kostenverhaal en daarnaast de locatieeisen en woningbouwcategorieën vastliggen.

De gemeente gaat pas over tot het vaststellen van kostenverhaalsregels c.q. voorschriften als zij met een grondeigenaar in een gebied geen anterieure overeenkomst kan sluiten en het ruimtelijk initiatief door de gemeente gewenst is omdat het bijdraagt aan de verwezenlijking van haar ambitie. Dit doet zij alleen bij actief faciliterend grondbeleid en actief grondbeleid. Bij de rol van faciliterend grondbeleid is namelijk geen sprake van een ambitie die door de gemeente gewenst is. Tot slot kan de gemeente in haar planologische besluit verwijzen naar beleidskaders die regels stellen ten aanzien van de mogelijkheden voor het gebruik van de grond. Voorbeelden hiervan zijn de woonvisie en het parkeerbeleid. Toetsing: voldoet de omgevingsvergunningaanvraag aan de kaders? Naast een sturende rol heeft de gemeente ook een toetsende rol. De gemeente toetst bij de afhandeling van een omgevingsvergunning of de aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders. Bij de rol van faciliterend grondbeleid vormen de planologische instrumenten voor de gemeente de voorwaarden en toetsingskaders waarbinnen zij haar medewerking verleent en daarmee indirect stuurt. De instrumenten om aan het planologisch besluit sturing te geven en dus vast te leggen wat op de grond mag, zijn de intentie- en anterieure overeenkomst.

Deze overeenkomsten zijn voor de drie rollen in het grondbeleid een belangrijk instrument.

22

Voorbereidingsbesluit

Het voorbereidingsbesluit kan een strategisch instrument zijn. Het voorbereidingsbesluit geeft voorbeschermingsregels die activiteiten moeten voorkomen die in het omgevingsplan of de omgevingsverordening nog zijn toegestaan, maar in het nieuwe omgevingsplan of omgevingsverordening niet meer mogen of alleen onder voorwaarden. De voorbeschermingsregels leggen dus een verbod op bouw- en aanlegactiviteiten die binnen het vigerende omgevingsplan mogelijk zijn. De bescherming van het voorbereidingsbesluit geldt voor één jaar en zes maanden tenzij de wijziging van het omgevingsplan bekend is gemaakt of in werking treedt. Het voorbereidingsbesluit is onder de Ow geen zelfstandig besluit meer. Het voorbereidingsbesluit voegt de voorbeschermingsregels toe aan het omgevingsplan of omgevingsverordening. Het voorbeschermingsbesluit is dus een besluit dat het omgevingsplan of de omgevingsverordening daadwerkelijk wijzigt. Dit helpt Hilvarenbeek met het bereiken van haar toekomstige ruimtelijke doelstellingen en voorkomt hogere kosten van bijvoorbeeld verwerving, schadeloosstelling en inbrengwaarde. De gemeente kan het voorbereidingsbesluit ook inzetten bij actief grondbeleid.

Intentie-, samenwerking- en anterieure overeenkomst

De belangrijkste sturingsmiddelen voor het (actief-) faciliterend grondbeleid zijn de intentie-, samenwerkings- en anterieure overeenkomst. Uiterlijk voordat het omgevingsplan ter visie gaat of de BOPA wordt verleend, sluiten de initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. Een anterieure overeenkomst biedt voordelen voor zowel de initiatiefnemer als de gemeente ten opzichte van het verhalen van kosten op publiekrechtelijke wijze. De gemeente geeft in de anterieure overeenkomst de koers van de ontwikkeling aan en legt schriftelijk vast dat zij zich inzet voor de ontwikkeling. Zij kan in deze overeenkomst voorwaarden stellen waaraan de ontwikkeling moet voldoen. De gemeente stuurt hiermee op locatie-eisen, programmering en planning. De gemeente is met de anterieure overeenkomst verzekerd van de kostenverhaalsbijdrage en vraagt de marktpartij om een bankgarantie of waarborgsom om zeker te zijn van betaling. De ontwikkelaar krijgt helderheid en zekerheid over de inzet die de gemeente aan de ontwikkeling levert. Binnen de afgesproken kaders spant de gemeente zich in om haar publiekrechtelijke taak aan te wenden voor het project. Een anterieure overeenkomst sluiten partijen als de locatieontwikkeling kans van slagen heeft.

Een intentieovereenkomst (en samenwerkingsovereenkomst) sluiten de gemeente en de initiatiefnemer om de haalbaarheid van een ruimtelijk initiatief verder te onderzoeken en om samen te werken richting een Omgevingsplan of BOPA. De gemeente acht het initiatief voorstelbaar en is bereid om samen met de initiatiefnemer de haalbaarheid van het initiatief te onderzoeken.

4

Artikel 12.47 van Ow

Voor de medewerking van de gemeente in deze fase zijn afspraken nodig. In deze overeenkomst legt de gemeente dus vast onder welke voorwaarden zij meewerkt aan het haalbaarheidsonderzoek en wanneer ze haar inzet beëindigt. De intentieovereenkomst bepaalt welke risico’s elk van de partijen op zich neemt en welke inspanning van elkaar wordt verwacht. Een deel van de plankosten verhaalt de gemeente met de intentieovereenkomst. Immers verricht de gemeente in deze haalbaarheidsfase al werkzaamheden om het initiatief mogelijk te maken, althans om dit te onderzoeken.

Stedelijke kavelruil

De Omgevingswet heeft een nieuw privaatrechtelijk instrument, namelijk: stedelijke kavelruil. Stedelijke kavelruil is een privaatrechtelijk instrument en niet publiekrechtelijk afdwingbaar. De eigenaren nemen vrijwillig deel aan de kavelruil en sluiten gezamenlijk een kavelruilovereenkomst. De gemeente kan bij dit proces faciliteren. Dit instrument is vooral toepasbaar bij stedelijke locaties waar het eigendom versnipperd is en de huidige kavelstructuur een belemmering vormt om de gebiedsontwikkeling uit te voeren. Daarnaast biedt stedelijke kavelruil ook een uitkomst bij de herstructurering van oudere gebieden, waarbij de ruil van gebouwen een nieuwe kans voor het gebied kan betekenen. Ook op het snijvlak van het stedelijk en landelijk gebied is stedelijke kavelruil denkbaar.

Kavelruil in het landelijk gebied

Dit instrument is vrijwillig en een goed alternatief voor de verplichte herverkaveling van het landelijk gebied. Agrarische ondernemers kunnen samen met de gemeente onderzoeken hoe de agrarische bedrijfsomstandigheden kunnen verbeteren. De gemeente kan dit instrument inzetten om te komen tot grondposities om de opgaves in het landelijk gebied te realiseren. Hierbij streven partijen naar een winwinsituatie. De gemeente kan dit proces actief faciliteren door een leidende rol in het proces te nemen. Als partijen een kavelruilovereenkomst sluiten, kan de kavelruil in aanmerking komen voor een vrijstelling van de overdrachtsbelasting4.

Specifieke instrumenten faciliterend grondbeleid

Voor het faciliterend grondbeleid beschikt de gemeente over de anterieure overeenkomst (zie hierboven). De gemeente toetst haar publiekrechtelijke kaders. Hiermee stuurt de gemeente op de gewenste uitkomst. Dit legt zij vast in een anterieure overeenkomst. Bij faciliterend grondbeleid stelt de gemeente in basis geen publiekrechtelijke kostenverhaalsregels- of voorschriften op. Het initiatief ligt volledig bij de private partij die het ruimtelijk initiatief wil realiseren en hiervoor de planologische wijziging door middel van een BOPA voorbereidt. De gemeente toetst uitsluitend of deze aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders, nadat zij met de private partij overeenstemming heeft bereikt over het kostenverhaal en de (verdere) inhoud van de anterieure overeenkomst.

23

24

7 Samenwerken Samenwerken kan de gemeente helpen om de bestuurlijke ambities en spelende opgaven te realiseren. Het ondersteunt de gemeente bij een actieve houding in het grondbeleid. De gemeente kiest voor een samenwerkingsvorm dat voor het ruimtelijk initiatief het meest geschikt is. De vormgeving van de samenwerking hangt onder meer af van de rol die de gemeente voor haarzelf voorziet en welke risico’s zij in de samenwerking wil lopen. Zie onderstaand schema voor de glijdende schaal van samenwerkingsverbanden.

Publieke Ontwikkeling Bouwclaim (Traditioneel) (PPS Coalitie)

Fase Initiatief Haalbaarheid

PPS Concessie

Joint venture (PPS Alliantie)

Private Ontwikkeling Zelfrealisatie

De ultieme vorm van actief grondbeleid is de publieke ontwikkeling. De gemeente voert hierbij de grondexploitatie en is verantwoordelijk voor onder meer het bouw- en woonrijpproces. Ook bij een bouwclaim voert de gemeente de grondexploitatie. De marktpartij brengt zijn grond in. Voor deze inbreng van de grond kan een bouwclaim worden overeengekomen. Daarbij heeft de marktpartij zicht op de realisatie van de opstallen. Bij een actief faciliterende rol past een samenwerking op basis van joint venture. De gemeente draagt hierbij haar gronden over aan een marktpartij en stelt tegelijkertijd realisatievoorwaarden. De marktpartij loopt het risico van de grondexploitatie en realisatie van de gronden. Bij faciliterend grondbeleid past de zelfrealisatie door de marktpartij. De samenwerkingsvormen worden in bijlage 2 nader uitgelegd.

1. Initiatief

De publieke ontwikkeling en zelfrealisatie zijn geen echte samenwerkingsvormen. Bij deze varianten is of de gemeente verantwoordelijk voor het ontwikkelproces van de grond (exclusief opstalrealisatie) of de marktpartij draagt alle risico en is verantwoordelijk voor de ontwikkeling.

2. Visie en programma 3. Planuitwerking 4. Bouwrijp maken

Realisatie

5. Projectontwikkeling 6. Bouw opstal 7. Woonrijp maken

Beheer

8. Beheer openbaar gebied

Gemeente

Gemeente of private partij

Private partij

Gezamenlijk of private partij

Actief

Faciliterend

Gezamenlijk

Figuur 9 Samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkeling Bron: Deloitte, bewerking Grondgidsen

25

26

8 Financieel kader Bij zowel actief als actief als actief faciliterend grondbeleid gaat de gemeente financiële verplichtingen en risico’s aan. De beheersing hiervan vindt plaats binnen de planning-en-controlcyclus van de gemeente en binnen de kaders die de commissie BBV voorschrijft5. Als de commissie BBV aanvullende richtlijnen voorschrijft of richtlijnen wijzigt, dan past de gemeente deze toe. Hiervoor is geen aanpassing van de nota grondbeleid nodig.

Grondverkoop

BBV richtlijnen

Badkuip voorinvesteringen

De commissie BBV geeft de richtlijnen voor: Grondexploitaties • Het afdekken van verliezen de gemeente dekt verliezen af met een verliesvoorziening. Het betreft het verwachte verlies op eindwaarde; • De (tussentijdse) winstneming bij het bepalen van de tussentijdse winstneming houdt de gemeente rekening met de projectspecifieke risico’s. De gemeente laat de eventuele tussentijdse winstnemingen in de algemene reserve grondexploitaties zitten, totdat een specifieke grondexploitatie wordt afgesloten; • De kostensoorten; • De rentetoerekening; • De looptijd. Bij haalbaarheidsonderzoeken voor: • Activeren plankosten (IMVA) • Activeren van grondaankopen (MVA)

Actief grondbeleid Bij actief grondbeleid voert de gemeente een grondexploitatie voor eigen rekening en risico. Vaak vraagt dit om investeringen ten behoeve van grondaankoop en planontwikkeling, die de gemeente pas na enkele jaren geheel of gedeeltelijk kan terugverdienen; de zogenaamde badkuip aan voorinvesteringen.

Kosten Opbrengsten

O.a. grondaankoop, onderzoeken, planologische procedure, plankosten, bouwrijp maken en na gronduitgifte woonrijp maken

Boekwaarde

Figuur 10 Voorbeeld verloop cashflow grondexploitatie

Risicomanagement Minimaal één keer per jaar voert de gemeente een risicoanalyse uit voor de gemeentelijke grondexploitaties. Dit gebeurt binnen de geldende financiële en ruimtelijke (beleids-)kaders. Bij het openen van een grondexploitatie en bij de tussentijdse herziening van een grondexploitatie maakt de gemeente ook altijd een risicoanalyse. Het risicomanagement omvat het identificeren van risico’s, waarbij de kans van optreden en de mogelijke financiële gevolgen worden ingeschat. Bij het identificeren van de mogelijke risico’s wordt onderscheid gemaakt tussen: • Projectoverstijgende risico’s, die bijvoorbeeld te maken hebben met macro-economische, conjuncturele ontwikkelingen; • Projectspecifieke risico’s. De eerste stap omvat het identificeren van de risico’s. Daarna wordt berekend wat de mogelijke financiële effecten op de grondexploitatie zijn. Als een grondexploitatie beschikt over voldoende winstpotentie, dan worden de risico’s hiermee opgevangen. Als het geprognosticeerde resultaat ontoereikend is, dan wordt het risico op een negatieve grondexploitatie gedekt uit de reserve.

5

De meest actuele notitie betreft ‘Grondbeleid in begroting en jaarstukken’ (2023).

27

De algemene reserve grondexploitaties dekt de volgende risico’s en lasten: • Afwaardering en rentelast van strategische aankopen; • herstel van eerdere tussentijdse winstnemingen (wanneer de veel winst is genomen); • het ontstaan van een negatieve resultaat van gemeentelijke grondexploitaties op basis van de risicoanalyse; • de kosten van faciliterende projecten zijn hoger dan het kostenverhaal; • de kosten die geactiveerd zijn als voorbereidingskrediet kunnen niet binnen een periode van vijf jaar worden overgeboekt naar een grondexploitatie.

Faciliterend grondbeleid Bij faciliterend grondbeleid verhaalt de gemeente haar kosten. Dit zullen voornamelijk de kosten zijn voor de ambtelijke inzet. Als de werkelijke inzet hoger zijn dan het kostenverhaal, dan wordt dit verschil als onderdeel van de planning-en-controlcyclus afgedekt met de algemene reserve grondexploitaties.

Strategische verwervingen

Positieve grondexploitaties

Afdekken van risico’s afwaardering (Tussentijdse) winstneming

Afdekken van risico’s

Negatieve grondexploitaties

Exploitatielasten

Afdekken (te verwachten) verlies

Algemene reserve grondexploitaties

Algemene reserve

Voorziening verliesgevende complexen

Figuur 11 Financiële stromen grondexploitaties 28

29

9 Verantwoording, rolverdeling college en raad De raad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Het college zorgt voor de uitvoering en doet dit binnen de kaders die de raad stelt. Het college legt verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid. De verantwoording is een onderdeel van de jaarlijkse planning-en-controlcyclus. Het college informeert de raad op twee momenten per jaar over de uitvoering van het grondbeleid, namelijk bij de begroting en bij de jaarrekening (onderdeel paragraaf grondbeleid). Dit is conform de BBV-regels.

Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente, geeft het college de raad vooraf de mogelijkheid om wensen en bedenkingen in te brengen (Gemeentewet artikel 169 lid 4).

Raad

College Uitvoeren grondbeleid Verantwoording afleggen uitvoering (paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening)

Voorkeursrecht Grondverwerving Onteigenen Gronduitgifte

Vaststellen nota grondbeleid Controleren uitvoering door college (paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening) Vaststellen (tussentijdse) winst- en verliesneming, beschikken over reserves en voorzieningen Beschikbaar stellen voorbereidingskrediet Openen en vaststellen nieuwe grondexploitaties met een raadsbesluit, herzien en afsluiten van grondexploitaties Bestendigen van een voorkeursrecht Ter beschikking stellen van krediet Nemen van een onteigeningsbeschikking Vaststellen kaders gronduitgifte als onderdeel nota grondbeleid

(Grond)prijzen

Vaststellen kaders (grond)prijzen als onderdeel nota grondbeleid

Grondbeleid Financieel Voorbereidingskrediet Grondexploitaties

Kostenverhaal Samenwerking

Uitvoeren voorbereidingskrediet Uitvoeren grondexploitaties en afronden afgesloten grondexploitaties Voorvestigen van een voorkeursrecht Aangaan van koopovereenkomsten Vaststellen van uitvoeringskaders gronduitgifte, gronduitgifte (inclusief selectieprocedures, tenders), vaststellen algemene verkoopvoorwaarden Vaststellen grondprijzenbrief, grondprijzen en prijzen voor pacht, erfpacht, andere zakelijke rechten en huur Sluiten intentie-, anterieure- en posterieure overeenkomsten en in rekening brengen exploitatiebijdragen Aangaan van samenwerkingsovereenkomsten, oprichten van een of deelnemen in een privaatrechtelijke rechtspersoon

30

31

10 Sturen met mensen Bij de afweging welke rol de gemeente bij een ruimtelijk initiatief wil innemen is de beschikbare capaciteit en inzet van mensen belangrijk. De gemeente dient te beschikken over voldoende capaciteit met de benodigde kwaliteit en vaardigheden om de ruimtelijke initiatieven actief op te pakken of te faciliteren. Alleen dan stuurt de gemeente effectief in ruimtelijk initiatieven en waarborgt zij de ambities en opgaven die in deze ruimtelijk initiatieven zijn afgesproken. Hilvarenbeek moet daarnaast een prioritering aanbrengen en zorgen dat bij ruimtelijke initiatieven de juiste afweging wordt gemaakt voor de inzet van de juiste mensen. Dit vergroot de slagkracht om een ruimtelijk initiatief tot stand te brengen. Onderdeel van de prioritering is ook de afweging of de gemeente bereid is om externe krachten aan te trekken. Hiervoor moeten middelen uit de begroting ter beschikking worden gesteld, dit aangezien er Actief grondbeleid Projectleider

vaak met een voorbereidingskrediet wordt gewerkt en de kosten nog niet gedekt kunnen worden uit een vastgestelde BIE (bouwgrond in exploitatie). Bij het aantrekken van externe krachten moet de gemeente bepalen op welke wijze zij het ruimtelijke initiatief borgt in de interne organisatie. Als een ruimtelijk initiatief voor een groot deel wordt getrokken door externen, bestaat het risico dat de kennis en voortgang van het project onvoldoende landt in de interne organisatie. De onderstaande tabel geeft de ideale situatie van de benodigde capaciteit bij de verschillende rollen van het grondbeleid.

Actief faciliterend grondbeleid

Faciliterend grondbeleid

Integraal projectverantwoordelijk en projectaansturing

Planeconoom

Grondexploitatie en risicomanagement

Toetsen economische haalbaarheid en berekenen kostenverhaal

Privaat jurist

Samenwerkings- en koopontwikkelovereenkomsten Check and balances en risicobeheersing

Anterieure overeenkomst Check and balances en risicobeheersing

Grondzakenmedewerker

Onderhandeling marktpartijen, grondverwerving, marktconforme uitgifteprijzen, en (grond)verkoop

Verbinder, makelfunctie, netwerker en bewaken haalbaarheid. Onderhandeling kostenverhaal en voorwaarden van anterieure overeenkomst

Onderhandeling kostenverhaal en voorwaarden van anterieure overeenkomst

Stedenbouwkundige

Stedenbouwkundige uitwerking. Kaders voor de kwaliteit van het plan Check and balances en risicobeheersing

Opstellen van stedenbouwkundige en kwalitatieve kaders/ stedenbouwkundige uitwerking. Toetsing van het plan

Toetsing van het plan aan de stedenbouwkundige en kwalitieve randvoorwaarden

Verzorgen van planologische maatregel

Verzorgen of begeleiden van een planologisch maatregelen

Toetsen en in procedure brengen van planologisch maatregel

RO-jurist

32

33

I Bijlage I Toelichting instrumenten Grondaankopen6

Met grondverwerving neemt het college bewust een grondpositie in om de gemeentelijke ambities te realiseren en zelf de volledige regie van de ontwikkeling in de hand te houden. Het besluit om gemeentelijk eigendom in te zetten of grond aan te kopen kan een weloverwogen keuze zijn die volgt uit de keuze om actief grondbeleid te voeren. Hierbij geldt dat grondbeleid geen doel op zich is. Een goede voorbereiding draagt bij aan een optimaal resultaat in het aankoopproces. Een ontwikkel- of aankoopstrategie helpt daarbij. Afhankelijk van de mate van concreetheid van het toekomstige ruimtelijk initiatief onderscheiden we twee vormen van aankoop, namelijk strategische aankopen en planmatige aankopen. Strategische aankoop Hilvarenbeek kan, vooruitlopend op een planologische beslissing of ander ruimtelijk bestuurlijk besluit, een (strategische) positie innemen op de grondmarkt of in een toekomstige ontwikkeling. Een strategische verwerving kan de gemeente helpen om op de middellange of lange termijn haar ambities en beleidsdoelen te realiseren. De grondverwerving draagt bij aan het verstevigen van de positie van de gemeente in de realisatie van een toekomstig ruimtelijk initiatief. De strategische aankoop heeft als voordeel dat de gemeente een concurrerende en marktconforme positie kan innemen.