1. Rapportage Berenschot beïnvloedbare ruimte.pdf

Beïnvloedbaarheid begroting

1/63

Gemeente Hillegom Hillegom

17 april 2025

GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG

Beïnvloedbaarheid begroting

2/63

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 ...................................................................................................................... 3 Inzicht in de begroting ..................................................................................................... 3 1.1

Aanleiding en opdracht ................................................................................... 3

1.2

Analyse ........................................................................................................... 3

1.3

Personeelskosten en overhead ....................................................................... 4

1.4

Rapportage ..................................................................................................... 5

1.5

Handreiking voor gebruik van de rapportage .................................................. 5

1.6

Getalnotatie .................................................................................................... 6

Hoofdstuk 2 ...................................................................................................................... 7 De opgave ........................................................................................................................ 7 2.1

Financiële opgave ........................................................................................... 7

Hoofdstuk 3 ...................................................................................................................... 8 Totaaloverzicht ................................................................................................................ 8 3.1

Beïnvloedbaarheid totale begroting ................................................................ 8

3.2

Beïnvloedbaarheid per begrotingsprogramma ................................................ 8

3.3

Keuzemogelijkheden....................................................................................... 9

3.4

Impact van de maatregelen .......................................................................... 11

Hoofdstuk 4 .................................................................................................................... 12 Inzicht per programma .................................................................................................. 12 4.1

Samenleven .................................................................................................. 12

4.2

Leefomgeving ............................................................................................... 13

4.3

Bedrijvigheid, Bestuur en Algemene dekkingsmiddelen ................................ 15

4.4

Belastingmaatregelen ................................................................................... 15

Bijlage 1 ......................................................................................................................... 17 Bijlage 2. Maatregelen .................................................................................................... 19

Beïnvloedbaarheid begroting

3/63

HOOFDSTUK 1

Inzicht in de begroting 1.1

Aanleiding en opdracht

De gemeente Hillegom staat voor een structurele

,6 miljoen

voor de meerjarenbegroting 2026-2029. Hiervoor is de gemeente op zoek naar zoekrichtingen voor maatregelen. Deze maatregelen kunnen gefaseerd worden ingevoerd, zodat de begroting uiterlijk per 2029 structureel in evenwicht is. Om het bestuur in staat te stellen overwogen lange termijn keuzes te maken, biedt deze rapportage inzicht in de beïnvloedbaarheid van de begroting. Per domein en per gemeenschappelijke regeling (GR) wordt gericht gezocht naar alle mogelijke knoppen om aan te draaien. Berenschot is gevraagd alle zoekrichtingen en mogelijke knoppen te inventariseren. Dit doen wij door alle onderdelen van de begroting te onderzoeken. In dit rapport worden de belangrijkste uitkomsten uit dit onderzoek samengevat en gepresenteerd. Onze rapportage en inschatting moeten worden gezien als een 0-meting, bedoeld als vertrekpunt voor gesprek. De bedragen die door ons zijn geïdentificeerd, zijn niet zwart-wit en behoeven nuancering.

1.2

Analyse

De analyse die we hebben uitgevoerd, heeft een financieel-technisch karakter. De uitkomsten van de analyse moeten dus ook vanuit dat perspectief bekeken worden. Concreet betekent dit het volgende: De wettelijke taak is het uitgangspunt. We gaan uit van datgene wat de gemeente wettelijk moet doen. Eigen beleid dat door de gemeenteraad is vastgesteld, kan worden aangepast of bijgesteld. We houden dus geen rekening met de kaders die de gemeenteraad heeft vastgesteld bovenop wettelijke eisen; uitgangspunt is dat deze zijn aan te passen. De gemeente heeft naar de buitenwereld toe verwachtingen gecreëerd door afspraken te maken, convenanten te sluiten, beschikkingen af te geven, etc. Ons startpunt is dat de gemeente deze lopende afspraken nakomt

ook als het theoretisch mogelijk is lopende

verplichtingen of subsidies voortijdig te beëindigen. Deze optie hebben we niet meegenomen in de analyse. Wel staat het de gemeente natuurlijk vrij om na afloop van een contract- of subsidieperiode geen nieuwe subsidie aan te gaan. Deze mogelijkheden hebben we wél meegenomen in de analyse. Sommige uitgaven hebben direct gerelateerde inkomsten. Als die uitgaven niet worden gedaan, vervallen bijbehorende inkomsten (bijvoorbeeld een subsidie of specifieke uitkering). Deze gevallen hebben we zo veel mogelijk in kaart gebracht, met als vertrekpunt dat dan de ruimte niet beïnvloedbaar is. De analyse is uitgevoerd op basis van de taakvelden uit het Besluit begroting en verantwoording (BBV). Deze taakvelden bestaan vaak weer uit meerdere onderliggende taken. Als op het niveau van het taakveld de begrotingsbedragen voor 50% beïnvloedbaar zijn, zijn wij ervan uitgegaan dat dit voor alle onderliggende taken geldt. In de praktijk kan dit genuanceerder liggen en kunnen individuele subtaken afwijken. Voor een beoordeling van een individuele taak of prestatie is het dus nodig om de achterliggende context te kennen.

Beïnvloedbaarheid begroting

4/63

We hebben niet gekeken naar politieke wenselijkheid en haalbaarheid, etc. De analyse is feitelijk en technisch. Als de gemeenteraad zou besluiten een alternatieve aanwending te willen, moet ook gekeken worden naar (aanpassing van) de bestaande doelstellingen, maatschappelijke effecten en effecten op het werkgeverschap. In de beschrijving hebben wij zo veel mogelijk aangegeven om welke kaders het gaat. Een beoordeling van de beïnvloedbare ruimte kan dus ook niet uitsluitend cijfermatig plaatsvinden, maar moet altijd gebeuren in combinatie met de inhoudelijke beoordeling.

1.3

Personeelskosten en overhead

Bij de kosten voor het in dienst hebben van medewerkers (personeelslasten) hanteren we als uitgangspunt dat personeelslasten en overhead samenhangen met de taak die uitgevoerd wordt. Als de inzet op een taak beïnvloedbaar is, zijn de personeelslasten dat in beginsel ook. Omdat medewerkers niet van de ene op de andere dag op andere taken ingezet of ontslagen kunnen worden, gaan we bij de beïnvloedbare ruimte voor medewerkers uit van maximaal het natuurlijk verloop; dit is 10% per jaar. In een voorbeeld voor een taak die 25% beïnvloedbaar is, ziet het er als volgt uit: Jaar

Beïnvloedbaarheid personeelslasten

Beïnvloedbaarheid overige lasten

2025

10%

25%

2026

20%

25%

2027

25%

25%

2028

25%

25%

2029

25%

25%

In de praktijk betekent dit dat de beïnvloedbare ruimte in de loop van de jaren zal oplopen.

HLTsamen Gemeente Hillegom heeft het merendeel van het personeel en de personeelskosten ondergebracht in HLTsamen. Daardoor zijn directe personeelskosten in omvang beperkt, maar de bijdragen aan HLTsamen worden in het dashboard als personeelskosten aangemerkt. Voor de analyse van de personeel en overhead bij de gemeente Hillegom maken we gebruik van het principe dat de organisatie meebeweegt op de keuzes in taken. Door rekening te houden met de toedeling van personeel aan de verschillende taakvelden en de verhouding tussen programmabudget en personeelsbudget is het besparingseffect berekend op personeel als gevolg van besparingen aan taken conform de omvang van de inventarisatie. Hierbij is een plafond aangehouden per jaar van een percentage natuurlijk verloop van 10% zoals hierboven toegelicht. Daarbovenop is rekening gehouden met het standaardpercentage overhead van 28% dat HLTsamen in rekening mag brengen. Van het meebewegen van kosten voor de organisatie HLTsamen is alleen sprake als daadwerkelijk keuzes in producten worden gemaakt in een bepaald programma. Hierbij zullen de cumulatieve effecten van alle deelnemende gemeenten in HLTsamen in ogenschouw genomen moeten worden voor de beoordeling van de haalbaarheid van de bezuinigingen door HLTsamen.

Beïnvloedbaarheid begroting

1.3.1

5/63

Taakanalyse en efficiency

Uitgangspunt van het onderzoek is een analyse van de wettelijke taken van de gemeente Hillegom. We hebben primair gekeken naar de vraag waar de gemeente Hillegom keuzeruimte heeft in het wel, minder of niet uitvoeren van eigen taken en wettelijke taken. Mogelijkheden om efficiënter te werken (dezelfde taken uitvoeren met minder mensen en middelen) hebben we niet primair in de analyse meegenomen. In enkele gesprekken zijn er wel mogelijke zoekrichtingen genoemd met betrekking tot taken. Waar dat aan de orde was, hebben we die specifiek benoemd.

1.4

Rapportage

Deze beknopte schriftelijke rapportage bevat de hoofdlijnen uit onze analyse. Per programma tonen we de belangrijkste onderwerpen waar beïnvloedbare ruimte zit (op basis van de financieeltechnische analyse). De inschatting is gemaakt aan de hand van een modelmatige inschatting van de beïnvloedbare ruimte die in het budget aanwezig zou moeten zijn. De modelmatige inschatting van de beïnvloedbare ruimte kan niet één-op-één vertaald worden naar te bezuinigen bedragen. De inschatting gaat uit van uitvoering van het gemeentelijke takenpakket op het absolute minimum, waarbij ook zeer vergaande keuzes gemaakt zouden moeten worden. De inschatting van de beïnvloedbare ruimte komt voor rekening van Berenschot en vormde het vertrekpunt voor het inventariseren van zoekrichtingen voor mogelijke besparingen. In samenspraak met medewerkers van de gemeente Hillegom hebben we geïnventariseerd welke zoekrichtingen er binnen de budgetten zijn. Die zoekrichtingen zijn zo veel mogelijk als concrete maatregel beschreven en voorzien van een toelichting, het beleid dat eventueel aangepast moet worden, de potentiële besparing en mogelijke gevolgen. De complete duiding van de maatregelen is opgenomen in Bijlage 2.

1.5

Handreiking voor gebruik van de rapportage

Voor de gemeente Hillegom

eigen keuzes mogelijk zijn. Vanuit dit perspectief maken we onderscheid in wettelijke taken, convenanttaken (eigen afgesloten convenanten, inclusief bijvoorbeeld landelijke convenanten zoals het Klimaatakkoord) en autonome taken. Binnen deze categorieën bestaan nuances. In bijlage 1 hebben we deze theoretische uitgangspunten verder uitgewerkt. De inschatting die we vervolgens hebben gemaakt, is modelmatig tot stand gekomen. Hierdoor hebben we geen rekening gehouden met de vraag of de taak op dit moment al op een sober niveau wordt uitgevoerd; we zijn uitgegaan van een gemiddelde taakuitvoering binnen de gemeente Hillegom vergelijkbaar met het gemiddelde niveau in Nederland. We hebben in de cijfermatige inschatting ook geen rekening gehouden met bezuinigingen die recentelijk zijn doorgevoerd. Er kunnen verschillen zitten tussen de door ons gemaakte inschatting en de feitelijke invulling vanuit de mogelijke maatregelen die samen met medewerkers van de gemeente Hillegom is gemaakt. Het kan voorkomen dat onze inschatting vooraf hoger is omdat wij verdergaande maatregelen ook meerekenen als beïnvloedbaar. Het gaat dan bijvoorbeeld om verdergaande of radicalere keuzes zoals het niet meer aanbieden en onderhouden van voorzieningen. Denk hierbij aan het afstoten van parken, het afsluiten van wegen zonder adressen of het sluiten van voorzieningen.

Bij enkele producten schatten wij de beïnvloedbare ruimte lager in dan de geïnventariseerde maatregelen. De verklaring hiervoor is dat wij de primaire inschatting op het niveau van de

Beïnvloedbaarheid begroting

6/63

bovenliggende productgroep maken en dan evenredig verdelen over de onderliggende producten. Hierdoor kunnen verschillen ontstaan (zowel hogere als lagere inschattingen). Deze kanttekeningen maken dat onze rapportage en inschatting moeten worden gezien als een 0meting, bedoeld als vertrekpunt voor gesprek. De bedragen die door ons zijn geïdentificeerd, zijn niet zwart-wit en behoeven nuancering. In de rapportage hebben we steeds aangegeven waar bedragen voortkomen uit een inschatting op basis van ons model en waar zoekrichtingen samen met medewerkers van de gemeente Hillegom tot stand zijn gekomen.

1.6

Getalnotatie

Getallen hebben we in dit rapport als volgt genoteerd: 1.688.000 wordt miljoen. worden niet afgerond maar voluit geschreven. Dus Door afrondingen kunnen optellingen niet kloppen: 165.000 +

45.000 +

. .

.

Beïnvloedbaarheid begroting

7/63

HOOFDSTUK 2

De opgave 2.1

Financiële opgave

De omvang van het bedrag en de bijhorende maatregelen die nodig zijn voor een sluitende begroting is hoger dan alleen het begrotingssaldo. De huidige begroting is uitgangspunt, aangevuld met: inschattingen van investeringen en ontwikkelingen van uitgaven; s

;s ; parameters bepalen m.b.t. loon-, prijs-, en rente indexen

(en vastzetten). Daarnaast tellen Ambities van de Raad en college mee: voortvloeiend uit coalitieakkoord; structurele consequenties raadsbesluiten. De opgave van de gemeente Hillegom ziet er op basis van het huidige beeld als volgt uit:

Figuur 1 Financiële opgave

De regel Aanvullende mutaties is een saldo van diverse posten, zoals voorziening onderhoud, actualisatie beheerplannen, correcties op de begroting, toe te voegen personele functies, etc. De regel Onzekerheden en stelposten bestaat uit strategische opgaven en taakstellingen. De begrotingsopgave inclusief onzekerheden bedraagt 3,8% tot 4,6% van de totale begroting, dat is aanzienlijk aangezien de beïnvloedbaarheid van een begroting doorgaans tot circa 20% bedraagt. Dat is weliswaar vier keer zoveel, maar in de praktijk komt het pakket aan technische keuzeopties al iets lager uit en bovendien betreft het dan álle mogelijke besparingsopties, inclusief hele zware maatregelen met grote impact.

Beïnvloedbaarheid begroting

8/63

HOOFDSTUK 3

Totaaloverzicht 3.1

Beïnvloedbaarheid totale begroting

In de analyse is de beïnvloedbaarheid van de programmabegroting 2025 van de gemeente Hillegom onderzocht. De onderstaande tabel toont de mate van beïnvloedbaarheid op lange termijn, zowel structureel als incidenteel. Dit is de ruimte zoals deze door Berenschot modelmatig is ingeschat (zie bijlage 1.1 Theoretische basis), daarbij wordt ook rekening gehouden met voor gemeente Hillegom specifieke verplichtingen en kapitaallasten. De beïnvloedbaarheid van de begroting neemt toe, van 13% in 2025 tot 14% in 2028. In absolute bedragen neemt het beïnvloedbare bedrag iets toe

3.2

9 miljoen in 2025

10 miljoen in 2028.

Beïnvloedbaarheid per begrotingsprogramma

De volgende grafiek toont de verschillende

van de gemeente Hillegom in de

begroting 2026. De beleidsprogramma s verschillen zowel qua omvang als in beïnvloedbare ruimte. Programma 3. Bedrijvigheid (57%) heeft procentueel gezien een hoge beleidsvrijheid ten opzichte . In absolute bedragen loopt de beïnvloedbaarheid in 2026 op van minder dan

5 miljoen per programma. In het algemeen neemt de

beïnvloedbaarheid van budgetten in de loop van de jaren toe, doordat contractuele verplichtingen (zoals subsidies of aanbestedingen) aflopen.

Beïnvloedbaarheid begroting

9/63

In het volgende hoofdstuk worden per programma de grootste beïnvloedbare producten en de desbetreffende zoekrichtingen toegelicht. De percentages boven de staven corresponderen met de beïnvloedbare ruimte per programma (blauwe deel van de staaf).

3.3

Keuzemogelijkheden

Het totaalbedrag aan concrete keuzemogelijkheden (zoekrichtingen) dat naar voren is gekomen in de gesprekken met de organisatie varieert 16% van de totale begroting in 2026. In totaal zijn 217 verschillende maatregelen aangebracht. Hier bovenop kunnen nog meebewegende kosten voor personeel en overhead worden gerekend, afhankelijk van de gekozen maatregelen. Daarmee is in 2026 nog 6 miljoen gemoeid. Dit is in de navolgende figuren toegelicht. Bovenop deze 55 miljoen leidt een doorwerking in de overhead van 28% tot een aanvullend besparingspotentieel van 0,53 miljoen.

8,4 mln. in 2026

9,4 mln. in 2028. Dat is

Beïnvloedbaarheid begroting

10/63

Een andere doorsnede op het totaal is het onderscheid tussen kostenbesparende maatregelen (40%), inkomens verhogende maatregelen (43%) en besparingen op de Gemeenschappelijke regelingen 17%). Voor deze laatste categorie geldt dat het advies van de FKGR (6% besparing) is doorgerekend.

Beïnvloedbaarheid begroting

3.4

11/63

Impact van de maatregelen

Bij het bepalen van de keuzes in maatregelen is het effect een belangrijk weegmiddel. Daartoe beperkte impact (B) en fundamentele keuzes met grote maatschappelijke impact (C). Daarnaast hebben we de categorie GR ingevoegd. Alle geïnventariseerde maatregelen zijn ingedeeld in één van deze vier categorieën. Dit levert het volgende beeld op:

Binnen de (sub-) totalen uit de tabel bestaat nog een verscheidenheid wat betreft de impact (van slechts 8% van het totaalbedrag, dat geeft aan dat er hoe dan ook sprake zal zijn van een stevige impact van de bezuinigingsmaatregelen. ` Tot slot hebben we de opbrengst van de maatregelen ingedeeld naar impact per programma en taakveld. Hieruit blijkt dat het in het programma samenleving grotendeels om fundamentele e keuzes te maken met beperktere impact. In de Algemene dekkingsmiddelen zijn bestuurlijke keuzes te maken. Dit betreft de hoogte van de lokale lasten.

Beïnvloedbaarheid begroting

12/63

HOOFDSTUK 4

Inzicht per programma In dit hoofdstuk wordt de beïnvloedbaarheid per programma toegelicht. Hierbij worden voor de activiteiten met de grootste beïnvloedbare ruimte de zoekrichtingen en maatschappelijke gevolgen benoemd. We richten ons op de maatregelen met de meeste bijdrage aan de beïnvloedbare ruimte, en bespreken de genoemde zoekrichtingen (keuzemogelijkheden). Dit doen we voor drie grootteklassen.

Zoals in hoofdstuk 3 is beschreven, de maatregelen betreffen kosten exclusief personele lasten. Dit kan vervolgens tot hogere besparingen leidden als ook de personeelskosten en overhead meebewegen.

4.1

Samenleven

Programma 1. Samenleven bestaat uit zeven onderdelen. In de begroting 2026 is de gemiddelde beïnvloedbare ruimte van deze onderdelen 8% van in totaal

33 miljoen, met relatief grote

verschillen tussen de onderdelen. Door het afnemen van verplichtingen en variërende incidentele lasten in de begroting stijgt de beïnvloedbaarheid van 2025 tot 2028 beperkt, door verplichtingen die langdurig vastliggen (in ieder geval tot en met 2028).

Keuzeopties > 50.000 euro (Samenleven) 2,6 miljoen in 2026, 2,1

Beïnvloedbaarheid begroting

13/63

Twee maatregelen betreffen een fundamentele keuze, op het gebied van sportaccommodaties (Vitaliteit) en toegang/eerstelijnsvoorzieningen (Hulp bij meedoen). Vijf maatregelen betreffen (6%) taakstellingen voor Gemeenschappelijke Regelingen, de bestuurlijke opdrachten om deze bedragen in te vullen en hard te maken lopen thans nog. In totaal 3 miljoen aan maatregelen mee gemoeid.

Overige maatregelen (Samenleven) In programma 1 worden nog negen maatregelen genoemd tussen

. Drie

maatregelen zijn relatief eenvoudig te nemen, waarvan twee scherper begroten betreffen (lucht in de begroting). Verder is de impact groter (impact B en C) of onzeker (GR).

Tenslotte zijn er nog 22 kleinere maatregelen die tellen op

69.000. Dit betreft vooral lagere

subsidies of vergoedingen, een groot aantal wordt aangemerkt als categorie B. Bestuurlijke keuze.

4.2

Leefomgeving

Programma 2. Leefomgeving bestaat uit vijf onderdelen, de totale beïnvloedbare ruimte in de begroting 2026 in het model komt neer op 12%

21 miljoen. De aangeleverde

maatregelen hebben

1,6 miljoen in 2026. Dit bedrag loopt

af naar

3 miljoen in 2028.

In 2026 is er ook de mogelijkheid om de grondexploitatie Dunant Staete stop te zetten. Dit levert een incidentele besparing opgenomen in het totaal bedrag van de keuzeopties.

Beïnvloedbaarheid begroting

14/63

Keuzeopties > 50.000 euro (Leefomgeving) De grootste opties in programma 2. Leefomgeving zijn in totaal 11 maatregelen met 1,0 miljoen aan besparingen.

vallen maar drie regels in deze

grootste categorie: het verlagen van het budget voor adviezen door derden (RO) en twee keer het aanpassen van een afschrijvingstermijn. De meeste grote maatregelen vallen onder Verkeer en vervoer. Bij Milieubeheer is de 6% taakstelling van ODWH opgenomen.

Overige maatregelen (Leefomgeving) In de categorie met kleinere bedragen zijn negen maatregelen genoemd, met een totale waarde 288.000. Het gaat desondanks om keuzes met grote of fundamentele impact.

In het programma Leefomgeving zijn relatief veel kleine maatregelen genoemd: 39 regels met een totaalbedrag van

288.000. Ook in dit programma gaat het om relatief veel opties die als B.

bestuurlijke keuze worden aangemerkt.

Beïnvloedbaarheid begroting

4.3

15/63

Bedrijvigheid, Bestuur en Algemene dekkingsmiddelen

De beïnvloedbaarheid van Programma 3. Bedrijvigheid bedraagt 57% in 2026 op een begroting van . Programma 4. Bestuur en ondersteuning is voor 4% beïnvloedbaar (op het 3 miljoen) model op 10% beïnvloedbaar.

Keuzeopties > 50.000 euro zes grote keuzeopties. De grootste bedragen vallen bij Belastingen, dit betreft dan ook maatregelen om inkomsten te vergroten in plaats van kosten verlagen.

Overige maatregelen Ook zijn er nog vijf kleinere maatregelen

In de groep met keuzeopties

, met relatief grote impact.

komen tot slot 31 verschillende maatregelen naar voren, 21.000 in 2026.

4.4

Belastingmaatregelen

Bij het aanmerking te komen voor een extra bijdrage uit het Gemeentefonds, de artikel 12 Financiële verhoudingswet procedure, moet de gemeente een redelijk niveau hebben voor eigen inkomsten. Om te bepalen of een gemeente hiervoor in aanmerking kan komen moet het een minimaal percentage aan belastingen heffen. Dit niveau is voor de begroting 2025 vastgesteld op 0,1595%. Rekening houdend met de bekende WOZ-waarde en de geraamde OZB-opbrengsten is de 2.998.950. Op het moment dat een procentuele stijging van het OZB-tarief wordt overwogen, zou dit leiden tot onderstaande extra opbrengsten:

Beïnvloedbaarheid begroting

16/63

Met betrekking tot overige belastingsoorten is gerekend met een procentuele verhoging conform onderstaande tabel:

* De secretarieleges kennen het principe van maximumtarieven. Deze ruimte kan alleen worden benut voor zover de tarieven niet op het wettelijk maximum zijn vastgesteld. ** Deze heffing kent het wettelijk kader van maximaal kostendekkend. De hier berekende theoretische ruimte kan alleen benut worden voor zover deze niet kostendekkend zijn en er tevens ook werkelijke kosten kunnen worden toegerekend. Het potentieel aan OZB ten opzichte van het redelijk peil en de overige belastingsoorten zijn meegenomen in het onderdeel Algemene dekkingsmiddelen.

Beïnvloedbaarheid begroting

17/63

Bijlage 1 Theoretische basis Voor de gemeente Hillegom voert Berenschot een onderzoek uit waarbij kort gezegd wordt onderzocht. Om dit systematisch en geobjectiveerd te onderzoeken wordt vertrokken vanuit het begrip beleidsvrijheid. Hoe meer beleidsvrijheid, hoe meer potentieel vrije ruimte in de begroting waar eigen keuzes mogelijk zijn. Kijkend door deze bril wordt onderscheid gemaakt in wettelijke taken, convenanttaken (eigen afgesloten convenanten, inclusief bijvoorbeeld landelijke convenanten zoals het Klimaatakkoord) en autonome taken. Binnen deze categorieën bestaat nuance. In deze notitie wordt een framework beschreven waarmee zo objectief mogelijk naar de taakindeling van de gemeente wordt gekeken en een conceptueel model wordt uitgewerkt waarbij modelmatig en als vertrekpunt de vrije ruimte wordt bepaald. Dit krijgt later inkleuring en nuancering door vervolgstappen uit te werken. Het resultaat van deze stappen is een basisanalyse van de beschikbare ruimte in de begroting. De basisanalyse verrijken we in vervolgens met specifieke informatie per beleidsterrein, zoals het eigen beleid van de gemeente. Hierbij verfijnen we ook taakvelden naar individuele activiteiten. Definitie beleidsvrijheid Beleidsvrijheid is een ruim en breed begrip. Er is geen absoluut objectieve maat voor het vaststellen van de mate van beleidsvrijheid.

Voor dit onderzoek wordt aangesloten bij de definitie van de Raad voor het Openbaar Bestuur (2019) van beleidsvrijheid:

gezegd om gaat, is om vast te stellen in welke mate (overheden) in staat worden gesteld om eigen afwegingen te maken over de inzet van hun middelen en daarmee zelfstandig de uitkomsten van

Beleidsvrijheid kan inzichtelijk gemaakt worden door consequent na te gaan in hoeverre de betrokken overheid vrij is om zelf de beleidsdoelen te bepalen. Dit kan worden afgeleid uit wat in wet- en regelgeving is bepaald over met name de taak en de beleidsdoelen. Bij de taak gaat het erom of dit een wettelijke taak is of een aanbevolen taak of een eigen initiatief. De mate waarin nauwkeuriger is bepaald hoe de taak moet worden uitgevoerd, aan welke eisen de besluitvorming moet voldoen en hoe er al dan niet moet worden samengewerkt, geeft een indicatie in welke mate de gemeente vrij is zelf de uitkomst van het beleid te bepalen. Als het Rijk bepaalt dat een gemeente een taak moet uitvoeren, dan is de beleidsvrijheid per definitie kleiner. De mate waarin de gemeente vrij zelf haar beleidsdoelen en daarmee verbonden taak kan vaststellen, wordt bepaald door de mate waarin zij zelf aanvullende regels kan stellen, gehouden is aan uitvoeringsregels, regels over besluitvorming en/of zij vrij is te kiezen in de samenwerking. Dit kan per onderdeel variëren van geheel vrij, wenselijk, dwingend tot verplicht. De vormen waarin dit tot uitdrukking komt zijn handreikingen of kaders, als een lichte vorm van sturing, overgaand in richtlijnen of modellen, die al meer dwingend zijn, tot verplichtingen (ROB 2019). Deze manier van werken is vervat in een framework beleidsvrijheid.

Beïnvloedbaarheid begroting

18/63

Framework beleidsvrijheid Voor het vaststellen van de mate van beleidsvrijheid wordt aangesloten bij het eerder door de Tilburg University en B&A Groep ontwikkelde framework voor beleidsvrijheid (B&A Groep & Tilburg University 2006). In dit framework zijn de dimensies taak, beleidsdoelen, regelgeving, samenwerking en toezicht uitgewerkt (zie figuur 1). In de uitwerking van dit model is door B&A Groep een totaalconclusie per beleidstaak getrokken. De Raad voor het Openbaar Bestuur stelt dat de taak en het doel het vertrekpunt en het zwaartepunt zijn bij het bepalen van de beleidsvrijheid. De overige dimensies vormen nuanceringen op de hoofdindeling die, aldus de ROB, op die wijze ontstaat (zie ook p.49 e.v., beleidsvrijheid geduid). In dit onderzoek wordt hierbij aangesloten voor de inkleuring van het begrip beleidsvrijheid. Hierbij zijn taak, beleidsdoel, regelgeving en samenwerking als relevante dimensies genomen; toezicht is hierbuiten gelaten. Hierbij wordt aangesloten bij de argumentatie van de ROB: De vorm van toezicht beperkt niet de beleidsinhoudelijke vrijheid. Toezicht is een afgeleide van de normen die er gelden voor het beleid.

Figuur 1: Framework Beleidsvrijheid (bron: Tilburg University, B&A Groep 2006; ROB 2019)