10 Aanpassen vergadermodel en notitie Beeks model inwonerparticipatie (4 notitie participatie december 2021)

Beeks model Werkwijze inwonerparticipatie

# Inhoudsopgave # Voorwoord

5

# Leeswijzer

6

#1 Een gedeeld beeld | wat is participatie?

7

#2 Participatie | hoe doen we dat tot nu toe in Hilvarenbeek?

9

#3 Het Beeks model voor participatie

11

#4 Het Beeks model in relatie tot de werkwijze van de raad

19

# Bronnenlijst

3

#

Voorwoord Introductie op het Beeks model: werkwijze participatie Na de verkiezingen van 2018 is in Hilvarenbeek met alle politieke partijen samen een proces in gang gezet om tot gezamenlijke ambities voor de raadsperiode 2018-2022 te komen. Eén van deze ambities richt zich op het betrekken van inwoners bij het vormgeven en uitvoeren van het beleid (www.hilvarenbeek.nl/ werkwijze&participatie).

Participatie van inwoners is natuurlijk niet nieuw in Hilvarenbeek We hebben een rijke schakering aan inwonersgremia zoals de participatieraad, de sportraad, de kinderraad, de dorpscoöperaties, Platform Beeks Wonen, Beeks Buiten. En ook het inwonerspanel - waaraan inmiddels bijna 1000 inwoners deelnemen - is een vorm van participatie.

Waarom dan nog een notitie over inwonerparticipatie?

Deze notitie is een handreiking Deze notitie is een handreiking voor iedereen Hilvarenbeek: gemeenteraad, college, ambtenaren,inwoners al dan niet georganiseerd. Iedereen die met inwonerparticipatie verder wil komen. Deze notitie is geen 'wetenschap' maar een uitnodiging om samen te onderzoeken hoe we inwoner- participatie van waarde kunnen laten zijn voor onze gemeente.

Figuur veranderende verhoudingen tussen 1 overheid, markt en gemeenschap

Omdat we inwonerparticipatie verder willen stimuleren. En omdat we daarin helder willen zijn wat inwoners kunnen en mogen verwachten van de gemeente Hilvarenbeek: van gemeenteraad, college en ambtenaren. Om inspiratie op te doen hoe we nog meer samen kunnen optrekken, als (georganiseerde) inwoners en gemeente. Met een daarbij behorende aanpak die duidelijkheid biedt aan inwoners én bestuur over wanneer welke vorm en mate van inwonerparticipatie bij welk onderwerp aan de orde is. En om eens stil te staan bij wat we al kennen en wat we daarvan kunnen leren om het nog slimmer en beter te gaan doen. Om ruimte te geven. En samen verder te komen.

in

Evaluatie en aanpassingen 2021 In december 2020 heeft de evaluatie plaats gevonden van het participatietraject ‘Ontwikkeling locatie Hispohal’ (https://hilvarenbeek.notubiz.nl/evaluatie pilot Hispohal) Uit deze evaluatie kwamen verbeterpunten voort. Op verzoek van het presidium zijn de genoemde verbeterpunten verwerkt in deze notitie. Belangrijkste les uit de evaluatie is: pas de werkwijze zoals beschreven in deze notitie toe bij participatie, want daarmee waarborg je transparantie voor alle betrokkenen en maak je er een waardevol traject van. Hilvarenbeek, november 2019 Rian van de Schoot, voorzitter werkgroep participatie Cathy Noordergraaf, CDA Leane van Weereld, Johan van Iersel, Gemeenschapslijst Myriam Wiercx, HOI Werkt Margret Hesselmans, LEV Tycho Holleman, VVD

5

#

Leeswijzer In deze notitie beginnen we met wat we verstaan onder participatie en laten we enkele voorbeelden zien die als inspiratie kunnen dienen. Vervolgens kijken we naar de voorbeelden die we nu al kennen in Hilvarenbeek en zetten we de bril op van het samen leren.

We zetten de bril op van het samen leren

Daarna schetsen we het Beekse model van participatie: de manier waarop we inwonersparticipatie verder willen stimuleren, met een heldere aanpak en randvoorwaarden.

Met een heldere aanpak en randvoorwaarden

Tot slot leggen we de relatie tussen inwonerparticipatie en de werkwijze van de raad. We hopen dat deze notitie daarmee bijdraagt aan de ambities die we hebben ten aanzien van participatie.

In lijn met de werkwijze van de raad

Participatie in de genen van inwoners

Meer draagvlak bereiken

Meer inwoners betrokken zien

Kennis, ervaring en ideeën van inwoners benutten

6

#1 Een gedeeld beeld | Wat is participatie? Participatie is niet ‘één ding’, het is een begrip om meerdere vormen van interactie tussen overheid en (groepen) inwoners te vangen . Participatie is op twee manieren te zien en hierbij gaat het om de redenen voor participatie. Als een methode om samen tot een oplossing te komen. Hierbij gaat het om instrumenteel en participatief een vraagstuk oplossen.

Als een methode om ‘democratisch met elkaar samen te werken.’ Hierbij gaat het om ervaringen delen die gaan over wederzijds begrip en burgerschap.

Er moet een nieuwe skatebaan komen en de ge-

Door samen een skatebaan te ontwerpen leren de

meente vraagt omwonenden en skaters om samen

skaters en omwonenden elkaar kennen en begrip

mee te denken over hoe de skatebaan er uit moet

voor elkaars standpunten te krijgen.

komen te zien. Het doel is: de ‘beste’ skatebaan

Een groep inwoners neemt het initiatief om zelf het

Door goede ervaringen met het groenonderhoud

groen in de buurt te onderhouden. Samen met de

leren de initiatief nemende inwoners om meer

gemeente kijken ze wat mogelijk is, wat ze nodig

taken zelf op te pakken en leert de gemeente de

hebben en wat voor afspraken er samen gemaakt

inwoners te vertrouwen.

worden om dit mogelijk te maken.

Voorbeelden

voor alle betrokkenen realiseren.

Er zijn verschillende modellen die helpen bij het begrijpen van participatie en helpen bij het samen komen tot gelijke begrippen van wat participatie wel en niet is. De bekendste voorbeelden zijn de participatieladders. Daarbij gaat het om het vaststellen van de mate van invloed die inwoners hebben. Een bekend voorbeeld is de participatieladder van Arnstein, Pröpper of Wilcox.2 Deze maakt onderscheid tussen:

Lokale stichtingen, initiatieven of verenigingen kunnen fondsen, advies of andere ondersteuning krijgen om hun doelen te ont-

5

Ondersteunen van initiatieven uit samenleving

4

Samen handelen

Verder gaan dan samen beslissen, het ook samen als partners uitvoeren.

3

Samen beslissen

Aanmoedigen dat inwoners opties en ideeën aandragen, mogelijkheid bieden aan inwoners om samen te beslissen.

2

Consulteren

maar geen nieuwe ideeën toelaten.

1

Informeren

We vertellen inwoners wat er gaat gebeuren.

wikkelen en uit te voeren binnen de gestelde kaders

Participatieladder

Opties voorleggen en naar suggesties en opmerkingen luisteren,

7

Een ander model dat minder gaat over de mate van beïnvloeding op de besluitvorming, maar over de aard van wat de overheid en inwoners samen gaan doen, is het kwadrant van samen denken, besluiten, doen en leren.

Samen leren is het samen kijken naar participatie: wat vinden we daarvan, en hoe gaan we samen denken, besluiten en doen?

Samen doen gaat om de versterking van het uitvoeren van plannen. Denk bijvoorbeeld aan het samen beheren van een bibliotheek of muziekschool.

Samen denken het gaat hier om samen verkennen ‘wat we willen’ of wat belangrijk is. Het draait puur om input verzamelen.

Samen besluiten gaat over hoe we samen met de gemeenschap tot legitieme beslissingen en keuzes komen. Een voorbeeld van samen besluiten is de burgerjury.

De modellen bij elkaar: participatie gaat over heel veel vormen van samenwerking tussen de inwoners en gemeente en er zijn tal van onderscheiden te maken. De ladder gaat meer over de mate van invloed (informeren geeft minder invloed dan samen handelen). Het samen kwadrant gaat meer over de aard van de interactie: wat gaan de inwoners en gemeente samen doen, los van hoeveel invloed er gedeeld wordt? Om te komen tot een participatieve werkwijze helpt het om te kijken naar de aard van de interactie – wat gaan we doen – in combinatie met de invloed die gedeeld wordt: niet elk samen doen project vergt evenveel gedeelde invloed! Door beide modellen in het achterhoofd te houden, houden we de ogen open voor een meer open participatieve werkwijze.

Uiteindelijk gaat het om duidelijke verwachtingen over de rol van de gemeente. Voor de medewerkers én voor de inwoners!

8

#2 Participatie | Hoe doen we dat tot nu toe in Hilvarenbeek? Hilvarenbeek kent een lange traditie van inwonerinitiatief en participatie. Coöperaties van inwoners in kernen zijn bijna niet meer weg te denken uit onze gemeente. Maar ook het sterke verenigingsleven en de evenementen die daaruit voortvloeien zegt iets over de wijze waarop inwoners van Hilvarenbeek een bijdrage willen leveren aan het dorp. Sterker nog: in 2018 kwam de Koning in Hilvarenbeek op bezoek om te zien hoe inwoners van de verschillende kernen een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van Hilvarenbeek. Bij vrijwel alle initiatieven van inwoners is ook een rol voor de gemeente weggelegd. Of het nu gaat om een subsidieverstrekking, een vergunning die verleend moet worden of overdracht

van taken: gemeente en inwoners moeten samen optrekken om het beoogde resultaat waar te kunnen maken. De gemeente (zowel bestuur, gemeenteraad als ambtelijke organisatie) hebben daarin ‘voor de voet weg’ en naar beste inzicht gehandeld om samen met inwoners tot de beste aanpak te komen. Soms (on)bewust, soms (on)bekwaam. Om participatie verder te brengen en te verstevigen is het goed om soms ook stil te staan bij hoe het tot nu toe gaat en wat we daarvan kunnen leren. Even stil staan om dan verder te gaan. We zetten een aantal inspirerende voorbeelden uit het (recente) verleden op een rijtje en kijken er naar door de bril van evalueren en samen leren.

Lessen uit de praktijk Grootschalige opwek

Landbouwverkeer

Wat werd aan participatie gedaan?

Wat werd aan participatie gedaan?

Voordat het voorstel in de raad kwam vond er een sessie met experts, belanghebbenden, raads- en commissieleden plaats.

Er is een werkgroep en stuurgroep van belanghebbenden en experts die het probleem analyseren en een oplossing proberen te vinden.

Wat ging goed?

Wat ging goed?

Voordat het voorstel in de raad kwam werd getracht draagvlak te vinden door het uitnodigen van inwoners en verschillende belanghebbenden, experts en initiatiefnemers.

Wat waren leermomenten? Het ontbrak aan een duidelijke planning in dit project. De doelstelling van de eerste bijeenkomst was onduidelijk. Daardoor werd er na verbaasd gereageerd dat er die avond al kaders zouden zijn meegegeven. Er heeft geen afstemming plaatsgevonden tussen college en de raad over het te volgen proces, terwijl de raad uiteindelijk wel een besluit diende te nemen. Het niveau van participatie, in welke mate inwoners invloed kunnen uitoefenen, was niet helder.

In de werkgroep lijken veel belanghebbenden en experts te zijn vertegenwoordigd. Daardoor kan voor breed draagvlak worden gezorgd. Het is goed dat er ook avonden voor inwoners zijn georganiseerd en dat aan de raad en commissie verschillende scenario’s zijn voorgelegd.

Wat waren leermomenten? Een duidelijke planning van wanneer wat verwacht kan worden ontbreekt. De raad komt pas op latere termijn in beeld. Door gebrek aan kaders vanuit de raad bestaat het gevaar dat lange termijnplannen niet haalbaar zijn (financiën is algemeen belang). Communicatie omtrent verwachtingsmanagement, zoals planning, is te summier.

9

CPO-projecten

Samenwijs Esbeek

(Collectief Particulier Opdrachtgeverschap)

Wat werd aan participatie gedaan?

Wat werd aan participatie gedaan? Het initiatief kwam met name vanuit starters die zelf een woonproject willen realiseren. Zij zochten de gemeente op en vroegen om de realisatie mede mogelijk te maken.

Esbeek kreeg een Samenwijscentrum (SWC). Vanuit de coöperatie en inwoners kwam het idee om hiervoor het kerkgebouw te gebruiken.

Wat ging goed?

Wat ging goed?

Er werd op een directe wijze ingespeeld op de behoefte van die bewoners. Er werd daarbij uitgegaan van mogelijkheden in plaats van beperkingen. Door evaluatie van gerealiseerde CPO projecten werden de kaders bijgesteld, waardoor de woningen ook in de toekomst voor de betreffende doelgroep behouden kunnen blijven.

Wat waren leermomenten? Het beleid is in het begin vooral om de voorliggende CPO projecten heen gebouwd. Er is niet naar de gehele doelgroep van starters buiten deze initiatieven gekeken. Het opstellen van een stakeholderanalyse had hierbij kunnen helpen.

Woonvisie inloopavonden Wat werd aan participatie gedaan? Alle inwoners zijn uitgenodigd om op een aantal avonden in iedere kern hun mening, ideeën en andere zaken te delen omtrent het wonen in Hilvarenbeek. Ook is er een enquête onder inwoners uitgezet en zijn er gesprekken geweest met de diverse belangenorganen.

Wat ging goed? Alle inwoners zijn benaderd, de inloop is zo laagdrempelig mogelijk gemaakt, inwoners konden alle input kwijt via post-its.

Wat waren leermomenten? In het einddocument was niet heel duidelijk te zien welk gewicht aan welke input werd gehangen. Er werd naast de inloopavond ook een enquête uitgezet via het inwonerspanel én er zijn gesprekken gevoerd met de verschillende coöperaties. Door gebrek aan verwachtingsmanagement zijn de wegingen waarvan keuzes zijn gemaakt niet helder.

Het college heeft intensief met de coöperatie en de inwoners samengewerkt.

Wat waren leermomenten? De gemeenteraad is te laat betrokken in het proces om tot kaders te komen. Er was daarom weinig tot geen speling voor de raad. De raad had met een grotere regelmaat geïnformeerd dienen te worden. Het ontbrak aan een duidelijke planning.

De geleerde lessen uit de voorbeelden die we allemaal kennen, nemen we graag mee in de aanscherping van de werkwijze voor inwonerparticipatie in Hilvarenbeek, zoals we die in het volgende hoofdstuk beschrijven. Idop Biest-Houtakker Wat werd aan participatie gedaan? Het uitwerken van plannen lag bij inwoners van het dorp. Zij liepen met de gemeente het proces door.

Wat ging goed? Goed dat veel inwoners betrokken waren bij dit proces en ook mee gingen uitvoeren. Hierdoor werd het draagvlak vergroot.

Wat waren leermomenten? Bureaucratie zorgde voor een stroeve procedure waardoor inwoners soms moed in de schoenen zakte. Indien er een duidelijke planning was geweest hadden inwoners en de raad kunnen weten wanneer ze wat en wanneer konden verwachten. De raad werd wel geïnformeerd, maar besluitvorming vond laat in het proces plaats. Het gevaar zou kunnen zijn dat het plan alsnog werd afgestemd vanwege financiële problematiek. De raad voelde de druk dat afstemmen in dit late stadium niet meer zou kunnen. Tevens waren er geen kaders vanuit de raad opgesteld.

3D transitie Decentralisatie van de zorg naar de gemeente

Wat werd aan participatie gedaan? Het hele proces is vanuit het college opgepakt. Regelmatig zijn informatiebrieven verzonden om de raad op de hoogte te houden. Tevens is er een aantal informatiebijeenkomsten gehouden voor inwoners. Daar is wel input opgehaald. De participatieraad is tijdens het hele proces geïnformeerd en heeft ook een aantal adviezen gegeven.

Wat ging goed? Participatieraad is meegenomen in proces en heeft de raad en commissie regelmatig geadviseerd. Tijdens informatiebijeenkomsten met inwoners en belangengroeperingen is veel input opgehaald. Ook zijn er meerdere vormen gebruikt om met inwoners samen te komen, zoals ontbijtsessies.

Wat waren leermomenten? De planning van het participatieproces was vooraf niet helder voor de raad en inwoners. Veel zit in regionale samenwerkingsverbanden ingesloten. Daardoor is het lastig om op alle fronten participatie vorm te geven.

10

#3 Het Beeks model voor participatie We hebben geleerd van de inzichten uit de theorie en van de voorbeelden uit ons eigen dorp. Aan de hand van deze 'lessen' schetsen we in dit hoofdstuk de stappen die we als gemeente en inwoners kunnen doorlopen om inwonerparticipatie op effectieve wijze te benutten. Wat we daarin vooral zien is dat een goede voorbereiding het halve werk is. Daar zullen we dan ook veel aandacht aan besteden.

'een goede voorbereiding is het halve werk'

De uitvoering is van vele factoren afhankelijk. Dus daarvoor benoemen we vooral een aantal randvoorwaarden. En we staan uiteraard stil bij de afronding en evaluatie van een participatietraject.

De fases en stappen van het Beeks model

Voor het participatietraject

1

2

Opdracht- Stakeholdergeverschap analyse

tijdens

4

5

Bepaal het Kernniveau van boodschap participatie

Planning & werkwijze

3

na

6

7

Participatie- Terugkoppeling traject & evaluatie

Voorbereiding van een participatieve aanpak Niet elk vraagstuk leent zich voor een aanpak waar inwonerparticipatie van toegevoegde waarde is. Daarom is het goed vooraf een aantal duidelijke stappen te zetten. We onderscheiden vijf stappen:

1. 2. 3. 4. 5.

Benoem het opdrachtgeverschap Maak een stakeholderanalyse Bepaal het niveau van participatie Bepaal de kernboodschap Maak een planning en voeg daarbij de werkwijze in

11

1

Benoem het opdrachtgeverschap

Als zich een vraagstuk voordoet waarover de gemeente zich afvraagt of inwonerparticipatie van toegevoegde waarde kan zijn, is de eerste stap om helder te zijn over waar het opdrachtgeverschap belegd is.

Eerder heeft de gemeenteraad, met het vaststellen van de nieuwe werkwijze, vastgelegd hoe het opdrachtgeverschap wordt bepaald. In deze notitie voegen we in een aparte kolom toe welke taken op het gebied van participatie bij de raad, het college of de ambtenaren liggen, afhankelijk van wie opdrachtgever is.

Kortom, waar liggen de taken en verantwoordelijkheden? Daarbij komt nog hoe om te gaan met initiatieven vanuit de samenleving.

Opdrachten kunnen op vier manieren tot stand komen. Het kan een wens vanuit (een deel van) de gemeenteraad zijn of een opdracht vanuit het collegeprogramma. Het kan een opdracht zijn die voortkomt uit het dagelijks werk van de organisatie of een opdracht van een inwoner of een groep inwoners.

In alle gevallen staat er iemand aan het roer, iemand die opdrachtgever is. In het overzicht op de volgende bladzijde ziet u welke opdrachtgevers er zijn, welke rollen en competenties daar bij horen en hoe dit leidt tot een besluit.

Wie ook als opdrachtgever gaat optreden, in alle gevallen: • stelt de gemeenteraad een heldere opdracht vast, inclusief kaders (waaronder financiën), rollen, participatieopdracht, opdrachtgever en gebruik van bouwstenen waarin de participatie opdracht wordt uitgevoerd. • dient voor iedereen helder te zijn wie het aanspreekpunt is voor de opdracht en welke rollen daarin te onderscheiden zijn • dient iedereen zich naar de rol te gedragen.

Beeks model

12

Opdrachtgever

Rol Raad zit aan het stuur, luistert naar samenleving, bepaalt gezamenlijk thema(s), spreekt verwachting van aanpak uit en voert deels uit, geeft opdracht aan portefeuillehouder, neemt besluit

Raad Politiek opdrachtgever Opdracht op basis van coalitieakkoord of raadsakkoord

College maakt een projectplan, adviseert raad over aanpak (en rol) en proces, politiek neutraal, luistert naar samenleving, verbindt, politiek en ambtelijk sensitief.

Participatie Raad benoemt thema en verwachtingen. College maakt projectplan en stemt af met (een deel van) de raad. De opdracht wordt uitgevoerd door de portefeuillehouder. De raad neemt een besluit in de raadsvergadering.

Bepaalt welk participatieniveau gebruikt wordt. Bepaalt hoe het participatieproces in de werkwijze past. Houdt de regie en vraagt ambtelijke ondersteuning bij de uitvoering.

Neemt de randvoorwaarden Portefeuillehouder neemt opdracht aan en Tijdspad afhankelijk van in acht van het 'Beeks partilegt deze voor advies voor aan het college, meegegeven deadline voor cipatiemodel'. stuurt op proces en resultaat. Ambtenaar geeft opdracht. vakkundig invulling aan opdracht. Voorbeeld | Toekomstvisie Hilvarenbeek 2030 De raad geeft het college opdracht om samen met inwoners te komen tot een visie voor onze gemeente. De raad bepaalt het proces en de mate van cocreatie met inwoners. Het college (portefeuillehouder) bewaakt het proces en de ambtenaren geven hier invulling aan.

College zit aan het stuur, bepaalt thema, spreekt verwachting van aanpak uit (betrokkenheid raad en samenleving), geeft opdracht aan portefeuillehouder, neemt besluit om voorstel voor te leggen aan de raad.

College Bestuurlijk opdrachtgever

Opdracht op basis van collegeprogramma

Portefeuillehouder maakt projectplan, adviseert college over aanpak en proces, politiek neutraal, luistert naar samenleving, verbindt, politiek en ambtelijk sensitief.

Een projectplan wordt uitgewerkt tot raadsvoorstel of projectplan. College informeert de raad over aanpak en voortgang, geeft aan wat de rol van de raad is. De raad neemt een besluit in de raadsvergadering.

Ambtenaar geeft invulling aan de opdracht: Tijdspad afhankelijk van verbindt, vakkundig, politiek en ambtelijk sensitief, raadpleegt samenleving en deskundi- meegegeven deadline voor gen (bijvoorbeeld informatiebijeenkomsten of opdracht. inwoners panel).

Bepaalt het participatieniveau, de raad wordt geïnformeerd over de aanpak middels een RIB. Neemt de randvoorwaarden in acht van het 'Beeks participatiemodel. Als aan het college een initiatief wordt aangereikt vanuit de samenleving (niet zijnde een burgerinitiatief), overlegt het college met de raad wie verantwoordelijk wordt voor het opdrachtgeverschap. Eens per kwartaal licht het college de raad in over deze initiatieven.

Voorbeeld | Lokale Educatieve Agenda (LEA) Het college wil komen tot afspraken tussen gemeente, onderwijs, kinderopvang en peuterspeelzalen. Het college formuleert de opdracht en informeert de raad (o.a. via bijeenkomsten). Raadsleden zijn op de hoogte van de voortgang en stellen de LEA (als hamerstuk) vast.

Portefeuillehouder zit aan het stuur, spreekt verwachting van aanpak uit (betrokkenheid raad en samenleving), geeft opdracht aan ambtenaar, stuurt op resultaat, neemt besluit om voorstel voor te leggen aan het college.

Portefeuillehouder Ambtenaar stuurt op proces en geeft invulling aan de opdracht: verbindt, vakkundig, politiek en ambtelijk sensitief, raadpleegt samenleving en deskundigen (bijvoorbeeld informatiebijeenkomsten of inwonerspanel).

Ambtelijk wordt een collegeadvies voorbereid. Dit advies is voor behandeling in het college afgestemd met de portefeuillehouder. Het college stelt voor om het op de agenda te zetten voor behandeling in de raads- en/of commissievergadering.

Bepaalt het participatieniveau, de raad wordt via de portefeuillehouder geïnformeerd over de aanpak middels een RIB. Neemt de randvoorwaarden in acht van het 'Beeks participatiemodel'.

Tijdspad minimaal 8 weken (vanwege voorbereiding, bezwarentermijnen en proces van besluitvorming).

Voorbeeld | Verbouwing woning Een inwoner dient een verzoek in om een bedrijfslocatie te verbouwen tot woning. Een ambtenaar bereidt een advies voor op basis van omgevingsdialoog, vakkennis en onderzoek. Het college plaatst het onderwerp op de agenda van de raad en vraagt om een besluit.

Inwoner(s) Beeks model Beeks model

Vanuit de Verordening Burgerinitiatief (te vinden op www.hilvarenbeek.nl/ burgerinitiatief) moet zo’n initiatief door minimaal 75 inwoners worden ondersteund. 13

2

Maak een stakeholderanalyse

Niets is vervelender dan achteraf te moeten constateren dat een groep belanghebbenden over het hoofd is gezien. Het doel van de stakeholderanalyse is het verkrijgen van een zo volledig mogelijk beeld van de belanghebbende partijen en eventuele experts. Hiermee voorkom je blinde vlekken en krijg je wellicht verrassende partijen in beeld.

'voorkom blinde vlekken'

Wie worden betrokken? De ambtenaren maken met een stakeholderanalyse inzichtelijk wie bij het vraagstuk worden betrokken. Denk bijvoorbeeld aan: • inwoners die direct hiermee te maken hebben • belangenorganen en/of verenigingen • inwonerspanel • experts • ondernemers • ambtenaren

Voorbeeld stakeholderanalyse

De stakeholderanalyse wordt met de opdrachtgever besproken. De uiteindelijke analyse wordt gebruikt om eventueel te bepalen wie op welke wijze wordt uitgenodigd voor participatie. Daarbij moet duidelijk gemaakt worden op welk onderdeel door wie inbreng gegeven kan worden en/of invloed uitgeoefend kan worden. Belangrijk hierbij is dat enthousiaste inwoners op het juiste moment op een (inter)actieve manier betrokken worden.

14

3

Bepaal het niveau van participatie

Als opdrachtgeverschap en stakeholderanalyse helder is, kan afgewogen worden welke mate van participatie passend is bij het vraagstuk. Om tot deze weging te komen is onderstaande tabel helpend, waarin we met elkaar de volgende vragen beantwoorden.

Is er behoefte bij inwoners om te participeren?

Nee?

Is er voldoende ruimte in het traject om een participatieproces te doorlopen?

Nee?

Is er voldoende beleidsruimte?

Nee?

Vindt de opdrachtgever het verantwoord dat inwoners nieuwe keuzes toevoegen?

Nee?

Informeren

Consulteren

Willen we suggesties/ideeën ophalen en toetsen bij inwoners?

Ja?

Willen we inwoners het beleid mede laten bepalen?

Ja?

Willen we voorstellen aan inwoners ter besluitvorming voorleggen?

Ja?

Willen we onverwachte uitkomsten accepteren?

Ja?

Willen we de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van plannen delen met inwoners?

Ja?

Samen denken

Samen besluiten

Samen doen

Tabel participatieniveau

Ja?

Samen leren

Willen we draagvlak peilen?

15

Ja?

4

Bepaal de kernboodschap

De boodschap moet tegemoet komen aan de belevingswereld van de doelgroep(en) en hun vragen en verwachtingen. Onderdeel van de boodschap is natuurlijk altijd dat we vragen of doelgroepen bereid zijn mee te denken, te beslissen of mee te doen op het vooraf bepaalde participatieniveau. Of dat ze meer willen of juist minder? Kortom: schets een reëel beeld. Het is hierbij van belang om in de huid van de doelgroep te kruipen en de boodschap daarbij aan te sluiten. • Hoe zien zij het vraagstuk? • Delen zij de probleemanalyse? • Wat zijn hun belangen of bezwaren? • Wat willen we hen vertellen en vragen? • Zorg voor een duidelijk verwachtingsmanagement, zowel op inhoud als op proces.

5

'een goede voorbereiding is het halve werk'

Maak een planning en voeg daarbij de werkwijze in

De volgende stap is dat een planning wordt gemaakt voor de fasen van het project, inclusief het communicatie- en participatieproces. Alle activiteiten, besluitvormingsmomenten en participatie- en communicatiemomenten komen hierin. Een goede planning: • Maak vooraf een tijdlijn • geeft overzicht aan iedereen in het project. • maakt afstemming tussen diverse onderdelen. • maakt optimaal gebruik van diverse media en middelen mogelijk. • zorgt dat er afstemming is met de agenda van de raad indien er een besluit in de raad moet worden genomen. • zorgt voor een evaluatiemoment.

16

Randvoorwaarden in de voorbereidingsfase • • • • • • • •

• • • •

Plaats betrokken inwoners, zoals omwonenden, niet voor voldongen feiten. Leg mensen de problemen voor en niet de oplossing. Benut de creativiteit van de inwoners om tot oplossingen te komen. Zoek de communicatie zoveel mogelijk in overleg vooraf in plaats van in uitleg achteraf. Kijk naar de onderlinge samenhang: hoe zijn minder wenselijke of juist zeer gewenste voorzieningen verdeeld over de wijken of kernen; welke ontwikkelingen zijn er binnen een wijk of kern? Maak het speelveld duidelijk: waarover is inspraak en participatie mogelijk, waarover niet (meer); wijs zo nodig op de participatieparagraaf in relevante stukken. Wees duidelijk over procedures en planningsdata. Vorm zo nodig een begeleidingscommissie of klankbordgroep en maak tevoren duidelijk wat daarvan de opdracht, de kaders, de mogelijkheden en beperkingen zijn. Zorg voor goede contacten vanuit de ambtelijke organisatie. Bedenk hierbij dat het hier gaat om ambtenaren die deskundigheid hebben met betrekking tot participatieprocessen en die in staat zijn en bereid om dit vorm te geven met de inwoners. Participatie moet ook ambtelijk ‘in de genen zitten’. Zorg voor het geld en de faciliteiten die voor het participatieproces nodig zijn. Focus op samenwerking tussen gemeente, betrokken instelling(en)/organisaties en betrokkenen / omwonenden.

Geef de gemeenteraad een bescheiden, maar wel duidelijke rol in de voorfase, tenzij de gemeenteraad opdrachtgever is. Voorkom dat participatie een politiek instrument wordt voor de gemeenteraad.

17

6

Participatietraject

Als alle voorbereidingen zijn getroffen kan het proces van participatie in volle gang los. Al is de voorbereiding natuurlijk ook al een vorm van betrokkenheid van inwoners en dus participatie. Het participatieproces kan zich op heel veel manier voltrekken, afhankelijk van het vraagstuk dat opgelost moet worden. Er zijn veel inspirerende voorbeelden te vinden. Bijvoorbeeld in de publicatie ‘Pionieren in participatieland’.3 Ook de website van www.democraticchallenge.nl heeft vele voorbeelden verzameld. Voor een overzicht van instrumenten voor participatie – om mee bijvoorbeeld mee te experimenteren en leren – kan bijvoorbeeld ‘de participatiewijzer’ 4 geraadpleegd worden of de Handreiking Zelfanalyse Meervoudige Democratie’.5 Andere inspirerende voorbeelden6 zijn ook beschikbaar, waarvan enkele ook specifiek gericht op gemeenteraadsleden.7 En ook onze gemeente en haar inwoners kennen hun eigen creativiteit. Daarom in dit hoofdstuk geen lijst van voorbeelden, maar enkel de randvoorwaarden die in deze fase van belang zijn om de participatie van inwoners tot volle wasdom te brengen.

Randvoorwaarden in deze fase Blijf tussentijds steeds informeren en terugkoppelen. Zorg voor digitale informatievoorziening: via een website of nieuwe media.

• •

Wees helder over de spelregels en pas onderweg de spelregels niet aan. Wees helder over wat er in verschillende stappen van de uitvoering gedaan wordt met de inwonerbetrokkenheid: manage de verwachtingen richting inwoners goed en zorg dat de kaders duidelijk en bekend zijn. Zorg dat iedereen die mee wil doen ook echt mee kan doen: organiseer de toegankelijkheid voor inwoners die willen participeren. Maak bij die informatie en terugkoppeling onderscheid tussen direct betrokken en de bredere groep (de buurt; de wijk; de ondernemers). Informeer beiden elk op specifieke wijze indien nodig. Laat voldoende ruimte voor emoties en laat merken dat die emoties worden waargenomen. Wees zorgvuldig in processen en procedures, vooral wanneer er emoties in het spel zijn. Kom beloftes na of maak tenminste duidelijk dat en waarom ze niet kunnen worden nagekomen. Wees helder wat wel, maar ook niet, met inbreng wordt gedaan. Beperk je niet tot het geven van informatie, maar maak gebruik van de ideeën van betrokkenen en laat weten wat je er mee gedaan hebt. Als er wisselingen zijn in betrokkenheid van ambtenaren bij het vraagstuk, informeer dan de betrokken inwoners, zodat mensen weten bij wie ze moeten zijn. Als de processen moeizaam verlopen: overweeg een mediation-traject.

Participatie mag ook leuk zijn! Wees creatief in de vormen die je kiest, zonder de waarde van het vraagstuk en de oplossing(en) daarmee aan te tasten. Het lijkt een open deur, maar is het niet: neem betrokken burgers serieus!

• • • • • • • • • •

Inwoneravond

•

18

7

Terugkoppeling en evaluatie

Na afloop van het project is het van belang om te communiceren naar de participanten hoe hun bijdrage geholpen heeft bij de besluitvorming van het project. Deze afronding met “dank je wel” is belangrijk. Maar ook het vervolg na besluitvorming is voor participanten vaak minstens zo interessant: komt het project waar ze over hebben meegedacht tot uitvoering en wat kunnen ze daarin nog betekenen? Vaak wordt het dan pas ‘echt’ voor de participanten. Informeer hen daarover en benut ook in de uitvoeringsfase hun kracht, indien mogelijk. Naast terugkoppelen is het ook van belang stil te staan bij het proces dat je met elkaar hebt doorlopen. Om er samen van te leren. Terugkijken op de wijze waarop betrokkenen elkaar hebben geïnformeerd, welke mensen aan tafel zaten, welke bijdrage ze konden leveren, welke stappen zijn gezet en hoe die zijn verlopen enzovoorts. Door samen stil te staan bij hoe het proces is verlopen, wat daarin goed ging en wat een volgende keer beter zou kunnen, bouw je samen verder aan het vormgeven van participatie. Het gaat dan dus nadrukkelijk niet over de inhoud van het project (en dus ook niet over de uitkomst), maar juist over de wijze waarop de betrokkenen met elkaar aan de slag zijn geweest. Deze leerervaringen nemen we mee naar een volgend vraagstuk.

Evaluatie is onderdeel van het proces en moet dus ook al een plek hebben in de planning. Het is belangrijk om ook op voorhand al na te denken hoe, met wie en waar, wanneer je gaat evalueren. Een proces van inwonerparticipatie is pas klaar als er een evaluatie met betrokkenen is geweest en de geleerde lessen zijn opgehaald.

Randvoorwaarden in deze fase

• • •

Als het proces eenmaal is afgelopen: doe aan nazorg. Zorg voor duidelijke afronding met verslag van het proces. Evalueer het proces met alle partijen samen en indien gewenst ook nog afzonderlijk, bijvoorbeeld als raad en college of als college met ambtenaren op een manier die passend is bij het project. Evalueer ook als het participatie traject goed is verlopen. Er valt altijd iets te leren. Deel de inzichten uit de evaluatie en neem die mee in een volgend project. Benoem de geleerde lessen. Blijf kritisch naar jezelf!

Resultaten terugkoppelen

• • •

19

#4 Het Beeks model in relatie tot de werkwijze van de raad De werkwijze van de raad In deze paragraaf zoomen we in op de laatste vraag: hoe verhoudt de werkwijze van de raad zich tot het Beeks participatiemodel? De werkwijze van de gemeenteraad bestaat uit de volgende bouwstenen.

Naam bouwsteen

Oriënterende bouwsteen

Kaderstellende bouwsteen

Informatieve bouwsteen Rondebijeenkomst

Debat bouwsteen Debatbijeenkomst

Besluitvormende bouwsteen Raadsvergadering

Doelgroep

Raads- en commissieleden

Raads- en commissieleden

Raads- en commissieleden

Raads- en commissieleden

Raadsleden

Per commissie of plenair?

Per commissie en /of plenair

Per commissie en /of plenair Commissie of raad

Per commissie en /of plenair

Per commissie en /of plenair

Plenair

Doel

Oriëntatie op aankomend voorstel

Kaders vaststellen

Informeren en vragen stellen over voorliggend voorstel of RIB

Discussie over bijvoorbeeld raadsvoorstel of RIB

Debat en besluitvorming over raadsvoorstel

Actieve rol (spreekrecht) of passieve rol

(Burger)participatie/-consultatie Georganiseerd door college of raad

• •

Mogelijke rol publiek en externen

Actieve rol Informeren van leden

Passieve rol

Actieve rol (informeren van leden) of passieve rol

Actieve rol (spreekrecht) of passieve rol

Vorm

Rondetafelgesprek Informatiemarkt Paneldiscussie Werkbezoek ....

Discussiebijeenkomst Gesprek met portefeuillehouder en/of ambtenaren

Presentatie (evt. door externen) Gesprek met portefeuillehouder en/of ambtenaren Vragenronde over raadsvoorstel

Debat met Raadsvergadering commissie en portefeuillehouder

Welke bouwstenen we inzetten, bepalen we onder andere aan de hand van de volgende vragen: • Wie is de opdrachtgever? • Op wat voor niveau wil de raad worden geïnformeerd en betrokken zijn bij een dossier? • Voor welk niveau van participatie is gekozen? Welke fases zijn er in het gehele project, van informatie ophalen tot en met realisatie en wat is de rol van iedere betrokkene in deze fases ? Wat wordt er met deze inbreng gedaan ? Kaderstellende, debat en besluitvormende bouwsteen In deze bouwstenen is inwonerparticipatie alleen mogelijk aan de hand van inspraak. Als gekozen is voor het participatieniveau van informeren en samen denken komt een van deze bouwstenen altijd terug. Door inspraak kunnen inwoners nog ideeën aan de raad meegeven, en denken dus mee, maar het gaat dan niet meer om samen beslissen of samen doen. Het is dan verder aan de raad wat met de inspraak wordt gedaan. 20

Oriënterende bouwsteen Bij deze bouwsteen is een actieve participatie van inwoners en experts mogelijk. Hierbij kan worden gedacht aan het ophalen van input in het kader van samen denken, bijvoorbeeld in de vorm van een ronde tafel gesprek en een informatiemarkt. Maar ook is deze bouwsteen belangrijk voor het samen beslissen en samen doen. Bijvoorbeeld in de vorm van een inwonerspanel. Deze bouwsteen is des te meer van belang omdat in deze fase nog niet alle kaders zijn ingevuld en er dus nog ruimte is om over mee te beslissen. Als voor het niveau van samen leren/samen participeren is gekozen, dan kan in deze fase worden georiënteerd op wat voor initiatief de inwoners hebben, hoe ze dat initiatief verder vorm willen geven en hoe de gemeente kan participeren in dit proces. Informerende bouwsteen Bij de informerende bouwsteen zijn de kaders al bepaald, dus kan de inwonerparticipatie alleen binnen deze kaders plaatsvinden. Daarom lenen de participatieniveaus samen doen en samen leren zich niet voor deze bouwsteen. Om tot een nieuwe Woonvisie te komen is

Rol van en lessen voor de raad

een participatietraject georganiseerd met een

In deze casus lag het spannende in de mate van invloed

plenaire avond en verschillende thematische

(zoals op de participatieladder), door in overleg samen

werkgroepen (samen denken). De raad is op

met ambtenaren de afspraak te maken om nog een keer te

voorhand geïnformeerd over het traject, en

spreken, kan de spanning wat versoepeld worden. Voor de

samen met de ambtenaren is gesproken over

ambtenaren en voor de raadsleden als ze later geacht wor-

wat het betekent om als overheidsorganisatie

den het stuk aan te nemen (er is door ca. 100 mensen input

op een dergelijke uitvoerige manier participatie

geleverd!).

te organiseren. Uiteindelijk is er een nieuwe visie op wonen gekomen met input van tal van

Dit voorbeeld raakt aan de oriënterende en informerende

verschillende doelgroepen.

bouwsteen.

ad hoc besloten om later in het proces nog een

Over de rol van de ambtelijke organisatie en bestuur:

keer om tafel te gaan, om alvast de resultaten

bestuur gaf de opdracht tot een participatieve manier van

van het proces met elkaar gespreken.

visievorming. De ambtenaren hebben het proces bedacht en

Uiteindelijk is er een breed gedragen Woonvisie

uitgevoerd (selectie van participanten maken, een voorstudie

gekomen waar de raad blij mee is en waar de

doen, verkennende onderzoeken halverwege in het proces

participanten hun invloed in terug zien.

realiseren en alles optekenen tot een nieuwe visie.

In een gemeente moest er nieuw groen- en

Rol van en lessen voor de raad:

kapbeleid worden opgesteld. Na een plenaire

de raad heeft uiteindelijk aan het college de opdracht

startavond heeft de raad op basis van de avond

gegeven om tot nieuw beleid te komen. Vervolgens was de

drie kaders meegegeven voor het traject. Twee

raad bij de startavond om zich op het vraagstuk te kunnen

werkgroepen zijn opgericht om samen tot

oriënteren. Uiteindelijk zijn er drie kaders meegegeven (op

nieuw beleid te komen (samen denken). In de

zowel inhoud als proces).

Voorbeeld 1

In het gesprek tussen raad en ambtenaren is

werkgroepen zaten betrokken ‘groene organisaties.’ Na een informele start van de werkgroep

Dit voorbeeld raakt aan de oriënterende en kaderstellende

middels een wandeling langs al het groen is er

bouwsteen.

Halverwege het proces is het conceptbeleid

Over de rol van de ambtelijke organisatie en bestuur: het

via een online enquête uitgezet om breder de

bestuur had een opdracht van de raad gekregen en gaf zelf

ideeën en opvattingen over het beleid op te

veel ruimte aan de ambtelijke projectleider om tot nieuw

halen en te toetsen. Uiteindelijk is er nu nieuw

beleid te komen. De ambtelijke organisatie had een uitda-

beleid, een nieuwe ‘groenfunctie’ binnen de

gende opdracht omdat veel van de participanten kritisch

organisatie en werken de betrokken ‘groene

over elkaar waren. Door instrumenten in te zetten die gericht

organisaties’ nog steeds samen aan de groene

waren op onderling begrip en vertrouwen, is een mooi eind-

vraagstukken (samen doen, samen handelen).

resultaat tot stand gekomen.

Beeks model

Voorbeeld 2

samen gewerkt aan het nieuwe beleid.

21

De overheidsorganisatie en een projectontwikkelaar had-

Rol van en lessen voor de raad:

den een plan om een woonflat te bouwen. In het contact

de kans bestaat dat inwoners in participatie-

tussen de overheidsorganisatie en de projectontwikkelaar

trajecten (met oorspronkelijk interactie tussen

waren al verschillende (politieke) vraagstukken besproken

ambtelijke organisatie en inwoners) uiteindelijk de

en ‘opgelost’ (er waren o.a. kaders gesteld aan de hoogte

gemeenteraad opzoeken om hun ‘gelijk te halen.’

en de verdeling van huurcategorieën).

Op het moment dat inwoners, de gemeenteraad en

Bij een inloopavond (een specifieke vorm van participatie:

de ambtelijke organisatie aan verschillende kanten

(informeren/samen denken) over het ontwerp ontstond

staan, is het heel lastig om tot een oplossing te

veel weerstand bij een gedeelte van de omwonenden. De

komen.

omwonenden hadden zich vervolgens gemobiliseerd en spraken de behoefte uit om invloed uit te oefenen op het

Dit voorbeeld raakt aan de oriënterende, kader-

plan/ontwerp. Deze behoefte is in eerste instantie niet

stellende en de debatbouwsteen.

politiek al benaderd om zo hun behoefte aan te kaarten.

Over de rol van de ambtelijke organisatie en

Na meerdere inspreekmomenten en raadsvergaderingen

bestuur:

was er nog geen ‘oplossing’ voor het vraagstuk, maar wel

het organiseren van participatie blijft iets waar men

veel conflict tussen partijen.

voorafgaand aan het proces goed moet nadenken

Uiteindelijk is na ingrijpen van het bestuur een commissie/

over het ontwerp. Een inloopavond wordt meestal

werkgroep met omwonenden ingericht om aan het plan te

niet door inwoners ervaren als een werkvorm waar

werken. In feite wordt er nu een ‘nieuwe start gemaakt.’

ze kunnen meedenken, meedoen of meebeslissen.

Voorbeeld 3

ingewilligd. De gemobiliseerde omwonenden hadden de

Het college Als het college opdrachtgever is, bepaalt het college het participatieniveau en welke middelen zullen worden ingezet. De gemeenteraad wordt middels een raadsinformatiebrief hierover geïnformeerd zodat de gemeenteraad, als hij dat nodig vindt, er wel nog opmerkingen bij kan plaatsen of aandachtspunten mee kan geven. Indien het college opdrachtgever is en de raad bevoegd is om een besluit te nemen, overlegt het college met de raad over het participatieproces. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om welke bouwstenen uit de werkwijze van de raad zullen worden ingezet en welke participatieniveau daarbij speelt. De voorbeelden van hierboven kunnen daarbij inspireren. Dit overleg is met name bedoeld om te voorkomen dat er geen dubbele participatieprocessen worden ingezet en dat de gemeenteraad de baas over zijn eigen agenda kan blijven.

Algemene lessen Algemene lessen ten aanzien van de rol van gemeenteraad in relatie tot inwonerparticipatie: • Als een burgerinitiatief zich in het publieke domein begeeft (bijvoorbeeld het onderhoud van groen), zal de gemeenteraad in samenspraak met initiatiefnemers moeten vaststellen hoe de verantwoording en controle zal plaatsvinden. • Bij zelfsturing (een specifieke vorm van een participatie) wordt bij voorkeur geen kadering of controle toegepast. Hier wringt de schoen het meest: gemeenteraden vinden het van nature lastig om die volledige ruimte te geven. • Bij participatie is te zien dat de gemeenteraad er primair voor kadering en controle is. Kadering kan gaan over inhoud en over proces. Belangrijk is dat de kaders ruim zijn: formuleer niet meer dan een ondergrens, zodat er veel speelruimte is voor de samenleving. • Overwegingen bij kaders: gaat het om bijvoorbeeld overheids- of inwonerparticipatie; wie wordt er betrokken; welke werkvormen zijn geschikt; welke kwaliteitseisen worden gesteld aan het proces, wanneer is er draagvlak en wat is daarbij de rol van de gemeente? Het is belangrijk dat bij de inrichting van het proces en de verdeling van verantwoordelijkheden alle betrokkenen de inrichting steunen. Dit betekent draagvlak bij bestuur en organisatie, maar ook bij andere belanghebbenden.

22

Bronnenlijst 1

Van der Steen, van Twist, Chin-A-Fat. & Kwakkelstein, 2013

2

Voor een indruk: Wilcox, D. (1994). Community participation and empowerment: putting theory into practice en nl.wikipedia.org/wiki/Participatieladder

3

Zie Pionieren in Participatieland: www.berenschot.nl/inspiratie/publicaties/publicaties/2017/pionieren-participatieland/

4

Zie www.participatiewijzer.nl

5

Zie www.lokale-democratie.nl/kennisbank/aan-de-slag-met-participatie/handreiking-zelfanalyse-meervoudige-democratie-pdf

6

Zie www.vng.nl/artikelen/participatie

7

Zie www.lokale-democratie.nl/kennisbank

Beeks model

22

Opgesteld door werkgroep Werkwijze en Participatie Vastgesteld door gemeenteraad Hilvarenbeek op 12 december 2019 aangepaste versie vastgesteld door gemeenteraad Hilvarenbeek op 9 december 2021