Nr. 20 ROB - Advies Rol nemen, ruimte geven
Tekst van het document
78
@ s
ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR
8. Gemeenschappelijke regelingen De Gemeentewet van 1851 kende in artikel 121 al de bepaling:'Besturen van
twee of meer gemeenten kunnen gemeenschappelijke zaken, belangen, inrigtin-
gen of werken na magtiging en goedkeuring van Gedeputeerde Staten regelen.’ In artikel 122 Gemeentewet 1851 werd geregeld hoe een en ander moet wor
den bekostigd:‘De kosten, uit de in het vorig artikel bedoelde regeling voort
vloeiende, worden door de kassen der betrokken gemeenten, naar belang dat elke er bij heeft, gedragen.' Naast de hoofdstructuur van het binnenlands bestuur (Rijk, provincies en gemeenten) laat de Grondwet in de artikelen 134 en 135 een zekere ruimte
voor de oprichting van andere verbanden: aanvullende structuren die zijn aan
te merken als vormen van territoriaal bestuur. De wetgever zelf kan andere
openbare lichamen instellen en hun taken/bevoegdheden en de samenstel ling van hun besturen bepalen. Maar ook de openbare lichamen van de hoofd structuur kunnen met inachtneming van de bepalingen van de (organieke)
Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) andere lichamen in het leven roe pen en daaraan ter gemeenschappelijke behartiging taken/bevoegdheden overdragen. In het eerste geval (artikel 134) is sprake van openbare lichamen naast de hoofdstructuur omdat zij er los van staan, in het tweede geval (artikel 135) is sprake
van openbare lichamen die een afgeleide zijn van de hoofdstructuur omdat zij er uit voortkomen: zij worden bestuurd door afgevaardigden van de lichamen die hen
hebben ingesteld. In beide gevallen is sprake van functioneel bestuur: openbare lichamen met een gesloten huishouding, zij vervullen dus uitsluitend de taken die de wet hen toekent. De hulpstructuren moeten het primaat van de hoofdstructuur respecteren, maar de vraag is waar de grens ligt: wanneer heeft een niet tot de hoofdstructuur behorend
openbaar lichaam een zodanig
takenpakket uitvoert dat de positie van de tot de hoofdstructuur behorende lichamen in het gedrang komt. Regionale samenwerking is dus al ruim 150 jaar oud, net zoals de discussie daarover. Decentrale volksvertegenwoordigingen (gemeenteraden en provinciale staten) vin
den het lastig om te sturen op afstand en de bekostiging wordt als schimmig erva ren: minder invloed, transparantie, controle, vertegenwoordiging en participatie en
minder grip op budgetten en geldstromen. Samenwerking betekent datje een deel
van je zeggenschap opgeeft voor een gezamenlijk doel dat via samenwerking wordt bereikt. Dit kan spanning opleveren met de wens van decentrale volksvertegenwoor digingen om sturing te houden op wat er op afstand gebeurt.Toch is samenwerking
onlosmakelijk verbonden met het besturen van een gemeente of provincie en dus is
79
ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR
democratische legitimiteit van samenwerking belangrijk. Maar veel van wat er in samenwerking gebeurt wordt beschouwd als minder democratisch gele
gitimeerd. De interbestuurlijke samenwerking wordt dan teveel een wereld
op zichzelf, zingt zich feitelijk los van het werk van de gemeenteraden en pro
vinciale staten. 9. Bevoegdheid en verantwoordelijkheid
Het staatsrechtrechtelijke vraagstuk van ministeriële verantwoordelijkheid houdt in dat de Koning onschendbaar is en de minister verantwoordelijk is.
De (politieke) ministeriële verantwoordelijkheid bestaat sinds de Grondwets herziening onder leiding van Thorbecke in 1848, de parlementaire controle is
in de praktijk ook van toepassing op het doen en laten van staatssecretarissen. Het vraagstuk van verantwoording en politiek vertrouwen speelt natuurlijk ook op decentraal niveau. De ministeriële verantwoordelijkheid betekent dat de minister voor al het onder zijn leiding gevoerde beleid en voor alles wat door hem en onder zijn leiding wordt verricht, verantwoordelijk is ten opzichte van het parlement.
Het gaat daarbij behalve om het eigen handelen om dat van de departe mentsambtenaren en de ambtenaren van andere rijksdiensten en van de op
rijksniveau opererende bestuursorganen en hun ambtenaren voor zover de
minister daaraan leiding geeft. De reikwijdte van de ministeriële verantwoor delijkheid is tegelijk beperkt tot wat de minister zelf doet, mag doen en wat onder zijn leiding door anderen wordt gedaan. De minister kan alleen maar leiding geven voor zover hij ook bevoegdheden heeft. Staatsrechtelijk is het
uitgangspunt dat de minister dus slechts verantwoordelijk is voor zover zijn bevoegdheden reiken. Anders gezegd:‘zonder bevoegdheid geen verantwoor delijkheid’. Dit adagium is herbevestigd in het rapport Steekhoudend minis terschap van de Commissie Scheltema.
Met name bij primaire taakvervulling door decentrale overheden speelt de zogenaamde stelse(verantwoordelijkheid. De minister is eerst- en eindver antwoordelijke voor het wettelijke systeem van bevoegdheden en, op hoofd lijnen, de organisatie van de uitvoering daarvan. Men spreekt ook wel van indirecte verantwoordelijkheid. De minister moet de wettelijke en financiële voorwaarden scheppen waaronder (in casu) de decentrale overheden hun uitvoerings- en handhavingstaken naar behoren kunnen vervullen. De minister is slechts verantwoordelijk voor het stelsel als zodanig; het stelsel is ‘goed’
wanneer de wet goed wordt uitgevoerd en gehandhaafd als individuen hun werk binnen dat stelsel naar behoren doen. Het stelsel is ‘niet goed’ wanneer ondanks het goede functioneren van individuen de uitvoering en/of handha ving onder de maat is. In dat geval moet de minister gebruik maken van zijn bevoegdheid een wetsvoorstel in te dienen tot wijziging van het stelsel of op andere wijze (overleg, bestuurlijke druk) de uitvoering van het stelsel op 8o
ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR
hoofdlijnen weten aan te passen. Het is overigens nog niet zo gemakkelijk om
in het algemeen aan te geven tot hoe ver de stelselverantwoordelijkheid reikt en voor welke onderwerpen die bestaat. In elk geval heeft een minister zo'n verantwoordelijkheid als dat uit een wettelijke bepaling blijkt, maar soms kan ook een beleidsnota of zelfs een Kamerdebat de grondslag zijn. Ook bestaat die verantwoordelijkheid uit het evalueren van wetten.
Hoewel de minister eerst- en eindverantwoordelijk is, behelst systeemverantwoordelijkheid59 per definitie een gedeelde verantwoordelijkheid. In het systeem dragen verschillende actoren verschillende verantwoordelijkheden
en hebben ze verschillende rollen. Zij leggen daarover vaak aan verschillende
instanties formeel verantwoording af (het parlement, een gemeenteraad, een Raad van bestuur, een inspectie, klantenraden en/of nog andere). Maar zij maken allemaal deel uit van het systeem, geen van hen staat er buiten of erboven. Dat betekent niet dat zij elk verantwoordelijk zijn voor het geheel;
ze hebben wel allen belang bij het geheel. Alleen door samenwerking en gedeeld eigenaarschap kunnen resultaten worden geboekt.Zo is bijvoorbeeld de minister (samen met het parlement) verantwoordelijk voor de wetstekst,
maar niet voor de wijze waarop deze in de praktijk wordt uitgevoerd. Zeker niet als daarbij in de wet expliciet bevoegdheden en handelingsvrijheden bij
anderen zijn belegd. De kwaliteit en de effectiviteit van het systeem hangen dan mede af van de kwaliteit van de onderlinge samenwerking en commu nicatie tussen alle betrokkenen. Daarbij is ook ruimte nodig voor al doende leren, het steeds beter op elkaar afstemmen van werkprocessen en het maken
van effectieve afspraken. Controle richt zich daarbij niet alleen op de mate waarin planningsdoelstellingen worden behaald, maar ook op de voortgang van het leerproces.
59 Vergelijk Raad voor het Openbaar Bestuur, De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen, december 2016.
81
ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR
Kernbevindingen
LT Medebewind en autonomie
1
In de praktijk van het openbaar bestuur nemen medebewindstaken een grotere plaats in dat autonomie.
Medebewindstaken
Autonomie
Hiërarchie tussen overheden De Grondwet spreekt niet van een hiërarchie tussen binnenlandse overheden, maar die is er in praktijk wel. Afspraken hierover staan in de Code Interbestuurlijke verhoudingen.
5J
4
Verandering in interbestuurlijke verhoudingen De feitelijke verhoudingen tussen binnenlandse overheden verschillen door de tijd heen, beïnvloed door drie factoren.
Gemeentelijke opgaven De financiële verhoudingen moeten de politiek-bestuurlijke keuzes volgen zoals vastgelegd in wet- en regelgeving.
Rijksoverheid
I
I
I
I
Gemeente
Gemeente
Gemeente
Gemeente
1
Keuzes over inrichting binnenlands bestuur
Manier waarop toezichthouders omgaan met bevoegdheden
Andere maatregelen van de wetgever
Het grootste deel van gemeentelijke uitgaven volgt uit nationaal beleid
Gemeenten kiezen ervoor in hun uitgaven niet anders te zijn dan andere vergelijkbare gemeenten
Openbare lichamen van de hoofd structuur
Inachtneming van de Wet gemeenschap pelijke regelingen (Wgr)
Gemeentelijke uitgaven volgen uit:
Grondwettelijke structuur openbaar bestuur i De hoofdstructuur van het openbaar bestuur staat vast in de Grondwet, maar die laat ruimte voor de oprichting van aanvullende structuren.
F
6
Bevoegdheid en verantwoordelijkheid Naast ministeriële verantwoordelijkheid speelt het vraagstuk over verantwoording ook op decentraal niveau: zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid.
Provincie
Provincie
♦
Een klein deel van gemeentelijke uitgaven volgt uit volledige autonome keuzes van de gemeente zelf
*
Oprichting andere lichamen om taken en bevoegdheden aan over te dragen
Stelselverantwoordelijkheid
Wettelijk systeem van bevoegdheden en uitvoering Minister is eindverantwoordelijk
In de praktijk dragen op Systeemverschillende niveaus verantwoordelijkheid verschillende actoren
verschillende bevoegdheden Actoren zijn niet verantwoordelijk voor het geheel, maar hebben wel belang bij het geheel
BIJLAGE III
Model voor gelijkwaardig partnerschap
In hoeverre heeft het Rijk een eigen beleidsambitie?
1.
i = geenszins; 5 = in zeer hoge mate
In hoeverre verplicht het Rijk de decentrale overheden tot
2.
de samenwerking? 1 = geenszins; 5 = in zeer hoge mate
In hoeverre dienen de decentrale overheden eigen middelen in
3.
te zetten? 1 = geenszins; 5 = in zeer hoge mate 4. In hoeverre stelt het Rijk eisen aan de uitvoering? 5.
1 = geenszins; 5 = in zeer hoge mate Hoe is de verantwoordelijkheid voor de uitvoering verdeeld?
1 = het Rijk 100%; 5 = de decentrale overheden 100% 6. In hoeverre dienen decentrale overheden zich aan het Rijk te verantwoorden over bestedingen en resultaten? 1 = geenszins; 5 = in zeer hoge mate
Beleids ambitie Rijk MIRT
Verplicht karakter
Decentrale middelen
Eisen aan uitvoering
Verantwoor delijkheid
uitvoering
1
1
5
1
Verant woording aan Rijk
RES
5
3
2
2
4
3
Regio Deals
3
1
3
2
5
3
Gelijkwaardig partnerschap in zuiverste vorm
3
1
3
3
3
1
Deze figuren zijn niet bedoeld als evaluatie van de vormen van interbestuur lijke samenwerking die in dit rapport besproken zijn, maar als illustratie bij het model. De zes hier genoemde vragen kunnen het Rijk helpen invulling te geven aan de eigen ambitie om op basis van gelijkwaardigheid samen te wer
ken. De Raad spreekt zich niet uit over het'juiste’antwoord op de vragen; dit zijn politieke keuzes en het antwoord kan per situatie en onderwerp verschil
len. Het model geeft voor elk onderdeel aan wat - indien een gelijkwaardig
partnerschap wordt beoogd - in zijn meest zuivere vorm het meest passende antwoord zou zijn. Daarmee presenteren we een ideaaltypisch model. Wan neer je interbestuurlijke samenwerking inricht, en je wilt dat doen in de vorm
van een gelijkwaardig partnerschap, dan zou dit model als de default optie
83
<-■->
ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR
kunnen gelden. Er kunnen goede redenen zijn om van die default af te wij ken, waarbij het van belang is om het gesprek daarover transparant en met
argumenten onderbouwd te voeren. Daartoe en daarbij helpt dit instrument.
Beleidsambitie Rijk
MIRT Celijkwaardig partnerschap (ideaaltype)
Verantwoording aan Rijk
Verplicht karakter
Decentrale middelen
Verantwoordelijkheid uitvoering
Eisen aan uitvoering
RES
Beleidsambitie Rijk
Celijkwaardig partnerschap (ideaaltype)
Verantwoording aan Rijk
Verplicht karakter
Verantwoordelijkheid uitvoering
Decentrale middelen
Eisen aan uitvoering
Regio Deals
Beleidsambitie Rijk
Celijkwaardig partnerschap (ideaaltype)
Verantwoording aan Rijk
Verplicht karakter
Decentrale middelen
Verantwoordelijkheid uitvoering
Eisen aan uitvoering
84
BIJLAGE IV
Lijst van geraadpleegde personen
Agrifood Capital
René Peerenboom
Gemeente Bernheze
Marieke Moorman
Gemeente Dokkum
Johannes Kramer
Gemeente 's-Hertogenbosch
Jack Mikkers
Gemeente Leeuwarden
Alan Laws Bert Wassink
Gemeente Purmerend
Thijs Kroese
Gemeente Zaanstad
Jan Hamming Annius Hoornstra Herman Swen
Holwerd aan Zee
Ma rco Verbeek
Jan Zijlstra
Interprovinciaal Overleg
Henri Meijdam
Ministerie van BZK
Paul Guldemond Boudewijn Steur
Ministerie van l&W
Lilian van Aarsen
Ministerie van LNV
Mare Hameleers
Nationaal Programma RES
Bart van Aalst
Kristel Lammers Provincie Brabant
Dirk-Jan Huisman Gertjan Kooien Christophe van der Maat
Provincie Friesland
Wim Boogholt Avine Fokkens
85
ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR
RES Noordoost Brabant
Gerard Schönfeld Eric Spies
RES Zuid-Holland Zuid
Marco Berkhout
Rijkswaterstaat
JaapSlootmaker
Unie van Waterschappen
Cathelijn Peters
Universiteit Maastricht
Klaartje Peters
Universiteit Twente
Marcel Boogers
Vervoerregio Amsterdam
Sharon Dijksma Edwin Konings
VNG
86
Pieter Jeroense
BIJLAGE V
Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur
Drs.J.M.M. (Han) Polman, voorzitter Commissaris van de Koning, Provincie Zeeland Prof. dr. ir. C.J.A.M. (Katrien) Termeer, vice-voorzitter
Hoogleraar Bestuurskunde, Wageningen Universiteit Prof. dr. C.F. (Gaspar) van den Berg Hoogleraar Bestuurskunde, Rijksuniversiteit Groningen, Campus Fryslan
Dr. E.M. (Martiene) Branderhorst Algemeen directeur, Gemeente Den Haag
Prof. mr. dr. FJ. (Frank) van Ommeren Hoogleraar Staats- en bestuursrecht, Vrije Universiteit te Amsterdam H. (Huri) Sahin Accountmanager Zuid-Holland bij het Nationaal Programma Regionale Energiestrategie
Drs. PJ. (Peter) Verheij Wethouder, Gemeente Alblasserdam Drs. CJ.G.M. (Kees Jan) de Vet Dijkgraaf, Waterschap Brabantse Delta
Dr. M.W.M. (Miranda) de Vries Burgemeester, Gemeente Etten-Leur Drs. P.J.M. (Peter) Wilms Tijdelijk raadslid, Economisch consultant publieke sector
8?
<-■->
—
—
3»
i.-
B
<w*ii
»J»^»3C-
•4^*25
’?>z' ■.
'Zv.cs .,*■ '•'•
o '
,
/
r-
_
___
—
SA* '