C2 Bijlage II Midden-Holland second opinion verdeelmodel sociaal domein eindrapport pdf

BEA economische argumentatie

Nieuw verdeelmodel sociaal domein Second opinion Eerder dit jaar is een nieuw verdeelmodel gepresenteerd voor de Algemene Uitkering van het gemeentefonds voor het sociaal domein. Bureau voor Economische Argumentatie heeft dit voorstel kritisch beschouwd, op basis van uitlegbaarheid, relatie met kosten, prikkels en bijdrage aan de transformatie in het sociaal domein. Wij vertrouwen erop zo bij te dragen aan een nadere dialoog over het voorstel tussen gemeenten onderling en met het Rijk.

Versie d.d. 30 september 2020

Eindrapport

BEA

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein Second opinion Eindrapport

OPGESTELD IN OPDRACHT VAN:

Gemeente Bodegraven-Reeuwijk, Krimpenerwaard, Waddinxveen en Zuidplas DATUM

30 september 2020 OPGESTELD DOOR:

Drs. H.M. (Herbert) ter Beek MPM i.s.m. drs. M.A. (Michiel) Langman (Affect Strategie en Economie)

VOOR INFORMATIE:

Bureau voor Economische Argumentatie | BEA Adres:

Muurhuizen 104 Stad van Cahen 3811 EL Amersfoort

Telefoon:

06 – 430 35 116

E-mail:

info@bea.nl

Website:

www.bea.nl

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA Inhoud Voorwoord

1

Managementsamenvatting

2

Highlights ............................................................................................................................................. 2 Aanbevelingen ..................................................................................................................................... 6

1

Aanleiding second opinion en vraagstelling

7

1.1

Aanleiding.................................................................................................................................. 7

1.2

Vraagstelling en focus van second opinion ............................................................................. 7

2

Verklaringsgraad, beleidsvrijheid & grip op kosten

12

3

Participatie

16

4

5

6

7

3.1

Nieuwe verdeelmodel vergeleken met huidige verdeelmodel .............................................18

3.2

Beoordeling veranderingen o.b.v. normenkader stuurgroep ...............................................22

3.3

Tussenbalans .......................................................................................................................... 24

Wmo 2015

26

4.1

Nieuwe verdeelmodel vergeleken met huidige verdeelmodel .............................................27

4.2

Beoordeling veranderingen o.b.v. normenkader stuurgroep ...............................................31

4.3

Tussenbalans .......................................................................................................................... 33

Jeugdwet

35

5.1

Nieuwe verdeelmodel vergeleken met huidige verdeelmodel .............................................36

5.2

Beoordeling veranderingen o.b.v. normenkader stuurgroep ...............................................43

5.3

Tussenbalans .......................................................................................................................... 45

Sociale basisvoorzieningen

47

6.1

Nieuwe verdeelmodel vergeleken met huidige verdeelmodel .............................................48

6.2

Beoordeling veranderingen o.b.v. normenkader stuurgroep ...............................................50

6.3

Tussenbalans .......................................................................................................................... 52

Beschermd wonen

53

7.1

Nieuwe verdeelmodel vergeleken met huidige verdeelmodel .............................................53

7.2

Beoordeling veranderingen o.b.v. normenkader stuurgroep ...............................................56

7.3

Tussenbalans .......................................................................................................................... 57

Bijlage I: literatuur en informatiebronnen

58

Bijlage II: detailtoelichting huidige verdeelmaatstaven

59

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA Bijlage III: perspectief gemeenten in Midden-Holland

63

Bijlage IV: indicatie effecten gemeenten Midden-Holland

67

Bijlage V: indicatie effecten G4-gemeenten

75

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA Voorwoord In opdracht van de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Krimpenerwaard, Waddinxveen en Zuidplas heeft Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) een second opinion uitgevoerd op de in het voorjaar van 2020 gepubliceerde onderzoeken van Andersson Elffers Felix met daarin voorstellen voor een nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein. Dit verdeelmodel heeft betrekking op de clusters individuele voorzieningen Jeugd, individuele voorzieningen Wmo, participatie, sociale basisvoorzieningen en beschermd wonen. De aanleiding voor het onderzoek is dat een groot aantal gemeenten, waaronder ook gemeenten in Midden-Holland, momenteel reeds grote en oplopende tekorten kennen in het sociaal domein en dat er vrees is dat het nieuwe verdeelmodel resulteert in herverdeeleffecten die verder negatief uitpakken voor de gemeente. Nota bene : de op basis van nu beschikbare informatie te verwachten financiële effecten voor de genoemde gemeenten worden in het rapport toegelicht. Voor de leesbaarheid van het hoofdrapport is gekozen om één gemeente uit te lichten (Krimpenerwaard) die op de meeste aspecten representatief is ook voor Bodegraven-Reeuwijk, Waddinxveen en Zuidplas.

Waar nodig wordt nader toegelicht op specifieke kenmerken van gemeenten, bijvoorbeeld bij Waddinxveen wat betreft het ontbreken van meerkernigheid, en wat dit betekent voor de van de nieuwe verdeling te verwachten effecten. Het volledige beeld voor alle gemeenten wordt gepresenteerd in bijlage IV. BEA heeft de second opinion in de periode van medio juli tot medio september uitgevoerd. Gelet op de korte doorlooptijd, heeft de second opinion het karakter van een quickscan . In lijn met dit karakter resulteert de second opinion vooral in verwonderpunten en vragen bij het nu voorgestelde verdeelmodel. In lijn met de intentie van de gemeente Krimpenerwaard, vertrouwt BEA erop dat deze aandachtspunten de dialoog over het nieuwe verdeelmodel voeden en verdiepen en dat een en ander waar nodig uiteindelijk mede de basis kan vormen voor nadere aanscherpingen. De second opinion is uitgevoerd door ondergetekende namens BEA in samenwerking Michiel Langman van Affect Strategie en Economie. Voor de second opinion is uitgebreide documentanalyse gepleegd en er is gesproken met materiedeskundigen en direct betrokkenen vanuit enkele gemeenten. Het onderzoek is begeleid door de heer Arie Teeuw in zijn functie als concerncontroller van de gemeente Krimpenerwaard in afstemming met zijn collega’s in Bodegraven-Reeuwijk, Waddinxveen en Zuidplas.

Een en ander laat onverlet dat het voorliggende onderzoeksrapport en de daarin opgenomen waarderingen en aanbevelingen volledig voor rekening komen van de onderzoekers. Amersfoort, 30 september 2020 Bureau voor Economische Argumentatie namens deze Herbert ter Beek herbert.ter.beek@bea.nl

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

1

BEA Managementsamenvatting Hi gh l i gh t s In opdracht van het Rijk heeft bureau Andersson Elffers Felix (AEF) een nieuw verdeelmodel ontwikkeld voor het sociaal domein in de Algemene Uitkering. In opdracht van de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Krimpenerwaard, Waddinxveen en Zuidplas heeft Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) dit voorstel tegen het licht gehouden vanuit met name de volgende invalshoeken:  Uitlegbaarheid van de voorgestelde verdeelmaatstaven.  De mate waarin deze een weerspiegeling zijn van de belangrijkste kostendrijvers.  De wijze waarop het model de beoogde transformatie in het sociaal domein bevordert.  In het verlengde daarvan de prikkels die het model bevat voor ‘gedrag’ van gemeenten.  De mate waarin het verdeelmodel is vereenvoudigd. Hoofdconclusie Hoofdconclusie van de uitgevoerde quickscan is dat het voorgestelde verdeelmodel een zeer grote reductie oplevert van het aantal verdeelmaatstaven en in die zin resulteert in een enorme vereenvoudiging… … daar staat echter tegenover dat bij de uitlegbaarheid van het nieuwe verdeelmodel, en de mate waarin verdeelmaatstaven de belangrijkste kostendrijvers weerspiegelen, vraagtekens geplaatst kunnen worden. Wat verklaart het model?

Een belangrijke kanttekening bij het nieuwe verdeelmodel en de wijze waarop het model in de AEF-rapportages is gewaardeerd, is dat de zogenoemde ‘verklaringsgraad’ een centrale rol speelt. De verklaringsgraad betreft echter minder de mate waarin het model de kosten voorspelt die gemeenten hebben vanwege hun verantwoordelijkheden in het sociaal model als wel de uitgaven die zij in het verleden en momenteel plegen. De uitgaven vormen echter een gebrekkige benadering van de kosten, onder meer om de volgende redenen:  Gemeenten zullen proberen om niet meer uit te geven dan zij voor de uitoefening van een taak van het rijk ontvangen. De uitgaven weerspiegelen dan het ontvangen budget en minder de noodzakelijk te maken kosten.  Gemeenten die beschikken over relatief veel overige inkomsten, bijvoorbeeld uit toeristenbelasting of parkeergelden of vanwege een hoog vast bedrag in het huidige verdeelmodel van het gemeentefonds (dit betreft met name de G4-gemeenten), kunnen deze inkomsten benutten voor uitgaven in het sociaal domein. Deze gemeenten worden hiervoor nog eens extra ‘beloond’ als het nieuwe verdeelmodel de facto wordt gebaseerd op de uitgaven van gemeenten.

Is er voldoende AEF geeft aan dat de (gewenste) verklaringsgraad samenhangt met de mate van beleidsvrijheid? beleidsvrijheid:  Als op een taakveld veel beleidsvrijheid is, is er een grotere spreiding van door gemeenten te maken kosten te verwachten en is de verklaringsgraad waarschijnlijk laag.  Omgekeerd is op een taakveld met weinig beleidsvrijheid een geringe spreiding van kosten te verwachten en is een hoge verklaringsgraad waarschijnlijker.

2

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA Een hoge verklaringsgraad voor het voorgestelde verdeelmodel is daarmee ook een indicatie dat er per saldo maar weinig beleidsvrijheid is voor het betreffende taakveld. Toegepast op het verdeelmodel in het sociaal model stelt BEA, in lijn met advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur, vast dat de beleidsvrijheid in het sociaal domein met name beperkt is bij de clusters inkomen en participatie en jeugd. Het risico is aanwezig dat een belangrijke denkfout wordt gemaakt. Het is niet zo dat gemeenten ‘als vanzelf’ meer beleidsvrijheid krijgen als de bekostiging voor een bepaalde taak via de algemene uitkering van het gemeentefonds verloopt. Het omgekeerde zou moeten gelden:  Indien vastgesteld wordt dat de beleidsvrijheid voldoende groot is, kan de betreffende taak worden bekostigd via de algemene uitkering. Met name bij het cluster jeugd (b)lijken gemeenten in de praktijk, doordat doorverwijzingen naar individuele maatwerkvoorzieningen en specialistische zorg in belangrijke mate buiten de gemeente om plaatsvinden, weinig beleidsvrijheid te hebben. Deze constatering houdt wat BEA betreft geen pleidooi in voor specifieke uitkeringen, maar wel is meer aandacht nodig voor de beperkte beleidsvrijheid van gemeenten op grote delen van het sociaal domein en de gebrekkige grip op de uitgaven.

Een belangrijke vraag is hoe de beleidsvrijheid en de grip op de uitgaven van gemeenten kunnen worden versterkt. KlantenDe second opinion levert verder op dat op het niveau van individuele maatstaven de potentieel uitlegbaarheid en kostengerelateerdheid niet altijd overtuigt. Dit betreft vooral de opname te groot gewicht van de verdeelmaatstaf klantenpotentieel regionaal, met soms een groot gewicht (27% bij cluster Wmo, 19% bij cluster Sociale basisvoorzieningen en 8% bij het cluster Jeugd). De prominente opname van de verdeelmaatstaf klantenpotentieel regionaal in het verdeelmodel, is door AEF onderbouwd vanuit de bijdrage die deze maatstaf levert aan de verklaringsgraad van het verdeelmodel. Klantenpotentieel regionaal is een proxy, oftewel een benadering voor of afspiegeling, van allerlei sociale problemen, en de stapeling daarin, die met name maar niet alleen in de grote steden voorkomen. Door klantenpotentieel regionaal als maatstaf op te nemen, kan worden volstaan met veel minder verdeelmaatstaven. Het grote nadeel is echter dat de echte kostendrijvers niet meer in beeld zijn en dat gemeenten zonder centrumfunctie maar met (stapeling van) sociale problemen (denk aan kleine en middelgrote gemeenten in Oost-Groningen of Zuid-Limburg) weinig of niks ontvangen op een belangrijke maatstaf.

Deze weeffout in het nieuwe verdeelmodel kan worden beperkt door een fors lager gewicht toe te kennen aan klantenpotentieel regionaal. Een alternatieve oplossing is te verkennen of de bekostiging voor bijvoorbeeld het cluster individuele voorzieningen jeugd kan worden gebaseerd op objectieve kenmerken van huishoudens en hoe deze over gemeenten zijn verspreid. SEO heeft in 2018 in opdracht van het ministerie van BZK ook in deze richting geadviseerd en geconstateerd dat met name voor jeugd (en participatie) hiervoor benodigde gegevens grotendeels beschikbaar zijn.

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

3

BEA Door het gewicht te verminderen van de maatstaf klantenpotentieel regionaal en ‘terug te gaan’ naar de werkelijke kostendrijvers, wordt voorkomen dat het verdeelmodel op oneigenlijke wijze verdeelt en verdeeldheid creëert tussen grote en kleinere gemeenten. Gebrekkige maatstaven

De bij het voorgestelde verdeelmodel te plaatsen kanttekeningen op het niveau van individuele maatstaven vat BEA als volgt samen:  Opname van de maatstaf klantenpotentieel regionaal is met name bij de clusters Wmo en Sociale basisvoorzieningen, met bovendien een groot gewicht, niet goed uitlegbaar. Deze maatstaf is bedoeld voor culturele voorzieningen als theaters en schouwburgen, niet voor zuiver lokale voorzieningen op deze terreinen.  De qua gewicht belangrijkste maatstaf op het cluster jeugd is huishoudens met laag inkomen. Deze maatstaf dient vanuit het oogpunt van uitlegbaarheid en kostenoriëntatie aangescherpt te worden tot huishoudens met kinderen en een laag inkomen.  In het cluster Beschermd Wonen is de verdeelmaatstaf ‘hoge zorgkosten’ opgenomen. Hoge zorgkosten komen, zoals AEF ook zelf aangeeft, vooral voor bij ouderen, waar deze voorziening zich niet primair op richt.  Meerkernigheid van gemeenten is voor uitgestrekte landelijke gemeenten met veel kernen een belangrijke kostendrijver. Het kleine gewicht voor deze maatstaf lijkt weinig in verhouding tot de kosten die meerkernigheid in de praktijk met zich meebrengt.

Indicatie van financiële gevolgen

Op het moment van afronding van deze rapportage kan de financiële impact van het nieuwe verdeelmodel op individuele gemeenten nog niet met zekerheid worden vastgesteld. Van enkele nieuwe verdeelmaatstaven is nog geen informatie gepubliceerd over aantal eenheden per gemeente. Het gezamenlijke gewicht van de verdeelmaatstaven waarover wel alle benodigde informatie beschikbaar is, varieert van 60 procent van het totaal (voor het cluster maatschappelijke ondersteuning) tot 110 procent (voor het cluster jeugd). Dit gewicht is voldoende groot om een indicatieve raming op te stellen voor de financiële impact op de gemeenten in Midden-Holland. Bij deze indicatieve raming hanteert BEA de volgende veronderstellingen:  De eenheden van de al bekende verdeelmaatstaven blijven gelijk.  Het (landelijke) bedrag per cluster na herverdeling is gelijk aan het (landelijke) bedrag per cluster vóór herverdeling. Deze veronderstelling is nodig omdat over de mogelijke verschuiving tussen de clusters geen informatie beschikbaar is.  De nieuw geïntroduceerde maatstaven (waarvoor geen eenheden bekend zijn) hebben geen effect op de verdeling. Als het landelijk gewicht van één van deze maatstaven in een cluster bijvoorbeeld 10 procent is, veronderstellen we dat elke gemeente in de nieuwe verdeling voor die maatstaf 10 procent krijgt van het totaalbedrag voor dat cluster in de oude verdeling.

 Voor de verdeelmaatstaven waarvan de eenheden per gemeente wel bekend zijn wordt het bedrag per gemeente berekend als het aantal eenheden in die gemeente maal de (landelijke) prijs. Het beeld dat uit deze indicatieve berekening ontstaat, is dat de meeste gemeenten in Midden-Holland met name op het cluster maatschappelijke ondersteuning fors minder

4

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA budget zullen ontvangen. Voor Krimpenerwaard, Bodegraven-Reeuwijk, Waddinxveen en Zuidplas levert dit een verlies op van 24 tot 31 procent van het huidige budget op dit cluster. Voor Gouda lijkt er weinig te veranderen. Ook op het cluster jeugd is er sprake van een verlies, zij het minder groot, voor alle Midden-Holland gemeenten, inclusief Gouda Impact van maatstaven in nieuwe Bodegraven- Krimpenerverdeelmodel waarvan eenheden Reeuwijk waard en prijs nu bekend zijn Inkomen en participatie -7,7% 0,0% bijstandsontvangers en LKS -7,7% 0,0% maatschappelijke ondersteuning huishoudens laag inkomen klantenpotentieel regionaal jeugd huishoudens laag inkomen jongeren jeugdigen in gezin armoederisico klantenpotentieel regionaal sociale basis inwoners klantenpotentieel regionaal migratie kernen met meer dan 500 adressen

Samenvattend inkomen en participatie maatschappelijke ondersteuning jeugd sociale basisvoorziening Totaal sociaal domein

Samenvatting financiële impact

Waddinxveen

Zuidplas

Gouda

-5,9% -5,9%

4,1% 4,1%

-3,4% -3,4%

-9,4% -22,8% -31,2%

-4,5% -25,1% -28,6%

-6,6% -18,2% -23,8%

-7,4% -23,8% -30,2%

0,9% -2,7% -0,7%

-14,4% 13,9% -1,5% -6,7% -8,7%

-2,9% 10,2% -2,9% -7,4% -3,0%

-11,0% 6,5% -3,9% -5,3% -13,7%

-14,4% 11,7% -3,1% -7,1% -12,8%

-1,9% -1,1% -0,5% -1,2% -4,7%

22,5% -15,8% -2,7% 8,3% 12,3%

9,1% -17,8% -4,9% 5,5% -8,1%

13,0% -12,1% -0,8% -1,0% -0,9%

16,2% -16,9% -1,7% 2,5% 0,1%

-11,1% -5,3% 2,1% -2,5% -16,9%

-7,7% -31,2% -8,7% 12,3% -14,8%

0,0% -28,6% -3,0% -8,1% -14,1%

-5,9% -23,8% -13,7% -0,9% -14,9%

4,1% -30,2% -12,8% 0,1% -15,5%

-3,4% -0,7% -4,7% -16,9% -5,4%

De totale achteruitgang in budget op de clusters inkomen en participatie, maatschappe-li lijke ondersteuning, jeugd en sociale basisvoorzieningen komt uit op tussen 5 procent (voor Gouda) en 14 tot 15 procent voor Bodegraven-Reeuwijk, Krimpenerwaard, Waddinveen en Zuidplas. Dat het financiële effect van het nieuwe verdeelmodel voor de laatste gemeenten sterk vergelijkbaar is, illustreert dat de gemeenschappelijke kenmerken (met name het ontbreken van een centrumfunctie en dus een ‘slechte’ score op de maatstaf klantenpotentieel regionaal) van veel groter belang is dan de onderlinge verschillen (waarbij met name meespeelt dat Waddinxveen geen meerkernige gemeente is). De totale achteruitgang komt onder de toegelichte vooronderstellingen uit op circa € 23 miljoen voor de gemeenten in de regio Midden-Holland (inclusief Gouda). Voor de Grote Vier-gemeenten is onder dezelfde vooronderstellingen, berekend dat het budget toeneemt. De toename van de budgetten voor de genoemde vier clusters in het

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

5

BEA sociaal domein komt dan uit op tussen 12 en 20 procent. Een belangrijke kanttekening bij de financiële impact van het nieuwe verdeelmodel op de G4-gemeenten betreft de vraag of deze gemeenten de vaste bedragen in het huidige verdeelmodel behouden (het gaat om circa € 518 miljoen). Deze vaste bedragen behoren niet tot de clusters in het sociaal domein maar tot het cluster ‘overig’. Als deze vaste bedragen bij de herverdeling worden geschrapt, verdampt ongeveer de helft (circa € 251 miljoen) van het bedrag dat deze gemeenten er voor het sociaal domein bijkrijgen.

A a nb eveli ngen Aanbevelingen Gelet op de hiervoor weergegeven beschouwingen, is er wat BEA betreft aanleiding op enkele aspecten van het nieuwe verdeelmodel tot heroverwegingen te komen. Wat ons betreft vloeien de volgende aanbevelingen, gericht aan gemeenten en aan het Rijk, voort uit onze analyses:  Heroverweeg het grote gewicht van de verdeelmaatstaf klantenpotentieel regionaal op diverse clusters.  Vraag als gemeenten BZK om alsnog varianten van het verdeelmodel door te (laten) rekenen waarin voor de betreffende clusters deze verdeelmaatstaf niet is opgenomen of met minder gewicht, en dus extra maatstaven toegevoegd moeten worden met een directere relatie met te maken kosten, om zo de uitlegbaarheid te vergroten.  Heroverweeg de sterke afname bij het cluster jeugd van het gewicht van de direct aan het aantal jongeren gerelateerde verdeelmaatstaven. Het aantal jongeren blijft veruit de belangrijkste kostendrijver.  Scherp de voorgestelde maatstaf huishoudens met laag inkomen op het cluster jeugd aan door deze te verfijnen naar huishoudens met laag inkomen en kinderen.  Heroverweeg of bij met name het cluster jeugd momenteel sprake is van voldoende beleidsvrijheid en grip op de te maken kosten en wat dit zou moeten betekenen voor de wijze waarop het cluster opgenomen is in de algemene uitkering.

Met name kan nader worden verkend of de verdeling kan worden geijkt op basis van de spreiding van typen individuen of huishoudens over gemeenten en het op basis van objectieve kenmerken van deze individuen of huishoudens verwachte gebruik van voorzieningen. Verwacht gebruik maal de prijs van de betreffende voorzieningen bepaalt dan het budget voor de gemeenten. Bij een dergelijke keuze wordt de gemeentelijke autonomie en beleidsvrijheid niet verder beperkt (dit zou wel het geval zijn als de bekostiging van het cluster via een specifieke uitkering zou verlopen) maar wordt wel bereikt dat de bekostiging van gemeenten beter aansluit op het verwachte gebruik van voorzieningen dan in het nu voorgestelde verdeelmodel waarbij is geijkt op objectieve kenmerken van gemeenten. ***

6

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA 1 Aanleiding second opinion en vraagstelling 1 .1 A a nlei d i ng Herijking

In april 2020 is door het bureau Andersson Elffers Felix (AEF) een rapport opgesteld met

gemeentefonds daarin een voorstel voor een nieuw budgetverdeelmodel voor het sociaal domein1, als onderdeel van een bredere herijking van het gemeentefonds. Het nieuwe verdeelmodel richt zich onder meer op de per 1 januari 2015 naar de gemeenten gedecentraliseerde taken op het terrein van de Participatiewet, de Jeugdwet en de Wet maatschappelijke ontwikkeling (Wmo) 2015. Een herijking is, zeker voor het sociaal domein, gewenst omdat de oude verdeelmodellen nog gebaseerd waren op uitgaven uit de jaren voor de decentralisatie. Het betreft uitgaven in de jaren 2012 en 2013 door onder meer zorgkantoren, provincies, justitie (voor jeugdreclassering en jeugdbescherming) en dergelijke. Verder is geconstateerd dat enkele maatstaven niet meer geactualiseerd konden worden en dat de modellen soms onwenselijke maatstaven of moeilijk uitlegbare gewichten bevatten2. Second opinion De publicatie van het rapport met daarin de contouren van het nieuwe verdeelmodel voor het sociaal domein is voor de gemeente Krimpenerwaard aanleiding om een second opinion te laten uitvoeren en zij heeft hiervoor de samenwerking gezocht met de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Waddinxveen en Zuidplas. De gemeenten vreest dat de nieuwe verdeling voor hen nadelig uitpakt.

Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) is gevraagd deze second opinion uit te voeren, met als perspectief de positie en specifieke kenmerken van deze gemeenten maar met behoud van de onafhankelijkheid en professionele standaard van BEA als economisch onderzoeksbureau.

1 . 2 V r a a g st e l l i n g e n f o c u s v a n se c o n d o pi n i o n De second opinion richt zich op de door AEF hiervoor eind april opgestelde rapportages met daarin voorstellen voor nieuwe verdeelmodellen voor de algemene uitkering van het gemeentefonds gericht op de volgende clusters van activiteiten:  Participatie.  Individuele voorzieningen Wmo.  Individuele voorzieningen Jeugd.  Sociale basisvoorzieningen.  Beschermd wonen.

1 AEF, Een nieuw budgetverdeelmodel voor het sociaal domein, eindrapportage Herijking gemeentefonds sociaal domein 2020, 21 april 2020; AEF, Onderzoeksverantwoording, Herijking gemeentefonds sociaal domein, 22 april 2020. 2 AEF, Zoeken naar balans, Een kwalitatief onderzoek naar discrepanties in de budgetverdeelmodellen voor het sociaal domein, 9 april 2018.

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

7

BEA De second opinion heeft het karakter van een quickscan. BEA heeft zich op basis van documentanalyse, literatuuronderzoek en enkele gesprekken met experts en betrokkenen in de periode van augustus tot medio september een beeld gevormd van de voorgestelde verdeelmodellen en deze gewaardeerd op basis van met name:  Door de stuurgroep bij het AEF-onderzoek en het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen bepaalde uitgangspunten en daarop gebaseerde eisen aan het nieuwe verdeelmodel, zoals met name:  Uitgangspunten van de Financiële verhoudingswet en dan met name de mate waarin verdeelmaatstaven kostengeoriënteerd zijn.  Uitlegbaarheid, onder meer toegespitst op vergelijkbare uitkomsten voor vergelijkbare gemeenten.  Vereenvoudiging c.q. vermindering van de complexiteit van de verdeelmodellen.  Mate waarin de verdeelmodellen ondersteunend zijn aan de transformatie in het sociaal domein.  Het verdeelmodel dient geen perverse prikkels te bevatten.  Uit de kenmerken en omstandigheden van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk, Krimpenerwaard, Waddinxveen en Zuidplas voortvloeiende specifieke risico’s en mogelijke ongewenste effecten en vanuit dat perspectief aan een ‘goed’ verdeelmodel te stellen eisen. Van belang is onder meer:  Positie als middelgrote gemeente met circa 56.000 inwoners.  Positie als landelijke gemeente zonder centrumfunctie.

 Positie als bij uitstek meerkernige gemeente (met uitzondering van Waddinxveen). Vraagstelling

In overleg met de gemeenten is door BEA de volgende vraagstelling geformuleerd voor de uit te voeren second opinion: Voer een second opinion uit op de rapporten van AEF met daarin de contouren van het nieuwe verdeelmodel voor het sociaal domein en beoordeel dit model op basis van:  De voor de herijking ingestelde stuurgroep zelf geformuleerde eisen aan het nieuwe verdeelmodel, voortvloeiend uit onder meer de Financiële verhoudingswet (Fvw).  Uit de kenmerken en omstandigheden van de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Krimpenerwaard, Waddinxveen en Zuidplas voortvloeiende specifieke risico’s en mogelijke ongewenste effecten en vanuit dat perspectief aan een ‘goed’ verdeelmodel te stellen eisen. De door de stuurgroep geformuleerde eisen zijn benoemd in het door AEF opgeleverde rapport. De voor de gemeenten in Midden-Holland specifiek relevante aandachtspunten bij de waardering van de impact van het nieuwe verdeelmodel vormen onderdeel van de second opinion. Door de genoemde gemeenten zijn al wel enkele mogelijke aandachtspunten benoemd. Een uitwerking van in de second opinion relevante aandachtspunten volgt hierna:

8

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA Aandachtspunten in de second opinion 1. De voor de herijking In de AEF-rapportages zijn de volgende uitgangspunten ingestelde stuurgroep opgenomen: zelf geformuleerde ei De mate waarin de verdeling voldoet aan de Financiële verhoudingswet. sen aan het nieuwe verdeelmodel  Uitlegbaarheid: voor het draagvlak is het belangrijk dat de uitkomsten uitlegbaar zijn, bijvoorbeeld dat er een plausibel verband is tussen de maatstaven en de kosten.  Vereenvoudiging: een belangrijke aanleiding voor de kritiek op het gemeentefonds was de complexiteit. We kijken dan niet alleen naar het aantal maatstaven maar ook de complexiteit van de maatstaven (bijvoorbeeld ingewikkelde definities of berekeningen).  Betrouwbaarheid van het onderzoek: om de uitkomsten van het onderzoek te kunnen vertrouwen, moet het onderzoeksproces zorgvuldig en transparant zijn en moet het onderzoek reproduceerbaar zijn.  Ondersteunend aan transformatie: het is van belang dat de financiering de gewenste beweging ondersteunt, 2. Uit de kenmerken en omstandigheden van de gemeenten in MiddenHolland voortvloeiende specifieke risico’s en ongewenste effecten

of tenminste niet bemoeilijkt. Vanuit dit perspectief relevante kenmerken van de gemeenten kunnen bijvoorbeeld zijn:  Positie als middelgrote gemeente met circa 56.000 inwoners.  Positie als landelijke gemeente zonder centrumfunctie (Gouda heeft deze functie in enige mate wel).  Positie als meerkernige gemeente (in de regio geldt dit

3. Wordt voldoende rekening gehouden met relevante actuele trends en ontwikkelingen?

4. Verbijzonder deze inzichten naar de verschillende onderdelen van het verdeelmodel voor het sociaal domein

niet voor Waddinxveen en Gouda). Aandachtspunten kunnen onder meer zijn het recent ingevoerde abonnementstarief voor de Wmo, waardoor een aanzienlijk groter beroep op deze voorziening wordt gedaan. Een ander aandachtspunt is bijvoorbeeld de coronacrisis en eventuele blijvende, structurele effecten van de coronadreiging op inspanningen van de gemeente in het sociaal domein.  Jeugd.  Wmo.  Participatie.  Sociale basisvoorzieningen.  Beschermd wonen.

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

9

BEA Focus

In de second opinion staan uiteindelijk de voorgestelde verdeelmaatstaven en de daaraan toe te kennen gewichten centraal. Het aantal verdeelmaatstaven is ten opzichte van het huidige verdeelmodel sterk (van circa 50 naar 15 exclusief beschermd wonen). De vraag is waarom voor deze maatstaven is gekozen en hoe het relatieve gewicht is bepaald en aansluit bij de aan het verdeelmodel te stellen eisen. De vraag is ook waarom voor bepaalde maatstaven niet is gekozen.

Het gewicht van deze maatstaven verschilt per cluster binnen het sociaal domein: Verdeelmodel cluster participatie Bijstandsontvangers of loonkostensubsidie Doelgroepenregister gemeentelijke doelgroep Gebruik specialistische GGZ Verdeelmodel cluster individuele voorzieningen Wmo Huishoudens met laag inkomen met drempel Gebruik specialistische GGZ Inwoners 75+ met drempel Klantenpotentieel regionaal Laag opleidingsniveau met drempel Kernen maal inwoners Verdeelmodel cluster individuele voorzieningen jeugd Inwoners 0-18 jaar Huishouden met laag inkomen met drempel Klantenpotentieel regionaal Jongeren met armoederisico

10

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

74% 4% 22% 33% 9% 15% 27% 14% 3% 28% 59% 8% 15%

BEA Gestandaardiseerd inkomen x inwoners met drempel Verdeelmodel cluster sociale basisvoorzieningen Inwoners Klantenpotentieel regionaal Niet-westerse migratieachtergrond Gebruik specialistische GGZ Kernen met 500 of meer adressen Verdeelmodel voor beschermd wonen Hoge zorgkosten Aantal EPA (Ernstige Psychische Aandoeningen) patiënten Oppervlakte land Klantenpotentieel regionaal Vast bedrag

-10% 51% 19% 10% 16% 3% 10% 50% 8% 24% 8%

Relevante vragen zijn:  Op welke onderdelen binnen het sociaal domein treden met dit nieuwe verdeelsysteem de grootste wijzigingen op?  Welke wijzigingen zijn dit dan?  Hoe werken deze wijzigingen naar verwachting uit op de gemeenten in MiddenHolland?  Hoe sluiten deze wijzigingen aan bij de hiervoor toegelichte uitgangspunten voor een ‘goed’ verdeelsysteem? Omvang en

Van belang is verder niet alleen ‘hoe de koek wordt verdeeld’, maar ook hoe groot de te

verdelen van

verdelen koek is. Het is daarbij van belang dat een groot aantal gemeenten moeite had om

de ‘koek’

de begroting voor 2020 sluitend te krijgen, met name vanwege oplopende kosten in het sociaal domein. Verder hebben ruim 100 gemeenten in een gezamenlijke brief3 aan de Tweede Kamer laten weten dat hun financiële situatie precair is en dat zij het komend najaar mogelijk gedwongen zijn niet-sluitende begrotingen te presenteren omdat verder bezuinigen op uitgaven als onhaalbaar en onwenselijk wordt gezien en het verhogen van belastingen ook geen optie is omdat de lokale belastingdruk al hoog is. In wet- en regelgeving4 rondom het gemeentefonds is aangegeven dat “gemeenten via het gemeentefonds voorzien (moeten) worden van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken” (beleidsthema 1) en dat de “verdeling van de beschikbare financiële middelen elk van de gemeenten in staat stelt hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren” (beleidsthema 2).

3 Zie https://www.krimpenerwaard.nl/meer-dan-100-gemeenten-luiden-noodklok-over-financielesituatie. 4 Zie bijvoorbeeld Jaarverslag en slotwet Gemeentefonds 2019, 20 mei 2020.

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

11

BEA 2 Verklaringsgraad, beleidsvrijheid & grip op kosten Wat zegt de

Alvorens in te gaan op de bevindingen toegespitst op de vijf clusters waarop de second

verklarings-

opinion zich met name richt, kunnen enkele algemene opmerkingen worden gemaakt naar

graad?

aanleiding van de herijking van het gemeentefonds voor het sociaal domein:  Op het criterium ‘vereenvoudiging’ scoren de nieuwe verdeelmodellen zeer goed. Het aantal verdeelmaatstaven per cluster neemt sterk af naar 4 tot 6 per cluster waar dit nu varieert van 13 tot 19 maatstaven.  Tegelijkertijd blijft de zogenoemde ‘verklaringsgraad’ even hoog als deze nu is of neemt zelfs toe.  Hierbij moet worden aangetekend dat deze verklaringsgraad betrekking heeft op de uitgaven van gemeenten en niet op de (noodzakelijke) kosten. Concreet betreft de verklaringsgraad in principe de mate waarin het verdeelmodel aansluit bij de uitgaven van gemeenten zoals deze waren in 2017. De vraag is echter wat wordt verstaan onder de verklaringsgraad en met name wat wordt verklaard. De gehanteerde uitwerking van de verklaringsgraad blijkt problematisch op een aantal aspecten:  In de eerste plaats is als peildatum voor de te beschouwen uitgaven het jaar 2017 gehanteerd. Het jaar 2017 is echter een jaar geweest waarin in veel gemeenten de na decentralisatie van taken per 1 januari 2015 beoogde transformatie nog volop gaande was. Het is maar de vraag of het uitgavenniveau in 2017 een goede afspiegeling is van de structureel te verwachten uitgaven. Gemeenten passen vanzelfsprekend hun uitgaven aan de van het rijk ontvangen middelen aan.

 Verder is bekend dat veel gemeenten direct na de decentralisatie zeer terughoudend waren met het aangaan van verplichtingen en het doen van uitgaven, om te voorkomen dat de gemeente mede vanwege de toegepaste efficiencykortingen op de overgedragen budgetten gelijk forse tekorten zou oplopen. Gemeenten hebben echter te maken met mondige burgers, die weten waar zij recht op hebben en dit ook vergelijken met de ondersteuning die zij ontvingen vóór 2015, en er is verder maar in beperkte mate sprake van beleidsvrijheid in het sociaal domein. Als gevolg is er toch een opwaartse druk op de uitgaven in veel gemeenten. Voor de gemeente Krimpenerwaard geldt bijvoorbeeld dat het uitgavenniveau voor met name Wmo en Jeugdhulp sterk is gestegen ná 2017.  Tot slot is het onderscheid tussen uitgaven enerzijds en noodzakelijke kosten anderzijds van belang. De voorgestelde nieuwe verdeelmodellen zijn niet gebaseerd op daadwerkelijke analyses van de noodzakelijke kosten voor de verschillende taakvelden maar op de door gemeenten gepleegde uitgaven. Dit betekent dat niet is gecorrigeerd voor eventuele beleidsmatige verschillen tussen gemeenten. Ook is niet gecorrigeerd voor eventuele verschillen in de doelmatigheid waarmee taken worden uitgevoerd. Verder kunnen gemeenten met relatief veel inkomsten uit bijvoorbeeld toeristenbelasting

12

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA en parkeergelden zich een hoger uitgavenniveau veroorloven ook voor de taakvelden in het sociaal domein. Ten aanzien van het laatste punt is ook van belang dat in het huidige verdeelmodel enkele gemeenten een vast bedrag ontvangen. Dit betreft de Waddengemeenten, Baarle-Nassau en de G4-gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. De laatste vier gemeenten ontvangen momenteel ruim € 250 miljoen vanwege deze vaste bedragen (die uiteenlopen van bijna € 31 miljoen voor de gemeente Utrecht tot circa € 105 miljoen voor de gemeente Amsterdam). Deze inkomsten kunnen ertoe leiden dat deze gemeenten in het sociaal domein extra middelen kunnen inzetten, naast de middelen die zij ontvangen vanuit de op het sociaal domein toegespitste verdeelmaatstaven. Impact beleid

Het gegeven dat niet is gecorrigeerd voor eventuele beleidsmatige verschillen tussen

uitfilteren

gemeenten, hangt samen met de (niet door AEF gemaakte) keuze om de verdeling te baseren op een methodiek van regressieanalyse waarmee de uitgaven van gemeenten worden verklaard uit objectieve kenmerken van gemeenten. Er had ook gekozen kunnen worden voor een methodiek van regressieanalyse waarbij het individuele voorzieningengebruik wordt verklaard uit objectieve kenmerken van huishoudens of personen. Met een dergelijke methodiek wordt voor iedere persoon in een gemeente een kans op gebruik van een bepaalde voorziening voorspeld, gegeven zijn kenmerken. Deze kans wordt vermenigvuldigd met een gemiddelde prijs (eventueel afhankelijk van het klantprofiel) om de verwachte kosten per persoon ramen. De verwachte kosten van alle inwoners van een gemeente bepalen het budget dat de gemeente zou moeten ontvangen. SEO heeft in opdracht van het ministerie van BZK deze en andere methodieken voor de verdeling van de algemene uitkering in het sociaal domein beoordeeld. SEO concludeert dat een regressieanalyse op individueel gebruik, in tegenstelling tot een regressieanalyse op gemeentelijke uitgaven, wel in staat is om beleid enerzijds en objectieve kenmerken anderzijds te scheiden. Onderbouwing van een verdeelmodel op basis van regressieanalyse op individueel gebruik wordt gezien als wetenschappelijk het meest verantwoord.

De methodiek leidt naar verwachting tot de beste aansluiting van een verdeelmodel op de noodzakelijk door gemeenten te maken kosten. De methodiek is echter wel relatief complex en meer arbeidsintensief dan regressieanalyse gericht op gemeentelijke uitgaven. De voor deze methodiek benodigde data op individueel niveau zijn, zo geeft SEO aan, wel beschikbaar voor de clusters jeugd en participatie en in mindere mate voor Wmo.

Beleidsvrijheid Het verschil tussen beide regressiemethodieken raakt ook aan het vraagstuk van de nog beperkt

gemeentelijke autonomie en beleidsvrijheid. Als het individuele voorzieningengebruik als basis wordt genomen, is de stap relatief klein naar verdeling van middelen op basis van specifieke uitkeringen. Het is echter niet noodzakelijk en in principe vanuit het perspectief

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

13

BEA van gemeenten ook niet wenselijk om een taakveld in het sociaal domein uit de algemene uitkering te halen en over te hevelen naar een specifieke uitkering. Ook binnen de systematiek van de algemene uitkering is het mogelijk om budget te verdelen op basis van verdeelmaatstaven die gebaseerd zijn op de mate waarin bepaalde typen huishoudens aanwezig zijn in gemeenten. De mate waarin gemeenten beleidsvrijheid hebben dan wel ervaren en de mate waarin zij grip hebben op te maken kosten, varieert sterk tussen de verschillende taakclusters. De meeste beleidsvrijheid ervaren gemeenten, zo stelt de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in een recent advies5, op het werkveld cultuur en ontspanning. Gemeenten kunnen in hoge mate zelf beslissen of zij in hun gemeenten theaters of schouwburgen wensen en of zij daaraan willen bijdragen. Dit ligt geheel anders bij onder meer de clusters inkomen en participatie en jeugd en in mindere mate ook Wmo en onderdelen van het nieuwe clusters Sociale basisvoorzieningen.

In zijn advies beveelt de ROB aan om in de politieke weging te expliciteren of en in welke mate bij de verdeling van middelen rekening wordt gehouden met de verschillende factoren die de beleidsvrijheid beïnvloeden. ROB adviseert om duidelijk te maken welke uitgaven gelden als ‘kosten’, dat wil zeggen onvermijdelijke uitgaven, en welke uitgaven als uit5 ROB, Beleidsvrijheid geduid. Beleidsvrijheid bij decentrale taken, een nadere uitwerking ten behoeve van de vormgeving van de financiële verhoudingen, maart 2019.

14

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA drukking kunnen worden gezien als uitdrukking van lokale beleidsvrijheid. In de onderbouwing op het door AEF voorgestelde verdeelmodel is deze explicitering grotendeels afwezig. Het is verder niet zo dat gemeenten ‘als vanzelf’ meer beleidsvrijheid krijgen als de bekostiging voor een bepaalde taak via de algemene uitkering van het gemeentefonds verloopt. Het omgekeerde zou moeten gelden:  Indien vastgesteld wordt dat de beleidsvrijheid op een bepaald taakcluster voldoende groot is, kan de betreffende taak worden bekostigd via de algemene uitkering.  Indien wordt ingeschat dat dit nog niet of niet in voldoende mate het geval is, zou in principe de afweging gemaakt moeten worden of de betreffende taak niet beter alsnog via een specifieke uitkering bekostigd kan worden. Met name bij het cluster jeugd (b)lijken gemeenten in de praktijk, doordat doorverwijzingen naar individuele maatwerkvoorzieningen en specialistische zorg in belangrijke mate buiten de gemeente om plaatsvinden, weinig beleidsvrijheid te hebben. Deze constatering houdt wat BEA betreft geen pleidooi in voor specifieke uitkeringen. Juist in het sociaal domein is het voor gemeenten van belang dat zij integraal beleid kunnen voeren op de sociale uitdagingen waar inwoners een antwoord op moeten zien te vinden, met ondersteuning vanuit de gemeente.

De grondgedachte is “één gezin, één plan, één regisseur” over bij voorkeur de volledige breedte van het sociaal domein. Integraal beleid voeren lukt het beste uitgaand van een bekostigingsmodel dat de meeste beleidsvrijheid biedt, oftewel bekostiging via de algemene uitkering van het gemeentefonds. Bij een specifieke uitkering hebben gemeente in principe geen bestedingsvrijheid. Gemeenten kunnen dan niet zelfstandig een afweging maken of zij geld voor de ene voorziening gebruiken, vallend binnen de specifieke uitkering, of voor een andere voorziening die daar dan buiten valt. Het risico is dan ook aanwezig dat voorzieningen tot stand komen waar in de betreffende gemeente maar weinig behoefte aan is, zuiver vanuit het idee dat “er geld voor is”. Deels weinig

Wel is meer aandacht nodig voor de beperkte beleidsvrijheid van gemeenten op grote

grip op kosten

delen van het sociaal domein en de gebrekkige grip op de uitgaven. Een belangrijk aandachtspunten hierbij is de doorverwijspraktijk bij jeugdhulp, waarbij veel doorverwijzingen, door onder andere huisartsen, verlopen buiten de gemeente om. Daarnaast beperkt bij de Wmo het recent ingevoerde abonnementstarief, oftewel een vast tarief voor de eigen bijdragen aan Wmo-voorzieningen, de grip van gemeenten op de kosten. In veel gemeenten heeft het per 1 januari jl. definitief van kracht geworden abonnementstarief voor een extra toeloop op deze voorzieningen gezorgd.

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

15

BEA 3 Participatie Afbakening

De gemeentelijke middelen voor het participatiebeleid ofwel voor de uitvoering van de

scope

Participatiewet komen uit verschillende bronnen:  Via de Algemene Uitkering van het Gemeentefonds krijgen gemeenten de middelen voor de uitvoeringskosten van de bijstand (dit is AU-cluster Inkomen en Participatie).  Via de Integratie-uitkering sociaal domein (IUSD) krijgen de gemeenten een Participatiebudget. Dit budget bevat de middelen voor  Uitvoering van de WSW.  Uitvoering van de re-integratie-activiteiten voor de klassieke doelgroep.  Uitvoering van re-integratieactiviteiten ten behoeve van de nieuwe doelgroepen (mensen die voor 2015 in aanmerking zouden zijn gekomen voor Wajong of WSW). Van IUSD Participatie is het gedeelte voor de re-integratie van de klassieke doelgroep per 1 januari 2019 overgeheveld naar de Algemene Uitkering. De IUSD-middelen voor reintegratie van nieuwe doelgroepen gaan ook over naar de Algemene Uitkering, waarbij in de decembercirculaire 2020 is aangegeven dat deze overgang nu is voorzien voor 2022 (dit betekent een jaar uitstel). De IUSD-middelen voor uitvoering van de Wsw worden niet betrokken in de herverdeling en hetzelfde geldt voor het BUIG-budget. Via de gebundelde uitkering (BUIG) ontvangen de gemeenten de middelen voor betaling van de bijstandsuitkeringen6.

Als het jaar 2017 als uitgangspunt wordt genomen (het basisjaar in het AEF-onderzoek, dan zijn alle geldstromen op het terrein van Participatie in totaal goed voor circa € 10,4 6 AEF, Herijking gemeentefonds sociaal domein, onderzoeksverantwoording, 22 april 2020, p. 56.

16

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA miljard. De grootste geldstroom (BUIG) blijft buiten de herverdeling en dit geldt ook voor het veruit grootste deel van de IUSD-gelden, namelijk het deel dat bedoeld is voor uitvoering van de Wsw. Het deel van de geldstromen waar de herverdeling betrekking op heeft, heeft (op basis van de budgetten in 2017) een omvang van circa 2,7 miljard:

Vertaald naar de gemeente Krimpenerwaard, heeft de herverdeling betrekking op circa € 4,3 miljoen (bedragen o.b.v. het jaar 2017): Geldstroom

In herverdeling

AU – Inkomen en Participatie

√

Nederland

Krimpenerwaard

2.118.092.910

3.671.130

2.023.065.000

3.201.785

IUSD 2017 Wsw-budget P-budget klassieke doelgroep

√

522.855.579

412.230

P-budget nieuwe doelgroepen

√

89.853.422

212.773

BUIG

5.736.766.791

8.588.708

Omvang herverdeling

2.730.801.911

4.296.133

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

17

BEA 3 . 1 N i e u we v e r d e e l mo d e l v e r g e l e k e n me t h u i d i g e v e r d e e l mo d e l Zoals hiervoor toegelicht heeft de herverdeling van geldstromen rondom Participatie betrekking op het cluster Inkomen en Participatie in de algemene uitkering en op twee onderdelen van het IUSD Participatie, namelijk het deel ten behoeve van de klassieke doelgroep en het deel ten behoeve van nieuwe doelgroepen. AU-cluster

In het huidige verdeelmodel, vindt de verdeling van het cluster Inkomen en Participatie in

Inkomen en

de algemene uitkering plaats aan de hand van de volgende maatstaven (situatie basisjaar

Participatie

2017): Huidige verdeelmodel AU-cluster participatie (basisjaar 2017) Verdeelmaatstaven Inwoners Huishoudens met laag inkomen (met drempel) Bijstandsontvangers Loonkostensubsidie Eenpersoonshuishoudens Klantenpotentieel regionaal Omgevingsadressendichtheid Totaal

Gewicht 8,6% 19,4% 53,7% 0,6% 4,3% 10,0% 3,4% 100%

De gewichten van de verdeelmaatstaven zijn afgeleid van het aantal eenheden van de betreffende maatstaven en de daarvoor in het verdeelmodel gehanteerde ‘prijs’: Huidige verdeelmaatstaven

Eenheden

Prijzen

Bedrag*

toegepast op Nederland

G ewicht**

(2017) Inwoners

17.081.507

7,51

183.186.864

8,6%

1.576.646

182,85

411.677.800

19,4%

Bijstandsontvangers

415.056

1.917,55

1.136.530.911

53,7%

Loonkostensubsidie

4.456

1.917,44

12.200.993

0,6%

Eenpersoonshuishoudens

2.961.228

21,45

90.704.190

4,3%

Klantenpotentieel regionaal

17.081.430

8,66

211.237.162

10,0%

Omgevingsadressendichtheid

15.730.284

3,23

Huishoudens met laag inkomen (drempel)

Totaal

72.554.990

3,4%

2.118.092.910

100%

* het bedrag is gelijk aan het aantal eenheden vermenigvuldigd met de prijs en vermenigvuldigd met de uitkeringsfactor (in 2017 bedroeg de uitkeringsfactor 1,43). ** het gewicht is het aandeel van het bedrag van een verdeelmaatstaf in de landelijke verdeling in procenten van het totale bedrag voor het betreffende cluster. Op gemeenteniveau hebben de verdeelmaatstaven niet hetzelfde gewicht.

18

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA Als de verdeelmaatstaven voor het cluster Inkomen en Participatie uit de algemene uitkering worden toegepast op de gemeente Krimpenerwaard, ontstaat het volgende beeld: Huidige verdeelmaatstaven

Eenheden

Prijzen

Bedrag

Gewicht

Inwoners

55.204

7,51

592.023

16,1%

Huishoudens met laag inko-

3.778

182,85

986.551

26,9%

Bijstandsontvangers

628

1.917,55

1.718.715

46,8%

Loonkostensubsidie

12

1.917,44

32.857

0,9%

Eenpersoonshuishoudens

7.029

21,45

215.302

5,9%

Klantenpotentieel regionaal

3.310

8,66

40.933

1,1%

Omgevingsadressendichtheid

18.374

3,23

84.748

2,3%

3.671.129

100%

toegepast op Krimpenerwaard (2017)

men (drempel)

Totaal

De gemeente Krimpenerwaard heeft, in verhouding tot het aantal inwoners  relatief weinig huishoudens met een laag inkomen,  relatief weinig bijstandsgerechtigden (inclusief loonkostensubsidie),  relatief weinig eenpersoonshuishoudens,  relatief beperkt klantenpotentieel regionaal,  relatief lage omgevingsadressendichtheid en ontvangt dus per inwoner een laag bedrag in het AU-cluster Inkomen en participatie. Omgekeerd heeft de gemeente Krimpenerwaard een groter dan gemiddeld aantal inwoners per bijstandsontvanger. Per bijstandsontvanger ontvangt Krimpenerwaard daarom wel een hoger bedrag in het cluster Inkomen en Participatie: Huidige verdeelmaatstaven

Bedrag per inwoner

Bedrag per uitkering

Nederland

Nederland

Krimpenerwaard

Krimpenerwaard

Inwoners

10,72

10,72

436,67

925,52

Huishoudens met laag inkomen

24,10

17,87

981,33

1.542,29

Bijstandsontvangers

66,54

31,13

2.709,18

2.686,89

Loonkostensubsidie

0,71

0,60

29,08

51,37

Eenpersoonshuishoudens

5,31

3,90

216,21

336,59

Klantenpotentieel regionaal

12,37

0,74

503,53

63,99

Omgevingsadressendichtheid

4,25

1,54

172,95

132,49

124,00

66,50

5.048,95

5.739,13

(drempel)

Totaal

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

19

BEA IU Participatie

Het participatiebudget klassieke doelgroep was in 2017 opgebouwd als volgt:  € 63 per inwoner van 15 tot 64 jaar;  0,34 x % afwijking ten opzichte van het Nederlands gemiddelde van de totale doelgroep. De totale doelgroep is aantal inwoners 15-64 jaar minus AO en WW;  41,1 x % afwijking t.o.v. het Nederlands gemiddelde van aantal bijstandsontvangers;  1,77 x % afwijking t.o.v. het Nederlands gemiddelde van het aantal banen binnen acceptabele reisafstand;  0,75 x % afwijking t.o.v. het Nederlands gemiddelde van het aantal laagopgeleiden. Het uitgangspunt (een bedrag per inwoner) is voor de gemeente Krimpenerwaard relatief gunstig, omdat Krimpenerwaard relatief weinig bijstandsontvangers heeft in verhouding tot het aantal inwoners. Dit voordeel wordt echter beperkt door de correctie voor de afwijking ten opzichte van het Nederland gemiddelde van het aantal bijstandsontvangers. Het participatiebudget voor de klassieke doelgroep is in 2019 overgeheveld naar de Algemene Uitkering. In de verdeling van de Algemene Uitkering voor 2020 is ten opzichte van 2017 één extra maatstaf opgenomen, te weten re-integratie klassiek, waarvoor in de landelijke verdeling een bedrag is opgenomen van € 541,2 mln. Van dit bedrag krijgt Krimpenerwaard € 443.270.

Situatie 2020

De omvang van het AU-cluster Inkomen en Participatie in 2020, na toevoeging van budget vanuit de IUSD Participatie voor de klassieke doelgroep en de nieuwe doelgroep, bedraagt circa € 3,1 miljard. De verdeling van dit bedrag over de gemeenten vindt plaats op basis van de volgende verdeelmaatstaven: Huidige verdeelmaatstaven

Eenheden

P ri jz e n

Bedrag*

17.282.163

7,66

214.325.436

8,5%

1.602.866

183,36

475.826.544

18,9%

Bijstandsontvangers

425.126

1.954,32

1.345.117.404

53,4%

Loonkostensubsidie

15.329

1.954,21

48.498.902

1,9%

3.037.622

21,51

105.784.244

4,2%

Klantenpotentieel regionaal

17.282.040

8,69

243.142.922

9,7%

OAD

16.264.513

3,24

85.316.477

3,4%

2.518.011.929

100%

voor Nederland (2020) Inwoners

G ewicht**

Huishoudens met laag inkomen (drempel)

Eenpersoonshuishoudens

Totaal Re-integratie klassiek Totaal integraal

1.000

334.300,78

541.232.963 3. 05 9. 24 4. 89 2

IUSD-budget nieuwe doelgr. Totaal in herverdeling

154.096.000 3.213.340.892

* Nota bene: de uitkeringsfactor is 1,619 (bedrag = eenheden x prijs x uitkeringsfactor).

20

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA Hiervan krijgt de gemeente Krimpenerwaard in 2020: Huidige verdeelmaatstaven

Eenheden

Prijzen

Bedrag*

voor Krimpenerwaard

G ewicht**

(2020) Inwoners

56.048

7,66

695.082

15,2%

Huishoudens met laag in3.861

183,36

1.146.324

25,1%

Bijstandsontvangers

695

1.954,32

2.199.011

48,1%

Loonkostensubsidie

42

1.954,21

132.882

2,9%

Eenpersoonshuishoudens

7191

21,51

250.424

5,5%

Klantenpotentieel regionaal

3440

8,69

48.398

1,1%

18.566

3,24

97.391

2,1%

4.569.512

100%

komen (drempel)

OAD Totaal Re-integratie klassiek

0,819

334.300,78

443.270

Totaal integraal IUSD budget nieuwe doelgroepen

5.012.782

Totaal in herverdeling

5.377.786

365.004

* Nota bene: de uitkeringsfactor is 1,619 (bedrag = eenheden x prijs x uitkeringsfactor).

Nieuw model

In het nieuwe verdeelmodel moet rekening gehouden worden met twee veranderingen:  Ten eerste wordt de verdeling van het totaal van de Algemene Uitkering over de verschillende clusters aangepast.  Ten tweede worden per cluster de middelen op basis van andere maatstaven verdeeld. In het verdeelmodel dat AEF voorstelt, wijzigt het bedrag voor het cluster Participatie als gevolg van een herverdeling van middelen over de verschillende clusters. Bovendien verandert de verdeling van het totale beschikbare bedrag per cluster over de gemeenten door een aanpassing van de bij die verdeling toegepaste maatstaven. Wij beperken ons hieronder tot de effecten van de herverdeling over de gemeenten. We passen de nieuwe verdeling toe op de oude bedragen voor het jaar 2020. AEF verdeelt de participatiemiddelen op basis van drie verdeelmaatstaven: Nieuwe verdeelmodel cluster participatie Verdeelmaatstaven Bijstandsontvangers of loonkostensubsidie Doelgroepenregister gemeentelijke doelgroep Gebruik specialistische GGZ

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

Gewicht 74% 4% 22%

21

BEA De door AEF voorgestelde gewichten voor de respectievelijke verdeelmaatstaven vormen, in combinatie met het totale landelijk beschikbare budget waar deze verdeelmaatstaven op zien en het aantal bij de maatstaven behorende eenheden, de basis voor de in het verdeelmodel te hanteren ‘prijs’ (of anders uitgedrukt: het bedrag dat een gemeente ontvangt per eenheid). Nieuwe verdeelmaatsta-

Gewicht

Bedrag

Eenheden

Prijzen

74%

2.330.332.752

440.445

5.290,74

Niet be-

Niet be-

ven toegepast op Nederland Bijstandsontvangers of loonkostensubsidie Doelgroepenregister gemeentelijke doelgroep

4%

125.963.933

kend

kend

Gebruik specialistische GGZ

22%

692.801.629

Niet be-

Niet be-

kend

kend

Totaal

100%

3.149.098.313

Nota bene: op dit moment zijn zowel het aantal eenheden landelijk voor het doelgroeperegister als voor gebruik van specialistische GGZ bij BEA niet bekend.

Voor de gemeente Krimpenerwaard wordt het budget als volgt geraamd: Aantal a. Budget landelijk

Bedrag 3.149.098.313

b. Bijstand + LKS landelijk

440.455

c. Bedrag per uitkering (= a/b) d. Bijstand + LKS Krimpenerwaard

7.149,65 737

e. Totaal bedrag Krimpenerwaard (= c*d)

5.269.291

Door de herverdeling over de gemeenten gaat Krimpenerwaard er circa € 44.000 op vooruit in vergelijking met het oude model, dat Krimpenerwaard € 5.225.555 toebedeelde. BEA gaat er bij deze raming vanuit dat de verdeling van het aantal mensen in het doelgroepregister en het aantal mensen dat gebruik maakt van specialistische GGZ over het land niet afwijkt van de verdeling van het aantal mensen dat bijstand ontvangt. Deze aanname is noodzakelijk omdat vooralsnog geen informatie beschikbaar is over de eenheden en de prijzen per eenheid voor deze verdeelmaatstaven.

3 . 2 Be o o r d e l i n g v e r a n d e r i n g e n o . b . v . n o r me n k a d e r st u u r g r o e p Op basis van de hiervoor toegelichte veranderingen in het verdeelmodel voor het cluster Participatie, kan het nieuwe verdeelmodel als volgt worden beoordeeld met behulp van de door de stuurgroep van de AEF-onderzoeken gehanteerde normen:

22

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA Beoordeling verdeelmodel cluster participatie o.b.v. normenkader stuurgroep Normen Toepassing De verdeling moet de noodzakelijke kosten van gemeenten Uitlegbaarheid i.c. kosreproduceren. tenoriëntatie (er is een plausibele en Commentaar: causale relatie aanwezig  Het budget voor inkomen en participatie in de nieuwe met kosten van gemeen7 Algemene Uitkering is bedoeld voor uitgaven in verband ten) met de uitvoering van de Participatiewet (het verzorgen van uitkeringen (niet de uitkeringen zelf) en het casemanagement), voor re-integratietrajecten voor werkzoekenden die in staat zijn om betaald werk te verrichten (de klassieke doelgroep) en voor de ondersteuning van mensen die niet zelfstandig in staat zijn betaald werk te verrichten (de nieuwe doelgroepen).  Het is goed uit te leggen dat de kosten die een gemeente hiervoor moet maken samenhangen met het aantal bijstandsontvangers.

Ook is het goed uit te leggen dat de kosten samenhangen met het aantal mensen die in het doelgroepregister zijn opgenomen, omdat de begeleiding van deze mensen structurele en relatief hoge kosten met zich meebrengt  De relatie tussen de kosten voor uitvoering van de Participatiewet en het gebruik van specialistische GGZ is minder eenduidig, terwijl de maatstaf in het nieuwe model een groot gewicht (22 procent) krijgt:  Het gebruik van specialistische GGZ is één van de verklarende factoren voor het aantal bijstandsontvangers8, maar het aantal bijstandsontvangers is zelf al opgenomen als verklarende factor.  Verder is het de vraag of bijstandsontvangers die specialistische GGZ gebruiken daadwerkelijk zorgen voor gemiddeld hogere uitvoeringskosten van de Participatiewet dan bijstandsontvangers die geen specialistische GGZ gebruiken. Als GGZ-cliënten ondersteuning 7 In de Financiële verhoudingswet is opgenomen dat een verdeelmodel flexibel en rechtvaardig moet zijn, waarbij een en ander is uitgewerkt naar de volgende criteria: (1) kostenoriëntatie, (2) globaliteit van maatstaven, (3) prikkelwerking (4) dynamisch en (5) stabiliteit. In het voorliggende onderzoek beperkt BEA zich tot de criteria kostenoriëntatie en prikkelwerking. De overige eisen aan een goed verdeelmodel zijn vooral ‘technisch’ van aard en daarmee minder geschikt voor een quickscan.

8 Zie bijvoorbeeld Ministerie van SZW, Cijfers en initiatieven Samenwerking GGZ – Werk & Inkomen, brief aan Tweede Kamer, 11 juli 2019.

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

23

BEA

Vereenvoudiging

Prikkelwerking

Ondersteuning van transformatie

krijgen bij re-integratie naar werk, zijn de kosten van begeleiding relatief hoog. Maar het gebruik van specialistische GGZ is in de praktijk vaak ook een indicatie van een dermate complexe problematiek dat reintegratie naar werk (nog) niet aan de orde is.  Het aantal verdeelmaatstaven wordt met het nieuwe verdeelmodel sterk gereduceerd, van nu zeven maatstaven (op basis van het verdeelmodel zoals dat in 2017, als het basisjaar voor het AEF-onderzoek, was).  Van het BUIG-verdeelsysteem gaat een sterke prikkel uit van gemeenten. Het voorgestelde verdeelmodel voor het cluster Participatie in de algemene uitkering vermindert deze prikkel.  Het rijk verdeelt het BUIG-budget (bedoeld voor de kosten van bijstandsuitkeringen) niet op basis van het aantal uitkeringen zelf, maar op basis van factoren die het beroep op de bijstand verklaren (met uitzondering van factoren die door de gemeente zelf beïnvloedbaar zijn. Gemeenten ervaren zo een sterke prikkel om het beter te doen dan het model verwacht, om zo te kunnen besparen op het BUIG-budget.  Door de uitvoeringskosten en de re-integratiekosten wél te verdelen op basis van het feitelijke aantal bijstandsgerechtigden wordt de prikkel die uitgaat van het BUIGverdelingsmodel in enige mate ongedaan gemaakt.

Per saldo blijft nog wel een substantiële prikkel over (een bijstandsuitkering kost een gemeente circa € 13.000 uit BUIG en levert de gemeente circa € 4.500 op vanwege de algemene uitkering), van circa € 8.500 per eventueel bespaarde uitkering. Wat betreft bijdrage aan de transformatie op het terrein van participatie, ziet BEA geen grote verschillen tussen het huidige en het nieuwe verdeelmodel.

3 . 3 T u sse n b a l a n s Participatie

Bij het cluster participatie is uiteindelijk gekozen voor een verdeelmodel met slechts drie verdeelmaatstaven. De belangrijkste verdeelmaatstaf is het aantal bijstandsontvangers en mensen die bediend worden met loonkostensubsidie. Deze keuze vermindert de prikkelwerking die in de BUIG-bekostiging is ingebracht, namelijk dat gemeenten kunnen ‘verdienen’ op hun uitkering met een relatief grote uitstroom uit de bijstand. In het nieuwe verdeelmodel voor participatie in de algemene uitkering worden gemeenten toch weer grotendeels gehonoreerd op basis van ‘p x q’. Per saldo blijft alsnog wel een sterke prikkelwerking over, omdat de BUIG-prikkel (besparing op een uitkering levert in beginsel circa €

24

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion