2. Rapport rkc Planning en Control in Hillegom en Lisse eindrapport.pdf
Tekst van het document
Planning & Control in Hillegom en Lisse rapport project 7185 eindrapport 9 maart 2021
Inhoudsopgave 1.
Inleiding
2
1.1 1.2 1.3 1.4
Aanleiding Opdrachtformulering Referentiekader Werkwijze en inrichting rapport
2 3 4 5
2.
De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
6
2.1 2.2 2.3 2.4
Inleiding Producten en frequentie Interne organisatie Overleg en afstemming met afzonderlijke gemeenten
6 6 8 10
3.
Achtergronden en functioneren in de praktijk
12
3.1 3.2 3.3
De P&C-cyclus in de praktijk Steekproeven prestatievelden Conformiteit BBV
12 14 17
4.
Opvattingen van raadsleden
18
4.1 4.2 4.3
Inleiding Ervaringen en beoordeling Mogelijke verbeteringen
18 18 20
5.
Beantwoording van de onderzoeksvragen
22
5.1 5.2
Inleiding Antwoorden en onderbouwing
22 22
6.
Conclusies en aanbevelingen
27
6.1 6.2
Samenvatting van de bevindingen Toetsing van de bevindingen aan de gestelde normen
27 28
7.
Bestuurlijke reacties
32
7.1 7.2
College Hillegom College Lisse
32 34
0
8.
Nawoord
36
8.1
Nawoord rekenkamercommissie
36
Bijlage A
Geïnterviewde personen
37
Bijlage B
Geraadpleegde documentatie
38
Bijlage C
Beschrijving van Best Practices
39
1
1.
Inleiding
1.1
Aanleiding
Zoals in elke gemeente is er in Hillegom en Lisse sprake van een zogeheten Planning- en Control cyclus (kortweg; P&C-cyclus). Deze term heeft betrekking op de jaarlijks weerkerende cyclus voor het bepalen van uitgangspunten voor de begroting (door middel van de kadernota), de begroting zelf, het bespreken en vaststellen van eventuele tussentijdse wijzigingen en uiteindelijk het vaststellen van de jaarrekening. Met dit instrument leggen de raden van deze gemeenten de basis onder hun kaderstellende en controlerende verantwoordelijkheden. De P&C-cyclus vormt daarmee een belangrijk instrument voor elke gemeenteraad. Veel Nederlandse raadsleden ervaren de cyclus, die een sterk financieel en cijfermatig karakter heeft, als lastig en ingewikkeld. De wetgever heeft aan de inrichting van de cyclus de nodige (zorgvuldigheids-)eisen gesteld, die vanwege het belang van de cyclus alleszins verklaarbaar en redelijk zijn. Deze eisen komen echter de toegankelijkheid en begrijpelijkheid van de cyclus en de daarin opgenomen informatie niet als vanzelfsprekend ten goede. De wetgever en de belangenorganisatie van de gemeenten (VNG) zijn hiermee bekend. In de loop der jaren zijn de nodige initiatieven genomen om de cyclus, binnen de randvoorwaarden van de wettelijke vereisten, te vereenvoudigen en toegankelijker te maken. Ook menige gemeente neemt wat dit betreft zelf initiatieven.
Sinds de ambtelijke samenwerking tussen de gemeenten Hillegom, Lisse en Teylingen wordt deze cyclus ambtelijk voorbereid en ondersteund door de werkorganisatie HLTsamen. Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 is de P&C-cyclus van de gemeenten Hillegom, Lisse en Teylingen geharmoniseerd. Daarmee wordt bedoeld dat werkwijzen en procedures in deze drie gemeenten zoveel als mogelijk op elkaar zijn afgestemd. Dit geharmoniseerde model heeft als doel zowel de drie gemeentebesturen beter te ondersteunen, als ook het bestuur van de werkorganisatie HLTsamen. De raden van Hillegom en Lisse hebben een sterke betrokkenheid met de P&C-cyclus en de producten daarvan. Zo heeft een werkgroep vanuit de gemeenteraad van Lisse (werkgroep ‘rol van de raad’) zich eerder gericht op de vraag hoe de producten van de P&C-cyclus kunnen worden geoptimaliseerd. Deze werkgroep formuleerde in september 2016 een aantal wensen. In Hillegom zijn er tijdens de behandeling van de programmabegroting in 2019 opmerkingen gemaakt over de kwaliteit van de informatie. Het college heeft hierop een reactie geschreven en toegezegd bij de Kadernota 2021 rekening te houden met de wensen vanuit de raad. In beide gemeenten is er daarmee aanleiding om de vraag te stellen of de P&C-cyclus in de huidige vorm voldoet aan de informatiebehoefte van de raad.
Mede naar aanleiding van de jaarlijkse gesprekken met de fractievoorzitters van Hillegom en Lisse heeft de rekenkamercommissie van deze gemeenten het initiatief genomen voor een onderzoek naar de mate waarin de begrotingscyclus voldoet aan de informatiebehoefte van de raden. Afhankelijk van de uitkomst van het onderzoek wenst de rekenkamercommissie ter verbetering aanbevelingen mee te geven.
pagina 2/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
1.2
Opdrachtformulering
De doelstelling van het onderzoek is tweeledig en luidt: Stel vast in hoeverre de producten van de Planning en Control cyclus voldoen aan de informatiebehoefte van de raden in verband met hun controlerende en kaderstellende taak. Formuleer concrete en voor de raad en de colleges van B&W herkenbare en toepasbare aanbevelingen, op basis van het uitgevoerde onderzoek, ter verbetering van de Planning en Control cyclus. De hoofdvraag is als volgt geformuleerd: Centrale onderzoeksvraag In hoeverre is de geharmoniseerde Planning en Control cyclus doeltreffend en doelmatig? Uit de hoofdvraag is een aantal deelvragen afgeleid. Deze zijn de volgende:
Deelvragen Met betrekking tot de doeltreffendheid van de P&C-cyclus: 1 Welke doelstellingen en ambities hebben de gemeenten geformuleerd inzake de geharmoniseerde P&C-cyclus? 2 In hoeverre is er uitvoering gegeven aan de geformuleerde ambities en speerpunten? 3 In hoeverre zijn de geformuleerde doelstellingen behaald? met betrekking tot de doelmatigheid van de P&C-cyclus: 4 Is er sprake van adequate (SMART) informatievoorziening aan de raden over de financiële stand van zaken? 5 Is er sprake van voldoende ruimte voor raadsleden om tussentijds te kunnen corrigeren en bijsturen? 6 Is het transparant en navolgbaar dat de geharmoniseerde P&C-cyclus efficiënter werkt? met betrekking tot de transparantie en de rol van de raad 7 In hoeverre is de informatievoorziening richting de raad met de nieuwe P&C-cyclus voldoende? 8 Geeft de raad met de nieuwe P&C-cyclus vorm aan zijn kaderstellende en controlerende taak? met betrekking tot de organisatie (mensen, systeem en processen) 9 Is de samenwerking tijdens de totstandkoming van de P&C-cyclus van voldoende niveau en helpend voor de juistheid, tijdigheid en volledigheid van de producten van de P&C-cyclus? 10 Zijn de rollen/verantwoordelijkheden en de invulling daarvan (bestuurlijk, programmacoördinatoren, budgethouders, financieel ontwikkelaars, adviseurs en ondersteuning) in de P&C-cyclus voldoende helder? 11 Zijn er voldoende waarborgen
in het proces om ervoor te zorgen dat de juiste vraagstukken op het juiste moment op de goede tafel terechtkomen (doen we de goede dingen?) met betrekking tot innovaties en ‘best practices 12 In welke mate oriënteert de organisatie zich op innovaties in de cyclus, mede met gebruikmaking van kennis van ‘best practices’ uit andere gemeenten?
pagina 3/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
1.3
Referentiekader
In onderzoeken van rekenkamers wordt veelal gebruik gemaakt van een normenkader, dat dienst doet om de verkregen informatie en inzichten te beoordelen. In dit onderzoek is dat ook het geval geweest. Daarbij zijn enkele inzichten, gebaseerd op eerdere studies en onderzoeken naar de P&C-cyclus, leidend geweest. Zo is bij de invoering van het dualisme benadrukt dat raadsleden, naast hun volksvertegenwoordigende rol, kaderstellende en controlerende verantwoordelijkheden hebben. In de dagelijkse praktijk blijkt dat veel raadsleden moeite hebben om die verantwoordelijkheden goed in te vullen.1 Een goede informatievoorziening is een essentiële voorwaarde voor goede kaderstelling en controle. Maar ook aan die informatievoorziening wil het nog wel eens schorten. Het beschikbare instrumentarium, waaronder de P&C-cyclus, wordt lang niet altijd optimaal benut. Tegelijkertijd is juist de P&C-cyclus een essentieel instrument. In de kadernota en begroting geeft de raad financiële en beleidsmatige kaders mee aan het college. Door een geregelde monitoring kan het college worden gecontroleerd. De jaarrekening dient daarbij als belangrijk verantwoordingsinstrument. Voor de situatie in Hillegom en Lisse is het van belang om rekening te houden met het feit dat de werkorganisatie HLTsamen ook de gemeenteraad van Teylingen bedient.
Door inzicht te verkrijgen in de achterliggende doelstellingen waarmee destijds de harmonisatie van de P&C is doorgevoerd als ook de huidige uitvoering daarvan kan een afweging worden gemaakt in hoeverre de eventuele aanpassingen in de P&C producten, vanwege de nagestreefde harmonisatie, van invloed is op de specifieke doelstellingen van elke gemeente. Het onderzoek is niet uitsluitend gericht op een beoordeling van de P&C-cyclus. Het gaat er ook om dat inzicht ontstaat in de mogelijkheden om de wisselwerking en informatiedeling tussen raden, colleges van B&W en de ambtelijke organisatie te versterken. In het lokaal bestuur is in dit verband zichtbaar dat veel gemeenten zich oriënteren op mogelijkheden om de P&C-cyclus een inhoudelijker, actueler en flexibeler sturings- en controle-instrument te laten zijn. Daarom is ook aandacht besteed aan ‘best practices’ uit andere gemeenten, waarbij natuurlijk de vraag centraal heeft gestaan in hoeverre deze een bijdrage kunnen leveren aan het versterken van de P&C-cyclus in Hillegom en Lisse. Een en ander heeft geleid tot het volgende normenkader: Deelvragen Over de doeltreffendheid
Over de doelmatigheid
Over transparantie en rol van de raad
1
Norm • De doelstellingen en ambities van de gemeente inzake de geharmoniseerde P&C-cyclus voldoen aan de wettelijke eisen, c.q. het besluit BBV • Aan deze doelstellingen en ambities is aantoonbaar uitvoering gegeven • De geformuleerde doelstellingen en ambities zijn gerealiseerd • Er is sprake van een informatievoorziening aan de raden die voldoet aan de SMART-definitie • De P&C-cyclus biedt mogelijkheden voor raadsleden om tussentijds te kunnen corrigeren en bijsturen • Naar mening van raadsleden is de P&C-cyclus transparant en navolgbaar • De P&C-cyclus verloopt naar mening van alle betrokkenen efficiënt • Naar mening van raadsleden is de informatievoorziening aan de raad aan de hand van de P&C-cyclus voldoende • Naar mening van raadsleden verschaft de P&C-cyclus een voldoende basis onder de kaderstellende en controlerende verantwoordelijkheden
Zie onder meer: P. Castenmiller en K. Peters, ‘Om de controle door de raad’, Den Haag 2019.
pagina 4/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
Over de organisatie
• • • •
Over Innovaties / best practices
1.4
•
Naar mening van betrokkenen in de uitvoeringsorganisatie is de samenwerking voldoende voor de juistheid, tijdigheid en volledigheid van de producten van de P&C-cyclus Naar mening van betrokkenen in de uitvoeringsorganisatie zijn de rollen en verantwoordelijkheden, en de invulling daarvan in de P&C-cyclus voldoende helder Naar mening van betrokkenen in de uitvoeringsorganisatie zijn er voldoende waarborgen in het proces om ervoor te zorgen dat de juiste vraagstukken op het juiste moment op de goede tafel terecht komen Naar mening van betrokkenen in de uitvoeringsorganisatie zijn er in het proces van totstandkoming van de P&C-producten voldoende waarborgen om met behoud van de oorspronkelijke harmonisatiedoelen aan specifieke informatiebehoeften te voldoen. De organisatie oriënteert zich structureel op mogelijke innovaties, of de inzet van best practices, in de P&C-cyclus
Werkwijze en inrichting rapport
Het onderzoek is begonnen met een gezamenlijke startbijeenkomst met de ambtenaren binnen de werkorganisatie die direct betrokken zijn bij de P&C-cyclus. Met hen is gesproken over de specifieke onderzoeksvragen, de afbakening van de scope van het onderzoek, het normenkader en de aansluiting op de raadsagenda. Vervolgens is kennisgenomen van de belangrijkste documenten in het kader van de P&C-cyclus, alsmede natuurlijk de eerdere producten van de raadswerkgroep van Lisse en de door de raad van Hillegom gedane uitspraken over de P&C-cyclus. Aanvullend hebben onderzoeksgesprekken plaatsgevonden met medewerkers van de ambtelijke organisatie die betrokken zijn bij de P&C cyclus, alsmede met de verantwoordelijke portefeuillehouders in Hillegom en Lisse. In deze interviews is nader ingegaan op de dagelijkse invulling van het vastgelegde beleid. Tevens is gesproken met de griffiers, met name over de kwaliteit van de informatievoorziening aan de raad. Dit betreft onder meer aspecten als tijdigheid, volledigheid, juistheid en begrijpelijkheid. Daarnaast hebben wij enkele ‘best practices’ en door gemeenten gehanteerde meer innovatieve werkwijzen om de doeltreffendheid en doelmatigheid van de P&C-cyclus te versterken geïnventariseerd en beschreven. In een laatste inhoudelijke fase zijn ook raadsleden bij het onderzoek betrokken.
In zowel Hillegom als Lisse heeft aan de hand van een (fictieve) casus een discussie plaatsgevonden met verschillende raadsleden over de gewenste en huidige inrichting van de P&C-cyclus. In de hoofdstukken 1 tot en met 5 treft u de zogenaamde ‘feitenrapportage’ aan. Daarin worden de verkregen bevindingen beschreven. In het volgende hoofdstuk wordt de P&C-cyclus van zowel Hillegom als Lisse beschreven. In hoofdstuk 3 wordt deze beschrijving verdiept, door daar de meningen en opvattingen van directbetrokkenen over de P&C-cyclus bij te noemen. In hoofdstuk 4 wordt de aandacht gericht op de gemeenteraad. Daarin is vermeld hoe raadsleden de cyclus ervaren en welke verbeteringen zij zien. De tijdens het onderzoek opgedane bevindingen leiden er in hoofdstuk 5 toe dat de gestelde onderzoeksvragen kunnen worden beantwoord. Daarmee wordt de rapportage van de bevindingen (‘feitenrapportage’) afgesloten. In hoofdstuk 6 worden de bevindingen beoordeeld, waarna daar conclusies en aanbevelingen aan worden verbonden. In hoofdstuk 7 staan de reacties van de colleges van Hillegom en Lisse vermeld. In hoofdstuk 8 staat het nawoord hierop van de rekenkamercommissie Hillegom en Lisse.
pagina 5/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
2.
De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
2.1
Inleiding
Toen in 2017 de ambtelijke fusie tussen Teylingen, Hillegom en Lisse gestalte kreeg, vertoonde de P&C-cyclus van de afzonderlijke gemeenten verschillen. Er is voor gekozen om te streven naar een uniforme inrichting van de cyclus voor alle drie de gemeenten. Dit beoogde resultaat wordt verstaan onder de ‘geharmoniseerde P&C-cyclus’. In dit hoofdstuk wordt de inrichting en werkwijze van deze cyclus beschreven. In essentie heeft deze cyclus in Hillegom en Lisse dezelfde inrichting. In de beschrijving wordt geen onderscheid gemaakt tussen beide gemeenten.
2.2
Producten en frequentie
Net als elke Nederlandse gemeente kent de P&C-cyclus een aantal onmisbare onderdelen. Dat betreft om te beginnen de begroting en de rekening. Het belang en de toepassing van deze instrumenten is vastgelegd in de hoofdstukken XII en XIII van de Gemeentewet (artikel 186 en verder). Daarnaast stelt de raad, conform hoofdstuk XIV van de Gemeentewet, ook “bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan.”2 In de gemeentewet is genoemd dat de wetgever aanvullende eisen kan opstellen waar de P&C-cyclus en de documenten die daar deel van uitmaken, aan moet voldoen. Dit gebeurt in het Besluit Begroting en verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV). Onder meer is in het BBV vastgelegd dat alle gemeenten dezelfde structuur voor hun begroting dienen te hanteren. Met het oog op de als lastig ervaren financieel technische uitdagingen van de P&C-cyclus hebben zowel de rijksoverheid als de VNG zich met enige regelmaat ingespannen om de cyclus voor gemeenten begrijpelijker en toegankelijker te maken.
Een kleine tien jaar terug heeft de VNG een adviescommissie ingesteld voor de ‘Vernieuwing van de begroting en de verantwoording van gemeenten’3, onder voorzitterschap van de toenmalige wethouder financiën van de gemeente Eindhoven, Staf Depla. De adviezen van deze commissie Depla concentreren zich op het versterken van de kaderstellende en controlerende verantwoordelijkheden van de raad en het vergroten van de vergelijkbaarheid van financiële kengetallen tussen gemeenten. De site van de VNG bevat wat dit betreft de volgende richtlijnen en adviezen ten behoeve van gemeentebesturen:
De begroting is het document waar de gemeentelijke uitgaven (lasten) en inkomsten (baten) bij elkaar worden gebracht. Het is als het ware de offerte van het college aan de gemeenteraad voor het uitvoeren van activiteiten in het komende jaar. De gemeenteraad heeft de bevoegdheid om financiële middelen beschikbaar te stellen. Dat heet ‘budgetrecht’. Door de begroting vast te stellen geeft de gemeenteraad het college toestemming om geld uit te geven aan de afgesproken activiteiten. De begroting is dan ook voor ieder raadslid van belang.
2 3
Artikel 212, lid 1 GW. Commissie Depla, Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten. Den Haag, 2014.
pagina 6/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
Al in het voorjaar voor een nieuw begrotingsjaar worden de grote lijnen van de nieuwe begroting aangegeven in de Kadernota. Soms wordt de Kadernota ook wel ‘voorjaarsnota’ of ‘perspectiefnota’ genoemd. Dit is een belangrijke nota omdat het college hier de prioriteiten aangeeft waar vervolgens de begroting op gebaseerd wordt. De gemeenteraad kan op dat moment nog daadwerkelijk keuzes maken en aangeven waaraan meer of minder moet worden uitgegeven. Vervolgens is het aan het college om deze voorstellen van de raad uit te werken in de begroting die in het najaar wordt behandeld. Tijdens deze begrotingsbehandelingen gaat het vaak om beperkte bijstellingen van de eerder afgesproken kaders. Door het jaar heen houdt de gemeenteraad een vinger aan de pols. De raad kan vragen om een aantal tussentijdse rapportages over de uitwerking van de begroting. Hierover maken raad en college afspraken. Bron: https://vng.nl/artikelen/raadgever-gemeentebegroting-en-jaarrekening Zowel de Gemeentewet zelf als de commissie Depla benadrukken het belang van de jaarrekening als controle-instrument ten behoeve van de raad. In de praktijk blijken vele gemeenteraden daar weinig inhoudelijk gebruik van te maken.
In menige gemeente is het vaststellen van de jaarrekening, nadat deze technisch is besproken in een auditcommissie, in de gemeenteraad zelf een hamerstuk.4 In Hillegom en Lisse volgt de P&C-cyclus deze algemene richtlijnen. De inrichting van de cyclus en de betekenis van de verschillende onderdelen daarvan wordt jaarlijks beschreven in een zogenoemd ‘Spoorboekje Planning- en Controlcyclus’, opgesteld door de werkorganisatie. Het spoorboekje voor 2020 bevat in dit verband de volgende teksten: Uit het Spoorboekje ‘Planning- en controlcyclus 2020 voor Hillegom, Lisse en Teylingen Wij kennen de volgende p&c-producten: Kadernota (incl. investeringsplan) Programmabegroting Jaarplannen Tussenrapportages Programmarekening In de kadernota geeft het college en GR-bestuur aan hoe zij in 2021 invulling zal geven aan de realisatie van de ambities uit het collegeprogramma van 2018. […] In de kadernota worden de financiële en beleidsmatige kaders benoemd. Alle autonome en nieuwe beleidsontwikkelingen worden vertaald in het financieel meerjarenperspectief. Door alle beleidsontwikkelingen te verzamelen kan een integrale afweging plaatsvinden. De programmabegroting is een uitwerking van de kadernota en het coalitieakkoord.
De begroting stelt de volgende zaken per programma vast: Wat willen wij bereiken? -> doelstellingen Wat gaan wij daarvoor doen? -> activiteiten Wat mag het kosten? -> geld De jaarplannen bestaan uit drie onderdelen, namelijk het concernplan, de domeinplannen en de teamplannen. In deze plannen worden de gezamenlijke alsook de domein specifieke succesbepalende factoren, doelen en acties beschreven. Een tussentijdse rapportage geeft de raad/het bestuur GR de gelegenheid om (bij) te sturen. In de tussenrapportage informeert het college/directieteam GR aan de raad/bestuur GR over afwijkingen en relevante ontwikkelingen. Met de programmarekening legt het college/directieteam GR-verantwoording af aan de gemeenteraad/het bestuur GR. De programmarekening/jaarstukken/jaarrekening legt over de volgende zaken per programma verantwoording af: 4
Zie: K. Peters en P. Castenmiller, ‘Om de controle door de raad’. Den Haag, 2019.
pagina 7/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
Wat hebben wij bereikt? Wat hebben wij daarvoor gedaan? Wat mocht het kosten en wat heeft het gekost?
-> doelstellingen -> activiteiten -> geld
In dit spoorboekje zijn ook de taken en verantwoordelijkheden van de colleges van B&W, de gemeenteraden en de ambtelijke organisatie vermeld. Binnen de werkorganisatie HLTsamen bestaan gedetailleerde planningen voor al deze producten. Daaruit blijkt dat de kadernota veelal in mei in de colleges van B&W aan de orde zijn, en dan voor juni in de gemeenteraden worden geagendeerd. De programmarekening over het voorgaande jaar wordt eveneens in Hillegom en Lisse voor de zomer behandeld. De eerste tussenrapportage verschijnt eveneens voor de zomer. De tweede tussenrapportage verschijnt na de zomer, en wordt meestal in november behandeld in de gemeenteraden, samen met de begroting. Deze begroting wordt eind september vastgesteld door de colleges van B&W en wordt eveneens (begin) november in de raad behandeld. Van belang is verder dat de werkorganisatie HLTsamen een gemeenschappelijke regeling en als zodanig ook een zelfstandig bestuurlijk orgaan is. Ook voor deze organisatie dienen daarom een kadernota, begroting en rekening te worden opgesteld. Voor HLTsamen blijft het aantal tussenrapportages beperkt tot 1. Op basis van deze beschrijving van de procedure in Hillegom en Lisse zijn de volgende constateringen van belang: 1. voor elke gemeente bereidt HLTsamen tenminste vijf producten voor; de kadernota, begroting, twee tussenrapportages en de jaarrekening.
Daarnaast wordt er gewerkt aan jaarplannen. In combinatie met de documenten die ook voor de werkorganisatie worden opgesteld, publiceert de werkorganisatie op jaarbasis daarmee tenminste 19 producten ten behoeve van de P&C-cyclus. 2. in de behandeling van de verschillende producten door de gemeenteraden is er kort voor de zomer sprake van een samenloop van de kadernota, jaarrekening en de eerste tussenrapportage.
2.3
Interne organisatie
Zoals in elke bestuurlijke organisatie worden voor Hillegom en Lisse de verschillende producten van de P&C-cyclus voorbereid binnen de ambtelijke organisatie. De al genoemde bijzondere omstandigheid is dat één ambtelijke organisatie - HLTsamen - ondersteuning biedt aan drie gemeentebesturen. Binnen deze organisatie wordt de kern voor het opstellen van de P&C-producten per gemeente gevormd door een zogenoemde ‘ruit’. Voor elke gemeente is er zo’n ‘ruit’. Deze ruit bestaat uit vier functionarissen, te weten: 3. Gemeentesecretaris; Als voorzitter van het managementteam en als lid van de Directie is de gemeentesecretaris verantwoordelijk voor de uitvoering van de raads-, college- bestuurs- en directiebesluiten. Het managementteam toetst de kwaliteit en de beleidsinhoud van de aangeleverde informatie. Vervolgens vindt in het MT een integrale afweging plaats van de verzamelde beleidsvoorstellen die in het collegevoorstel worden voorgelegd. 4. Gemeenteadviseur financiën; De financieel adviseur toetst de aanleveringen op kwaliteit en volledigheid. Een gemeenteadviseur is ook aanwezig bij vergaderingen van de auditcommissie van de gemeenteraad en volgt raads- en commissievergaderingen, met natuurlijk een nadruk op de te behandelen financiële zaken. pagina 8/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
5. Strategisch adviseur; De strategisch adviseur is het aanspreekpunt en adviseur voor één van de gemeenten en/of HLTsamen. Deze adviseur adviseert over en ontwikkelt beleid op meerdere complexe en brede vakgebieden op concern- en breder managementniveau. De adviseur zorgt voor organisatie brede afstemming en samenhang ten aanzien van vraagstukken en processen die strategisch dan wel tactisch van aard zijn. Dit impliceert dat de strategisch adviseur goed bekend is met de beleidsdoelstellingen van een gemeente en in die functie de verbinding legt tussen het college van B&W en de ambtelijke organisatie. Deze adviseur bewaakt dat recht wordt gedaan aan de beleidsinhoudelijke doelen. In overleg met het college stelt de strategisch adviseur een inhoudelijk kader op dat gedeeld wordt met de organisatie. 6. Strategisch adviseur communicatie; Deze functionaris levert een bijdrage aan de uitwisseling van de informatie tussen de colleges van B&W en de organisatie, aan de uitwisseling van de informatie tussen de verschillende betrokkenen in de organisatie en verder tussen de organisatie en de diverse gemeenteraden. De coördinatie van de verschillende P&C-producten - en daarmee van de cyclus als geheel - is belegd bij een medewerker van het team financiën. Deze ‘coördinator planning en control’ is verantwoordelijk voor:
het afstemmen van de planning met de organisatie; afstemming over de kwaliteitsverbetering; de uitvraag van informatie conform de planning; bewaking van de planning; verwerking van alle bijdragen in een integraal product; indien nodig, bewaken van tijdige verzending naar Provincie en CBS.
Ambtelijk berust de eindverantwoordelijkheid voor de procedure en de aan bestuurders en de gemeenteraden te verstrekken informatie bij de teammanager financiën. De nieuwe teammanager heeft onder meer als opdracht meegekregen om meer stabiliteit in de aansturing van het team te realiseren. Achterstanden worden weggewerkt en er worden efficiencyverbeteringen doorgevoerd. In dit verband wordt nu de mogelijkheid onderzocht om de P&C-cyclus via een voor alle gemeenten identieke managementpresentatiemodule in te richten. In een interne evaluatie van HLTsamen is vorig jaar geconstateerd dat de betrokkenheid van de strategisch adviseur, de strategisch adviseur communicatie en de gemeenteadviseur van meerwaarde is voor de kwaliteit van de informatie. In dat verband werd in die evaluatie gesproken over een ‘gouden driehoek’5. De combinatie van deze functionarissen leidt er naar mening van de medewerkers van de werkorganisatie toe dat de interactie tussen strategie, beleid en financiën goed tot stand komt. Het toevoegen van de gemeentesecretaris aan deze driehoek vergroot, naar hun mening, de bestuurlijke borging en de verbinding met het college van B&W. Zoals al opgemerkt in de beschrijving van de taken van de verschillende functionarissen, vindt er ook overleg plaats met de managers van de diverse beleidsinhoudelijke programma’s.
Voorts bestaat er binnen de werkorganisatie een ‘controlfunctie’. Deze functie bestaat uit een controller en een medewerker. Zij hebben geen inhoudelijke betrokkenheid bij de P&C-cyclus. Zij
5
Zoals al opgemerkt is sinds het najaar van 2019 deze ‘driehoek’ uitgebreid met de gemeentesecretaris, zodat er nu sprake is van ‘een ruit’.
pagina 9/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
toetsen de cyclus, de concrete producten in die cyclus en verder de uitvoering van diverse financiële procedures en handelingen op basis van de diverse (wettelijke) voorschriften en afspraken. Vanuit hun functie zijn ze ook adviseur voor zowel de colleges van B&W, het MT en voor de medewerkers. In die hoedanigheid nemen ze geregeld deel aan diverse overleggen. Ook oriënteren zij zich op de wensen en behoeften van de diverse raden, onder meer door raadsvergaderingen te volgen. De 19 producten, drie ‘ruiten’ voor elke gemeente en een ‘driehoek’ voor de werkorganisatie, en daarnaast de bilaterale contacten met programmamanagers en portefeuillehouders leiden al met al tot veel overleg, waar relatief veel medewerkers bij betrokken zijn. Het merendeel van de bij de cyclus betrokken medewerkers geeft aan deze overleggen als nuttig en nodig te ervaren, ook omdat zij van mening zijn dat dit overleg de kwaliteit van de producten en daarmee van de hele cyclus ten goede komt. In die zin komt het overleg de ‘doeltreffendheid’ van de cyclus ten goede. Tegelijkertijd geven de medewerkers van de werkorganisatie aan dat de met de harmonisatie van de cyclus tussen de gemeente nagestreefde efficiency juist nadeel ondervindt van het vele overleg. Overigens heeft de harmonisatie wel een bijdrage geleverd aan het efficiënter inrichten van verschillende werkprocessen.
Binnen de organisatie wordt sinds enige tijd geregeld gebruik gemaakt van nieuwe overlegvormen, zoals met name ‘scrum’. Daarmee wordt een werkwijze bedoeld waarin alle betrokkenen in korte en intensieve sessies de voortgang van de verschillende acties bespreken die nodig zijn om tot de diverse producten te komen. In dit verband is genoemd dat de laatste begrotingen van alle drie de gemeenten in één dag met alle ambtelijk en bestuurlijk (de portefeuillehouders) betrokkenen zijn voorbereid. Deze werkwijze is door alle betrokkenen positief gewaardeerd. Een van de geïnterviewde medewerkers van HLTsamen heeft genoemd dat bij een enkel belangrijk beleidsinhoudelijk onderwerp wordt gewerkt met een beleidsprogramma. Bij aanvang van dat programma zijn de doelen onderscheiden en benoemd. Vervolgens wordt met enige regelmaat gerapporteerd over de voortgang in het programma en daarmee over de realisatie van de doelen. De medewerker heeft in het kader van het onderzoek de suggestie gedaan om bij meer thema’s met dergelijke programma’s te werken. Onder meer zou bekeken kunnen worden of dergelijke voortgangsverslagen onderdeel kunnen worden van de P&C-cyclus. Op deze manier zou meer gestuurd kunnen worden op realisatie van beleidsdoelen.
2.4
Overleg en afstemming met afzonderlijke gemeenten
In de P&C-cyclus heeft de gemeenteraad een eigen rol en verantwoordelijkheid. De raad bespreekt niet alleen de diverse stukken, in vrijwel alle gevallen moeten die daadwerkelijk vastgesteld worden. Dat geldt met name de begroting en de rekening. Voorts bevat het ‘spoorboekje’ met betrekking tot de P&C-cyclus de volgende passage: “De gemeenteraad wordt in de gelegenheid gesteld een zienswijze te geven over de begroting en jaarrekening van de GR HLTsamen.” Dit is conform de desbetreffende artikelen in de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Om die verantwoordelijkheid waar te maken worden de raden op verschillende wijzen geïnformeerd. Tevens houden de diverse bij de P&C-cyclus betrokken ambtelijke medewerkers op diverse wijzen contact met de gemeenteraden. Dit gebeurt bijvoorbeeld door (digitaal) aanwezig te zijn bij raads- en commissievergaderingen. Voor verschillende functionarissen, met name de gemeenteadviseur financiën, geldt dat hij een vaste positie als adviseur heeft voor de auditcommissie in Hillegom en in Lisse. Verder heeft elke gemeenteraad de mogelijkheid om - op door de griffie bepaalde tijden - (technische) vragen stellen over de P&C-producten. Naast schriftelijke vragen (en de beantwoording daarvan) pagina 10/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
gebeurt dit ook in de vorm van avonden waarop raadsleden en betrokken ambtenaren informeel met elkaar kunnen overleggen. De raad van Hillegom kent al vele jaren een auditcommissie. Hierin zijn verschillende fracties vertegenwoordigd. Daarnaast is de gemeentelijke accountant aanwezig in de commissie, alsmede enkele ambtelijke medewerkers en de wethouder. Deze commissie komt enkele keren per jaar bijeen. In de commissie worden de diverse P&C-stukken besproken, waarbij de gelegenheid is om informatieve vragen te stellen. Op basis daarvan geeft de commissie een advies voor bespreking aan de voltallige raad. In de commissie komt ook met enige regelmaat de systematiek als zodanig aan de orde. Onder meer heeft de auditcommissie de behoefte geuit om doelstellingen meer SMART te willen formuleren, zodat ook de mogelijkheden om aan de doelstellingen Kritische PrestatieIndicatoren (KPI’s) te verbinden toenemen. Vooralsnog is besloten geen wijzigingen aan te brengen in de vastgesteld (verplichte) KPI’s. In Lisse was tot vorig jaar geen auditcommissie actief. Vanaf 2018 is in de raad gesproken over het versterken van de financiële functie van de raad. Dit heeft in juni 2019 geleid tot het instellen van een auditcommissie, die onder meer als doelstelling kent: “De auditcommissie beoogt een bijdrage te leveren aan versterking van de financiële functie.
De verwachting is dat door de instelling van een auditcommissie de behandeling van de financiële jaarstukken en de rapportages in de raadscommissie en raad efficiënter zal verlopen.” Sinds de instelling is deze auditcommissie, mede ten gevolge van de Corona-omstandigheden, pas enkele keren bijeengeweest. Daarmee is nog weinig bekend over de praktijk en de meerwaarde van deze commissie.
Zowel de griffiers van Lisse als Hillegom geven aan dat relevante financiële documenten geregeld betrekkelijk laat beschikbaar komen voor de raadsleden (c.q. betrekkelijk kort voor behandeling). In het algemeen zijn daar goede redenen voor, maar natuurlijk wordt dit wel als belastend voor een goede bespreking ervaren. “Belastend” en zelfs mogelijk “verwarrend” is in dat kader de samenloop van jaarrekening en kadernota genoemd
pagina 11/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
3.
Achtergronden en functioneren in de praktijk
3.1
De P&C-cyclus in de praktijk
Tijdens de interviews zijn er verschillende ervaringen gedeeld met de onderzoekers over zowel het proces als de producten van de P&C-Cyclus. Deze ervaringen laten zich als volgt beschrijven: De fusie van HLT heeft in 2017 plaatsgehad en de processen zijn als gevolg daarvan nog in ontwikkeling. De harmonisatie heeft niet tot efficiënter werken geleid, maar naar mening van ambtelijk betrokkenen wel tot kwalitatief betere producten. Daarmee is er sprake van een effectiever proces rondom de P&C-Cyclus. Met het wekelijks overleg over de P&C-cyclus en de vele (19) producten die jaarlijks moeten worden geleverd, vraagt de cyclus veel tijd van alle betrokken medewerkers. Een en ander is de afgelopen twee jaar ook nodig geweest om de cyclus op orde te krijgen en de nagestreefde harmonisatie voor elkaar te krijgen, waarbij tegelijkertijd recht moest worden gedaan aan de wensen van de colleges en gemeenteraden. Dat betekent ook dat het voor sommige bij de cyclus betrokken medewerkers het lastig is om het overzicht te behouden. Het vele overleg levert daarmee ook een bijdrage aan het gewenste overzicht. Er zijn meer producten bijgekomen dan eenvoudig de som van de P&C-producten van de individuele gemeenten. Immers voor Hillegom is er zowel een extra tussentijdse rapportage ontstaan als een aparte kadernota, begroting en jaarrekening voor HLT-samen.
Vanzelfsprekend brengen deze ‘extra’ producten ook meer werkzaamheden met zich mee. De twee tussenrapportages worden door raadsleden niet altijd als van toegevoegde waarde gezien 6, met name ook vanwege het feit dat de behandeling van de eerste tussenrapportage samenloop vertoont met zowel de behandeling van de jaarrekening als van de kadernota. Het gebruik van de kadernota wordt door raadsleden als technisch ervaren. Zij zien deze nota primair als een financieel instrument en niet zozeer als een document, dat een inhoudelijke bijdrage levert aan discussies over de te maken (politieke) keuzen. De wens van zowel ambtenaren als raadsleden is om meer discussie over de kaders te stimuleren. De onderliggende financiële administratie is twee jaar na de samenvoeging overgegaan naar één gezamenlijk pakket. Deze heeft een kwalitatieve impuls gekregen. De bijbehorende processen zijn of worden gestroomlijnd. Informatie wordt sneller en eenvoudiger gevonden. De consistentie van informatie is daarmee in de producten verbeterd. Voor medewerkers is het nu makkelijker om budgetten te beheren. Het is meer gelijk, dus gemakkelijker te vinden in de administratie. Door deze stroomlijning zijn de processen wel efficiënter geworden. De vele afstemming zit vooral in het totaal, de baten zitten in de stroomlijning, de kwaliteit van de producten en het gemak voor de individuele medewerkers.
De fusie van de ambtelijke organisatie heeft zeker bijgedragen aan de harmonisatie van de processen en de administratie. Maar er bestaan nog drie zelfstandige gemeentebesturen, die elk hun eigen wensen hebben. Dit brengt maatwerk met zich mee. Enkele geïnterviewde ambtenaren geven aan dat daarbij een afweging tussen effectiviteit en efficiency van gevraagd maatwerk wel wenselijk is.
6
In de 1e tussenrapportage voor zowel Lisse als Hillegom wordt gerapporteerd over de besteding van de budgetten die uit voorgaand jaar middels de jaarrekening naar het nieuwe jaar zijn overgeheveld. Deze informatie heeft volgens betrokkenen ook voor de raadsleden toegevoegde waarde.
pagina 12/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
Binnen de werkorganisatie worden verbeterpunten gezien in de wijze waarop wijzigingen in de begroting worden vastgelegd en gevolgd. Dat geldt eveneens voor verbeteringen in de controle op de realisaties en de einde jaar prognose. De tweede tussenrapportage verschijnt kort na de zomer, en wordt daarmee in het najaar behandeld. Daarmee wordt de suggestie gedaan dat deze tweede tussenrapportage al ‘dicht bij het eindresultaat’ zit. Om allerlei, veelal praktische redenen 7, kan er in het laatste kwartaal nog veel veranderen, waardoor de jaarrekening geregeld grote verschillen te zien geeft ten opzichte van de tweede tussenrapportage. Het voorkomen van de soms grote verschillen tussen de tweede tussenrapportage en de jaarrekening wordt door betrokken medewerkers zeker als verbeterpunt gezien. In het BBV wordt voorgeschreven dat er een verbinding wordt gelegd tussen de beoogde maatschappelijke effecten en de investeringen die daarvoor worden gedaan. Tegelijkertijd wordt verplicht een toelichting te geven aan de hand van de bij ministeriële regeling vast te stellen beleidsindicatoren. De wijze waarop dat nu gebeurt is volgens betrokken medewerkers een punt van verbetering. De wens deze maatschappelijke effecten en onderliggende doelen SMART te beschrijven wordt als een lastige uitdaging gezien.
Bovendien is het een uitdaging om voor een half jaar of tot anderhalf jaar vooruit te kijken en in dat kader beleidsdoelen ‘SMART’ te formuleren. Immers de situatie moet ook niet zo worden dat er achteraf steeds gerapporteerd moet worden als er iets verandert, terwijl het gewicht van die verandering feitelijk weinig betekent. Verder wordt gezien dat van de mogelijkheden voor direct contact tussen raadsleden en de organisatie weinig gebruik wordt gemaakt. Er is sprake van een technisch vragenuurtje, maar dat vindt plaats als de voorstellen en P&C-producten al gereed zijn. Eventuele verbeteringen zijn dan niet meer mogelijk. De kwaliteit van de producten wordt door de betrokken ambtelijk medewerkers als overwegend goed beoordeeld. Met name de betrokkenheid van communicatieadviseurs en strategisch adviseurs heeft de communicatie en de verankering van de strategie en projecten verbeterd. Het is daarmee minder een ‘financieel product’. Het overleg in ‘de ruit’ wordt als waardevol ervaren. De borging van de cyclus in de ruit is niet alleen uit financieel oogpunt sterk, het zorgt ook voor inhoudelijke meerwaarde. In het algemeen wordt het als lastig ervaren om alle drie de gemeenten op één lijn te krijgen. Daardoor vinden er gedurende de productie van de P&C-producten de nodige aanpassingen plaats.
Daarnaast zijn er externe, autonome ontwikkelingen die gedurende de cyclus leiden tot allerlei mutaties. In dat verband zijn de effecten van regionale samenwerking belangrijk, omdat grote regionale uitvoeringsorganisaties, waar de afzonderlijke gemeenten bij betrokken zijn, elk weer hun eigen verantwoordingssystematiek hebben. Bestuurlijk bestaat er voldoende vertrouwen in het proces en de rapportages. Wel wordt gesteld dat er verbetering te behalen is in het proces rondom de afstemming over mogelijke budget over- of onderschrijdingen. Verbetering daarvan zal leiden tot tijdige voorstellen tot aanpassen van het budget als ook verbetering van de kwaliteit van de prognoses. Hoewel de korte onderlinge lijnen tussen bestuur en ambtelijke ondersteuning van de periode voor HLT-samen zeker voordelen had (je loopt zo even binnen) ziet het bestuur dat de kwaliteit van de informatie en de producten van HLTsamen aanzienlijk is verbeterd.
7
Verschillende ‘verbonden partijen’ sturen pas aan het einde van het jaar, of na de jaarwisseling, hun definitieve rekening aan de gemeenten. Het komt soms voor dat deze afrekening (sterk) afwijkt van de eerder door deze organisaties afgegeven prognoses.
pagina 13/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
3.2
Steekproeven prestatievelden
De verschillende P&C-producten bevatten een weergave van prognoses en feiten rond het moment van verschijnen van die producten. Kortom, het is een product gebaseerd op de kennis van het moment van verschijnen. Eventuele wijzigingen die na publicatie van specifieke P&C-producten optreden of noodzakelijk zijn zullen vanzelfsprekend gerapporteerd worden in de P&C-producten die nog volgen. Om de inhoud van de P&C-producten en de opeenvolgende mutaties te toetsen zijn tijdens het onderzoek twee steekproeven gedaan. Daarbij is uitgegaan van de jaarcyclus 2018 van de gemeente Hillegom. De reden hiervoor is dat de onderzoekers hebben vastgesteld dat de financiële administratie en processen in zowel Hillegom als Lisse dezelfde zijn en dat daarmee de aanname kan worden gedaan dat bevindingen die blijken uit de steekproef ook van toepassing zullen zijn in de gemeente Lisse. De steekproeven zijn gedaan op het prestatieveld Ruimte in het programma Ruimte en prestatieveld Onderwijs in het programma Maatschappij. Met de steekproeven is het gehele proces doorlopen van kadernota tot jaarrekening en de onderliggende rapportages of begrotingsbijstellingen. Op basis van eerste review van de gegevens in de verschillende P&C-producten zijn verduidelijkende vragen gesteld aan HLT-samen, die daarop extra inzicht hebben verstrekt aan de onderzoekers.
Wat in het algemeen opvalt is dat de begrotingsbijstellingen als gevolg van nieuwe activiteiten zorgvuldig verloopt. Alle onderzochte wijzigingen in de producten zijn herleidbaar en geadministreerd. Wel valt op dat de wijzigingen in de onderzochte prestatievelden relatief groot kunnen zijn en daarmee laat zien dat het proces van het maken van prognoses aandacht moet hebben. Hieronder werken we voor de steekproeven, die betrekking hebben op Hillegom, de bevindingen uit.8 Als eerste steekproef is prestatieveld ruimte doorgenomen. In de kadernota wordt daarvoor gerapporteerd dat er en incidentele behoefte van € 40.000 nodig is. Wat daarmee de verwachte totale begroting voor dit prestatieveld wordt, is niet gerapporteerd. Het eerste beeld voor een raadslid zou dus kunnen zijn dat er meer geld nodig is voor dit prestatieveld. De daaropvolgende begroting wordt voor prestatieveld ruimte echter gerapporteerd dat er € 135.000 minder nodig is. Voor een raadslid zou nu dus het beeld kunnen zijn dat er tijdens de kadernota eigenlijk “ruimte” voor andere voorstellen is blijven liggen. In de opvolgende bestuursrapportage slaat dat beeld echter weer om. Nu blijken er toch meerkosten te zijn van totaal € 200.000 en verandert het budget voor prestatieveld ruimte van € 312.000 naar € 512.000. Alle wijzigingen zijn volledig gespecificeerd en dus navolgbaar.
Als voorbeeld hier zijn de centrumontwikkelingen terug te vinden als veroorzaker van de noodzakelijke verhoging. Na de bestuursrapportage leidt een raadsvoorstel voor een extra bijdrage in breedbandinternet tot een verdere verhoging van het budget van het prestatieveld. In de jaarrekening zijn op prestatieveld ruimte ten opzichte van de laatste begrotingswijzigingen toch nog enkele meevallers en vrijvallen gerapporteerd waarmee de uiteindelijke rekening € 62.000 lager uitvalt dan begroting. Tussen de laatste bestuursrapportage en de jaarrekening zitten significante wijzigingen op individuele begrotingsposten. Uit detailgegevens verstrekt door HLT blijkt dat de specificatie van deze € 62.000 het saldo is van € 148.000 aan budgetoverschrijdingen op diverse begrotingsposten tegen over € 210.000 aan niet gebruikt budget (dit is een relatief grote afwijking van 358.000 euro op een totaal post van 513.000 euro). Als laatste valt op dat er op twee plaatsen in de jaarrekening twee verschillende getallen met een verschil van € 4.000 voor de realisaties op de post ruimte worden gerapporteerd (respectievelijk € 509.000 en € 513.000).
8
De overwegingen om de steekproeven te beperken tot Hillegom zijn aan het begin van deze paragraaf toegelicht.
pagina 14/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
Prestatieveld ruimte 1.1
Gerapporteerd
Incidenteel/ structureel
Totaal van het prestatieveld
Rekenkundig budget/resultaat
Kadernota t.b.v. 2018 pag. 7 (meerkosten)
Minus € 40.000
Incidenteel
Geen totalen gerapporteerd
Begroting 2018 pag. 104 (minder kosten) Bestuursrapportage 2018 pag. 6 (meerkosten)
Plus € 135.000
Incidenteel
Minus €312.000,00
Minus € 312.000,00
Minus € 200.000
Incidenteel
Geen totalen gerapporteerd
Minus € 512.000,00
Tussentijds voorstel Breedband internet (meer kosten)
Minus € 60.000
Incidenteel
Geen totalen gerapporteerd
Minus € 572.000,00
Jaarrekening pag. 13 (begroting na bijstellingen)
Minus € 572.000
Incidenteel/ structureel
Minus €572.000,00
Minus € 572.000,00
Jaarrekening pag. 13. (realisaties)
Minus € 509.000
Incidenteel/ structureel
Minus €509.000,00
Jaarrekening pag. 95. (realisaties)
Minus € 513.000
Incidenteel/ structureel
Minus €513.000,00
Jaarrekening pag. 96. (afwijkingen toegelicht)
Plus € 62.000
Incidenteel
ntb
Minus € 510.000,00
De tweede steekproef is uitgevoerd op prestatieveld Onderwijs. In de kadernota wordt daarvoor € 20.000 aan structurele meerkosten gerapporteerd. Ook hier is het totaal van het te verwachten budget voor dit prestatieveld niet gegeven. In de begroting wordt een extra post van € 16.000 gerapporteerd waarvan in de stukken niet duidelijk terug te vinden is waarvoor deze kosten bedoeld zijn. Wel zijn de afwijkingen voor het gehele programma Maatschappij gespecificeerd die qua saldo kloppend zijn aan de som van de afwijkingen van de individuele prestatievelden. Welke posten uit die gespecificeerde lijst tot het prestatieveld Onderwijs toegerekend kunnen worden, is niet duidelijk. In de bestuursrapportage wordt weer een verhoging van de begroting gerapporteerd van € 67.000. Hiervan is duidelijk gerapporteerd waardoor en waarvoor deze wijziging is ontstaan. In de jaarrekening die daarop volgt is een kleine maar toch niet herleidbare wijziging in de begroting ontstaan. Het verschil bedraagt circa € 12.000 euro. Daarnaast wordt in de jaarrekening duidelijk dat de feitelijke begroting op het prestatieveld ook een aandeel kapitaallasten bevat. Deze kapitaallasten worden in de begroting echter als post op het programmaniveau van Maatschappij gerapporteerd.
pagina 15/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
Prestatieveld Onderwijs 2.2
gerapporteerd
Incidenteel/ structureel
Totaal van prestatieveld
Rekenkundig budget/resultaat
Kadernota t.b.v. 2018 pag. 11 (meerkosten)
plus € 20.000
structureel
Geen totalen gerapporteerd
ntb
Begroting 2018 pag. 107 (meer kosten) Bestuursrapportage 2018 pag. 12 (meerkosten)
plus € 16.000
onduidelijk*
Plus € 625.000
Plus € 625.000
plus € 67.000
Incidenteel/ structureel
Geen totalen gerapporteerd
Plus € 692.000
Jaarrekening pag. 24 (begroting na bijstellingen)
plus € 704.000
Incidenteel/ structureel
plus € 704.000
Plus € 704.000
Jaarrekening pag. 24. (realisaties)
plus € 698.000
Incidenteel/ structureel
Plus €6 98.000
Jaarrekening pag. 97. (begroting na bijstellingen)
plus € 1.521.000**
Incidenteel/ structureel
plus € 704.000
Jaarrekening pag. 97. (realisaties)
plus € 1.474.000
Incidenteel/ structureel
plus € 698.000
minus €47.000***
Jaarrekening pag. 96. (afwijkingen toegelicht)
minus € 5.000
* Op pagina 107 en verder worden wel wijzigingen toegelicht voor het programma sociaal. Deze specifieke post voor onderwijs wordt daar niet toegelicht. ** Na uitvraag blijkt deze inclusief kapitaalslasten te worden gepresenteerd. Tijdens de begroting waren die lasten op totaal €817.000 geschat. Realisaties blijken €776.000. *** deze afwijkingen zijn gerapporteerd inclusief 42k overschot kapitaallasten
Met deze twee steekproeven valt op dat er in de jaarrekening voor prestatieveld ruimte verschillende realisaties gepresenteerd worden. Hoewel de verschillen slechts enkele duizend euro´s groot zijn, kunnen zij aanleiding geven tot vragen over of twijfel bij de betrouwbaarheid van cijfers. Verder valt op dat de begrotingswijzigingen volledig gerapporteerd en toegelicht worden. Echter ten aanzien van het programma onderwijs zijn er twee manieren van het presenteren van cijfers gebruikt namelijk met en zonder kapitaallasten. Daarmee is het moeilijker een totaaloverzicht te krijgen met name ook omdat in de begroting de post zonder kapitaallasten wordt gepresenteerd en die kapitaalskosten samen met andere kosten zijn opgenomen. Het totaalbeeld raakt daarmee vertroebeld. Hoewel het steekproeven betreft, geeft het verschil tussen de prognoses in de laatste bestuursrapportage en de jaarrekening aanleiding tot de conclusie dat het proces rondom het volgen van kosten en het opstellen van prognoses aandacht behoeft. Met in achtneming van bovenstaande bevindingen zijn naar de indruk van de onderzoekers de rapportages zorgvuldig opgesteld is alle informatie beschikbaar en is nagenoeg iedere wijziging verklaard. Echter door de wijze van presenteren is het lastig om een afzonderlijke begrotingspost goed te volgen.
Enkele oorzaken hiervoor zijn dat: in de P&C producten het niet altijd duidelijk is of een begrotingspost incidenteel is of structureel, of een wijziging is ontstaan door een raadsbesluit of dat een budgetwijziging als gevolg van een voortgangsrapportage impliciet door de raad is besloten. er verschillen in optellingen en de verschillende presentatiewijzen zijn er alleen wijzigingen in de kadernota en bestuursrapportage) zijn opgenomen zonder doorkijk naar wat dat voor een verwacht budget doet.
pagina 16/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
De uitdaging is een rapportage wijze te vinden die deze oorzaken weet weg te nemen. Hierbij valt te denken aan een duidelijk onderscheid tussen incidentele en structurele posten door gebruik te maken van een kleurcode of specifieke kolommen. Tegelijkertijd zal bijvoorbeeld een bronverwijzing bij een begrotingswijziging helpen om het onderscheid te kunnen maken in aanpassing als gevolg van nieuw beleid/project of door mee- of tegenvallers in de uitvoering.
3.3
Conformiteit BBV
Een steekproef van verschillende P&C-producten zijn door de onderzoekers getoetst aan de artikelen van de BBV. De begroting van 2017 en 2020 is getoetst en de jaarrekening van 2018. De detail resultaten kunt u vinden in de bijlagen. De belangrijkste conclusies die op basis hiervan zijn te trekken luiden: De begroting van 2020 dekt meer artikelen van het BBV dan de begroting van 2017. Er is daarmee een duidelijke positieve ontwikkeling gaande in het voldoen aan alle eisen van het BBV. Overigens wordt niet alleen ten aanzien van de conformiteit aan de BBV een verbetering waargenomen, maar ook in de wijze waarop de inhoud gepresenteerd wordt. De doelstellingen van de programmabudgetten en de resultaatrekening behoren gekoppeld te zijn aan de prestatie indicatoren. Beiden zijn opgenomen in de begroting echter er is geen logische koppeling tussen de doelstelling die zal gaan leiden tot een verhoging of verlaging van een specifieke KPI. Er wordt namelijk niet duidelijk gemaakt hoe een bepaalde investering kan bijdragen aan verbetering van een specifieke indicator. HLT is wel bezig om de doelenboom beter te laten aansluiten en mogelijk in de komende jaren hieraan verder invulling te geven. De post onvoorzien moet worden gerapporteerd. Een post onvoorzien wordt vaak gebruikt als risicoreservering voor dekking van onvoorziene projectkosten.
Deze post wordt inderdaad apart gerapporteerd, met een klein saldo. De post onvoorzien is voor Hillegom 25K en voor Lisse 100K. Dit is in overeenstemming met "Financiële verordening 2019" van de gemeenten Hillegom en Lisse. Als verklaring voor de relatief lage bedragen is aangegeven dat Hillegom en Lisse onvoorziene kosten voornamelijk uit de algemene middelen dekken. Het belang dat de gemeente in een verbonden partij heeft aan het begin en de verwachte omvang aan het einde van het begrotingsjaar moet worden aangeven. Dergelijke aandeel verhoudingen zijn niet aangetroffen. Er wordt in de begroting noch jaarrekening inzicht gegeven in overhead per programma. Echter er wordt wel een aparte HLT-begroting afgegeven. Kortom, er wordt invulling gegeven aan het merendeel van de artikelen in het BBV. De hier bovenstaande bevindingen zijn relatief gering en in de meeste gevallen al van actie of verklaring voorzien. Gegeven de bovenstaande beperkte bevindingen kan veilig geconcludeerd worden dat de begrotingen en jaarrekeningen van Hillegom en Lisse in grote mate conform het BBV zijn opgezet.
pagina 17/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
4.
Opvattingen van raadsleden
4.1
Inleiding
De start van HLTsamen per 1 januari 2017 betekende voor alle betrokken gemeenteraden dat vertrouwde wijzen van informatiedeling en besluitvorming veranderden. Dat bracht op zijn minst een periode van gewenning met zich mee. In 2018 vonden in al deze gemeenten verkiezingen plaats. Dit leidde er onder meer toe dat raadsleden aantraden die aan hun eerste periode begonnen. Deze raadsleden hadden overwegend geen eerdere ervaringen met de werkwijzen voorafgaand aan 2017. Tegelijkertijd betekende dit wel dat opnieuw raadsleden vertrouwd moesten raken met de bestaande werkwijzen. In beide gemeenten is overigens in het kader van het inwerkprogramma aandacht geweest voor de P&C-cyclus. Over zowel de ervaringen met het functioneren van de huidige P&C-cyclus als de waardering daarvoor is gesproken met verschillende raadsleden in zowel Hillegom als Lisse. Voorafgaand aan deze bijeenkomsten heeft in elke gemeente ook een gesprek met griffier van elke gemeente plaatsgevonden, om zo meer zicht te krijgen op de wijze waarop de informatie uit de P&C-cyclus wordt gedeeld met de gemeenteraden. Er hebben twee bijeenkomsten plaatsgevonden, één voor raadsleden van Hillegom, één voor Lisse. In beide gemeenten was bij deze bijeenkomst van het merendeel van de in de raad actieve fracties een vertegenwoordiger aanwezig.
Dit betekent overigens niet dat de tijdens deze bijeenkomsten geïnventariseerde meningen en opvattingen gelden als ‘de opvattingen’ van de respectievelijke gemeenteraden. In essentie zijn bij deze bijeenkomsten opvattingen van verschillende raadsleden verkregen. In de bijeenkomsten is de discussie vormgegeven aan de hand van een casus over het functioneren van de P&C-cyclus in de fictieve gemeente Fonkelveen. Het gebruik van een fictieve casus, die in essentie overigens veel gelijkenis vertoont met de bestaande situatie in Hillegom en Lisse, biedt de deelnemers aan de discussie veel ruimte om hun eigen mening te geven. Tijdens de discussie is ook van gedachten gewisseld over mogelijke verbeteringen in de cyclus. Hoewel het verloop van de discussie en de geuite meningen en opvattingen geregeld verschilden tussen Hillegom en Lisse, waren er in de opvattingen ook grote overeenkomsten. Over het algemeen wordt over de verkregen inzichten in dit hoofdstuk voor beide raden gezamenlijk verslag gedaan. Daar waar opvattingen van de raadsleden in Hillegom en Lisse uiteenliepen, wordt dat expliciet vermeld.
4.2
Ervaringen en beoordeling
In de gesprekken in beide gemeenten gaven de aanwezige raadsleden overwegend aan de P&Ccyclus als ingewikkeld en weinig toegankelijk te beschouwen. Indien raadsleden op zoek zijn naar informatie om die te gebruiken bij de beoordeling van specifiek beleid of om veranderingen in beleid voor te stellen, wordt dit als lastig vindbaar ervaren. Wel geven in beide gemeenten de raadsleden aan te herkennen dat vanuit HLTsamen pogingen in het werk worden gesteld om de cijfers ook meer kwalitatief te onderbouwen. Over het algemeen worden deze pogingen gewaardeerd, maar nog wel als beperkt beoordeeld. Enerzijds zijn dergelijke opvattingen niet verrassend, omdat al eerder in deze rapportage is genoemd dat de P&C-cyclus in vrijwel alle gemeenten deze reacties bij raadsleden teweegbrengt. Toch is het pagina 18/40
9 maart 2021
PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse
opmerkelijk omdat in beide gemeenten vooral die raadsleden aan de bespreking hebben deelgenomen die meer dan gemiddeld betrokken zijn bij deze cyclus. Het betreft bijvoorbeeld raadsleden die al actief zijn in de auditcommissie. In dat verband is geregeld genoemd dat deelname aan de auditcommissie bijdraagt aan een beter begrip van de cijfers. In beide gemeenten is ter sprake gekomen dat de hoeveelheid aan documenten en het moment waarop deze besproken moeten worden, verwarring oproepen. Met name werd gewezen op de periode vlak voor de zomer waarin zowel de jaarrekening van het afgelopen jaar, de eerste tussenrapportage van het lopende jaar als de kadernota voor het komende jaar moeten worden behandeld. De waarde van de eerste tussenrapportage, die gebaseerd is op de ontwikkelingen in de eerste paar maanden, wordt als beperkt ervaren. De jaarrekening wordt, na overwegend technische bespreking in de auditcommissie9, geregeld als hamerstuk afgedaan. Ook de bespreking van de kadernota heeft veelal een technisch karakter. Dat is in zoverre vreemd, omdat de raadsleden zich er terdege van bewust zijn dat de kadernota juist is bedoeld om inhoudelijke uitgangspunten te bepalen voor het beleid in het komende jaar. Maar in de praktijk, zo constateren de aanwezigen, wordt die discussie niet tot nauwelijks gevoerd.
De verschillende raadsleden stellen dat de wijze waarop de kadernota is ingericht en wordt gepresenteerd bijna onvermijdelijk neigt tot een technische, en minder tot een inhoudelijke discussie. Met betrekking tot de tweede tussenrapportage is herhaaldelijk de mening geuit dat deze informatie dusdanig laat in het jaar voor de raadsleden beschikbaar komt, dat bijsturing eigenlijk nauwelijks nog mogelijk is. Voor Hillegom geldt overigens dat voor de ambtelijke samenwerking het gebruikelijk was om maar één tussenrapportage te publiceren. Verschillende raadsleden stellen vraagtekens te hebben bij de meerwaarde van twee tussenrapportages. In beide gemeenten ervaren de raadsleden dat er goede mogelijkheden zijn om voorafgaand aan de behandeling verduidelijkende informatie op te vragen en te verkrijgen. Dat kan aan de hand van technische vragen, maar ook van de vragenuurtjes wordt goed en tot tevredenheid van gebruik gemaakt. Verder dragen de besprekingen in de auditcommissie10 bij aan een beter begrip en inhoudelijke duiding van de verstrekte informatie. Zowel in Lisse als in Hillegom is gesproken over de informatievoorziening met betrekking tot grote projecten. De investeringen die daarvoor worden gedaan, staan soms verdeeld over verschillende begrotingsposten.
Op het niveau van deze projecten is op basis van de begroting, tussenrapportages of rekening weinig inzicht te krijgen in de voortgang. Daarmee blijft ook onduidelijk of de projecten, inhoudelijk en financieel ‘op koers’ liggen. Al met al ervaren ook deze raadsleden, die als gezegd meer dan gemiddeld ingevoerd zijn in de P&Ccyclus, de documenten en de verstrekte informatie als weerbarstig en niet direct bruikbaar om goede invulling te geven aan hun kaderstellende en controlerende verantwoordelijkheden. Met de nodige extra inspanningen, zoals door het stellen van vragen of deelname aan de auditcommissie, krijgen deze raadsleden er wel meer grip op. Maar, zo stellen zij, dat geldt daarmee zeker niet voor alle raadsleden. De onderzoekers zien als mogelijke verklaring hiervoor dat de documenten juist door de veelheid van de verschillende BBV eisen steeds verschillende invalshoeken van dezelfde onderwerpen laat zien en daarmee juist oorzaak is van de ervaren weerbarstigheid. Bovendien is in 9