Nr. 28 Inspectie SZW - Aanbieding rapport niet-gebruik van de algemene bijstand
Tekst van het document
I 24 I
Verder is de kans op niet-gebruik 16 procentpunt hoger voor mensen met een Europese migratieachter
grond in vergelijking met Nederlanders. Tot slot is opvallend dat wanneer er gecontroleerd wordt voor alle achtergrondkenmerken, er nog steeds
een (kleine) samenhang is tussen provincie en niet-gebruik van de algemene bijstand. Dit betekent dat
het lagere niet-gebruik in de provincies Friesland, Groningen en Drenthe niet (volledig) wordt verklaard door de beschouwde achtergrondkenmerken van de huishoudens maar dat er nog andere verklaringen
zijn. Een wezenlijk verschil in beleid rondom de uitvoering van de bijstand door gemeenten zou hieraan
ten grondslag kunnen liggen, net als verschillen in type werk of cultuur.
25 I
4 Langdurig niet-gebruik
In dit hoofdstuk presenteert de Inspectie de cijfers omtrent de langdurigheid van niet-gebruik van de bijstand. Daarvoor is gekeken of personen die per 1 januari 2018 niet-gebruiker zijn ook niet-gebruiker
waren op 1 oktober 2017,1 juli 2017 en 1 januari 2017. Dit levert een indicatie op van de personen die gedurende een jaar vóór het peilmoment ook niet-gebruiker zijn, die personen noemen we langdurig
niet-gebruikers. Daarnaast is aandacht voor de achtergrondkenmerken van de groep niet-gebruikers die langdurig geen gebruik maakt van een bijstandsuitkering. Anders dan in hoofdstuk 2 en 3 gaat de
Inspectie voor het bekijken van de langdurigheid van niet-gebruik uit van gegevens op persoonsniveau in plaats van huishoudniveau. De gegevens worden op persoonsniveau bekeken omdat huishoudens
gedurende het jaar kunnen wijzigen. Het is daarom niet mogelijk om de huishoudens die bestonden op 1 januari 2018 gedurende het jaar te volgen. Doordat de resultaten in dit hoofdstuk op persoonsniveau worden weergegeven wijken de totalen van de figuren in dit hoofdstuk af van de bevindingen in hoofdstuk 2 en 3 waar de bevindingen op huishoudniveau worden weergegeven.
4.1
Omvang langdurig niet-gebruik
Figuur 10 laat zien dat 33% van de niet-gebruikers op 1 januari 2018 langdurig niet-gebruiker was, dit betreft 65 duizend personen. Langdurig niet-gebruikers waren op alle peilmomenten rechthebbend en
maakten op die momenten geen gebruik van een bijstandsuitkering. Het gemiddelde inkomen van deze groep blijft op de vier peilmomenten redelijk stabiel. Een kleinere groep (6%) is niet-gebruiker op 1 januari 2017 maar was dit niet langdurig omdat zij per 1 juli en/of 1 oktober niet-rechthebbend of gebruiker waren.
Verder is te zien dat 5% van de niet-gebruikers op 1 januari 2018, op 1 januari 2017 nog gebruiker was. Dit is een opvallende groep, want zij zijn immers in beeld als gebruiker maar stoppen met hun bijstandsuit kering terwijl zij hier op 1 januari 2018 nog wel recht op hadden. Het blijkt dat dit een groep is die in januari 2017 niet veel inkomen had. In januari 2018 verdienen zij gemiddeld aanzienlijk meer dan een jaar
daarvoor. Zij zijn dan nog steeds rechthebbend, maar maken geen gebruik meer van de bijstand. De
inkomensstijging lijkt hieraan ten grondslag te liggen. Waarom zij de bijstandsuitkering stopzetten kan de
Inspectie niet zeggen op basis van deze gegevens. Mogelijk hebben ze de bijstandsuitkering niet meer nodig. Het kan ook zijn dat ze denken dat ze geen recht meer hebben op bijstand en preventief de uitkering stopzetten om eventuele terugbetalingen te voorkomen. Daarnaast kan het zijn dat er sprake was van uitstroom vanwege handhaving of dat de verplichtingen die aan de bijstand verbonden zijn
zwaarder wegen dan het ontvangen van een kleine aanvullende uitkering.
Daarnaast is te zien dat op 1 januari 2017 56% van de niet-gebruikers van 1 januari 2018 nog geen recht had op bijstand. Daar liggen verschillende redenen aan ten grondslag. Van de groep niet-rechthebbenden
in januari 2017 had 68% een te hoog inkomen, 14% studeerde, 9% woonde niet meer in Nederland en 9% had een andere reden (bijvoorbeeld leeftijd jonger dan 18 jaar). Het hebben van een te hoog inkomen is dus duidelijk de belangrijkste reden waarom men een jaar voor i januari 2018 nog geen recht heeft op
bijstand. Figuur io laat ook iets anders opvallends zien. Ongeveer de helft van de niet-gebruikers van 1 januari
2018 heeft op 1 oktober 2017 geen recht op bijstand. Dit lijkt grotendeels te liggen aan een fluctuerend inkomen. In januari 2017 hebben zij een inkomen boven de bijstandsnorm, maar in januari 2018 is dit
inkomen gezakt onder de bijstandsnorm. De grootte van de groep niet-gebruikers blijft vervolgens op de overige peilmomenten (i juli 2017 en 1 januari 2017) redelijk stabiel.
I 26 I
Figuur io: stroomdiagram niet-gebruik algemene bijstand op 4 peilmomenten uitgaande van de niet-gebruikers per 1 januari 2018
[
20,7
I lub IC
iMm-n X>M
»PF
31%
5I«
■ 100%
I
/
■■I ■ Niet-gebruiker
■ Niet-gebruiker, maar niet duurzaam
■ Niet rechthebbend
■ Gebruiker
Bron: Inspectie SZW, op bosis van CBS Microdoto * Het gaat in dit plaatje om personen.
4.2
Kenmerken langdurig niet-gebruikers
Personen met inkomen over het algemeen iets vaker langdurig niet-gebruiker
Figuur 11 vergelijkt het inkomen ten opzichte van de bijstandsnorm van de langdurig niet-gebruikers met
de totale groep niet-gebruikers op het peilmoment t januari 2018.20 duizend van de 65 duizend langdurig niet-gebruiker hebben weinig tot geen inkomen, zij hebben een inkomen tot 20% van de
bijstandsnorm. Het aandeel met weinig tot geen inkomen is daarmee iets lager dan onder de totale
groep niet-gebruikers per 1 januari 2018. Figuur n laat verder zien dat langdurig niet-gebruikers iets minder vaak een inkomen hebben van 90% tot 100% ten opzichte van de bijstandsnorm in vergelijking
tot de totale groep niet-gebruikers per i januari 2018. Dit is niet verrassend omdat deze categorie direct grenst aan de bijstandsnorm. De belangrijkste verklaring hiervoor lijkt te zijn dat deze personen op een of meerdere peilmomenten in 2017 een inkomen boven de bijstandsnorm hadden, waardoor ze niet
langdurig rechthebbend zijn. Verder zitten er iets minder personen zonder inkomen in de groep langdurig
niet-gebruikers.
I 27 I
Figuur 11: verdeling langdurig niet-gebruikers naar percentage inkomen Lo.v. de bijstandsnorm in vergelijking met
totale groep niet-gebruikers per 1 Januari 2018
22%
90 tot 100%
18% 2% 113%
80 tot 90%
10% 10%
70 tot 80%
60 tot 70% 50 tot 60%
90 tot 50% 30 tot 90%
20 tot 30% 10 tot 20%
1 tot 10%
Inkomen onbekend
E
8%
0%
5%
10% 20%
10%
■ Totale groep niet-gebruikers (1/1/2018)
25%
20%
15%
■ Langdurig niet-gebruikers
4
Bron: Inspectie SZW. op basis van CBS Microdato
* Totalen wijken af van de figuren in hoofdstuk z en 3 omdat de resultaten hier op persoonsniveau worden weergegeven in ploots van
op huishoudniveou.
Ouderen vaker langdurig niet-gebruiker Figuur 12 laat zien dat er relatief meer personen ouder dan 37 jaar zijn onder de langdurig niet-gebruikers. Dit kan mogelijk komen doordat het inkomen niet substantieel meer wijzigt wanneer men ouder is in
tegenstelling tot wanneer men jonger is. Veel ouderen die rechthebbend zijn, zijn daarom mogelijk vaker langdurig niet-gebruiker.35 Figuur 12: verdeling langdurig niet-gebruikers naar leeftijdscategorie in vergelijking met totale groep niet-gebrui
kers per 1 januari 2018
10%
57-66
13% 20%
97-56
26%
37-96
27%
31%
27-36
25%
i4%
21-26
8%
18-20 0%
5%
10%
15%
■ Totale groep niet-gebruikers (1/1/2018)
20%
25%
30%
35%
■ Langdurig niet-gebruikers
Bron: Inspectie SZW. op basis van CBS Microdalo
* Totalen wijken af van de figuren in hoofdstuk 2 en 3 omdat de resultaten hier op persoonsniveau worden weergegeven in plaats van
op huishoudniveou.
35
SEO (zon). Niet-gebruik inkomensondersteunende maatregelen. SEO-rapport nr. zon-jl. ISBN 978-90-6733-615-4. Amsterdam:
SEO.
I 28 I
Zelfde verdeling naar herkomst bij langdurig niet-gebruikers Figuur 13 toont dat de verdeling naar herkomst niet verschilt voor de groep langdurig niet-gebruikers in
vergelijking met de totale groep niet-gebruikers op het peilmoment i januari 2018. De verhoudingen zijn
vrijwel gelijk gebleven. Van de groep langdurig niet-gebruikers bestaat 49% uit Nederlanders, 41% bestaat uit personen met een niet-Europese migratieachtergrond en de io% bestaat uit personen met
een Europese migratieachtergrond. Figuur 13: verdeling langdurig niet-gebruikers naar herkomst in vergelijking met totale groep niet-gebruikers per 1
januari 2018
39% ■ 41%
Migrant buiten EU | 12%
EU-migrant
10%
■ 50% Nederlander
|49%
0%
10%
■ Totale groep niet-gebruikers (1/1/2018)
5Ö%
40%
30%
20%
60%
■ Langdurig niet-gebruikers
Bron: Inspectie SZW, op basis van CBS Miaodata * Totalen wijken of van de figuren in hoofdstuk z en 3 omdat de resultaten hier op persoonsniveau worden weergegeven in plaats van
op huishoudniveau
Alleenstaanden minder vaak langdurig niet-gebruiker, personen met kinderen vaker langdurig niet-gebruiker
Figuur 14 laat zien dat het aandeel alleenstaanden kleiner is onder langdurig niet-gebruikers in vergelij king met de totale groep niet-gebruikers op het peilmoment 1 januari 2018. Dit percentage is 35% tegen 44% op het peilmoment. Tegelijkertijd is te zien dat partner met kinderen en ouders in eenouderhuis
houden vaker langdurig niet-gebruiker zijn. Het inkomen van alleenstaanden lijkt meer te fluctueren dan het inkomen van personen met kinderen. Dit maakt dat alleenstaanden minder vaak langdurig rechtheb
bend zijn in tegenstelling tot personen met kinderen. Figuur 14: verdeling langdurig niet-gebruikers naar plaats in het huishouden in vergelijking met totale groep
niet-gebruikers per 1 januari 2018
2% 2%
Overig lid van een huishouden
16% ■119%
Ouder in eenouderhuishouden
■■ 19%
Partner met kinderen
23% 10% 10%
Partner zonder kinderen
44%
Alleenstaande
35%
10% 111%
Thuiswonend kind 0%
5%
10%
■ Totale groep niet-gebruikers (1/1/2018)
20%
15%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
■ Langdurig niet-gebruikers
Bron: Inspectie SZW, op basis van CBS Miaodata
* Totalen wijken af van de figuren in hoofdstuk z en 3 omdat de resultaten hier op persoonsniveau worden weergegeven in plaats van
op huishoudniveau
I 29 I
5 Beeld gemeenten en aanpak
Dit hoofdstuk schetst het beeld dat enkele gemeenten zelf hebben van het niet-gebruik van de algemene
bijstand binnen hun eigen gemeente, wat deze gemeenten doen om niet-gebruik tegen te gaan en welke
belemmeringen ze hierbij ervaren. Deze bevindingen zijn gebaseerd op interviews met beleidsmedewer
kers van zeven gemeenten.
5.1
Beeld niet-gebruik
De beleidsmedewerkers geven allen aan dat zij geen tot slecht zicht hebben op de omvang en kenmerken van niet-gebruikers van de bijstand binnen hun gemeente. Eén van de gesproken gemeenten heeft zelf onderzoek laten doen naar redenen van aanvragers om voortijdig te stoppen met een aanvraag, waaruit
naar voren kwam dat aanvragers het of te veel gedoe vonden of dat zij bij nader inzien geen recht bleken te hebben. Uit het onderzoek kwam niet naar voren dat veel bijstandsuitkeringen ten onrechte niet tot stand kwamen.
Ondanks dat de beleidsmedewerkers zich niet kunnen beroepen op cijfers, gaven zij wel redelijk eendui dig aan welke doelgroepen vermoedelijk vaker geen gebruik maken van de bijstand. Deels komt het beeld bij gemeenten zelfvan de groepen met een verhoogde kans op niet-gebruik overeen met de
bevindingen uit de data-analyses. Na de confrontatie met de hoogte van niet-gebruik in de eigen gemeente gaven de beleidsmedewerkers een inschatting van de doelgroepen met een vermoedelijk hoog niet-gebruik. Ten eerste noemen alle
beleidsmedewerkers de jongeren. Veel jongeren denken dat ze geen recht hebben op bijstand. Ten tweede noemen bijna alle beleidsmedewerkers mensen met een westerse migratieachtergrond omdat zij de weg naar bijstand niet goed weten te vinden vanwege gebrekkige beheersing van de Nederlandse taal
en omdat zij in tegenstelling tot mensen met een niet-Westerse migratieachtergrond minder goed in beeld zijn doordat zij bij binnenkomst niet begeleid worden. Ten derde vermoeden enkele gemeenten dat
het niet-gebruik oploopt naarmate het uitkeringsbedrag waar men recht op heeft lager is. Zij vermoeden
dat dit ligt aan het hebben van wisselende inkomsten of dat de juridische toon van de communicatie van de gemeente mensen afschrikt. Ten vierde geven enkele gemeenten aan dat zelfstandigen vermoedelijk ook vaker niet-gebruiker zijn, omdat dit een lastige groep is om te bereiken. Mede doordat zelfstandigen
zelf vaak denken geen recht te hebben op bijstand of doordat ze soms te trots zijn om bijstand aan te vragen. Tot slot geven meerdere gemeenten aan dat sommige mensen geen bijstandsuitkering willen aanvragen. Aan deze houding kunnen verschillende redenen ten grondslag liggen die allemaal te maken
hebben met het behouden van een zekere onafhankelijkheid. Dit kan variëren van weerzin om de
aanvraag in te vullen, zelf willen kiezen hoe men het inkomen ophoogt, van spaargeld leven, tot het al gebruik maken van een andere uitkering en niet met twee instanties te maken willen hebben.
5.2
Aanpak niet-gebruik
De meeste beleidsmedewerkers geven aan geen specifieke acties in te zetten waarbij niet-gebruikers actief worden opgespoord. Wel geven zij allen aan dat zij rechthebbenden informeren middels het aanbieden van algemene informatie over het aanvragen van een bijstandsuitkering op hun website. Een
aantal beleidsmedewerkers geeft aan dat het opsporen van niet-gebruikers van minimaregelingen vaker onderwerp van gesprek is dan van niet-gebruikers van de algemene bijstand. Een beleidsmedewerker
geeft aan zich niet bewust te zijn dat je ook op het bereik van de bijstand kan sturen, het is in de afgelopen jaren geen onderwerp van gesprek is geweest. Dit wordt ook aangegeven door een andere beleidsmedewerker die stelt dat dit zo is omdat de bijstand als bekend wordt verondersteld. Andere
30 I
beleidsmedewerkers geven aan meer op de kant van de beheersing te zitten. Zij gaan bij het uitvoeren van de Participatiewet uit van wantrouwen en focussen zich meer op mensen uit de bijstand krijgen in
plaats van erin: "Er wos juist inzet op handhavingsonderzoeken om te kijken of er mensen inzaten die er niet in thuishoorden. Bovendien was men van mening dat mensen die het echt nodig hebben, zich toch wel melden. Wat moeten
ze anders? Dan komen ze op straat." Naast het aanbieden van algemene informatie over het aanvragen van bijstand op de website, zetten een paar gemeenten ook op andere manieren informatieverstrekking in om de niet-gebruiker te bereiken.
Een gemeente maakt gebruik van een digitale en papieren gids die zij actief onder de aandacht brengen met daarin alle mogelijkheden voor inkomensondersteuning, onderwijs en werk. In deze gids is ook aandacht voor de bijstand. Andere gemeenten maken ook gebruik van een dergelijke gids, maar daarin is
dan vooral aandacht voor minimaregelingen en niet voor de bijstand. Enkele beleidsmedewerkers geven aan dat hun gemeente betrokken organisaties in het sociaal domein
informeert over de bijstand, zodat ze in staat zijn om mensen door te sturen naar de gemeente als dit nodig is. Er lijkt namelijk vaak sprake lijkt te zijn van multiproblematiek waardoor de niet-gebruikers ook
via andere instanties binnen het sociaal domein in beeld kunnen komen. Daarnaast noemen drie gemeenten dat wijkteams doorverwijzen wanneer zij bij huisbezoeken armoede signaleren en er mogelijk
recht op bijstand is. Enkele gemeenten maken gebruik van samenwerking met andere partijen, waarbij de (potentieel) niet-gebruiker actief wordt opgezocht. Ten eerste met het UWV binnen hun arbeidsmarktregio, waarbij
het UWV actief doorverwijst naar de gemeente voordat de WW-periode is afgelopen om zo de dienstver
lening tijdig te kunnen starten. De volgende reden wordt hiervoor gegeven: "Zodat mensen zich daarop kunnen voorbereiden en een afweging kunnen maften of ze daar zin in hebben. Want de beeldvorming is dat er veel moet
en dat het ingewikkeld is en ze hebben soms een verkeerd beeld van hun rechten. Dit gebeurt aan de hond van een telefoontje, waarbij ook aanvroaghulp ftan worden geboden." Ten tweede werkt één van deze gemeenten daarnaast nog actief samen met de woningbouwverenigingen en de energieleveranciers. Bij het niet
betalen van de huur en/of de energiekosten krijgt de gemeente via deze organisaties een signaal. Zij treffen dan regelmatig zelfstandigen aan: "Dat zijn regelmatig ZZP'ers, zij hebben vaak het idee nergens recht op te hebben. Bovendien is de hoogte van hun inkomen vaak onduidelijk en lopen privé- en bedrijfskosten door elkaar."
53
Belemmeringen in aanpak niet-gebruik
Een aantal gemeenten geeft aan dat de komst van de AVG beperkingen met zich heeft meegebracht. Het
uitwisselen van gegevens is hierdoor minder goed mogelijk geworden. Hierdoor is het ook lastiger
geworden om mogelijke niet-gebruikers te identificeren en te bereiken. Eén gemeente schetst dit probleem als volgt: “Vroeger kon de gemeente mensen op basis van CBS-gegevens aanschrijven en met hen spreken over hun (inkomens) situatie, maar sinds de komst van de AVG is dat niet meer mogelijk. Maar misschien is gerichte
communicatie over de algemene bijstand toch nodig, want 35% is best een hoog percentage."
Enkele beleidsmedewerkers geven aan dat de Participatiewet zelf een obstakel kan zijn omdat deze ingewikkeld is. Dit maakt enerzijds voorlichting lastig gezien de vele normen die de Participatiewet kent:
"Go maar eens uitleggen wie wanneer ergens recht op heeft. Daarom worden vooral de welzijnsstichtingen zo goed
mogelijk geïnformeerd. Zeker als er dingen veranderen. Dan kunnen die stichtingen inwoners bereiken, zij bomen vaker op huisbezoek." Een beleidsmedewerker geeft aan dat doordat de Participatiewet als ingewikkeld wordt ervaren het soms lastig is om integraal te werken met mensen die werkzaam zijn op aanverwante
terreinen. Tot slot benadrukken enkele gemeenten dat de zoekperiode van vier weken voor jongeren een belemme
ring vormt in de aanpak van niet-gebruik. Het risico is dat jongeren in de zoekperiode geheel uit beeld verdwijnen dan wel verder in de financiële problemen komen: “Want je kunt niets voor ze doen tijdens die periode, maar jongeren hebben echt geen geld als ze de studie afbreken. Soms hunnen ouders het oplossen, vaak niet."
I 31 i
De zoekperiode dient volgens de geïnterviewde geen doel omdat veel jongeren die bijstand aanvragen
kwetsbaar en hulpbehoevend zijn en niet zomaar zelf een baan kunnen vinden. Met de uit beeld
verdwenen jongeren worden door deze gesproken gemeenten vaak geen contact meer gezocht.
I 32 I
6
Nawoord
De Inspectie SZW heeft kennisgenomen van de gezamenlijke reactie van Divosa en VNG. De Inspectie deelt de mening van Divosa en VNG dat nader onderzoek naar de motieven naar niet-gebruik nodig is.
Toch zijn er nu al acties mogelijk, zoals Divosa en VNG ook noemen. De Inspectie onderschrijft de oproep van de VNG en Divosa aan de verschillende betrokken partijen om hierin hun verantwoordelijkheid te
nemen. De Inspectie mengt zich niet in een politieke discussie, wel denkt zij dat het goed is dat Divosa en VNG afwegingen over niet-gebruik en de rol van de overheid daarbij aankaarten. Het gaat de Inspectie
hierbij niet om niet-gebruik in geïsoleerde zin, maar om een actieve rol van de overheid in een samen hangende benadering van bestaanszekerheid. Dat hoort ook hulp bij het vinden van een baan of
passende scholing bij. Ook om die reden is het wenselijk dat deze mensen in beeld bij hun gemeente
komen, zeker als het om jongeren gaat die hun hele toekomst nog voor zich hebben. De Inspectie vindt
het daarom een positieve ontwikkeling dat Divosa en VNG mogelijkheden bij gemeenten zien om bestandkoppelingen breder te benutten en vindt het een realistische stap om met behulp van experts op
het gebied van gegevensuitwisseling te verkennen of dit ook voor de groep 23- tot 27-jarigen ingezet kan worden. De Inspectie sluit zich tevens aan bij het punt van Divosa en VNG dat voorlichting niet alleen een taak is
voor gemeenten, maar ook een taak is voor het Rijk, UWV, werkgevers en andere belangenorganisaties. Divosa en VNG herkennen verder het knelpunt van de Inspectie over de mogelijk perverse prikkel in de
financieringssystematiek, een punt dat ook nadrukkelijk naar voren werd gebracht in de evaluatie van de Participatiewet door het SCP. De Inspectie wil hier nog wel aan toevoegen dat gemeenten op de lange
termijn zelf ook baat hebben bij het investeren in de niet-gebruikers omdat dit hoge maatschappelijke
kosten op aanpafende terreinen (bijv, schuldhulpverlening) kan voorkomen dan wel beperken. Divosa en VNG benoemen daarnaast het zorgpunt of de Participatiewet wel compatibel is met de flexibele
arbeidsmarkt en opperen dat het mogelijk zou moeten worden om met terugwerkende kracht een
uitkering aan te vragen. De Inspectie vindt dit een interessante denkrichting gezien bijvoorbeeld het hoge niet-gebruik onder zelfstandigen en het hoge risico op wisselende inkomsten binnen deze groep. De
Inspectie blijft tot slot graag in gesprek met stakeholders over dit belangrijke thema.
I 33 I
Bijlage I Selectiecriteria keuze regeling36
i. De aanwezigheid van kenmerken die niet-gebruik bevorderen Een centraal selectiecriterium is de mate waarin een bepaalde regeling kenmerken bevat die - direct of indirect - bijdragen aan een hoge mate van niet-gebruik: a. Aanwezigheid van een middelentoets;
De aanwezigheid van een middelentoets is volgens Van Oorschot een van de belangrijkstekenmerken die
de kans op niet-gebruik verhogen. Toetsing op de aanwezigheid van eigen inkomsten en vermogen kan mensen ervan weerhouden een regeling aan te vragen, niet alleen omdat zij het als een schending van hun privacy ervaren maar ook omdat het te ontvangen bedrag erdoor kan worden verlaagd en daardoor
niet langer wordt gezien als de moeite waard.
b. Een aanvullend karakter;
Wanneer een voorziening een aanvullend karakter heeft, is de noodzaak voor het aanvragen ervan per definitie minder groot dan wanneer de voorziening een basisinkomensbescherming biedt. In het eerste
geval zijn er in principe immers nog andere inkomensbronnen in het huishouden aanwezig, zodat niet-gebruik geen al te grote gevolgen hoeft te hebben. Zowel de behoefte aan de aanvullende voorzie
ning als de gepercipieerde baten ervan zullen daarom relatief gering zijn. c. Vage toekenningscriteria;
Vaagheid van de toekenningscriteria kan potentiële rechthebbenden ervan weerhouden de desbetref
fende regeling aan te vragen. Men moet relatief veel moeite doen om uit te zoeken of men recht heeft op
de voorziening, zodat de ‘kosten' van het aanvragen al gauw als te hoog worden gezien. Bovendien verhogen deze kenmerken de kans op een foutieve beslissing door de uitvoeringsinstantie. d. Initiatief volledig bij cliënt;
Indien een cliënt zelf het initiatief moet nemen om een claim in te dienen, is de kans op niet-gebruik van
de desbetreffende inkomensvoorziening beduidend groter dan wanneer er sprake is van (semi)automatische toekenning. De cliënt moet in het eerste geval immers meer moeite doen, en eventuele psychologi sche belemmeringen spelen een grotere rol dan wanneer de uitkerende instantie het initiatief neemt.
e. Het voorzien in de vergoeding van incidentele uitgaven; Vergoedingen van incidentele uitgaven (of van een grote variëteit aan uitgaven) zijn eveneens ontvanke
lijk voor niet-gebruik. Voor een eenmalige vergoeding wegen de baten lang niet altijd op tegen de kosten van het aanvragen, terwijl men bij regelingen die zich op een diversiteit aan uitgaven richten, moet
uitzoeken of de benodigde vergoeding er wel onder valt. In beide gevallen zal een deel van de potentiële
rechthebbenden het te veel moeite vinden om een claim in te dienen.
2. De waarschijnlijke omvang van de populatie gerechtigden Maatschappelijk gezien heeft niet-gebruik groter gevolgen naarmate de doelgroep van een bepaalde
regeling groter is. Eenzelfde percentage niet-gebruik treft in dat geval immers een groter aantal personen
of huishoudens dan bij een relatief kleine doelgroep. Het heeft de voorkeur onderzoek naar niet-gebruik
te richten op regelingen met een omvangrijke rechthebbende populatie.
,6
Deze selectiecriteria zijn grotendeels ontleend aan de selectiecriteria uit het SCP-rapport Geld op de plank (Wildeboer
Schut b Hoff, 2007)
I 34 I
3. Precaire doelgroep Indien een huishouden met een ruim inkomen niet gebruikmaakt van een bepaalde voorziening omdat
men daar geen behoefte aan heeft, kan er niet worden gesproken van een zorgwekkende situatie. Van belang zijn vooral die regelingen die zich richten op de mensen met lage inkomens, en die er bij nietgebruik toe leiden dat zij in een kwetsbare inkomenspositie belanden.
4. Hoogte gederfde bedrag bij volledig niet-gebruik Het ligt voor de hand dat regelingen waarin in geval van niet-gebruik het gederfde bedrag slechts zeer gering is, nauwelijks bijdragen aan het tegengaan van armoede. Dit betekent echter niet dat van regelingen die wel relatief grote bedragen uitkeren, de gederfde inkomsten van niet-gebruikers per
definitie omvangrijk zijn. Als gevolg van de aanwezigheid van een middelentoets kan ook in dat geval het
bedrag waarop iemand recht heeft, gering zijn. Dit geldt dan uiteraard voor de hogere inkomens;
personen of huishoudens met een laag inkomen ontvangen in principe het volle pond, en vormen tevens
de groep voor wie het gederfde bedrag bij niet-gebruik hoog is.
5. Onlangs verschenen onderzoek Indien er recentelijk nog onderzoek is verschenen naar een betreffende regeling, dan is het minder
relevant om ook weer naar deze regeling te kijken.
6. Uitvoerbaarheid onderzoek/vaststelbaarheid voorwaarden Ook speelt een rol dat sommige regelingen zeer complex zijn, waardoor het lastig is het recht volledig te
achterhalen. Voor het huidige onderzoek naar niet-gebruik gaat de voorkeur daarom uit naar regelingen met relatief goed na te bootsen toekenningscriteria.
I 35 I
Bijlagell Beschrijving methode
In deze bijlage staat beschreven welke brondata zijn gebruikt voor dit onderzoek. Ook wordt nader ingegaan op de opbouw van het analysebestand en de methode die wordt gebruikt om de rechthebben
den van de algemene bijstand te bepalen.
Wettelijke voorwaarden voor een algemene bijstandsuitkering
Een burger heeft recht op een algemene bijstandsuitkering als men voldoet aan de wettelijke voorwaar den hiervan. De volgende voorwaarden gelden:
• •
Men woont rechtmatig in Nederland;
• •
Men heeft de AOW-leeftijd nog niet bereikt:
MenisiSjaarofouder; Men heeft niet genoeg inkomen (eigen of partner) of eigen vermogen om in zijn levensonderhoud te voorzien;
•
Men kan geen beroep doen op een andere voorziening of uitkering;
•
Men zit niet in de gevangenis of een huis van bewaring;
•
Men houdt zich aan de verplichtingen.
Stappen data-analyse
De voorwaarden worden getoetst door middel van data-analyses met CBS-microdata. Figuur 15 laat zien welke stappen zijn ondernomen om te bepalen of iemand recht heeft op de algemene bijstand. Als peildatum neemt de Inspectie 1 januari 2018. De Inspectie koos voor deze peildatum vanwege de
beschikbaarheid en volledigheid van de databestanden die nodig zijn voor de analyse. Diverse onderzoe
ken hebben aangetoond dat onderbenutting structureel voorkomt.57-37 38 De Inspectie gaat ervan uit dat per 2ozt (ten tijde van het verschijnen van deze rapportage) deze cijfers nog steeds representatief zijn De
huidige coronacrisis vraagt juist om extra aandacht voor niet-gebruik gezien de grotere behoefte aan inkomensondersteuning, het is aannemelijk dat hierdoor de absolute omvang van het niet-gebruik in 2021 groter is.
37
SEO (zon). Niet-gebruik inkomensondersteunende maatregelen. SEO-rapport nr. 2011-31. ISBN 978-90-6733-615-4. Amsterdam: SEO.
38
Oorschot. W. (1996). Gedeelde verantwoordelijkheid: Over omvang en oorzaken van niet-gebruik van sociale zekerheid in Nederland. Sociale Wetenschap, 39,1-32.
I 36 I
Figuur 15: Ondernomen data-analyse stappen om recht op bijstand te bepalen
Stap 1: Bepalen wie rechtmatig in Nederland woont op 1 januari 2018 Stap 2: Huishoudens en aantal kostendelers bepalen
Stap 3: Huishoudinkomen berekenen Stap 4: Vermogen bepalen Stap 5: Scholieren, stakers en mensen met onbetaald verlof verwijderen
Stap 6: Gegevens over bijstandsuitkeringen toevoegen Stap 7: Jongeren en AOW'ers verwijderen Stap 8: Tijdelijke migranten verwijderen Stap 9: Inkomens- en vermogensgrens vaststellen Stap 10: Gebruikers en niet-gebruikers vaststellen
De onderzoekstappen uit Figuur 15 zijn doorlopen met behulp van de volgende CBS-bestanden:
•
GBAHUISHOUDENSBUS: Bevat van alle personen die vanaf i oktober 1994 in de Basis Registratie
•
behoren en behoord hebben. GBAPERSOONSTAB: Bevat van alle personen die vanaf 1 oktober 1994 in de Basis Registratie
•
Personen. GBAADRESOBJECTBUS: Bevat gegevens over adressen van personen die vanaf 1 januari 1995 in de
• •
VEHTAB: Bevat vermogensgegevens van huishouden op 1 januari van het onderzoeksjaar. INPATAB: Bevat Inkomen op jaarbasis van personen op 1 januari van het onderzoeksjaar.
• •
SPOLISBUS: Bevat kwantitatieve en kwalitatieve gegevens over banen en lonen van werknemers bij
•
SECMBUS: Bevat gegevens over de sociaaleconomische categorie (SECM) van personen in een
■
bepaalde maand. SECMMAANDBEDRAGEN-bestanden: Bevat gegevens over inkomsten per maand.
Personen voorkomen hun plaats in het huishouden, en de gegevens over het huishouden waartoe zij
gemeentelijke bevolkingsregisters ingeschreven (hebben gejstaan.
INHATAB: Bevat Inkomen op jaarbasis van de huishoudens op 1 januari van het onderzoeksjaar. Nederlandse bedrijven over een bepaald verslagjaar of deel van een verslagjaar.
•
BIJSTANDPERSOONBUS: Dit bestand bevat gegevens over kenmerken van de periodes waarin
personen een of meerdere bijstands- of bijstandsgerelateerde uitkeringen hadden.
•
HOOGSTEOPLTAB: Dit bestand bevat gegevens over het opleidingsniveau van personen.
Stap 1: Bepalen wie rechtmatig in Nederland woont op 1 januari 2018 We beginnen met de mensen die rechtmatig in Nederland wonen. De mensen die rechtmatig in
Nederland wonen bepalen we door te kijken in de Basisregistratie Personen (BRP). Hiervoor gebruiken
we de GBAPERSOONTAB, GBAADRSEOBJECTBUS en de GBAHUISHOUDENSBUS. Stap a: huishoudens en aantal kostendelers bepalen
Vervolgens gebruiken we de GBAHUISHOUDENSBUS om de huishoudsamenstelling te bepalen. Het
bestand geeft per persoon de positie in het gezin aan. We gebruiken de positie in het gezin om partners te definiëren. Als er binnen een gezin twee partners zijn, dan zijn zij een huishouden. We gebruiken de positie in het gezin onder andere ook om minderjarige thuiswonende kinderen te definiëren.
I 37 I
Vervolgens bepalen we het aantal kostendelers dat op een adres woont. Dit doen we door binnen een
adres het aantal mensen te tellen. De volgende personen tellen niet mee als het gaat om de
kostendelersnorm: Studenten
Commerciële relaties
Personen tot 21 jaar
Commerciële relaties kunnen we niet goed bepalen, dus deze groep laten wij buiten beschouwing. Dit leidt tot een onderschatting van het aantal rechthebbenden omdat het aantal kostendelers in werkelijk heid lager ligt dan in het bestand. Maar dit effect is waarschijnlijk beperkt, omdat het aantal bijstandsge
rechtigden met een inwonende huurder waarschijnlijk laag is. Het SCP” en SEO4° verwijderen institutionele huishoudens zoals verzorgingshuizen en penitentiaire inrichtingen als zij naar niet-gebruik kijken. Dat doen wij ook en dit heeft een beperkte invloed op de
schatting. Wij verwijderen ook overige huishoudens (particuliere huishoudens die uitsluitend bestaan uit overige
leden4’). Gevolg: dit kan leiden tot een onderschatting omdat wij aannemen dat zij geen recht hebben. Stap 3: Huishoudinhomen berekenen Het inkomen uit de maand januari halen we uit de SECMMAANDBEDRAGEN-bestanden. De SECMcomponenten bevatten maandbedragen, die gebaseerd zijn op een jaarbedrag aan inkomen uit een betreffende bron, die evenredig zijn verdeeld over de daadwerkelijke maanden dat een persoon de
betreffende bron aan inkomen had. Het inkomen als zelfstandig ondernemer en uit overige arbeid betreft het jaarbedrag aan winst (verlies wordt niet meegenomen) gedeeld door twaalf. Gevolg: Het maandbe drag kan hiermee licht afwijken van het daadwerkelijk ontvangen bedrag in de maand.
Het maandelijkse inkomen wordt berekend door het maandelijks inkomen uit de verschillende inko mensbronnen bij elkaar op te tellen. De verschillende inkomensbronnen zijn:
•
Werknemer
■
Zelfstandige
•
Pensioen
• •
Overig actief Ziekte/Arbeidsongeschiktheidsuitkering
•
Werkloosheidsuitkering
•
Overige sociale voorziening.
Als de persoon een partner heeft, dan tellen we het inkomen van de partner hierbij op. Hierdoor
verkrijgen we het maandelijkse inkomen op huishoudniveau. Huishoudens waarvan de INHATAB en de INPATAB aangeven dat het inkomen onbekend is verwijderen we uit het bestand. Dit doen we omdat de SECMMAANDBEDRAGEN-bestanden zijn gebaseerd op deze
bestanden. Als het inkomen over het jaar 2018 onbekend is in deze bestanden dan is het onmogelijk om
het inkomen te bepalen. Het verwijderen van mensen met een onbekend inkomen in geheel 2018 leidt
tot een onderschatting van de groep rechthebbenden. Mensen die alleen in januari 2018 een onbekend
inkomen hebben, nemen we wel mee.
19
Wildeboer Schut,). b Hoff. S. (2007). Geld op de plank. Niet-gebruik van inkomensvoorzieningen. Den Haag: SCP (SCP-publicatie 2007/11).
qc
SEO (2011). Niet-gebruik inkomensondersteunende maatregelen. SEO-rapport nr. 2011-31. ISBN 978-90-6733-615-4. Amsterdam: SEO.
ai
Het gaat bijvoorbeeld om twee broers die samen één huishouding vormen, of een pleegkind.
I 38 I
Stop 4: Vermogen bepalen Naast het inkomen is ook het vermogen belangrijk. Het vermogen halen we uit de VEHTAB. De VEHTAB
heeft als peildatum 1 januari van het betreffende jaar. We gebruiken de vermogensbestanden om te
toetsen of mensen niet te veel vermogen hebben.
CBS heeft gegevens over vermogen op adresniveau en niet op persoonsniveau. Dit zorgt ervoor dat we
het vermogen van paren niet kunnen onderscheiden van het vermogen van andere inwoners op het adres, zoals thuiswonende kinderen. Gevolg: Het vermogen van inwoners op een adres wordt bij elkaar
opgeteld. Hierdoor schatten we het vermogen te hoog in. Dit leidt tot een onderschatting van het aantal rechthebbenden.
Daarnaast verschillen de gezinnen in de vermogensbestanden soms van de gezinnen in de
GBA-bestanden. Dit geldt voor ongeveer 2,5% van de mensen die op 1 januari 2018 in Nederland wonen. Om het vermogen binnen het huishouden gelijk te trekken kiezen we altijd voor het vermogen van de referentiepersoon in het GBA- huishouden.
Het vermogen bepalen we aan de hand van de variabele 'VEHWVEREXEWH' (vermogen zonder woning). Het vermogen is de waarde van de bezittingen minus de hoogte van de schulden. Het CBS heeft alleen
niet de beschikking over alle schulden. Daarom is het vermogen van sommige huishoudens in sommige gevallen hoger dan het in werkelijkheid is. Gevolg: Dit leidt tot een onderschatting van het aantal rechthebbenden.
In de schulden-variabele van het CBS zitten ook de studieschulden, maar studieschulden tellen niet als schulden als volgens de participatiewet omdat het mogelijk is om ze kwijt te schelden. Daarom maken
we een variabele aan voor het vermogen zonder studieschuld. Als laatst houden we ook rekening met de overwaarde op het huis. De overwaarde wordt bepaald door
de variabele ‘VEHWnziWONH’ (waarde woning) minus de variabele ‘VEHWtzioSHYH’ (hypotheekschuld)
te doen. Als er namelijk voldoende overwaarde in de woning zit, dan heeft de persoon recht op een lening en niet op een bijstandsuitkering. Mensen met een lening worden in de bestanden van het CBS niet aangemerkt als ontvangers van de bijstand. Daarom nemen wij mensen met een overwaarde boven 50.800 euro42 niet mee in onze analyse.
De waarde van de auto telt ook als vermogen. Hier hebben we echter geen informatie over. Dit laten we dus buiten beschouwing. Gevolg: Dit leidt tot een overschatting van het aantal rechthebbenden.
Stop 5: Scholieren, stakers en mensen met onbetaald verlof verwijderen
Daarnaast gelden nog een aantal redenen waardoor mensen geen recht hebben op bijstand. De persoon mag bijvoorbeeld niet gedetineerd zijn. Ook mag de persoon niet op school zitten en studiefinanciering
ontvangen. Om te bepalen of iemand studeert en studiefinanciering ontvangt, maken we gebruik van de SECMBUS. In de SECM zit een code die aangeeft of iemand studeert. Dus als mensen studeren dan verwijderen wij ze uit de populatie. Gedetineerden zijn al uit het bestand verwijderd door de koppeling met de inkomensgegevens (institutionele huishoudens).
De Participatiewet kent een scholingsverplichting voor personen jonger dan 27 jaar, indien een jongere
nog recht heeft op studiefinanciering dan moet de gemeente beoordelen of het volgen van onderwijs een reële optie is en dus als voorliggende voorziening moet worden beschouwd. Uitgangspunt is dat een
jongere minimaal beschikt over een startkwalificatie. In principe zijn jongeren tot 27 jaar verplicht om een startkwalificatie te halen voordat zij in aanmerking komen voor een bijstandsuitkering. Een startkwalifi
catie is het minimale onderwijsniveau dat nodig is om duurzaam mee te doen op de arbeidsmarkt. Dit is
een mbo- diploma op minimaal niveau 2 of een havo- of vwo-diploma. Echter, gemeenten gaan hier in de praktijk niet eenduidig mee om. Wij hanteren daarom een ruime definitie waarbij we alle jongeren meenemen en een smalle definitie waarbij wij uitgaan dat iemand zonder startkwalificatie geen recht
42
Dit is het maximale eigen vermogen in het eigen huis (box 1) op i januari aor8
I 39 I
heeft. Dit bepalen we door gebruik te maken van het bestand ‘Hoogsteopleidingstab’. Hierin staat of iemand een startkwalificatie heeft. Het bestand Hoogsteopleidingstab is niet volledig, maar voor jongere leeftijden bijna wel. Het CBS geeft aan dat de dekking voor mensen onder de 27 jaar boven de 9o%ligt. Voor bijvoorbeeld eerste generatie Syrische migranten is de opleiding onbekend.
Als iemand geen inkomen heeft door een staking of door onbetaald verlof, dan heeft diegene geen recht
op een bijstandsuitkering. Dit kunnen we checken door de SPOLISBUS te koppelen. De SPOLISBUS bevat informatie over banen en lonen van werknemers bij Nederlandse bedrijven. We kijken of iemand voor de
variabele ‘SCDINCINKVERM’ de code S (stakingsdagen) of O (onbetaald verlof) heeft op de peildatum i januari. Mensen met deze code halen we uit het bestand. Ook verwijderen we de partner van de persoon die onbetaald verlof heeft op de peildatum. Zij hebben namelijk ook geen recht. Er gelden nog een aantal regels die we niet kunnen controleren: •
In militaire dienst zijn;
•
Langer dan 4 weken buiten Nederland verblijven;
•
Jonger dan 27 jaar is én door zijn houding en gedrag zijn verplichtingen niet willen nakomen.
Gevolg: Mensen die aan deze voorwaarden voldoen worden niet geïdentificeerd. Dit zorgt voor een lichte
overschatting van het aantal rechthebbenden. Stap 6: Gegevens over bijstandsuitkeringen toevoegen Als laatst voegen we de BIJSTANDPERSOONBUS toe aan het bestand. Het bestand bevat op persoonsni-
veau informatie over de ontvangst van bijstands-, I0AW- en IOAZ- uitkering op de peildatum. Mensen met een andere bijstandsuitkering dan de algemene bijstand verwijderen we uit het bestand.
Stap 7: Jongeren en AOW’ers verwijderen Personen jonger dan 18 zijn niet rechthebbend. Daarom zijn mensen die jonger zijn dan 18 uit het bestand verwijderd. Ook verwijderen we huishoudens met een AOW-gerechtigde in het huishouden. Zij hebben
mogelijk recht op een AlO-uitkering. Het niet-gebruik van de AIO wordt al onderzocht door SZW, SVB en CBS. Stap 8: Tijdelijke migranten verwijderen Veel verschillende factoren bepalen of een migrant recht heeft op bijstand. Bij een korter verblijf dan drie
maanden heeft een migrant meestal geen recht op bijstand. Daarom nemen we mensen die op 1 oktober 2017 nog niet in Nederland woonden niet mee in onze analyse als we uitgaan van de smalle definitie.
Resultaat: analysebestand Het resultaat is een analysebestand met potentieel rechthebbenden. Door de bijstandsnorm en vermo gensgrens vast te stellen kunnen we het recht op bijstand toetsen. Voor mensen ouder dan zi bepalen we de inkomensgrens door de kostendelersnorm toe te passen: (0.4
('
0.3) A
') * Norm
Waar A het aantal kostendelers is en Norm het minimumloon. In 2018 is het minimumloon 1417,32. Het persoonlijk inkomen is bruto, daarom moet de netto norm ook een bruto norm worden. Dit gebeurt als
volgt:
Waar I de hierboven berekende inkomensgrens is, H de algemene heffingskorting en B is de belasting
schijf. Indit onderzoek gaan we uit van een algemene heffingskorting vamgg.zs euro en een bruterings-
I 40 I
percentage van 57,6%. Het bruteringspercentage komt overeen met het bruteringspercentage dat
gehanteerd wordt in het bijstandsverdeelmodel. Het bruteringspercentage wordt aangeleverd door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.”
Voor mensen onder de 21 hangt de inkomensgrens niet af van het minimumloon, maar van de kinderbij slag. Ook geldt voor hun de kostendelersnorm niet. Voor mensen onder de 21 is de inkomensgrens 244,91 euro. Als paren een minderjarig kind hebben dan wordt de norm verhoogd met 141,73 euro per persoon.
De 141,73 euro geldt niet voor eenouderhuishoudens.
Tot nu toe zijn de normen op persoonsniveau, voor paren moeten de normen bij elkaar opgeteld worden.
Dit doen we door de inkomensgrenzen van personen in een paar bij elkaar op te tellen. In de wet staan afwijkende normen voor paren waarvan een partner jonger is dan 21 en de andere
partner 21 of ouder is. Ook voor mensen met een niet rechthebbende partner, bijvoorbeeld als de partner studeert, gelden afwijkende normen. Hier wordt ook rekening mee gehouden.
De vermogensgrens hangt af van de leefvorm. De vermogensgrens per leefvorm staat in Tabel 5. Tabel 5: Maximaal toegestaan vermogen in de bijstand in 2018
Maximaal toegestaan vermogen In 2018
Wie
€ 6.020
Alleen en geen kinderen jonger dan 18 jaar Geen partner, maar met een of meer kinderen jonger dan 18 jaar
€12.090
Partner, samenwonend of gehuwd
€12.040
Vervolgens kunnen we bepalen of iemand recht heeft op de bijstand. Het inkomen moet lager liggen dan
de inkomensgrens en het vermogen moet lager liggen dan de vermogensgrens. Als de persoon voldoet aan de voorwaarden dan is diegene rechthebbend. Als iemand een bijstandsuitkering ontvangt dan is de
persoon een gebruiker. Als de persoon geen gebruik maakt van de bijstand dan is de persoon een
niet-gebruiker. Daarna vertalen we de achtergrondkenmerken op persoonsniveau naar achtergrondkenmerken op huishoudniveau. Dit doen we door binnen het huishouden te kijken hoe vaak het desbetreffende achtergrondkenmerk voorkomt. Vervolgens delen we aantal keer dat het achtergrondkenmerk voorkomt
door het aantal huishoudleden. Op die manier bepalen we de fractie van het huishouden dat het
desbetreffende achtergrondkenmerk heeft. Dit is van belang voor de regressieanalyse. Voor de beschrij vende statistiek zeggen we dat een huishouden een bepaald achtergrondkenmerk heeft als de fractie
groter is dan o. Als laatste veranderen we het bestand van persoonsniveau naar huishoudniveau. Dit betekent dat er
maar één observatie is per huishouden. Duurzaamheid niet-gebruih Om de duurzaamheid van het niet-gebruik in kaart te brengen kijken we naar drie extra peilmomenten:
1 januari 2017 1 juli 2017
1 oktober 2017
q5
SEO (2020). Voststellen van de bi/stondsbudgttten 2020. Herschatting en verdeling van de budgetten. SEO-rapport nr. 2019-73. ISBN 978-90-5220-016-3. Amsterdam: SEO.
I 41 I
Per peilmoment bepalen we de groep rechthebbenden volgens dezelfde methode. De methode hebben
we hierboven beschreven. Alleen het minimumloon, kinderbijslag, heffingskorting, maximale over waarde en vermogensgrens verandert per peilmoment. De gehanteerde bedragen staan beschreven in Tabel 3. Tabel 6: Bedragen per peilmoment
1 januari 2017
1 juli 2017
1 oktober 2017
Minimumloon
€ 1403,98
€1409,31
€ 1409.31
Wie
Kinderbijslag
€242,6
€ 243,52
€243.52
Extra bijdrage voor kinderen als het paar jonger dan 21 is
€140.4
€ 140.93
€140,93
Heffingskorting
€187,83
€ 187,83
€187,83
Alleen en geen kinderen jonger dam8 jaar
€ 5-940
€5.940
€ 5-940
Geen partner, maar met een of meer kinderen jonger dan 18 jaar
€11.880
€ 11.880
€ 11.880
Partner, samenwonend of gehuwd
€ 11.880
€ n.880
€11.880
Maximaal eigen vermogen in het eigen huis, box i
€ 50.100
€50.100
€ 50.100
Per peilmoment is in kaart gebracht of de persoon, die behoort tot een huishouden dat rechthebbend is maar niet-gebruiker van de algemene bijstand op 1 januari 2018, nog steeds niet-gebruiker is. Als de
persoon op alle drie de peilmomenten niet-gebruiker is dan spreken we van langdurig niet gebruik. Als degene op een peilmoment geen niet-gebruiker is dan maken we onderscheid naar gebruiker en niet rechthebbend.
Langdurig niet-gebruik is in kaart gebracht op persoonsniveau, omdat huishoudens over tijd kunnen veranderen.
Regressiemodel Op basis van het analysebestand met alle rechthebbende op 1 januari 2018 wordt een verklarend model geschat. Het model verklaart de kans op het niet gebruik van de bijstand. Het model wordt geschat op
alle rechthebbenden. Het model stelt vast welke achtergrondvariabelen van invloed zijn op het nietgebruik van de bijstand. De afhankelijke variabele is of iemand al dan niet gebruik maakt van de bijstand. Het model wordt geschat met een linear probability model en de standaardfouten zijn geclusterd op
gemeenteniveau. De schattingen staan in Tabel 1 in Bijlage IV.
I 42 I
Bijlage III Absolute aantallen totale groep niet-gebruikers
Tabel 7: aantal niet-gebruikende huishoudens per achtergrondkenmerk pen januari 2018
Aantal
Wie
%t.o.v. totale groep per
kenmerk
170.209
Inkomen Lo.v. bijstandsnorm Geen inkomen
39-379
23%
i tot 10%
11.484
7%
10 tot 20%
4.948
3%
20 tot 30%
5-254
3%
30 tot 40%
6.803
4%
40 tot 50%
8.095
5%
50 tot 60%
9.508
6%
60 tot 70%
12.121
7%
70 tot 80 %
15.855
9%
80 tot 90%
20.207
12%
90 tOt 100%
36-555
21%
Inkomensbron
141-147
Wezenpensioen e.d.
4-703
3%
Werknemer
59-210
42%
Uitkering (anders dan bijstand)
44.480
32%
Zelfstandige
32-754
23%
182.784
Leeftijdscategorie
18-20 21-27
4-317
2%
27.252
15%
27-36
57 091
31%
37-46
40.716
22%
47-56
35-318
19%
57-66
18.090
10%
Herkomst
175.808
Nederlander
88.428
50%
EU-migrant
20.801
12%
Migrant buiten EU
66.579
38%
Plaats in het huishouden
170.209
Thuiswonend kind
20170
12%
Alleenstaand
86064
51%
Partner zonder kinderen
10888
7%
Partner met kinderen
18753
n%
Ouder in eenouderhuishouden
30550
18%
3155
2%
Overig lid
I 43 I
Aantal
Wie
% to.v. totale groep per
kenmerk ■■■■
— ,ri-< •,‘.Sy .’ '
F'-
-t
r--—'
— '■
,;.
1
, ;
ÉS-
__________
I 44 I
Bijlage IV Verklarend model
Om het niet gebruik van de bijstand te verklaren is een regressiemodel geschat (zie Tabel 8). De analyse
laat zien of de kenmerken individueel samenhangen met niet-gebruik van de algemene bijstand, gecorrigeerd voor alle andere kenmerken. De dataset is dusdanig groot dat wij uitgaan van een significantieniveau van 1%. Tabel 8: Regressieanalyse niet-gebruik algemene bijstand (N'49O.ao6) Coëfficiënt
Inkomen t.o.v. bijstandsnorm
Inkomensbron
Leeftijd in jaren
Herkomst
Plaats in het huishouden
| Standaardfout
Geen inkomen
Ref.
1-10%
.100*
.003
10-20%
.156*
.005
20-30%
.190*
.00?
30-40%
.230*
.009
40-50%
.267*
.006
50-60%
•323*
.006
60-70%
.385*
.007
70-80%
■439*
.007
80-90%
•536*
.007 .006
90-100%
■654*
Geen inkomen
Ref.
Wezenpensioen e.d.
-.031*
.006
Uitkering overig
.ros*
.004
Werknemer
053*
.004
Zelfstandige
•340*
.005
18-20
Ref.
21-26
-.107*
.006
27-36
-.267*
.010
37-46
-.337*
.014
47-56
-•391*
•015
57-AOW
-.432*
.016
Nederlander
Ref.
EU-migrant
•155*
.008
Migrant buiten EU
- 033*
.003
Alleenstaand
Ref.
Thuiswonend kind
.263*
.oio
Partner zonder kinderen
-075*
.003
Partner met kinderen
-079*
.003
Ouder in
-.030*
.003
Overig lid
.368*
.010
Geen kind
Ref.
eenouderhuishouden
Kinderen in het huishouden
I 45 I
Coëfficiënt
Standaardfout
Kind o t/m 5 jaar Kind6t/mii jaar
Kind ia t/m 16 jaar
Overig inkomen in huishouden
Vermogen
Provincie
R2
o euro
Ref.
1-1500 euro
.037*
1500 euro >
.164*
2 LZUS .058
Negatief
.088*
0-2000 euro
Ref.
2000-4000 euro
.042*
.003
4000-6000 euro
•093*
.004
6000 euro >
.190*
.005
Friesland
Ref.
Groningen
.018
.003
.008
Drenthe
.018
.012
Overijssel
•037*
.008
Flevoland
.090*
.010
Gelderland
.050*
.010
Utrecht
.087*
.009
Noord-Holland
•093’'
.008
Zuid-Holland
.080*
.008
Zeeland
.069*
.022
Noord-Brabant
.076*
.009
Limburg
.050*
.on
0.487
I 46 I
Bijlage V Bestuurlijke reactie
(vng)
Divosaj
Inspectie SZW T.a.v. de heer H. de Groot Postbus 90801 2509 LV 'S-GRAVENHAGE
Datum
15 april 2021 Kenmerk
TISA/U202100289 Telefoon
06 36 39 63 62 Bljlage(n)
Onderwerp
Conceptrapport niet - gebruik van algemene bijstand
Geachte heer De Groot, Hartelijk dank voor het toezenden van uw onderzoek naar niet-gebruik van de algemene bijstand. Uit uw onderzoek blijkt dat ongeveer 35% van de huishoudens met een inkomen onder de bijstandsnorm geen gebruik maakt van deze regeling. Voor een flink deel van die groep is het nietgebruik ook langer dan drie maanden. Dit zijn hoge cijfers voor een regeling die het laatste vangnet behoort te zijn voor mensen die onder het minimum dreigen te raken. Dat baart ons zorgen, maar roept ook vragen op. Wij maken graag gebruik van de gelegenheid om op dit onderzoek te reageren.
Wat is het verhaal achter de cijfers? De cijfers over het niet-gebruik zijn hoog. Dit vraagt om nader onderzoek, zoals de Inspectie ook schrijft. Wat is het verhaal achter deze cijfers? Hoe komen deze mensen nu rond? Hebben ze lage lasten of andersoortige (maar niet geregistreerde) inkomsten? Waarom kloppen deze personen niet bij de gemeente aan? Niet-gebruik is niet per se een gebrek aan bestaanszekerheid en verdient inderdaad nader onderzoek.
Niet-gebruik heeft meerdere oorzaken De Inspectie vermoedt dat vooral jongeren niet bekend zijn met de bijstand. Mogelijk geldt dat ook voor mensen die werk hebben. Divosa en VNG onderschrijven dat er ook andere dingen kunnen spelen. Van ‘het is te ingewikkeld’, en 'ik verwacht binnenkort werk te hebben’ tot aan ‘dit is niet voor mij want ik heb een baantje’ en ‘oh, ik had vorige maand toch minder inkomsten dan verwacht, maar nu is het te laat om voor die maand nog bijstand aan te vragen'. Ook schaamte kan een rol spelen.
F
Vereniging van Nederlandse Gemeenten Nassaulaan 12 Den Haag | Postbus 30435 | 2500 GK Den Haag
070 - 373 83 93 | info@vng.nl
I 47 I
vng.nl
De opdracht was: beroep op bijstand beperken Gemeenten hebben de opdracht gekregen om het aantal mensen in de bijstand zo laag mogelijk te houden. En mede onder druk van jarenlange tekorten op het bijstandsbudget en de financieringssystematiek van de bijstand, zijn gemeenten de afgelopen jaren streng geweest ‘aan de poort’. Mensen krijgen niet zomaar een uitkering Er wordt eerst over werk gesproken en dan pas over een uitkering. En jongeren hebben een zoektermijn. Dit beleid kan mensen ontmoedigen om een uitkeringsaanvraag in te dienen, zoals de Inspectie ook schrijft.
De politieke vraag die niet gesteld is Dit onderzoek werpt ook een politieke vraag op, die de Inspectie niet stelt. Moet de overheid alle mensen die onder het minimum zitten, stimuleren om een uitkering aanvragen? Willen we bijvoorbeeld dat jongeren die thuis wonen en die tijdelijk geen inkomen hebben en door hun ouders onderhouden worden, gestimuleerd worden om altijd bij de gemeente aan te kloppen voor inkomensondersteuning? Of zijn dit soort vormen van samenredzaamheid/zelfredzaamheid juist lovenswaardig? Wat is nu precies de taak van gemeenten? En wat is het maatschappelijk effect dat bereikt moet worden? Het zal u niet verbazen dat wij pleiten voor vervolgonderzoek voordat we op basis van deze cijfers conclusies kunnen trekken voor wat er werkelijk aan de hand is en wat er echt nodig is. Als er meer inzicht is in het verhaal achter deze cijfers, kunnen we samen met alle betrokkenen gaan bekijken wat de vervolgacties kunnen zijn. Een aantal denkrichtingen vanuit onze kant zetten we hieronder op een rijtje.
Wat kunnen gemeenten doen?
•
•
•
Mogelijkheden voor bestandskoppeling benutten: De Inspectie SZW ziet een rol voor gemeenten in het persoonlijk opsporen van niet-gebruikers, waar mogelijk via bestandskoppelingen. Dat is zeker een route die gemeenten zouden kunnen verkennen met ondersteuning van experts op het gebied van gegevensuitwisseling. Een eerste stap zou gericht kunnen zijn op jongeren zonder werk en uitkering. Gemeenten hebben nu al de mogelijkheid om de gegevens te ontvangen van jongeren tot 23 jaar zonder werk, zonder uitkering en zonder startkwalificatie (zgn. spookjongeren). Kijk als eerste stap of deze groep uitgebreid kan worden tot bijvoorbeeld jongeren tot 27 jaar. Balans zoeken tussen doelmatigheid en bestaanszekerheid: Een lastige, maar belangrijke rol van gemeenten is dat zij bij de aanvraag van een uitkering de juiste balans moeten zoeken tussen de financiële zekerheid die mensen nodig hebben versus de verplichting om te zoeken naar werk (of meer te gaan werken). Een te sterke focus op de verplichtingen in de bijstand, kan mensen afschrikken en het niet-gebruik vergroten. Maar een minder strenge toegang kan weer leiden tot een niet noodzakelijk beroep op de bijstand omdat de prikkel om werk te zoeken wordt weggenomen. Het Rijk kan gemeenten hierbij ondersteunen door nog eens naar de financieringssystematiek van de bijstand te kijken.
Voorlichting geven: De Inspectie stelt dat vooral jongeren niet altijd bekend zijn met de bijstand. Gezien de uitkomsten van het onderzoek speelt ook de vraag of mensen die inkomsten hebben uit werk of een andere uitkering, weten dat zij hun inkomen kunnen laten aanvullen tot bijstandsniveau. Hier ligt overigens niet alleen een taak voor gemeenten, maar ook voor het Rijk, UWV, werkgevers en organisaties voor werknemers en zelfstandigen.
2/3
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
I 48 I
Wat kan het Rijk doen?
•
•
Financiële prikkel in de bijstand onderzoeken. De Inspectie SZW stipt terecht aan dat de financiële prikkel in de bijstand, gemeenten stimuleert om de poort naar de bijstand zo dicht mogelijk te houden. Het zou goed zijn te onderzoeken of deze financieringssystematiek zijn doel niet voorbij schiet. Welke 'beloning’ krijgen gemeenten die het niet-gebruik succesvol weten terug te dringen? Een passende financiering helpt gemeenten om de balans te vinden tussen de focus op werk en het bieden van bestaanszekerheid. Participatiewet en WW compatibel maken met de flexibele arbeidsmarkt. Tot slot zou de Rijksoverheid kunnen onderzoeken of de Participatiewet en de WW nog wel aansluiten bij de flexibele arbeidsmarkt waar losse baantjes en nulurencontracten legio zijn. Naast het aanpakken van de ver doorgevoerde flexibilisering van de arbeidsmarkt, zou het bijvoorbeeld ook mogelijk moeten worden om met terugwerkende kracht een uitkering aan te vragen. Wie bijvoorbeeld een oproepcontract heeft en in een bepaalde periode te weinig uren kan werken, kan dan achteraf nog aanspraak maken op de bijstand als het inkomen onder het minimum is gezakt.
Ook kan de Rijksoverheid onderzoeken of de Participatiewet wel aansluit bij wat zzp’ers met lage of sterk wisselende inkomsten nodig hebben om zo zelfstandig mogelijk in hun eigen levensonderhoud te kunnen voorzien en hun ondernemersrisico’s af te dekken.
Wat kunnen werkgevers doen?
•
Voldoende inkomen bieden. Naast de overheid, zijn ook werkgevers aan zet. Die kunnen bijdragen door werknemers voldoende uren te bieden zodat zij rond kunnen komen. Vanuit het project Simpel Switchen krijgt Divosa signalen dat, hoewel het wettelijk gezien niet mag, er nog steeds werkgevers zijn die hun werknemers laagbetaalde nulurencontracten aanbieden en ze verplichten om altijd op afroep beschikbaar te zijn. Werknemers kunnen er daardoor geen baan bij nemen, maar weten nooit of ze aan het einde van de maand voldoende hebben verdiend. En zoals al eerder aangegeven, je kunt geen bijstand en WW aanvragen met terugwerkende kracht. Bied mensen perspectief.
Wij denken uiteraard weer graag met de Inspectie mee als het gaat om vervolgonderzoek. Met vriendelijke groet,
Erik Dannenberg, Divosa
Leonard Geluk, VNG
3/3
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
I 49 I
Literatuurlijst
Algemene Rekenkamer (2019). Ouderdomsregelingen ontleed. Den Haag: Algemene Rekenkamer. CBS (2020). Jaarrapport Integratiezozo. Den Haag: CBS.
Corden, A. (1995). Chonging Perspeaives on Benefit Take-Up. London: HMSO Social Policy Research Unit. CPB (2019). Gebruik (en niet-gebruik) van toeslagen in Nederland. Den Haag: CPB. Echtelt, P. van, Sadiraj, K., Hoff, S„ Muns, S., Karpinska, K., Das, D. b Versantvoort, M. (2019).
Eindevaluatie van de Participatiewet. Den Haag: SCP.
Inspectie SZW (2018). Hobbels op weg naar inkomensondersteuning; toegang en uitvoering inkomensondersteu nende voorzieningen. Den Haag: Inspectie SZW.
Inspectie SZW (2019). Evaluatie beschut werk. Den Haag: Inspectie SZW. Inspectie SZW (2020). Zzp'ers en bestaanszekerheid, een verkenning. Den Haag:
Inspectie SZW. Inspectie SZW (2021a). Impact coronacrisis op stelsel van werk en inkomen. Den Haag:
Inspectie SZW. Inspectie SZW (2021b). Klantenenquêtezozi. Den Haag: Inspectie SZW. (nog niet openbaar) Oorschot, W. van (1995b). Tussen recht en realiteit: Over niet-gebruik van sociale zekerheid. Tijdschrift
voor Arbeid en Bewustzijn, 19,1,38-52. Oorschot, W. (1996). Gedeelde verantwoordelijkheid: Over omvang en oorzaken van niet-gebruik van
sociale zekerheid in Nederland. Sociale Wetenschap. 39,1-32. Oorschot, W. van (2000). Te nemen of te laten...: over niet-gebruik van inkomensondersteunende
regelingen, In de marge. Het Sociaal Debat, deel 1. Den Haag: Elsevier.
SEO (2011). Niet-gebruik inkomensondersteunende maatregelen. SEO-rapport nr. 2011-31. ISBN 978-906733- 615-4. Amsterdam: SEO.
SEO (2020). Vaststellen van de bijstondsbudgetten zozo: Herschatting en verdeling van de budgetten. SEOrapport nr. 2019-73. ISBN 978-90-5220-016-3. Amsterdam: SEO. SVB (2014). SVB realiseert lager niet-gebruik. Amstelveen: SVB.
SVB(2O18). Noor een lager niet-gebruik. Amstelveen: SVB.
Wildeboer Schut, J. b Hoff, S. (2007). Geld op de plank. Niet-gebruikvan inkomensvoorzieningen. SCPpublicatie 2007/n. Den Haag: SCP.
I 50 I
Dit is een uitgave van:
Inspectie SZW Vormgeving en productie
Xerox / Osage © Rijksoverheid 130 april 2021
Inspectie SZW Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Onderzoek niet-gebruik algemene bijstand Omvang niet-gebruik
Kenmerken groepen met hoog niet-gebruik Inkomen Lo.v. de bijstandsnorm is de sterkste voorspeller van niet-gebruik 100%
170.000
1
huishoudens
| Niet-gebruik
H Gebruik
| Niet-gebruik
90%
| Gebruik
80% 70%
60% 50%
35%
40%
65%
30%
320.000 huishoudens
20%
10%
Niet-gebruik fors
0% Inkomen La», bijstandsnorm
Z
Circa een kwart van de niet-gebruikende
"
Op
Z
c°
?
nP
<b°
.0°
Z
t?
c»?
Ao
.5°
<?
o\f>
s?
A°
o
o\o
hoger naarmate het inkomen stijgt
<i>o'
z°
t.o.v. bijstandsnorm
huishoudens heeft geen inkomen.
Beeld en aanpak niet-gebruik gemeenten
©
AA
<g>
Geen tot slecht zicht op omvang
Aanpak voornamelijk passief,
niet-gebruik algemene bijstand.
gericht op informatieverstrekking.
Inschatting doelgroepen met
Minderheid zoekt niet-gebruiker
hoog niet-gebruik laat zien dat
proactief op.
Niet-gebruik hoogst bij jongeren <27 jaar; 70% en daalt bij oplopen leeftijd
Niet-gebruik hoog onder Europese migranten: 57%
Niet-gebruik hoogst onder zelfstandigen: 86%
huishoudens met inkomen niet altijd in beeld zijn als risicogroep.
Weinig aandacht voor
niet-gebruik algemene bijstand.
A
Langdurigheid niet-gebruik Obstakels in aanpak
1.
Identificeren niet gebruikers lastig door AVG
2.
Participatiewet is ingewikkeld
3.
Zoekperiode voor jongeren
Van de totale groep niet-gebruikers is
33% langdurig niet-gebruiker* gedurende minimaal 1 jaar niet-gebruiker
Langdurig niet-gebruikers vs totale groep niet-gebruikers: • Zijn ouder • Hebben vaker een inkomen