Nr. 1 Raad voor het Openbaar Bestuur - Advies Droomland of niemandsland

25 Zie Van den Berg. 2011. 26 Allers in VNG Magazine 15,5 oktober 2018. Overigens gaat er niet alleen meer geld om in regionale structuren, ook het aantal fte’s aan personeel dat bij gemeenschappelijke regelin­ gen werkt, neemt toe. 27 Allers in De Gelderlander, 2 april 2021. 28 Raad voor het Openbaar Bestuur, 2016. Een gemeenteraadslid besteedde in 2016 gemiddeld 15,9 uur per week aan het raadswerk. In 2019 is dat opgelopen tot gemiddeld 17,2 uur (bron: Nationaal Raadsledenonderzoek 2019). 29 Fraanje en Polman, 2020.

26

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND?-ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

van verlegd lokaal bestuur.3031 Weer 32 33 anderen 34 35 zien een beweging naar democra­ tisch steeds minder legitieme organisatievormen.5’ Het ontbreken van directe legitimatie is op zich al een fundamenteel vraagstuk, maar krijgt nog meer betekenis wanneer bedacht wordt dat veel leden van gemeenteraden en pro­ vinciale staten naar eigen zeggen weinig zicht - en laat staan grip - hebben op het reilen en zeilen van de samenwerkingsverbanden waar hun gemeen­ ten of provincies in participeren.55 Regionalisatie leidt in de huidige vorm aldus tot een democratisch tekort.55

Democratische legitimiteit54 Democratische legitimiteit is een begrip dat vele aspecten kent. In de kern bestaat het beginsel democratische legitimiteit uit drie delen: 1. De eis van algemeen (actief en passief) kiesrecht: burgers moeten invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van vertegenwoordi­ gende lichamen; 2. De eis van democratische sturing: vertegenwoordigende lichamen moeten richting kunnen geven aan het overheidsoptreden; en 3. De eis van democratische verantwoording: vertegenwoordigende lichamen moeten in staat zijn om het overheidsoptreden te controle­ ren en betrokkenen te vragen hierover verantwoording af te leggen.55

Nederland is een indirecte, representatieve democratie. Het volk kiest zijn eigen vertegenwoordigers die namens hen beslissingen nemen en het bestuur controleren. Het concept van regionaal bestuur in de Neder­ landse context beperkt de invulling van de democratische legitimiteit: sturing van het overheidsoptreden gebeurt op afstand (verlengd lokaal bestuur), verantwoording en controle is er wel maar functioneert mond­ jesmaat, en er vinden géén algemene rechtstreekse verkiezingen plaats.

30 Igno Pröpper heeft de term verlegd lokaal bestuur gemunt en gebruikt in verschillende rekenka meronderzoeken. 31 Vergelijk Yesilkagit, 2021. 32 Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, 2015. 33 De Raad van State spreekt in de context van de decentralisatieparadox zelfs over een 'dubbel democratisch tekort': op rijksniveau kan het parlement de minister niet meer op alles aanspreken en op gemeentelijk niveau speelt hetzelfde: de gemeenschappelijke rege­ ling gaat erover, de gemeente maar deels. Zie ook Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, Ï55i3.nr.4,p. 8 34 Bijlage II gaat dieper in op het concept democratische legitimiteit. 35 Overigens is er meer dan alleen formele legitimatie. In zijn advies Akkoord?! Besturen met akkoorden als evenwichtskunst (maart 2020) beschreef de Raad normen voor goed open­ baar bestuur: democratisch, behoorlijk en publiek waardevol.

27

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

Goed bestuur hoort democratisch gelegitimeerd te zijn. Wanneer demo­ cratische legitimiteit van regionaal bestuur gebrekkig is, zullen in het ergste geval de burgers de output van het regionaal bestuur niet meer accepteren. Aanspreekbaar is echter alleen de gemeenteraad of provinci­ ale staten, die op hun beurt beperkte sturingsmogelijkheden hebben.

Centrale visie op regiovorming ontbreekt Belangrijke oorzaak van de problematiek is het gebrek aan overkoepelende visie op regiovorming. Criteria en regels voor regiovorming bestaan niet. Ver­ antwoordelijkheden voor de regio zijn niet goed belegd en bestaande mecha­ nismen voor het afleggen van rekenschap over de regio werken niet goed, getuige de voortdurende discussie over de Wgr. Opgeteld vormt de regio, met name voor kleine gemeenten, een steeds groter wordende last.’6 Daarvoor is bij het ontwerpdenken geen oog. Een centrale visie, over de ontwerpen van regio’s heen en tussen de inhoudelijk opgaven van regio’s, ontbreekt. Discus­ sies over structuuroplossingen worden angstvallig vermeden.

De analyse vatten we samen in de volgende vijf problemen: Het probleem van de uitvoering - voor een effectieve en efficiënte uit­ voering van bepaalde taken is een zekere schaal nodig, maar taak en schaal van bestuurlijke eenheden lopen niet synchroon: de toename van (verplichte vormen van) samenwerking en vakdepartementaal beleidsmonopolie leiden tot een incongruente lappendeken; Het probleem van het bestuur-de toename van samenwerkingsverban­ den en het toegenomen belang van regio's legt druk op het bestuurlijk vermogen van (met name) gemeenten; Het probleem van kaderstelling en controle - de politieke zeggenschap van de gemeente op wat er in regio’s gebeurt neemt af, maar de inhou­ delijke en financiële verantwoordelijkheid blijft; Het probleem van democratische legitimiteit - de hulpstructuren ontbe­ ren een heldere democratische legitimatie; en Het probleem van het ontwerp van de organisatie - centrale visie op regiovorming ontbreekt, het ontbreken van concepten en kaders leidt tot een mismatch tussen opgaven/taken, schaal en bevoegdheden.

36 Gemeenten, ook de kleinere, hebben natuurlijk ook baat bij regio’s, zonder kunnen ze niet (meer).

28

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

TUSSENCONCLUSIE

»-4

Dit alles leidt volgens de Raad tot een steeds groter wordende spanning die zich voordoet bij het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opga­ ven op regionale schaal: opgave en uitvoering, bestuurlijk vermogen, verant­ woordelijkheden en financiën (kaderstelling en controle) en democratische legitimiteit zijn niet meer in balans. Het openbaar bestuur vormt zich rond regio’s, de schaal waarop maatschappelijke thema’s worden opgepakt, terwijl in het ontwerp van ons binnenlands bestuur geen formele organisatievorm bestaat op dat schaalniveau. Er wordt al heel lang gesproken over het vraagstuk en de discussie vertoont kenmerken van een pendule. De ene keer met een pleidooi voor flexibele arrangementen en organisch bestuur wat inherent onvolkomenheden in zich draagt. De andere keer met een pleidooi voor een structuuroplossing waar­ tegen allerlei bezwaren worden opgeworpen. De regio als droomland of nie­ mandsland? Volgens de Raad is het nodig om de spanning tussen droomland en niemandsland te verlichten.

29

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

3 Uitgangspunten voor het besturen van regio's

Zes uitgangspunten Hoe kan de aanpak van het geheel aan regionale opgaven effectief en demo­ cratisch gelegitimeerd worden georganiseerd binnen ons bestuurlijke bestel? Hoe kan de spanning tussen droomland en niemandsland worden verlicht? Voor het beantwoorden van deze vragen moeten volgens de Raad de volgende zes uitgangspunten worden afgewogen.

1. De inhoud centraal Er is nood aan een integrale regionale agenda voor vraagstukken van klimaat en energie, wonen, infra en mobiliteit, zorg en onderwijs, economie, werk en inkomen, natuur en het gebruik van de schaarse ruimte. Alle reden om de inhoud centraal te stellen nu deze opgaven nauw met elkaar samenhangen. De regionale opgaven vragen daarom om een passende schaal waarop het bestuur is georganiseerd, zodanig dat het goed is toegerust om zijn taak ade­ quaat te kunnen vervullen. 2. Democratisch gelegitimeerd Het bestuur van regio’s moet democratisch zijn gelegitimeerd. Want als de overheid democratisch tekortschiet, verliest ze haar geloofwaardigheid. Bij de keuze en inrichting van regionaal bestuur moet de democratische legitimiteit als waarde worden afgewogen tegen de waarde van ‘bestuurderseffectiviteit’. Regionale opgaven met een beleidsrijk karakter vragen om regionale, politieke en integrale afwegingen. Dit betekent dat taken in beginsel worden toebe­ deeld aan formele bestuurslagen met een democratisch gekozen volksverte­ genwoordiging die zoveel mogelijk integrale afwegingen kan maken.

Waar toebedeling aan een formele bestuurslaag niet is aangewezen, is een meer organische vorm van democratische legitimiteit een optie: maak verant­ woording een gespreksthema in de regionale samenwerking, bepaal zelf in de regio wat een passende wijze is van democratische legitimiteit en bij welke volksvertegenwoordiging(en) deze ligt. Deze vorm van geborgde democrati­ sche verhoudingen heeft als belangrijk voordeel dat er tenminste één geko­ zen vertegenwoordigend lichaam de noodzakelijke legitimiteit biedt voor het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale schaal.

3°

sss

DROOMLAND OF NIE MANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

3. Autonomie, tenzij Al heel lang bestaat het spanningsveld tussen de voordelen van centralisatie (bevordering van politieke eenheid, gelijkheid in wetgeving en bestuur) en die van decentralisatie (het decentrale bestuur is beter bekend met de plaat­ selijke situatie, de mensen zijn meer bij het bestuur betrokken). De strijd over de autonomie speelt ook op het regionale niveau: verplicht of vrijwillig? Wie heeft de autonomie om de beslissing te nemen over het regionale arrange­ ment? Uitgangspunt moet zijn dat de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionaal niveau een proces van regio's zelf moet zijn en van onderop moet komen, tenzij er inhoudelijk zwaarwegende redenen zijn om gemotiveerd van dit uitgangspunt af te wijken.

4. In beginsel een congruente indeling Congruentie betekent dat overheden hun taken zoveel mogelijk met dezelfde partners uitvoeren, en/of dat de buitengrenzen van samenhangende samen­ werkingsgebieden zoveel mogelijk overeenkomen. De Studiegroep Interbe­ stuurlijke en Financiële Verhoudingen constateerde een groeiende onvrede over het grote aantal bestuurlijke regionale samenwerkingsverbanden en de wens om te komen tot een kleiner aantal.” In navolging hiervan meent de Raad dat regionale opgaven in beginsel worden georganiseerd langs een consistente en congruente indeling, tenzij de inhoud zwaarwegende redenen geeft om daar van af te wijken. Want hoewel de inhoud van de opgave bepa­ lend is voor regionalisering, is regiovorming niet onbegrensd: voor de bestuur­ lijke hanteerbaarheid is een heldere ordening nodig. Het tegengaan van de lappendeken en verrommeling is geen doel op zich en betekent ook niet dat er geen ruimte is voor verschil (zie hierna, onder 5.). Maar als opgaven op regi­ onaal niveau zijn opgedeeld in verschillende regionale sectoren, ontbreekt het aan integraal bestuurlijke afwegingen op dat niveau en bestaat het risico van verkokerde inzet van beleidsinstrumenten.

Het uitgangspunt van congruentie borgt enige ordening in regiovorming en dwingt tot scherpe motivering als voor een andere inrichting wordt geko­ zen. Denkbaar is congruentie bijvoorbeeld op fysiek (ruimte, energie, klimaat, wonen, infra), sociaal (zorg, veiligheid) en economisch (economie, werk, inko­ men) terrein.’8 5. Ruimte voor verschil Veel eerdere voorstellen voor regiovorming ontbeerden steun omdat ze geen recht deden aan de grote diversiteit in ons land. Een uniforme oplossing voor slechts enkele (vaak specifiek Randstedelijke) knelpunten riep elders in het land weerstand op omdat zij aldaar hun bestuurlijke inrichting niet wilden37 38 37 38

Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen, 2020. p. 58. Idem, p. 59.

3’

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

aanpassen aan een oplossing voor een probleem dat zich daar niet voordeed. Dit raakt het vraagstuk van differentiatie.” Differentiatie komt neer op het antwoord op de vraag: hebben alle decentrale overheden - alle provincies c.q. alle gemeenten-dezelfde taken en bevoegdheden of kan hierin verschil wor­ den gemaakt?

Differentiatie: voor- en tegenstanders Voor de een is differentiatie de oplossing voor knellende in richt ings prin­ cipes van het Nederlandse openbaar bestuur. Voor de ander staat diffe­ rentiatie gelijk aan verrommeling. Dit advies biedt geen antwoord op het vraagstuk van differentiatie, maar ziet differentiatie als een middel dat perspectief biedt om een doel te bereiken. Het is geen heilige graal, wel een mogelijke oplossing voor regionale verschillen in de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale schaal.

Gegeven de regionale verscheidenheid in Nederland moet er voor de aan­ pak van regionale opgaven ruimte zijn voor verschil. Maar die ruimte is niet onbegrensd en vraagt daarom om een kader met uitgangspunten voor gedif­ ferentieerde taaktoedeling. Zo een kader houdt rekening met differentiatie 'van bovenaf’ of ‘van onderop’ en met differentiatie van taken met een uit­ voerend karakter of beleidsrijke taken. Het kader houdt ook rekening met de bekostiging van de betreffende taken (zie ook hierna, onder 6.). Het maakt namelijk een groot verschil of het gaat om taken met een overwegend uit­ voerend karakter of dat het juist gaat om taken die een grote mate politieke en beleidsmatige vrijheid veronderstellen. Mits de bekostiging daarop is toe­ gesneden kan bij uitvoerende taken waarbij vooral schaal, doelmatigheid en effectiviteit voorop staan, taakdifferentiatie een optie zijn. Bij beleidsmatige taken die een integrale politiek-bestuurlijke afweging vergen, heeft taakdiffe­ rentiatie veel verdergaande gevolgen in de bekostigingstechniek.39 40

39 Bijlage III gaat dieper in op het concept differentiatie. 40 Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, 2O2i(a).

32

Ceen extra vierde formele bestuurslaag

De inhoud centraal, democratisch gelegitimeerd, autonomie, ruimte voor verschil: het zijn uitganspunten die gemakkelijk optellen tot een vierde bestuurslaag. Die kant wil de Raad niet op. Ervaringen uit het verleden (stadsprovincie, Wgr-plusregio’s) zijn niet bestendig gebleken. Er is een begrijpelijke weerstand om naast Rijk, provincies en gemeenten nog een bestuurslaag toe te voegen met zijn eigen bestuurders, volksverte­ genwoordigers, ambtelijke organisaties, taken en bevoegdheden. Het argument dat ons land - bijvoorbeeld in vergelijking tot Frankrijk en Duitsland-te klein is voor vier bestuurslagen snijdt hout.4'Want stel dat van de regio een bestuurslaag wordt gemaakt, is dan het probleem opgelost, of gaat de zoektocht naar hulpstructuren op een andere schaal dan door? Geen extra vierde bestuurslaag strekt ertoe geen nieuwe for­ mele laag in te richten in het Huis van Thorbecke.

Differentiatie is in de eerste plaats een bestuurlijke keuze. De kracht van dif­ ferentiatie schuilt in het eigenaarschap: de bestuurslagen die het vermogen en vertrouwen hebben om een opgave of taak uit te voeren, krijgen die toe­ bedeeld en mogen het doen. Passend financieel arrangement43 Zoals gezegd moeten de bestuurlijke vormgeving en de democratische bor­ ging in samenhang worden gezien met de benodigde financiën. Ook hier is weer het onderscheid te maken tussen beleidsarm en beleidsrijk. Zo is voor verplichte regionale samenwerking met veel landelijke kaders en weinig beleidsruimte, rechtstreekse bekostiging door het Rijk aangewezen. Gemeen­ telijke bijdragen zouden beperkt moeten blijven voor welomschreven eigen extra wensen van gemeenten of regio’s. Opgaven en transities op het gebied van bijvoorbeeld klimaat, verduurzaming, energie en woningbouw, evenals gebieden als jeugd, werk en inkomen en arbeidsmarkt, vergen een meer inte­ grale afweging. Deze opgaven zijn vaak regionaal van aard en vragen de inzet van vele (netwerk-)partners. Ze kennen een onzekere dynamiek en uitkomst en vanwege die onzekerheden is een goede afweging tussen kosten en baten niet eenvoudig; de baten zullen diffuus neerslaan en vaak vallen ze niet bij de investerende partijen. Verder is het moeilijk om verantwoording in een41 42

6.

België is kleiner dan Nederland en heeft meer dan vier bestuurslagen: de federale overheid, drie gewesten, drie gemeenschappen, provincies (onderverdeeld in bestuurlijke arrondisse­ menten) en gemeenten. Het land kent zes parlementen en zes regeringen (federaal, Vlaams, Waals, Brussels Hoofdstedelijk, van de Franse Gemeenschapen van de Duitse Gemeen­ schap). En elke Belgische gemeente heeft een gemeenteraad als wetgevende macht en een college van burgemeesters en schepenen als uitvoerende macht. (Bron: Wikipedia). 42 Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, 2O2i(a). 41

33

netwerksituatie te organiseren.45 Deze transities zijn niet eenvoudig aan te pakken met het huidige‘robuust'financieel en bestuurlijk instrumentarium. Voor deze opgaven zijn andere sturings-, verantwoordings- en financieringsinstrumenten nodig. De gewone marktmechanismen voor financiering schieten daartoe tekort.43 44

Niet alles kan Het is niet mogelijk om een bestuurlijke indeling te vinden waarbij de schaal­ niveaus voor alle taken tegelijk in precies één democratisch gelegitimeerde bestuurslaag georganiseerd kunnen worden. Er zal altijd een spanningsveld zijn tussen de verschillende uitgangspunten om een taak te organiseren. Bij het vraagstuk van het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale schaal kunnen niet alle beginselen evenredig worden toegepast. Waar het om gaat is dat de uitgangspunten gemotiveerd worden afgewogen.

43 Zie ook Rekenkamer Oost-Nederland, 2016, Bij programma’s die in samenwerking met andere overheden en derden tot stand komen (netwerksturing) past een traditionele sturingsfilosofie met focus op doelen en middelen niet goed: ondanks een overmaat aan verantwoordingsactiviteiten hebben volksvertegenwoordigers het gevoel dat ze weinig grip hebben op de materie. De lessen uit het rekenkameronderzoek hebben betrekking op een andere manier van sturing en controle en richten zich op (1) het maken van een expliciete keuze om een maatschappelijk vraagstuk al dan niet via netwerksturing aan te pakken en het accepteren van de consequenties voor de rol van het college en de volksvertegenwoor­ diging, (2) het bepalen van het 'speelveld' (wat zijn de eigen ambities) en (3) het bepalen van de 'spelregels' (wie doen er mee, wat zijn de go/no go-momenten in het proces, hoe worden deze bewaakt, hoe en wanneer vindt informatie plaats over de resultaten in relatie tot de geformuleerde ambities). 44 Bij transities passen instrumenten die experimenteerruimte en een (her)verdeling van risico's en baten toelaten en langjarige zekerheden bieden. Dit type opgave is gebaat bij een financiële governance die vertrouwen tussen de vele partners bevordert.

Fondsvorming is een belangrijk instrument, met als kernelementen een gezamenlijke beschikkingsmacht over een gezamenlijk fonds, gevuld met eigen bijdragen naar rato (een bekend voorbeeld is het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP)). Die bijdragen van elke partner moeten democratisch zijn gelegitimeerd. Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, 202i(a).

34

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

4 Stappen vooruit in het besturen van regio's

In discussies over de inrichting van het openbaar bestuur, en dan met name over regio's, zijn veel verschillen van mening. De Raad doet drie aanbevelin­ gen om stappen vooruit te zetten. Want er moet wat gebeuren, urgente grote maatschappelijke opgaven wachten niet. De aanbevelingen van de Raad zijn gericht op het benutten van regio’s en het vlottrekken van de discussie over de bestuurlijke inrichting van regio's. Volgens de Raad vormt de regeerperiode na de Tweede Kamerverkiezingen van 2021 een uitgelezen moment om hierover afspraken te maken.

1. Start bij aanvang van de nieuwe kabinetsperiode met het vormgeven van bestuurlijk maatwerk bij een aantal maatschappelijke transities die (zonder nadere wetgeving) gedifferentieerd kunnen worden aangepakt

De kwaliteit van regio’s, en de verschillen daarin, worden wel gezien, maar nog onvoldoende benut. De vraag is in hoeverre het in de huidige bestuurlijke inrichting mogelijk is om per gebied tegemoet te komen aan de uitdagingen van dat gebied.

In een benadering van geborgde democratische verhoudingen waarin ten­ minste één gekozen vertegenwoordigend lichaam de noodzakelijke legitimi­ teit biedt voor het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale schaal, kunnen grote transitieopgaven (denk aan woningbouw of energie) worden overgelaten aan regio’s waarin de bestuurslagen het vermo­ gen en het vertrouwen hebben om de opgave uit te voeren. Zeeland en Fryslan springen vooral in het oog: zij beschikken over een sterk bestuurlijk regionaal ecosysteem, precies op de schaal van de provincie, dat kan worden gebruikt voor een arrangement voor bestuurlijk maatwerk.45 Bestuurlijk maatwerk is gebaat bij een goed procesontwerp dat tot doel heeft van tevoren duidelijke afspraken te maken over wat de samenwerkende par­ tijen van elkaar mogen verwachten zodat zij elkaar in de loop van het proces niet kunnen teleurstellen. Want opgaven komen alleen succesvol tot resul­ taat met afgestemde interbestuurlijke afspraken, die passen bij de aard en schaal van de verscheidenheid van regio’s die ons land rijk is. Een arrangement voor bestuurlijk maatwerk wordt periodiek geëvalueerd opdat ervan wordt geleerd.

45 Vergelijk Van den Berg en Lelieveldt, 2021. Zie ook Volkskrant, 3 maart 2021.

35

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

2. Formuleer een afwegingskader over het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale schaal

Om beweging te krijgen in de discussie over de bestuurlijke inrichting van regio's, is volgens de Raad de tijd rijp voor een afwegingskader over taak­ toedeling, maatwerk en principes aangaande inhoud en vorm van regionaal bestuur, passend bij het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale schaal. Het afwegingskader komt tot stand in samen­ spraak met vertegenwoordigers uit het openbaar bestuur die actief zijn op regionale schaal, in dialoog mét regio's. Voor de Raad zijn de voornoemde uitgangspunten leidend voor het afwe­ gingskader: de inhoud staat centraal, het bestuur is democratisch gelegiti­ meerd, regio's kennen een bepaalde mate van autonomie en er is ruimte voor verschil, maar de indeling is meer congruent en bij het besturen van regio’s hoort een passend financieel arrangement.

Daarnaast omvat het afwegingskader in ieder geval de volgende elementen: Karakter - Het afwegingskader vereist een uitwerking van wat 'de regio' karakteriseert, in termen van taak, opgave, rol, institutionele verhoudingen tot andere bestuurslagen en democratische legitimatie.46

Normen - Het afwegingskader bevat normen over goed bestuur die (mede) van toepassing zijn op de aanpak van opgaven op regionaal niveau. Het betreft onder meer objectiveerbare kwaliteitseisen over democratie, beleidseffectiviteit, doelmatigheid en betrokkenheid van de samenleving (meer dan alleen volksvertegenwoordigers). Taaktoedeling en financiële consequenties - Het afwegingskader maakt hel­ der waaróm (in een gezamenlijk proces met relevante bestuurslagen) een taak wordt toegedeeld. Bij elke taaktoedeling aan of andere ingreep in het decentraal bestuur wordt de expliciete keuze gemaakt over: - Toedeling aan een bepaalde laag: moet een taak worden uitgevoerd door de gemeente, de regio, de provincie of het Rijk? - Met welke beleidsruimte: hoeveel lokale of regionale beleidsvrijheid is er, mag er verschil zijn in het voorzieningenniveau tussen gemeenten/ regio's/provincies? - A4et welke financiële mogelijkheden: moeten gemeenten/regio's/provincies allemaal dezelfde financiële mogelijkheden krijgen? Het is daarbij van belang dat ook de consequentie wordt getrokken uit de mate van

46 Dit impliceert tevens een karakterisering van 'de gemeente' en 'de provincie’.

36

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? — ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

beleidsvrijheid die decentrale overheden bij het uitvoeren van de taak hebben voor de bekostigingswijze.47

In de taaktoebedeling worden regio's niet uitgesloten. Maar het uitgangspunt van de democratische legitimatie maakt dat taken bij voorkeur en in eerste instantie bij democratisch gelegitimeerde bestuurslagen worden belegd en slechts bij uitzondering worden toebedeeld aan regio's. Ruimte - Het afwegingskader schept ruimte voor instrumenten en hulpmid­ delen die gezamenlijke processen over regionale opgaven ondersteunen. Ruimte voor wat de Raad voorstelt als de Regionale Kwaliteitskaart.

Regionale Kwaliteitskaart

Voor het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale schaal formuleren decentrale overheden samen met maat­ schappelijke instellingen, het bedrijfsleven en de inwoners regionale doelstellingen over regionale opgaven. Een gezamenlijk proces waar alle regionale bestuurslagen bij zijn betrokken, dat ruimte biedt voor regionale verscheidenheid en dat rekening houdt met regionale ecosys­ temen: sociaal, fysiek en bestuurlijk. Op basis van het genoemde afwe­ gingskader (zie hiervóór) en als uitvloeisel van het autonomiebeginsel formuleren betrokkenen gezamenlijke uitgangspunten over de kwaliteit van het bestuur (geen blauwdruk, ruimte voor maatwerk en verschil, en kwaliteitseisen aan democratie en financiële verhoudingen): de Regio­ nale Kwaliteitskaart.

Op basis van de Regionale Kwaliteitskaart maken decentrale overheden afspraken met het Rijk over hoe de opgaven worden uitgevoerd en wat daar voor nodig is in termen van slagkracht, beleidsbepaling en -uitvoe­ ring. Bij toekomstige taakverdeling tussen overheden wordt met deze afspraken rekening gehouden. De afspraken maken onder meer de vol­ gende keuzes mogelijk: - Provinciale verantwoordelijkheid om toe te zien op regionale vorm­ geving en het toetsen aan overeengekomen kwaliteitseisen (bij intergemeentelijke samenwerking niet alleen financieel toezicht maar ook toezicht of samenwerking vorm krijgt op basis van de Regi­ onale Kwaliteitskaart);

47 Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, 2017, p. 35.

37

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

De plicht om daarover op overeenstemming gericht overleg te voe­ ren met overheden en maatschappelijke partners; Provinciale bevoegdheid om uiteindelijk de knoop door te hakken zodat niet één overheid binnen de provincie de hele regionale bestuursvorm kan tegenhouden; In de toekomst niet per definitie alle taken naar alle gemeenten maar ook mogelijk maken dat sommige taken aan 'provincie-regio's' worden toegekend; Mogelijkheden van binnen-provinciale deconcentratie ten aanzien van de uitvoering van taken met betrokkenheid van gemeenten; Regionale toezichtraden wettelijk mogelijk maken: direct gekozen volksvertegenwoordigers blijven beleid bepalen ('aandeelhouders van de regio’) maar kunnen regionale toezichthouders voordragen (‘Raad van Toezicht’) die de samenwerking tussen gemeenten en/ of provincie bestuurlijk beoordelen en daarover rapporteren aan de volksvertegenwoordigers; Pas toe of leg uit: om dit niet vrijblijvend te doen zullen overheden moeten worden uitgenodigd hierin te kiezen en aan te tonen hoe die keus zich voor hun regio verhoudt tot onder meer de Regionale Kwaliteitskaart.

3. Versterk de stelselverantwoordelijkheid van de minister van BZK

De stelselverantwoordelijkheid van de minister van BZK moet wettelijk wor­ den versterkt als het gaat om het beleid van het Rijk dat betrekking heeft op het decentraal bestuur. Het nieuwe kabinet maakt de minister van BZK verant­ woordelijk voor de coördinatie van Rijksbeleid richting het decentraal bestuur en regio’s.4849 De minister van BZK is steeds medeondertekenaar van wetten die de decentrale overheden rechtstreeks raken in hun takenpakket,financiën en bevoegdheden.4’ Dit houdt bijvoorbeeld in dat toedeling van taken door vak­ departementen aan decentrale overheden niet kan zonder instemming van de minister van BZK. De versterking van de stelselverantwoordelijkheid van de minister van BZK dient naast het doel van het coördineren van het Rijksbe­ leid, ook het doel om de rol als hoeder van het decentrale bestuur richting het Rijk beter te vervullen en processen over regionale opgaven 'van onderop'te ondersteunen. Onder meer door goed te luisteren naar regio’s. Maak daarom

48 De Raad sluit aan bij de ideeën van Douwe Jan Elzinga over een Wet op het decentraal bestuur (zie onder meer: https://vng.nl/nieuws/vng-presenteert-eerste-proeve-nieuwe-wet-decentraal-bestuur, geraadpleegd 1 juni 2021) die betrekking hebben op een bredere aanpak voor nieuwe verhoudingen in het openbaar en decentraal bestuur. 49 Vergelijk Raad van State, 2021.

38

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

de minister van BZK scherper dan nu verantwoordelijk voor het stelsel van interbestuurlijke samenwerking, met als doel het vergemakkelijken van de samenwerking tussen decentrale overheden en het Rijk.50

50 Dit is ook het advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur in zijn onlangs verschenen adviesrapport Rol nemen, ruimte geven. De rol van het Rijk bij interbestuurlijke samenwer­ king, mei zozifb).

39

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

Literatuur

Berg, C.F. van den, Transformingfor Europe: The reshaping ofnationalbureaucracies in a system of multi-level governance, 2011

Berg, C.F. van den, S. Dreef en S. Clemens, Uitgelicht: interbestuurlijke samenwerking, in: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Staat van bestuur 2020,

Den Haag,februari 2021

Berg, C.F. van den, en H. Lelieveldt, Zo kan het wél. Regioprovincies slimmer bestuurd: de casus Fryslan en Zeeland, Montesquieu Instituut, Den Haag, 2021

Boogers, MJ.G J.A., Het raadsel van de regio: waarom regionale samenwerking soms resultaten oplevert (oratie), Universiteit Twente, Enschede, 17 oktober 2013

Boogers, MJ.GJA en G.H. Reussing, Decentralisatie, schaalvergroting en lokale democratie, in: Bestuurswetenschappen, nr. 2,2019

Cordeweners.T., Dwars door Nederland. Ruimtelijke verschillen in beeld, Den Haag,

27 januari 2020 De Gelderlander, Gemeente zit in zóveel samenwerkingsverbanden dat niemand ze meer controleert: ‘Ondemocratisch en ernstig'. 2 april 2021. Financieel Dagblad, Amsterdam moet zijn arrogantie jegens buurgemeenten afschudden,

3 januari 2021

Fraanje, M J. en J.M.M. Polman, Trots over slagkracht, zorgen over democratie en rechtsstaat,

Platform 0,22 juni 2020

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Staat van het bestuur 2020, Den Haag, februari 2021 Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, Leren van doen. Ervaringen met samenwerken

in het IBP, Den Haag, 2020 Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, Raad in verbinding in de regio. Raadsledenonder-

zoek over de verbinding tussen raadsleden in de regio en hun gemeenteraad, Den Haag, 2017

NRC, De veiligheidsregio bepaalt steeds meer, 'die ontwikkeling gaat een keer schuren', 12 januari 2021

Programmastart IBP, Samen meer bereiken als één overheid. Rijk, gemeenten, provincies

en waterschappen starten met een interbestuurlijk programma en een gezamenlijke agenda, Overhedenoverleg van 14 februari 2018

PROOF Adviseurs en Kwink Groep, Inventarisatie regionale samenwerkingsverbanden decentrale overheden 2020, Den Haag, mei 2020 Raad van State, voorlichting N0.W04.20.0440/I/V0, Den Haag, 24 maart 2021

Raad voor het Openbaar Bestuur, Legio voor de regio. Bestuurlijke antwoorden op regionale vraagstukken, Den Haag, februari 2003

Raad voor het Openbaar Bestuur, Bestuur op maat Advies over middenbestuur, Den Haag, november 2006

Raad voor het Openbaar Bestuur, De gedifferentieerde eenheidsstaat. Advies over uniformi­ teit en pluriformiteit in het openbaar bestuur, Den Haag, mei 2007

Raad voor het Openbaar Bestuur, Het einde van het blauwdrukdenken. Naar een nieuwe

inrichting van het openbaar bestuur, Den Haag, april 2010

4°

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

Raad voor het Openbaar Bestuur, Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, Den Haag,januari 2015

Raad voor het Openbaar Bestuur, Wisselwerking. Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking, Den Haag, december 2015

Raad voor het Openbaar Bestuur, 15,9 uur. De verbindende rol van het raadslid in een vitale democratie, Den Haag, april 2016

Raad voor het Openbaar Bestuur, Eerst de politiek dan de techniek. Spelregels voor toekomstbestendigefinanciële verhoudingen, Den Haag,januari 2017

Raad voor het Openbaar Bestuur, Akkoord?! Besturen met akkoorden als evenwichtskunst, Den Haag, maart 2020 Raad voor het Openbaar Bestuur, Rust-Reinheid-Regelmaat Evenwicht in de bestuurlijk-

financiële verhoudingen, Den Haag, maart 202i(a)

Raad voor het Openbaar Bestuur, Rol nemen, ruimte geven. De rol van het Rijk bij inter­ bestuurlijke samenwerking, mei 2021 (b)

Raad voor het Openbaar Bestuur en Raad voor de Financiële Verhoudingen, Autonoom of automaat? Advies over gemeentelijke autonomie, Den Haag, augustus 2005 Regeerakkoord 2017-2021, Vertrouwen in de toekomst, WD, CDA, D66 en Christenunie, 10 oktober 2017

Rekenkamer Oost-Nederland, Handvatten PS voor netwerksturing, Deventer, juni 2016

Reussing, G.H., MJ.CJ.A. Boogers en S.A.H. Denters, Cemeenteraden en regionale somenwerking,in:Volhard,J.P.,C.Boogaard,J.ThJ.van den Bergen MJ.Cohen (red.),

De gemeenteraad. Ontstaan en ontwikkeling van de lokale democratie, Amsterdam, 2018

Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen, A/s één overheid, Den Haag, september 2020 Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020,35 513, nr. 4 Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020,35 300 XVI, nr. 112 VNG Magazine 15, Keuzes nodig in binnenlands bestuur, 5 oktober 2018 VNG Magazine 20, Democratische vernieuwing in Fryslan - Korset van Thorbecke moet

losser, 18 december 2020

Volkskrant, Rijk, provincie en gemeente besturen ons land en, oja, 32 andere soorten bestuur. Stop de verrommeling, 3 maart 2021

Yesilkagit, A.K., Wat is ‘de bedoeling’nu eigenlijk? Een pleidooi voor een sterke nationale

overheid in het binnenlands bestuur, in: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Gebundeld perspectief. Decentraal bestuur nader geduid, Den Haag,

januari 2021

41

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

BIJLAGE I

Adviesaanvraag

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

3Mli 2M0U Dv'KMg

» Ik

Raad voor het Openbaar Bestuur Postbus 20011 2SOO EA Den Haag

TurtmwM 147 tew, KM» 70011 2Ï00U Oen HM«

XUOMBKJin

28 AUG2020

Datum

Adviesaanvraag over het organiseren van regionale opgaven

Betreft

Geachte raad,

Een van de rode draden door discussie* over het openbaar bestuur In Hedertand IS de vraag wat de meest passende scnaaS « om het bestuur te organiseren Tegelijkertijd laat de geschiedenis zien dat Nederland - ondanks die terugkerende vraag - geen traditie heeft van grootschalige bestuurlijke veranderingen Eerder Is er sprake van een incrementeel pad van veranderingen, zoals ook de Raad van State In 2016 heeft geschetst1 Aan het Nederlandse openbaar bestuur zoals wij dat vandaag de dag kennen - met een hootdstrvctuvr en een scala aan hulpstructuren - Ugt dan ook geer aUes omvattend "grand design' ten grondslag. Het is veeleer de optelsom van (sectorale) keuzes gemaakt door decentrale overheden en de wetgeverr, binnen het grondpatroon dat door Rudotf Thorbecke ooft Is uitgedacht Op die manier Is het openbaar bestuur In Nederland ook steeds In staat gebleken om zich In vorm en organisatie aan te passen aan nieuwe maatschappelijke opgaven. Toch dnngt zich steeds nadrukkehjker de vraag op, ot het bestuur zich op deze wijze (nog steeds) voldoende kan aanpassen aan nieuwe vraagstukken waar het Zich voor gesteld ziet. De "regio" ts voor een groeiend aantal opgaven de passende schaal om maatschappelijke opgaven op te pakken, waardoor ook de noodzaak tot regionale samenwerking groeft.

Een relatief recente trend daarbij K dat er behoefte ontstaat aan vormen van regionale belangenafweging in plaats van besluitvorming door het bijeenbrengen van lokale belangen. Dit is op verschillende vlakken zichtbaar. Enkele voorbeelden zijn: In de jeugdzorg en het beschermd wonen wordt gezocht naar governance arrangementen om bovengemeentelijke sturing op het zorglandschap mogelijk te maken; In regionale energiestrategieen moet gezamenlijk worden gewogen waar en welke duurzame energiebronnen te plaatsen; Diverse regio's hebben een regionale economische of mvesteringsagenda uitgewerkt, op basis waarvan zij gezamenlijk publieke middelen Inzetten; ■ Raad van State . Vitroe periodieke beschouwing op de interbescuurklke verhoudingen. 'En nu verder'* (2016)

raema 1

42

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

-

-

In het kader van de Omgevmgswet zal ook een behoefte ontstaan om op regionale schaal tot ruimtelijke afwegingen te komen, Oe coronacnsis en het bestrijden van ondermijnende criminaliteit laten zien dat ook In het veihgheklsdomein de behoefte aan regionale afweging van belangen groeiende is

2DM00005MU3

Bij sommige opgaven, zoals de wonfngbouwprodoctie of de ontwikkeling van bedrijventerreinen, heeft de provincie een rol op grond van haar bevoegdheden en deze Is dan ook adequaat democratisch gelegitimeerd, in veel andere beleidsdomeinen heeft de provincie een minder sterke rol, waardoor het soms een zoektocht Is om tot een passende (regionale) govemance te komen die én de gewenste afweging op het juiste schaalniveau fadHteert én voldoende democratisch Is gelegitimeerd

Hoewel het belang van 'de regio" groeit, is de regio geen vastomijnde (geografische) eenheid, maar een hulde schaal die zich doorgaans tussen gemeente en provincie bevindt Voor elke opgave of vraagstuk kan de passende dit duidelijk zkMbaar En ondanks dat het ogenschijnlijk ook steeds hikt om voor atzondertljke opgaven een passende govemance te vmden binnen het bestaande kader van organieke wetten, klinkt mmiddeis steeds luider de vraag of gemeenten nog voldoende grip hebben op ot sturing kunnen geven aan het samenstel van samenwerkingsverbanden en daarmee op de realisatie van hun maatschappelijke opgaven. Met de hiervoor genoemde voorbeelden <n het achterhoofd, verwacht Ik voor de toekomst een verdere groei van opgaven waarvoor regionale samenwerking noodtakeiijk of gewenst is. Omdat Ik het vanuit het oogpunt van democratische legitimiteit en effectiviteit ook belangrijk vind dat er politieke sturing mogelijk is op al de opgaven, rijst de vraag hoe dit binnen ons bestuurlijk bestel te organiseren. Tegen die echtergrond zou Ik graag uw advies ontvangen over hoe de aanpak van het geheel aan regionale opgaven effectief on democratisch gelegitimeerd kan worden georganiseerd binnen ons bestuurlijk bestel.

Ik wil uw advies graag bundelen met de opbrengsten van enkele andere trajecten over samenhangende vraagstukken, zodat mijn ambtsopvolger in de volgende kabinetsperiode goed voorbereid aan de slag kan Oe trajecten betreffen in ieder gevel: Het advies van de Studiegroep Interbestuurtijke en financiële verhoudingen (verwacht: september 2020); Oe opbrengsten van de bestuurlijke ronde langs de provincies over de vraagstukken die Ik heb geagendeerd In mijn Kamcrbrief over de toekomst van het Ooenbaa' Bestuur (verwacht: december 2020); De opbrengsten van de aan de Kamer beloofde gespreksronde die Ik zal starten over een passende regionale samenwerking m het sociale domein? (verwacht: januari 2021)

1 MmefDfle* ‘Perspecttef voor 0e Jeu0d* d.d 20

2020. Kamerstuk 31139 723

43

b s e

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND?-ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

Vraagstukken rondom de regio In het navolgende schets Ik enkele deelvraagstukken die deze adviesaanvraag inkaderen en/of inkleuren. Per vraagstuk heb Ik een of enkele deelvragen geformuleerd.

K*fwe»rk XN0 000050VUJ

Decenfra/>$aoeparadox Het subsidiariteitsbeginsel is één van de ordenende principes van ons bestuurlijk bestel. Dit blijkt bijvoorbeeld ook uit een bepaling m de Gemeentewet, d«e mij opdraagt decentralisatie te bevorderen Daarnaast spreken we over gemeenten vaak als ’de eerste overheid', waar onder andere de connotatie bij hoort dat taken bij voorkeur bij gemeenten worden belegd. Nog weer anders geformuleerd geldt m Nederland het uitgangspunt dat taken In begmsel bij gemeenten dienen te worden belegd, tenzij dat niet doelmatig of doeltreffend K. Dat uitgangspunt betekent echter nog niet dat a»e taken daarmee op hun optimale schaa* zijn belegd Dat blijkt bijvoorbeeld ook urt de veelheid aan samenwerkingen die gemeenten (al dan niet op aandringen van het Rijk) hebben ingertcht ten behoeve van een doelmatige en/of doeltreffende taakuitvoenng. Daarnaast Is ar ook sprake van de zogenaamde ‘decentraltsatieparadox'; het verschijnsel dat gemeenten zich genoodzaakt voelen om op te schalen zodat zij beter in staat zijn nieuwe gedecentraliseerde taken (dichterbij de inwoners) kunnen uitvoeren Het zijn tekenen dat de gemeentelijke schaal niet voor alle taken altijd de beste schaal is.

Dit roert de yrua oo of 'decentraliseren, tenzij ’ er voldoende toe leidt dat teken op de meest passende schaal worden belegd? In het verlengde daarvan is wat mij betreft ook de vraag gerechtvaardigd of te decert'aiiseren taken altijd op dezelfde manier brj aüe gemeenten moeten worden belegd.

Reg/onaie stunng en ahvegfngen Met Inmiddels vijf jaar ervaring met de decentralisaties in het sociaal domein, wordt voorzichtig zichtbaar dat in de verschillende stelsels niet Is voorzien in een regionale regiefunctie? Dat is op zichzelf logisch, omdat alle gemeenten in gelijke mate verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de gedecentraliseerde taken. Het gevolg is evenwel dat de gemeenten daarmee In gezamenlijkheid moeten sturen op het In stand houden van een gezond en divers regionaal zorglandschap. In het bijzonder bij de meer specialistische zorgvormen (met een relatief groot verzorgingsgebied), blijkt die collectieve verantwoordelijkheid met een grote groep gemeenten lastig te organiseren. Daarnaast vergt ook het mvuHen van bet collectieve opdrachtgeverschap voor meer specialistische zorgvormen van gemeenten een extra Inspanning in de samenwerking Doordat er een beperkt aantal aanbieders is, vraagt het soms een regionale afweging ten aanzien van welke zorgvormen In te kopen Aanbieders kunnen immers niet altijd kosteneffectief alle maatwerkvoorzieningen aanbieden die individuele gemeenten wensen. Verder kan er sprake zijn van een scheve relatie tussen zorgaanbieders en gemeenten als gevolg van de schaal waarop aanbieders zich hebben georganiseerd. De kennis en kunde die aanbieders bijgevolg hebben weten te ’ l«J

Is ovengcns aanbs.r

<M MtKKwk encrglcstrsWfMn. hoe-W Bw'

»om» provtnoes een meer regisserende rol hebben gekregen; J w 3

44

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

organiseren, kon mssr in beperkte nwte worden gemetcht door gemeenten. Dit maakt het lastrg vooi gemeenten om een kritische counterpart te ajn voor zorgaanbieders, waardoor voor de aanbieders de prikkel klein is om innovaties ol kostenbesparingen te realiseren.

wetgever weliswaar de verantwoordelijkheid bij gemeenten heeft belegd, maar die (op onderdelen) een politieke afweging erVoF organisatorische aanpak vragen op een bovengemeenteajke schaal. De optelsom van lokale belangen en inret maakt Imrners nog met dat er sprake is van een regionale afweging of aanpak

Muftdever govemance en congruentie Weliswaar zijn gemeenten voor de taken waarvoor zij een samenwerking aangaan verantwoordelijk (en dus aanspreekbaar), maar voor veel taken zijn gemeenten ook afhankelijk van samenwerking ki de regio. En som zelfs van samenwerking op nog grotere schaal Dit brengt inherente beperkingen met zich mee ten aaiuien van de aansturing en democratische legitimatie, ondanks dat hiervoor duidekjke mechanismen voor zl)n vastgelegd (m onder andere de Wel gemeenschappelijke regelingen) U hebt eerder geadviseerd over de mogelijkheden om de aansturing en legitimiteit van samenwerking te versterken^ en Ik heb daartoe ook een voorstel tot aanpassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen In voorbereiding Toch bkjft de vraag of dt, alles bijeen genomen. In alle gevallen de meest effectieve mamer is om maatschappelijke opgaven op te pakken en of de mogelijkheden van democratische sturing zich voldoende verhouden tot het gewicht van de opgaven Het gedachtegoed van het multilevel govemance biedt hier wei oplossingen voor Elke opgave kent Immers zijn eigen optimale schaal en gemeenten moeten 'dansen tussen de schalen' om de beste (integrale) oplossingen voor hun inwoners georganiseerd te krijgen.

Daar staat legenove' dat gemeenten die vaker In dezelfde samenstelling met elkaar samenwerken, makkehjker elkaar ‘iets gunnen' en daardoor toi effectievere of efficiëntere samenwerking komen, vanuit die optiek zou meer congruentie in samenwerkingsverbanden mogekjk kunnen bijdragen aan het effectief realiseren van opgaven Dat roeot dan de vraag oo of en m welke mate congruentie gewenst is (welke schaal/buitengrenzen, welke beleidsdomeinen) en In hoeverre dat dan vervolgens een (nieuw) bestuurlijk (en/of financieel) arrangement vraagt dat past bij het gewicht van de taken die zouden worden gebundeld

Tot HM De bovenstaanoe (oeel- jvraagstukken zijn de meest concrete aanleiding om tot deze adviesaanvraag te komen, maar er zijn wellicht ook nog andere relevante invalshoeken te benoemen Bij deze w» Ik u dan ook van harte uitnodigen om die m het admes te betrekken, indien u van mening bent dat het kan bijdragen aan de discussie over het centrale vraagstuk: Hoe de aanpak van het geheel van regionale opgaven het beste binnen ons bestuurlijk bestel te organiseren. Waar dat meerwaarde biedt, zou ik mij ook kunnen voorstellen dat u uw advies (deels) differentieert naar de verschillende beleidsoomelnen van regionale opgaven. * RMd «oo> hM OpenbMr Bestuur: -H'aseAwlwigr. 2015 SWMS wS

45

droomland of niemandsland?-advies van de raad voor het openbaar bestuur

Verder wil k u verzoeken om m uw advies concrete handehngsperspectieven te schetsen voor mij en/of andere betrokken stakeholders Ik denk daarbij aan keuzes die gemaakt zouden moeten worden over de verdere ontwikkeling van de regio binoeh het openbaar bestuur, het al dan met Invoeren van nieuwe vormen van samenwerking en bestuur en/ot het aanpassen van taakverdeling en werkwijzen. Idealiter sluit u hierbij aan op. of kunt u voortbouwen op de voornoemde andere trajecten over deze thematiek. Gegeven mijn wens <xn uw advies te bundelen met de opbrengsten van de hiervoor genoemde trajecten, wil Ik u verzoeken uw advies uitemjk m het eerste kwartaal van 2021 W te ronden

De mtnt^er van V»ö Binnenland Bf-vieniartdse Zeken en Koninkrijksrelaties.

“

1

, tfrs K H OBo^ïen

46

/

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

BIJLAGE II

Democratische legitimiteit51

David Easton stelde in de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw op basis van empirisch onderzoek dat legitimiteit wordt bereikt door a: effectief te zijn, b: dingen te doen die burgers belangrijk vinden, C: zorgvuldig te handelen. De politicoloog Fritz Scharpf maakt een conceptueel onderscheid tussen verschil­ lende soorten van democratische legitimiteit: input-, troughput- en outputlegitimiteit. Zijn rnputgeoriënteerde theorie waardeert de legitimiteit van een politiek systeem naar de wijze waarop deze een uitdrukking vormt van de wil van het volk of de politieke gemeenschap. Vanuit het inputperspectief zijn politieke keuzes legitiem wanneer deze de algemene wil weerspiegelen. In dit perspectief staan de burgers centraal. Bij inputlegitimiteit gaat het er om dat belangentegenstellingen op een zinvolle en democratische wijze leiden tot regelgeving en beleid. Het begrip inputlegitimiteit wordt vaak uitgelegd als government by the people. Verwant aan inputlegitimiteit is throughputlegitimiteit. Dit concept verwijst naar de kwaliteit van het proces waarmee besluitvorming tot stand komt. Niet de input of de uitkomsten, maar de transparantie, kenbaarheid en voor­ spelbaarheid van structuren en procedures staat hierbij voorop.

In deze vorm van proceslegitimiteit zijn de billijkheid, redelijkheid en rechtmatigheid van het besluitvormingsproces zelfde voornaamste bron van legitimiteit. Proce­ durele vormen van legitimiteit hebben steeds te maken met checks and balances in en ordentelijkheid van het besluitvormingsproces.

Ten slotte zijn theorieën die legitimiteit waarderen aan de hand van de door het systeem geleverde prestaties, de output. Daarbij draait het om zaken als de onbetwistheid van de macht, het gemeenschappelijk goed en het econo­ misch welzijn. De output van een politiek systeem moet steeds een bijdrage leveren aan deze categorieën. Vanuit het outputperspectief zijn politieke keuzes legitiem wanneer deze effectief het algemeen welzijn bevorderen. Bij outputlegitimiteit is de vraag of op redelijke termijn tot de voor betrokkenen gewenste resultaten kan worden gekomen. Outputlegitimiteit krijgt vaak het etiket government for the people. Aan de soorten democratische legitimiteit die Scharpf onderscheid is een vierde vorm toe te voegen: feedbacklegitimiteit. Deze vorm bestaat uit twee democratische eisen: verantwoording en terugkoppeling. Bij verantwoording

51

Deze bijlage is een bewerking van Raad voor het Openbaar Bestuur, 2015.

47

sas

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

wordt aan democratische organen en kiezers over de uitoefening van publieke bevoegdheden en de besteding van publieke middelen rekenschap afgelegd. Verantwoording versterkt de democratische legitimiteit omdat het bijdraagt aan de mogelijkheden om het overheidsoptreden te beoordelen en zo nodig bij te sturen. Bij terugkoppeling gaat het om een goede verwerking van sig­ nalen uit de omgeving en een goede vormgeving van de relatie met belang­ hebbenden. De feedbacklegitimiteit wordt bepaald door de wijze waarop er verantwoording wordt afgelegd over de uitkomst van het besluitvormings­ proces en de kwaliteit van de terugkoppeling. Terugkerend vraagstuk bij het democratisch gehalte van regionaal bestuur is of de representatieve democratie (nog) volstaat. De belangrijkste knelpunten in kaart zijn te verdelen in vier categorieën: 1. Participatie en representatie 2. Politiek primaat en controle/kaderstelling 3. Effectiviteit/efficiëntie en responsiviteit 4. Verantwoording en terugkoppeling De indeling is niet absoluut, sommige knelpunten kennen raakvlakken met twee of meer categorieën.

Participatie en representatie (inputlegitimiteit) Democratie en bestuur ontwikkelen zich in tegengestelde richtingen: het zwaartepunt van de lokale democratie verschuift naar het sublokale, het niveau van buurt, wijk of dorpskern, terwijl tegelijkertijd het bestuurlijke zwaartepunt steeds meer verschuift naar de regio.

Verlengd lokaal bestuur is een indirecte vorm van democratische legitimiteit via gemeenteraden of provinciale staten. Burgers kiezen gemeenteraadsleden en provinciale statenleden, maar kunnen niet het bestuur van een samen­ werkingsverband kiezen. Het bestuur wordt gevormd uit de burgemeesters, wethouders en/of gemeenteraadsleden van de deelnemende gemeenten (c.q. provincies). In het bestuur van samenwerkingsverbanden worden belangrijke richtinggevende beslissingen genomen die alle deelnemende besturen raken. De stemverhoudingen binnen het samenwerkingsverband spelen daarin een rol, wat effect heeft op de invloed van gemeenten of provincies op de besluit­ vorming in het samenwerkingsverband. De besluitvorming over maatschap­ pelijke vraagstukken op regionale niveau raken burgers desalniettemin direct. De afstand tussen gemeenteraden en provinciale staten en samenwerkings­ verbanden en daarmee ook de afstand tussen burgers en samenwerkingsver­ banden dreigt echter te groot te worden. De vraag is of het bestuur zo nog wel voldoende bij de behoeften van burgers kan aansluiten.

48

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

Politiek primaat en controle/kaderstelling (throughputlegitimiteit) Democratische legitimiteit in de praktijk van het regionaal bestuur is een wor­ steling van de gemeenteraad en provinciale staten met zijn rol als kadersteller en controleur. Uit onderzoek van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden uit begin 2014 blijkt dat zeven van de tien gemeenteraadsleden het toene­ mende aantal regionale samenwerkingsverbanden een bedreiging voor de lokale democratie vindt. Regionaal bestuur heeft volgens sommigen geleid tot een nogal ondoorzich­ tige structuur waarin onduidelijk is welke taak binnen welk samenwerkings­ verband thuishoort en wie waarvoor verantwoordelijk is. Lokale en regionale bestuurders en hun maatschappelijke partners klagen over wat wel genoemd wordt 'bestuurlijke spaghetti’ en 'bestuurlijke drukte': het grote aantal regi­ onale besturen zou de effectiviteit en de democratische controle in de weg staan.

Samenwerkingsverbanden zijn vormen van verlengd lokaal bestuur, maar soms lijkt er sprake van verlegd lokaal bestuur. Bij verlengd lokaal bestuur zet het gemeentebestuur samenwerking zelfverzekerd in als strategie om gemeentelijke doeleinden te bereiken, maakt het binnen samenwerking zelfstandig keuzes om gemeentelijke of provinciale doeleinden te bereiken en stuurt het de samenwerking zelfbewust en actief aan. Bij verlegd lokaal bestuur stelt het gemeente- of provinciebestuur zich - al dan niet door omstandigheden gedwongen - afhankelijk op en heeft het geen goed zicht op de doelen van de samenwerking, accepteert het afwachtend de diensten van de samenwerking en is het afhoudend ten opzichte van de samenwerking in relatie met de gemeente. De financiering van samenwerkingsverbanden wordt als problematisch erva­ ren. Gemeenteraden merken dat ze, behalve een jaarlijkse bemoeienis met de omvang, weinig invloed hebben op de begroting van een samenwerkings­ verband en dat daarmee het algemene budgetrecht van de gemeenteraad in de knel komt. De verantwoording en de controle zijn indirect. De gemeen­ telijke uitgaven voor samenwerkingsverbanden zijn bovendien inflexibel en verplicht, wat in geval van financiële problemen beperktere mogelijkheid tot bijsturing op gemeentelijk niveau geeft.

Effectiviteit/efficiëntie en responsiviteit (outputlegitimiteit) Uitvoering op afstand door middel van regionale samenwerkingsverbanden wordt vaak gedreven door doelmatigheid. Gezamenlijke inkoop van bijvoor­ beeld zorg door een samenwerkingsverband is efficiënter en goedkoper dan dat alle wethouders los van elkaar zorg gaan inkopen. Maar het proces ont-

49

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

trekt zich aan directe invloed van de diverse gemeenteraden, zoals we hier­ boven zagen. De vraag is hoeveel democratische legitimiteit effectieve en efficiënte uitvoering mag kosten.

De verdeling van de financiële bijdrage over deelnemende gemeenten aan een samenwerkingsverband kan tot controverse leiden, net als de besteding van de gelden door het samenwerkingsverband. Op het regionale niveau zijn uitgaven niet altijd in overeenstemming met de lokale behoeften. En budgetstromen zijn ondoorzichtig, welk potje wordt waaraan besteed? Dit alles terwijl het financieel toezicht op samenwerkingsverbanden door de provincie marginaal wordt ingevuld, terwijl eventuele problemen grote effecten op de individuele gemeenten kunnen hebben.

Het toegenomen belang van regionaal bestuur is van invloed op de financiële verhoudingen tussen het Rijk en decentrale overheden. Bekostiging via een specifieke uitkering, rechtstreekse toedeling van rijksbijdragen aan regionale samenwerkingsverbanden of aan centrumgemeenten kunnen op gespan­ nen voet staan met de uitgangspunten in de financiële verhoudingenleer. Wat betreft de financiële verhoudingen speelt de vraag of de decentralisaties leiden tot dusdanige versterking van regionale samenwerkingsverbanden, dat er een echte regionale (tussen)laag komt waarbij de verleiding ontstaat deze rechtstreeks te bekostigen. Wanneer daarvan sprake is, dan kan dat van invloed zijn op de besluitvorming over de middelen die aan regionale samen­ werkingsverbanden worden toebedeeld: door de gemeente of door het Rijk.

Verantwoording en terugkoppeling (feedbacklegitimiteit) De bestuurlijke macht wordt in toenemende mate opgedragen aan niveaus die niet samenvallen met het niveau waarop de openbaar bestuurders voor het grootste deel van hun tijd werkzaam zijn. Voor volksvertegenwoordigers is het lastig het overzicht te behouden. Als gevolg van de afstand en het feit dat het regiobestuur geen directe verantwoording aflegt aan het volksverte­ genwoordigende lichaam, dreigen verantwoordingsprocessen in het gedrang komen. De Wgr schept weliswaar formeel het verantwoordingskader, maar de praktijk lijkt toch weerbarstig. Volksvertegenwoordigers zijn niet altijd tevreden over de informatie vanuit de regionale samenwerkingsverbanden. Informatie is te algemeen van aard of biedt geen zicht op de realisatie van lokale doelenstellingen. Daar staat tegenover dat volksvertegenwoordigers niet altijd voldoende actief zijn bij het formuleren van eisen aan de informatievoorziening. Deze situatie zet niet alleen de adequate politieke controle maar ook andere vormen van toezicht zoals controle door decentrale rekenkamers onder druk.

50

DROOMLAND OF NIEMANDSLAND’-ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

Slotsom Gemeenten, provincies en waterschappen zoeken de samenwerking op voor het uitvoeren van taken. Dat doen ze vaak vanuit het oogpunt van doeltref­ fendheid. Vanuit het perspectief van democratische legitimiteit is bij regiobe­ stuur de afstand tussen bestuur en taakuitvoering groter dan in het geval dat een gemeente of provincie een bepaalde taak zelf uitvoert. Afstand tot het bestuur impliceert het deels afstaan van zeggenschap en sturing. Samenwer­ king voelt ook ongemakkelijk: volksvertegenwoordigingen en colleges ervaren afstand en kunnen daardoor voor hun gevoel onvoldoende sturen op wat er in de samenwerking gebeurt. Dat tast de democratische legitimiteit aan van de regionale samenwerking.

Goed bestuur hoort democratisch gelegitimeerd te zijn. Wanneer democrati­ sche legitimiteit van regionaal bestuur gebrekkig is, kan het voorkomen dat de burgers uit de samenwerkende gemeenten of provincies de output van het samenwerkingsverband niet langer accepteren. Aanspreekbaar is echter alleen de gemeenteraad of provinciale staten die op hun beurt beperkte stu­ ringsmogelijkheden hebben. Deze situatie heeft ook zijn weerslag op de rela­ tie tussen burger en bestuur.

51

DROOMLAND OF NIE MANDSLANDF - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

BIJLAGE fll

Differentiatie3

Differentiatie is alleen aan de orde wanneer daarmee het probleemoplos­ sende vermogen van het openbaar bestuur toeneemt. Als schaal en cong­ ruentie niet tot oplossingen leidt voor de inrichting van het openbaar bestuur, komt de mogelijkheid van differentiatie in beeld. De Raad onderscheidt drie vormen van differentiatie. Differentiatie in (uitvoering van) beleid op lokaal niveau is het resultaat van decentralisatie en lokale autonomie, dan wel van beleidsvrijheid van gemeen­ ten bij medebewind. Deze vorm is aangewezen wanneer men generiek ruimte wil scheppen voor maatwerk en een integrale aanpak van problemen op decentraal niveau. Om deze vorm van differentiatie mogelijk te maken moet worden gedacht aan het vergroten van de lokale autonomie, het verruimen van de beleids- en bestedingsvrijheid bij medebewind en het vergroten van het lokale belastinggebied. Differentiatie in beleid op lokaal niveau kan (en mag) leiden tot lokale verschillen in voorzieningenniveau.

Het Rijk beschikt over de mogelijkheid om bij of krachtens de wet bepaalde taken, bevoegdheden en middelen selectief toe te kennen aan gemeenten c.q. provincies.: een 'opgelegde’ vorm van (taak)differentiatie. Deze vorm is aangewezen wanneer het Rijk bepaalde taken, bevoegdheden en middelen aan bepaalde gemeenten selectief wil toewijzen. Er wordt dan bewust 'ver­ schil gemaakt'. Het argument daarvoor kan zijn dat het beleid te kostbaar wordt wanneer geen onderscheid zou worden gemaakt. Of dat het efficiënter is om middelen geconcentreerd in te zetten in plaats van over de hele linie. Of dat een taak een bepaalde bestuurskracht vereist die niet in alle gemeenten aanwezig is. Of dat een specifieke situatie om bijzondere, gevoelige bevoegd­ heden vraagt die de politiek niet generiek aan alle gemeenten wil toeken­ nen. Problemen doen zich immers niet overal, of niet overal in dezelfde mate voor, omstandigheden verschillen, en op zichzelf is er niets tegen het ongelijk behandelen van ongelijke gevallen. De bestuurlijke inrichting van Nederland kenmerkt zich door uniformiteit. Er is bijna geen verschil in de bestuurlijke inrichting van gemeenten en provin­ cies. Met differentiatie in de bestuurlijke inrichting van decentrale overheden moet terughoudendheid worden betracht. Deze vorm van differentiatie raakt immers aan de kernelementen van het openbaar bestuur, die grondwettelijk