D28 VNG, Lbr. 24_050 Nieuwe Model Verordening Jeugdhulp.pdf

Voor de volledigheid en de duidelijkheid van de beschikking kan er voor gekozen worden om het wel in de beschikking op te nemen. Hoofdstuk 5. AANVULLENDE REGELS VOOR EEN INDIVIDUELE JEUGDHULPVOORZIENING IN DE VORM VAN EEN PGB Artikel 16. Aanvullende regels om in aanmerking te komen voor een pgb Eerste lid: In het eerste lid wordt bepaald welke informatie opgenomen moet worden in het pgb-plan. In dit onderdeel wordt verduidelijkt welke informatie van de jeugdige of zijn ouders benodigd is om een pgb-aanvraag te kunnen beoordelen. Daarbij wordt in onderdeel g benoemd dat in het pgb-plan gemotiveerd moet worden dat aan de 10 punten van pgb-vaardigheid wordt voldaan als bedoeld in artikel 17 van deze verordening. Gemeenteraden kunnen deze eisen, binnen de grenzen van de wet, aanvullen. Optioneel is ook het opnemen van een verplichting tot het gebruiken van een aanvraagformulier. Dit voorkomt fouten bij het aanleveren van de noodzakelijke informatie door de jeugdige of zijn ouder(s) en vergemakkelijkt het uitvoeringsproces doordat de informatie gestructureerd en op een eenduidige manier wordt aangeleverd. Uiteraard zal het betreffende formulier wel opgemaakt moeten worden en beschikbaar moeten worden gesteld als deze verplichting in de verordening wordt overgenomen.

Tweede lid: In het tweede lid wordt geregeld wanneer het college een pgb verstrekt nadat aan de hand van het pgb-plan is beoordeeld of iemand in beginsel daarvoor in aanmerking komt. Daarbij wordt in de onderdelen a t/m c aangesloten bij artikel 8.1.1, tweede lid, van de wet. Daarbij geldt dat in artikel 17 wordt geregeld welke omstandigheden meewegen bij de beoordeling van de pgb-vaardigheid. Deze 10 punten moeten op grond van onderdeel g terugkomen in het pgb-plan. Daarnaast wordt voor de invulling van de kwaliteitsbeoordeling verwezen naar artikel 19. Derde lid:

16 Zie ook het onderzoek ‘Plusopvang in Nederland, een verkenning’, juni 2022, dat in opdracht van

het ministerie van SZW is uitgevoerd. Daarin wordt geconstateerd dat gemeenten een toenemende verschuiving van specialistische jeugdzorg naar voorliggende zorg in de vorm van plusopvang zien, al dan niet ‘passende kinderopvang’ (p. 5). Te raadplegen via de site van het Expertisecentrum Kinderopvang: https://expertisecentrumkinderopvang.nl/images/publicaties/2022_plusopvang-innederland.pdf

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11/22

In het derde lid wordt geregeld wanneer een pgb niet wordt verstrekt omdat er twijfels zijn over de persoon die men met het pgb wenst in te schakelen. Er wordt een niet limitatieve opsomming gegeven van omstandigheden die tot de conclusie leiden dat niet aan de voorwaarden van artikel 8.1.1, tweede lid, van de wet is voldaan, in het bijzonder dat de kwaliteit voldoende zal zijn geborgd. Gemeenten kunnen ervoor kiezen deze voorbeelden over te nemen of overige omstandigheden toe te voegen. Vierde lid: Een pgb wordt geweigerd als er een wettelijke weigeringsgrond van toepassing is. In diverse verordeningen zijn deze weigeringsgronden aangevuld door gemeenten, bijvoorbeeld als het pgb is bedoeld voor besteding in het buitenland of als de jeugdhulp wordt ingekocht bij een jeugdhulpaanbieder waarbij eerder fraude is geconstateerd of waarbij twijfels zijn over de integriteit van de jeugdhulpaanbieder. In de model verordening worden dergelijke gronden niet als weigeringsgronden overgenomen, omdat de weigeringsgronden in artikel 8.1.1, vierde lid, van de wet limitatief van aard zijn. In plaats daarvan worden deze situaties op andere plekken geregeld. Zo wordt de weigering om een pgb te verstrekken in de sleutel geplaatst van de criteria om in aanmerking te komen voor een pgb (artikel 8.1.1, tweede lid, van de wet).

Daarnaast wordt een afzonderlijke bepaling voorgesteld over kosten die van het pgb zijn uitgesloten (zie hierna artikel 21). Artikel 17. Pgb-vaardigheid Met deze bepaling wordt in de verordening geregeld welke eisen aan een budgethouder of budgetbeheerder worden gesteld in het licht van het verantwoord uitvoeren van de taken ex artikel 8.1.1, tweede lid, sub a van de wet (pgb-vaardigheid). Eerste lid: Het eerste lid regelt aan welke voorwaarden een budgethouder of een budgetbeheerder in ieder geval moet voldoen. De voorbeelden die daarbij zijn opgenomen sluiten aan bij de 10 punten pgbvaardigheid die door VWS zijn vastgesteld.17 Gemeenten kunnen ervoor kiezen deze voorwaarden te vervangen of aan te vullen met andere voorwaarden. Ten aanzien van de taaleis wordt er op gewezen dat op grond van artikel 2:6, eerste lid, van de Awb in de Nederlandse taal gecommuniceerd wordt met bestuursorganen. Als iemand woonachtig is in de provincie Fryslân, mag er op grond van artikel 3, van de Wet gebruik Friese taal ook in de Friese taal gecommuniceerd worden. Deze taaloptie is daarom facultatief toegevoegd voor Friese gemeenten. Communicatie in de Friese taal kan alleen worden geweigerd als dat tot een onevenredige belasting van het bestuurlijk verkeer zou leiden. Het geldt ook niet voor niet in Friesland gevestigde bestuursorganen, zoals de SVB.

Tweede lid: In het tweede lid kan een gemeente expliciteren onder welke omstandigheden een budgetbeheerder in ieder geval niet in staat wordt geacht zijn taak op verantwoorde wijze uit te voeren. In de bepaling worden voorbeelden gegeven van beleidsmatige keuzes die gemeenten kunnen maken. Een gemeente kan bijvoorbeeld bepalen dat de beheerder niet zelf de hulp mag leveren. Hierop kunnen uitzonderingen worden gemaakt bijvoorbeeld: ‘tenzij toestemming is verleend door het college’ of ‘als de persoon eerste of tweedegraads bloed- of aanverwant is van de jeugdige’. In de

17 Te raadplegen via de site van de Rijksoverheid:

https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/publicaties/2021/09/21/infographicmet-toelichting---toetsing-10-punten-pgb-vaardigheid/Infographic+toelichting+10+punten+pgbvaardigheid.pdf. Het kader voor pgb-vaardigheid is een set die bestaat uit: a) 10 criteria voor pgbvaardigheid; b) Handreiking voor toetsing op (minimale) pgb-vaardigheid c) (Formulier) Leidraad Toetsing. Zie ook: https://vng.nl/artikelen/doorontwikkeling-van-het-10-puntenkader-pgb-vaardigheid

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

12/22

eerste variant heeft het college meer ruimte om een eigen afweging te maken dan in de tweede variant. Ook kan gedacht worden aan omstandigheden die betrekking hebben op de betrouwbaarheid van de budgetbeheerder (onderdeel c). Met deze voorbeelden wordt aangesloten met de omstandigheden die worden genoemd in de pgb handreiking van de VNG.18 De motivering waarom deze omstandigheden in beginsel tot de conclusie leiden dat de budgethouder of budgetbeheerder niet in staat is de aan een pgb verbonden taken verantwoord uit te voeren moet worden opgenomen in de toelichting bij de verordening. De modeltoelichting voorziet hierin voor de gegeven voorbeelden. Artikel 18. Onderscheid formele en informele hulp Gemeenten hanteren in hun verordeningen uiteenlopende criteria om te bepalen of sprake is van formele, dan wel informele hulp. Deze criteria zijn de uitkomst van grotendeels beleidsmatige keuzes. In deze bepaling worden voorbeelden gegeven van veel voorkomende criteria voor het onderscheid tussen formele en informele hulp.

Als gemeentebesturen er behoefte aan hebben om deze uit te werken, bestaat de mogelijkheid dat het college hierover beleidsregels vaststelt waarin het college aangeeft op welke wijze hij de in deze bepaling neergelegde criteria uitlegt, bijvoorbeeld aan de hand van de kwaliteitscriteria die minimaal worden gesteld aan gecontracteerde aanbieders van jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning. Het is van belang om in de toelichting bij deze bepaling te verduidelijken waarom het onderscheid tussen formele en informele hulp wordt gemaakt, en waarom het, gelet op dat onderscheid, logisch is dat er in de tarieven wordt gedifferentieerd. Over het pgb-uurtarief heeft de Centrale Raad van Beroep19 (in een Wmo 2015 zaak) geoordeeld dat voor het minimale pgb-uurtarief voor het inkopen van individuele begeleiding bij een persoon die tot het sociale netwerk behoort, moet worden aangesloten bij de geldende cao. Er moet rekening mee worden gehouden dat de Centrale Raad van Beroep in procedures naar aanleiding van uitvoering van de Jeugdwet tot een gelijkluidend oordeel komt. Over de wijze waarop het college bepaalt of sprake is van formele hulp in de zin van artikel 18 van de verordening kan het college beleidsregels vaststellen. De essentiële criteria moeten echter in de verordening zelf geregeld zijn. Artikel 19.

Kwaliteitseisen individuele voorziening in de vorm van een pgb In deze bepaling worden meerdere opties gegeven voor de wijze waarop het kwaliteitsvereiste kan worden ingevuld. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen eisen die gelden voor alle uitvoerders die vanuit een pgb gefinancierd worden en eisen die alleen gelden voor uitvoerders van formele hulp. Het feit dat niet al deze eisen gelden voor informele hulp, rechtvaardigt differentiatie van de tarieven voor formele en informele hulp. De eisen zijn gebaseerd op de eisen die de wet stelt aan jeugdhulpaanbieders die werken “onder verantwoordelijkheid van het college”. Het gaat dan om jeugdhulpaanbieders die jeugdhulp verlenen in de vorm van zorg in natura (zie hoofdstuk 4, van de wet). Omdat deze eisen vanuit de wet niet ook gelden voor jeugdhulpaanbieders die niet onder verantwoordelijkheid van het college werkzaam zijn, zijn deze eisen hier opgenomen voor de individuele voorzieningen in de vorm van een pgb. Facultatief is als optie opgenomen om ouders als uitvoerder van de zorgovereenkomst uit te sluiten van de verplichting om een Verklaring Omtrent Gedrag te overleggen. Het is de vraag in hoeverre opname van deze uitzondering wenselijk is. Ook kan getwijfeld worden aan de noodzaak voor deze

18 Te raadplegen via de site van de VNG:

https://vng.nl/sites/default/files/nieuws_attachments/2018/print-handreiking-pgb_20190313.pdf. 19 CRvB 16 augustus 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1580; en CRvB 16 augustus 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1394.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13/22

uitzondering, nu ouders op basis van deze verordening geacht worden de noodzakelijk jeugdhulp te leveren als zij daartoe bij machte zijn en er dan geen voorziening wordt ingezet. Het betaald verlenen van jeugdhulp door ouders is daarmee praktisch uitgesloten. Ten aanzien van de facultatieve passage ten aanzien van de Friese taal zij verwezen naar hetgeen daarover bij artikel 17 is opgemerkt. Artikel 20. Hoogte pgb Op grond van artikel 2.9, onder c, van de wet moeten gemeenten in de verordening regelen op welke wijze de hoogte van een persoonsgebonden budget wordt vastgesteld. Het betreft de substantiële materiële norm- en kaderstelling, in de vorm van een berekeningswijze voor het bepalen van de hoogte van pgb’s, die iedere keer als uitgangspunt genomen wordt. Een op basis van deze berekeningswijze vastgesteld budget moet de jeugdige of zijn ouders in staat stellen de jeugdhulp die tot de benodigde individuele voorziening behoort van derden te betrekken (artikel 8.1.1, eerste lid, van de wet). Eerste lid: Het pgb-tarief voor de inkoop van formele hulp is (in combinatie met het vierde lid maximaal) 100% van het laagste tarief dat voor soortgelijke hulp via ZIN is gecontracteerd.

Tweede lid: Op basis van de essentialia-doctrine moet de differentiatie van de tarieven voor de inkoop van informele hulp met een pgb in de verordening worden geregeld.20 Er wordt in het tweede lid een minimumtarief bepaald. De gemeente moet zelf invullen welk percentage het hier wil hanteren. Voor het tarief voor jeugdhulp verleend door een derde, niet zijnde op onverplichte basis verleende jeugdhulp door een hulp uit het sociale netwerk als bedoeld in artikel 8, van de Regeling Jeugdwet, wordt (minimaal) het wettelijk minimumloon gehanteerd. Er kan echter voor een hoger tarief gekozen worden. Lager is niet mogelijk.21 Er wordt in deze bepaling niet aangesloten bij de recente rechtspraak over de Wmo 2015,22 waarin de CRvB heeft geoordeeld dat het vaststellen van pgb-tarieven op basis van het minimumloon niveau op basis van de Wmo 2015 niet is toegestaan en in plaats daarvan moet worden aangesloten bij de toepasselijke cao’s. Er is nog geen rechterlijke uitspraak waaruit volgt dat dit ook geldt voor de wet. Bovendien is het niet uit te leggen dat iemand die niet aan de eisen voldoet waaraan een formele jeugdhulpaanbieder wel moet voldoen hetzelfde tarief, of zelfs een hoger tarief krijgt voor informele jeugdhulp.

20 CRvB 17 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1803. 21 Op grond van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) kan arbeid worden verricht op grond van

diverse contractvormen, echter in de Jeugdwet is vastgelegd dat de budgethouder verplicht is om een vooraf bepaalde modelovereenkomst te gebruiken. Deze modelovereenkomst biedt de keuze tussen een arbeidsovereenkomst, een overeenkomst van opdracht en een overeenkomst van vervoer. Op de budgethouder rusten de verplichtingen die het BW en ook andere wetten, zoals de belasting-, arbeidsomstandigheden- en sociale verzekeringswetten aan de budgethouder als werkgever, opdrachtgever of wederpartij van de vervoerder stelt. Sinds 1 januari 2018 is de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Wml) onverkort van toepassing op alle overeenkomsten van opdracht die zijn gesloten buiten beroep of bedrijf. Voor overeenkomsten met niet-professionele hulpen uit het sociaal netwerk koos men tot nog toe vaak het model van de overeenkomst van opdracht, waarbij men dan echter ook vergoedingen kon overeenkomen die beneden het minimumloon lagen. Doordat in VWS-wetgeving is voorgeschreven dat er een overeenkomst (van opdracht of vervoer) tegen beloning moet worden afgesproken om uit het pgb te putten en hierdoor een arbeidsrelatie ontstaat, moet aan de Wml voldaan worden, ook in situaties die zich meer kenmerken als vrijwillige hulp in familieverband. 22 CRvB 18 augustus 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1394.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

14/22

Vijfde lid: Het tweede lid laat onverlet dat er voor sommige vormen van hulp uit het sociaal netwerk behoefte is aan continuering van de voor 1 januari 2018 bestaande mogelijkheid om minder dan het minimumloon te vergoeden uit het pgb voor informele zorgrelaties (hulp hoofdzakelijk vanuit morele en sociale overwegingen). Bij niet-professionele hulp uit het sociaal netwerk gaat het om hulp of ondersteuning die op basis van sociale en morele overwegingen wordt verleend. In de uitvoeringspraktijk van het pgb is het gewenst dat deze hulpen bedragen ontvangen uit het pgb. Voor deze categorie is in de Regeling Jeugdwet een nieuwe mogelijkheid geïntroduceerd om met een verklaring (niet zijnde een arbeidsovereenkomst of overeenkomst van opdracht) bedragen te ontvangen. Het gaat dan om hulp en bijstand in de particuliere sfeer waarbij geen aanspraak op beloning wordt gemaakt, maar waarvoor de budgethouder een kleine (symbolisch) bedrag wenst te verstrekken. De Wml geldt namelijk niet in situaties zoals een vriendendienst of vrijwillige hulp in familieverband. In die situaties is er namelijk geen sprake van een juridische afdwingbare verbintenis om tegen beloning arbeid te verrichten.23 Om van deze mogelijkheid gebruik te kunnen maken dient deze via de verordening bestendigd te worden. Het betreft hier een keuze voor gemeenten en daarom is de bepaling facultatief opgenomen.

Opname van deze bepaling betekent dat de grondslag hiervoor in de aanhef moet worden opgenomen en dat ook de algemene toelichting dienovereenkomstig wordt aangevuld. Zesde en zevende lid: Het zesde lid betreft een delegatiebepaling die het college de opdracht geeft het tarief in nadere regels vast te stellen met inachtneming van hetgeen in de verordening is bepaald. In het zevende lid wordt als optie meegegeven dat het college de opdracht krijgt de tarieven minimaal jaarlijks te publiceren. Artikel 21. Uitgesloten van pgb In deze bepaling kunnen gemeenten regelen welke kosten zijn uitgesloten van een pgb. In de modelverordening worden een paar voorbeelden genoemd. Gemeenten kunnen deze overnemen of aanvullen. Een aantal bepalingen is facultatief opgenomen. Onderdeel f is bijvoorbeeld juridisch overbodig, nu artikel 11 hier al in voorziet, maar draagt wel bij aan de volledigheid. HOOFDSTUK 6. HERZIENING, INTREKKING, TERUGVORDERING EN BESTRIJDING MISBRUIK Artikel 22. Inlichtingen

23 De hier bedoelde relatie met de hulp is geen arbeidsovereenkomst of overeenkomst van opdracht

of vervoer. Van een arbeidsovereenkomst is sprake indien een werknemer zich verbindt om in dienst van de andere partij, de werkgever, gedurende een zekere periode tegen loon arbeid te verrichten (artikel 7:610 van het BW). De overeenkomst van opdracht is de overeenkomst ‘waarbij de ene partij, de opdrachtnemer, zich jegens de andere partij, de opdrachtgever, verbindt anders dan op grond van een arbeidsovereenkomst werkzaamheden te verrichten die in iets anders bestaan dan het tot stand brengen van een werk van stoffelijke aard, het bewaren van zaken, het uitgeven van werken of het vervoeren of doen vervoeren van personen of zaken’ (artikel 7:400 van het BW). In de begrippen ‘zich verbinden’ en ‘arbeid’ of ‘werkzaamheden’ ligt besloten dat er bij beide overeenkomsten sprake is van een verplichting jegens een ander om arbeid te verrichten. Er wordt met andere woorden een juridische verbintenis aangegaan die in beginsel moet worden nagekomen. Dit verplichtende element (en dus ook de mogelijkheid om nakoming af te dwingen, alsmede de andere verplichtingen die uit de overeenkomst voortvloeien) is niet aanwezig bij hulp in familieverband, burenhulp, vriendendiensten en activiteiten in de sfeer van ‘heitje voor een karweitje’. Dit sluit aan bij wat in het maatschappelijk verkeer gebruikelijk is.

Er is dus in die gevallen geen sprake van een overeenkomst van opdracht, noch van een arbeidsovereenkomst, noch van een andere overeenkomst in de zin van Boek 7 BW zoals de overeenkomst voor vervoer.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15/22

Eerste lid: Het eerste lid bevat een informatieplicht van het college. Daarmee wordt beoogd om misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet te voorkomen. Hoe zorgvuldiger wordt omgegaan met deze plicht, des te eenvoudiger is het om daar in een later stadium (van misbruik of oneigenlijk gebruik) de jeugdige of ouder op aan te spreken. Goed foldermateriaal en een website die up-to-date zijn kunnen hier, naast voorlichting tijdens het gesprek, een goede bijdrage aan leveren. Uiteraard is het ook belangrijk dat de besluiten leesbaar zijn en duidelijk aangeven wat de rechten en plichten zijn van de jeugdige en zijn ouders danwel wettelijk vertegenwoordiger. Artikel 23. Niet meewerken ouder(s) Dit facultatief op te nemen artikel geeft het college de bevoegdheid om de verstrekking van een individuele voorziening te heroverwegen als ouders niet meewerken aan de ingezette jeugdhulp of een onderzoek daarnaar. In die situatie kan de jeugdhulp niet (langer) doelmatig worden ingezet. Betoogd kan worden dat de voorziening in die situatie niet effectief is. Bij deze bepaling geldt het voorbehoud dat deze niet door de rechter is getoetst. Artikel 24.

Intrekking, herziening, opschorting en terugvordering Tweede lid, onderdeel g: Hier moet het aantal weken worden ingevuld dat een jeugdige maximaal in een instelling als bedoeld in de Wlz of de Zvw kan verblijven zonder aanspraak op een pgb te verliezen. Derde en vierde lid: Hier dient de termijn nog ingevuld te worden. Hierbij dient rekenschap gegeven te worden van het feit dat het een ‘kan-bepaling’ is. Het college is dus niet verplicht om na het verlopen van de termijn de beslissing tot verlening van een individuele voorziening in natura of in de vorm van een pgb in te trekken. Het college kan desgewenst het hierbij te hanteren afwegingskader neerleggen in een beleidsregel. Hierin kan bijvoorbeeld rekening gehouden worden met de situatie dat een pgb is verstrekt dat niet binnen de gestelde termijn is aangewend door overmacht. Het ligt voor de hand dat in beide onderdelen dezelfde periode wordt bepaald. Als voorbeeld wordt gegeven een periode van zes maanden. Vijfde lid: Er wordt in het vijfde lid een terugvorderingsgrondslag toegevoegd. Deze grondslag is (anders dan Wmo 2015) niet opgenomen in de wet zelf.

Dit maakt het van belang om deze grondslag op te nemen de verordening.24 Zevende lid: Uit artikel 8b, zesde lid, onder g, van de Regeling Jeugdwet volgt dat de Sociale verzekeringsbank (hierna: SVB) een betaling uit het pgb geheel of gedeeltelijk kan beëindigen, weigeren of opschorten als het college bij de toepassing van de bij verordening gestelde regels, bedoeld in artikel 2.9, onderdeel d, van de wet, de SVB daarom verzoekt. Met overname van dit artikel wordt deze mogelijkheid verwezenlijkt. Artikel 25. Onderzoek naar recht- en doelmatigheid individuele voorzieningen in natura en in de vorm van pgb’s Eerste lid: Anders dan de Wmo 2015 bevat de wet geen bepaling over de aanwijzing van toezichthouders. Desalniettemin kan uit de wetsgeschiedenis worden afgeleid dat het mogelijk is een toezichthouder aan te wijzen. Zo wordt in de toelichting bij de Nota van Wijziging bijvoorbeeld de

24 CRvB 20 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:223.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

16/22

medewerkingsverplichting jegens de toezichthouder benoemd.25 Deze grondslag wordt in de verordening gecreëerd. Tweede lid: Er wordt onderscheid gemaakt tussen een recht- en doelmatigheidsonderzoek naar zorg in natura en pgb’s. Onderzoek naar de recht- en doelmatigheid van een individuele voorziening moet binnen de kaders van paragraaf 6a en paragraaf 6b Regeling Jeugdwet plaatsvinden. Dit specifieke kader geldt niet direct voor recht- en doelmatigheidsonderzoeken van pgb’s. Om die reden wordt in het tweede lid het onderzoek naar de recht- en doelmatigheid van individuele voorzieningen afzonderlijk geregeld. Derde lid: Op grond van artikel 8.1.3 van de wet moet het college periodiek onderzoeken of er aanleiding is om een beslissing aangaande een pgb te heroverwegen. Soms bestaat er echter twijfel over de doelmatigheid en rechtmatigheid van geleverde ondersteuning, het onderzoek in het kader van artikel 8.1.3, van de wet biedt dan onvoldoende houvast om hier goed naar te kijken. Door opname van artikel 25, derde lid wordt een extra instrument gecreëerd om hier goed naar te kunnen kijken.

Op grond van deze bepaling moet het college in aanvulling op het onderzoek overeenkomstig artikel 8.1.3, van de wet ook periodiek, al dan niet steekproefsgewijs onderzoeken of de verstrekte pgb’s worden gebruikt, respectievelijk besteed ten behoeve van het doel waarvoor ze zijn verstrekt en of de besteding op een rechtmatige manier gebeurt. Een onderzoek kan zowel betrekking hebben op het handelen van de jeugdige, de ouders of een pgb-houder, als op de ondersteuningsverlening door een aanbieder. Het onderzoek kan onder meer bestaan uit: dossieronderzoek, bezoek aan de jeugdige of de ouders, bezoek aan de locatie waar de jeugdige of de ouders ondersteuning krijgen en gesprekken met de aanbieder.26 Artikel 26. Overige maatregelen ter voorkoming oneigenlijk gebruik, misbruik en niet gebruik Deze bepaling bevat diverse overige maatregelen die het college – in aanvulling op de hiervoor geregelde bevoegdheden – kan nemen ter voorkomen van oneigenlijk gebruik, misbruik en niet gebruik. Derde lid: Gemeenten kunnen ervoor kiezen een meldpunt in te richten waar signalen over oneigenlijk gebruik en fraude kunnen worden gemeld. Gemeenteraden kunnen in de verordening de colleges opdracht geven om dit meldpunt in te richten. Het facultatieve derde lid voorziet hier in. HOOFDSTUK 7.

AFSTEMMING MET ANDERE VOORZIENINGEN Algemeen In dit hoofdstuk worden in de verordening zoveel als mogelijk uitgangspunten geformuleerd voor een afbakening van de verplichtingen van de gemeenten op grond van de wet ten opzichte van aanspraken van jeugdigen en hun ouders op grond van andere wet- en regelgeving. Deze uitgangspunten sluiten aan op de afbakening die is opgenomen in de wet zelf (artikel 1.2, van de wet). Als de verordening méér omvat dan op basis van de wet noodzakelijk is, creëert de gemeente daarmee voorzieningen die voorbijgaan aan de hier beschreven wettelijke afbakening. Bij wijze van voorbeeld: als de gemeente in haar verordening opneemt dat zij per definitie hulphonden als voorziening inzet, waarvan nu nog niet zeker is dat deze ook werkelijk een voorziening jeugdhulp kúnnen zijn, dan creëert zij die voorziening zelf en kunnen jeugdigen er aanspraak op maken als zij voldoen aan in de verordening genoemde voorwaarden.

25 Kamerstukken II, 2013/14, 33 684, nr. 11, p17. 26 CRvB 24 februari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:448.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17/22

Artikel 27. Voorliggende voorzieningen Dit artikel bevat een algemene afbakeningsbepaling die regelt dat er geen aanspraak bestaat op jeugdhulp als er voorliggende voorzieningen zijn op basis van de Wlz, Zorgverzekeringswet, Beginselenwet Justitiële Jeugdinrichtingen, Wmo 2015 of andere wettelijke bepalingen. Het artikel sluit aan bij artikel 1.2, van de wet. Vierde lid: In het vierde, facultatieve lid wordt de optie meegegeven dat bij een verwijzing naar de Wlz cliëntondersteuning wordt ingeschakeld. Deze cliëntondersteuner kan ouders ondersteunen in het acceptatieproces dat ouders vaak doormaken. Een aanvraag Wlz confronteert hen met het idee dat er (mogelijk) geen ontwikkeling meer verwacht wordt.27 Dit is een beleidsmatige keuze van de raad. Artikel 28. Afstemming met voorliggende voorzieningen en andere vormen van hulp en ondersteuning De verordening Jeugdwet moet - op grond van artikel 2.9 (aanhef en onder b) van de wet – ook regelen op welke wijze de toegang tot en de toekenning van een individuele voorziening wordt afgestemd met andere voorzieningen op het gebied van zorg, onderwijs, maatschappelijke ondersteuning, werk en inkomen.

De opdracht aan het college om voor die afstemming zorg te dragen en de normen waaraan uitvoering van die opdracht moet voldoen staan beschreven in artikel 28 van de modelverordening.28 Artikel 28 van de modelverordening voorziet daartoe in een afstemmingsbepaling, die beoogt te voorkomen dat jeugdigen in een gat vallen als en voor zover aanspraken uit de gelijktijdig toepasselijke wet- en regelgeving niet naadloos op elkaar aansluiten. De gemeente moet dit voorkomen door ondersteuning te bieden aan de jeugdige en diens ouder(s) met het oog op het verkrijgen van toegang tot de andere voorziening(en) en/of bij behoud van de continuïteit van de zorg op grond van de benodigde zorg.

HOOFDSTUK 8. WAARBORGEN VERHOUDING PRIJS EN KWALITEIT Artikel 29. Verhouding prijs en kwaliteit aanbieders jeugdhulp en uitvoerders kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering Op grond van artikel 2.11, tweede lid, van de wet moeten gemeenten, met het oog op gevallen waarin de uitvoering van de wet ten aanzien van jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen of jeugdreclassering door aanbieders gebeurt, bij verordening regels stellen ter waarborging van een goede verhouding tussen de prijs voor de levering van jeugdhulp of de uitvoering van een kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering en de eisen die worden gesteld aan de kwaliteit daarvan. Daarbij dient in ieder geval rekening gehouden te worden met de deskundigheid van de beroepskrachten en de toepasselijke arbeidsvoorwaarden. Tevens moeten de gemeenten zich bij de inkoop van de hulp ervan vergewissen dat de instelling in staat is om de hulpverlening conform de wettelijke kwaliteitseisen uit te voeren. Een kostendekkende prijs is daarbij een belangrijke randvoorwaarde. Het is aan gemeenten en instellingen om daar met elkaar afspraken over te maken, zodat instellingen in staat zijn op duurzame wijze hulp van goede kwaliteit te leveren.

27 ‘Beleidsnotitie: Visie en aanbevelingen over reikwijdte Jeugdwet en begrenzing inzet

gespecialiseerde jeugdhulp in Noordoost Brabant’, versie 8 december 2020, Regionaal Beleidsteam Jeugdhulp, Regio Noordoost-Brabant, te raadplegen via de site van de Regionale Inkooporganisatie Zorg: https://www.rioz.nl/sites/default/files/202207/Beleidsnotitie%20begrenzing%20gespecialiseerde%20jeugdhulp%20december%202020.pdf 28 Er zijn ook gemeenten die de afstemming per wet – gedetailleerd – hebben geregeld.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

18/22

Artikel 2.3, van het Besluit Jeugdwet regelt de wijze waarop de verhouding tussen prijs en kwaliteit in de verordening moet worden geborgd. Deze bepaling is, op grond van het Besluit van 11 maart 2024 tot wijziging van het Besluit Jeugdwet en het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015, houdende regels ter bevordering van een goede verhouding tussen de prijs en de kwaliteit van de door gemeenten te bekostigen preventie, jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering, alsmede enige technische wijzigingen (hierna: AMvB Reële prijzen Jeugdwet, Stb. 2024, 69), met ingang van 1 juli 2024 van kracht. De gemeenteraad dient deze kostprijselementen – al dan niet in verder door de raad uitgewerkte vorm29 - in zijn verordening te op te nemen. Vervolgens moet het college ervoor zorgen dat de prijzen voor de te betalen zorg met behulp van deze kostprijselementen worden bepaald. Voorts is voorzien in een verplichting tot indexatie. Het model voorziet in de verplichte elementen en laat ruimte om eigen elementen toe te voegen. Voor het geval de gemeente besluit om eigen elementen toe te voegen is ook een facultatieve bijzin in de modeltoelichting opgenomen. HOOFDSTUK 9. KLACHTEN EN MEDEZEGGENSCHAP Artikel 30. Klachtregeling Deze bepaling is als facultatief aangemerkt vanwege het feit dat het inhoudelijk niets toevoegt aan de regeling van dit onderwerp in de wet en de Awb.

Een reden om het desondanks toch op te nemen kan gevonden worden in een in deze verordening meer volledig beeld willen schetsen van de rechten van de jeugdige en zijn ouders. Gemeenten kunnen overwegen om specifieke deskundigheid rondom de wet te organiseren in het gemeentelijke klachtloket. Artikel 31. Betrekken van ingezetenen bij het beleid Een regeling van de medezeggenschap is verplicht op grond van artikel 2.10, van de wet in samenhang met artikel 2.1.3, derde lid, van de Wmo 2015. Het is niet uitgesloten dat gemeenten voor adviesraden een afzonderlijke regeling hebben. Die gemeenten kunnen lid 3 benutten om dan via de nadere regels te verwijzen naar die afzonderlijke regeling. Hoofdstuk 10. Slotbepalingen Artikel 32. Evaluatie Deze bepaling is als facultatief aangemerkt, omdat de wet hiertoe niet verplicht. Het is aan de raad om te bepalen of zij een evaluatie van de werking van de verordening in de praktijk wenst, en waarop deze dan dient te zien. Hierbij kan gedacht worden aan het aantal jeugdigen dat jeugdhulp ontvangt, uitgesplitst naar het type voorziening en de (gemiddelde) kosten. Ook kan informatie worden verzameld over het aantal verwijzingen en de verhouding tussen verstrekking in zorg in natura en in de vorm van een pgb. Artikel ??. Hardheidsclausule In verschillende bestaande Verordeningen jeugdhulp is een hardheidsclausule opgenomen.

Dit geeft het college, de mogelijkheid om in onvoorziene gevallen ten voordele voor jeugdigen en ouders van de verordening af te wijken. De oude Model Verordening jeugdhulp uit april 2019 bevatte geen hardheidsclausule en ook in deze modelverordening is bewust geen hardheidsclausule opgenomen.

29 Daartoe kan volgens de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit gebruik worden gemaakt van

de inhoud van paragraaf 2.4 van de (concept) nota van toelichting en van de 'Handreiking inzicht in tarieven; Handreiking voor het goede gesprek tijdens contractering', behorende bij het Convenant bevorderen continuïteit jeugdhulp. Deze handreiking is te raadplegen via de site van de Rijksoverheid: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/convenanten/2021/07/01/handreikinginzicht-in-tarieven.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

19/22

Van een hardheidsclausule wordt alleen gebruik gemaakt wanneer de ruimte voor maatwerk niet op een andere wijze in de regeling kan worden geboden. Bepalingen waarin discretionaire bevoegdheden en/of beoordelingsruimte aan het college zijn toegekend kunnen in het overgrote merendeel van de gevallen leiden tot op de individuele situatie toegesneden besluitvorming. Bij het maken van de afweging om wel of geen hardheidsclausule op te nemen in de Verordening Jeugdhulp kan het volgende betrokken worden. Kwalitatief goede regelgeving waarborgt onder alle omstandigheden dat de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van toepassing van de verordening niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Waar nodig moet de verordening voorzien in voldoende mogelijkheden om het bestuursorgaan in staat te stellen een besluit met onevenredige hardheid in een concreet geval te voorkomen, bijvoorbeeld door zorgvuldige feitengaring en weging. Een hardheidsclausule is geen oplossing voor slecht doordachte regelgeving. In de model verordening zijn op diverse plekken uitgangspunten geformuleerd die bijdragen aan een afbakening van de jeugdhulpplicht. Dat is een bewust en, met het oog op de doelstellingen zoals verwoord in de Hervormingsagenda Jeugd, noodzakelijke keuze.

Sommige van deze bepalingen zijn facultatief opgenomen of bieden de optie om het college meer of minder ruimte te geven om van deze uitgangspunten af te wijken. Naarmate het college door de gemeenteraad minder ruimte heeft voor een afwijking van deze uitgangspunten (zoals bijvoorbeeld een beperking van de maximale duur en frequentie) neemt het belang bij een hardheidsclausule in de verordening toe, opdat er in uitzonderlijke gevallen ruimte is voor het leveren van noodzakelijk maatwerk. In artikel 2, derde lid van de modelverordening wordt bijvoorbeeld gesproken van “in beginsel”. Daarmee is al voorzien in ruimte voor een afgewogen afwijking ten aanzien van de maximale duur en omvang van de voorziening en is een hardheidsclausule hier overbodig. Dit bewust kiezen van bepalingen ten aanzien waarvan afwijking in bijzondere situaties gewenst is (in dit voorbeeld wel met betrekking tot de behandelduur, maar niet waar het gaat om de verstrekbare voorzieningen), verdient de voorkeur boven een algemene hardheidsclausule.30 Het opnemen van een hardheidsclausule verhoudt zich slecht tot de kaderstellende functie van regelgeving, wat de verordening is.

Aan het opnemen van hardheidsclausules in regelgeving kleven ook praktische bezwaren: de ervaring leert dat dergelijke clausules conflictopwekkend kunnen zijn, omdat belanghebbenden geneigd kunnen zijn om hun situatie als ‘zeer bijzonder’ te kwalificeren. Het opnemen van een hardheidsclausule kan leiden tot ongerechtvaardigde beroepen daarop, terwijl inwilliging daarvan slechts in zeer beperkte mate aangewezen is. Het leidt daarmee tot valse verwachtingen bij burgers. Het zorgt ook voor hogere uitvoeringslasten omdat in elk individueel besluit voldoende inzichtelijk moet worden gemotiveerd hoe het college tot het al dan niet toepassen van de hardheidsclausule is gekomen. Daarbij moet inzichtelijk worden gemaakt welke belangen bij het al dan niet toepassing geven aan de hardheidsclausule zijn betrokken, hoe het college deze belangen heeft afgewogen en hoe deze belangenafweging tot een toekenning of afwijzing heeft geleid.31 Het kan ook leiden tot willekeur. De rechtspraak van de CRvB verlangt dat de normstelling (althans de hoofdrichting van de normstelling) in de verordening zelf wordt vastgelegd door de gemeenteraad. Dit mag niet

30 Zie voor de risico’s verbonden aan een algemene hardheidsclausule bijvoorbeeld een uitspraak

van de rechtbank Zeeland-West-Brabant waarin de rechtbank op grond van een algemene hardheidsclausule een hulphond toekent op grond van de Wmo 2015 (Rb. Zeeland-West-Brabant 29 oktober 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:7368). 31 Rb. Den Haag 30 januari 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:4999, rov. 7.3; en zie bijvoorbeeld ook: Rb. Noord-Holland 26 juli 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:7447, rov. 19.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

20/22

gedelegeerd worden aan het college.32 De gedachte is dat de democratisch gekozen volksvertegenwoordigers op transparante wijze de kaders bepalen en niet het college of uitvoerende ambtenaren. Een hardheidsclausule geeft het college ruimte om van die normstelling af te wijken. Dat kan vragen oproepen over de kwaliteit van de normstelling door de raad en hoe serieus men die moet nemen. Het belangrijkste is echter dat het haaks staat op de intentie van de wetgever, zoals ook overgenomen door de CRvB, om met de verordening rechtszekerheid te bieden aan burgers. Dit pleit voor het niet (opnieuw) opnemen van een hardheidsclausule in de verordening jeugdhulp. Dit neemt niet weg dat de bestuursrechter tegenwoordig ook (gemeentelijke) regelgeving indringender, exceptief toetst aan het evenredigheidsvereiste van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Als een bepaling uit de verordening jeugdhulp in een specifiek geval door onvoorziene, bijzondere omstandigheden onvoldoende ruimte biedt voor besluitvorming met een niet onevenredige uitkomst, kan de bestuursrechter uitspreken dat die bepaling in dat geval buiten toepassing moet blijven, of mogelijk zelfs onverbindend is.

De mogelijkheid om in exceptionele individuele gevallen van de regelgeving af te wijken, voorkomt discussies bij de rechter over de rechtmatigheid van (onderdelen van) de regeling zelf (bijvoorbeeld vanwege strijd met het evenredigheidsvereiste). In de hardheidsclausule kan tot uitdrukking worden gebracht dat gebruik van de hardheidsclausule alleen in (zeer) bijzondere gevallen in beeld komt en (dus gesteld zou kunnen worden dat het) geen afbreuk doet aan de door de gemeenteraad in de verordening vastgelegde normstelling. Het advies blijft echter om geen hardheidsclausule op te nemen. Gemeenten kunnen van bovenstaand advies afwijken en toch een hardheidsclausule opnemen. Deze hardheidsclausule wordt dan geplaatst in de slotbepalingen tussen de evaluatiebepaling en het overgangsrecht. In dat geval zou een hardheidsclausule en de daarbij behorende toelichting als volgt kunnen luiden.

Daarbij is het genoemde voorbeeld doel of strekking overgenomen uit de considerans bij de wet (waarbij dit in de considerans bij de wet overigens primair tot de verantwoordelijkheid van de ouders wordt gerekend): Artikel ?? Hardheidsclausule Het college kan artikel [...(eventueel: artikel …, ...e lid,)] buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang van [doel of strekking van de regeling (het gezond en veilig opgroeien van een jeugdige)] leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.

Met als toelichting: Artikel ?? Hardheidsclausule De hardheidsclausule maakt het mogelijk voor het college om een ander besluit te nemen dan volgt uit artikel [...(eventueel: artikel …, ...e lid,)] met het oog op [doel of strekking van de regeling (het gezond en veilig opgroeien van een jeugdige)]. Het moet gaan om een zeer bijzondere situatie waarin het onverkort toepassen van het hiervoor genoemde artikel een bedreiging vormt voor [doel of strekking van de regeling (het gezond en veilig opgroeien van een jeugdige)] die op geen andere manier kan worden weggenomen en leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Dat kan aan de orde zijn als bijvoorbeeld vaststaat dat een bepaalde voorziening die geen deel uitmaakt van het aanbod aan voorzieningen tóch in het individuele geval nodig is en daarvoor geen alternatief bestaat dat wel tot het voorzieningenpakket behoort of aan de gesteld kaders in deze verordening voldoet.

32 ‘Ook anderszins is met een eventuele uitwerking in nadere regels of beleidsregels geen sprake

van een uitwerking in de Verordening van de gronden en criteria als bedoeld in artikel 2.9, aanhef en onderdeel a, van de Jw’ (CRvB 29 mei 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1096); en ‘Een opdracht in de verordening van de gemeenteraad aan het college tot nadere regelstelling op dit vlak volstaat niet’ (CRvB 29 mei 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1097).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

21/22

Artikel 33. Overgangsrecht, intrekking oude verordening In deze bepaling moet de oude titel van de ingetrokken verordening worden vermeld. Bij de behandeling van een bezwaarschrift wordt de regelgeving toegepast die gold op het moment waarop het besluit is genomen c.q. de periode waarop de terugvordering betrekking heeft, tenzij heroverweging op basis van de nieuw vastgestelde verordening leidt tot een gunstiger resultaat voor de bezwaarmaker of geadresseerde van het terugvorderingsbesluit. In dat geval ligt voor de hand dat wordt uitgegaan van de nieuwe verordening.33

*

*

*

33 W. Konijnenbelt, 100 Ideeën voor de gemeentelijke regelgever (4e dr. 2023), p. 28, 69 e.v.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

22/22