RV 074 Derde wijziging Algemene plaatselijke verordening Helmond 2020

Raadsvoorstel Vergadering

74 26 september 2023

Onderwerp Portefeuillehouder Afdeling College besluit Commissie Zaaknummer

Derde wijziging Algemene plaatselijke verordening Helmond 2020 P.J.M.G. Blanksma - van den Heuvel SB.JT en V&N 4 juli 2023 5 september 2023 51222753

Gemeenteraad

Aan de gemeenteraad, Voorstel 1. De Algemene plaatselijke verordening Helmond 2020 te wijzigen overeenkomstig bijgaand raadsbesluit (met bijlage). 2. Het wijzigingsbesluit als vermeld onder 1 op de gebruikelijke wijze bekend te maken. Inleiding Op 1 januari 2020 is de Algemene plaatselijke verordening Helmond 2020 (hierna te noemen: APV) inwerking getreden. Aan de totstandkoming van de APV is destijds een uitgebreid traject voorafgegaan. Tijdens dat traject zijn alle artikelen uitgebreid tegen het licht gehouden. Daarbij is nauwkeurig gekeken naar dereguleringsaspecten, administratieve lastenverlichting en aspecten als uitvoerbaarheid, naleefbaarheid en handhaafbaarheid. Daarbij is destijds gebruik gemaakt van de laatste versie van de model-APV van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De model-APV van de VNG is een dynamisch document. Regelmatig wordt het model aangepast onder invloed van veranderingen in wetgeving en jurisprudentie. Hierbij zijn ook maatschappelijke ontwikkelingen van invloed. Denk bijvoorbeeld aan de recente discussie rondom het vuurwerk- en lachgasverbod. De voorstellen van de VNG worden niet altijd door de gemeente Helmond gevolgd. Zowel bij de totstandkoming van de basistekst (in 2020) als bij de herziening van de APV, wordt rekening gehouden met plaatselijke behoeften en omstandigheden.

Ook eigen (lokaal) beleid kan aanleiding zijn om af te wijken van het model. Tevens wordt nadrukkelijk rekening gehouden met de ontwikkelingen in Peelverband en met de APV van de gemeente Eindhoven. Beoogd effect voor gemeenteraad Een goede APV voldoet aan de volgende kwaliteitseisen: • Rechtmatigheid (in overeenstemming met wet- en regelgeving en jurisprudentie). • Doeltreffendheid (effectief) en doelmatigheid (efficiënt). • Evenredigheid (de norm en wat men hiervoor moet doen of laten is in balans). • Naleefbaarheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. • Toegankelijkheid, eenvoud en duidelijkheid (begrijpelijk en leesbaarheid). • Servicegericht (verminderen van overbodige regels en administratieve lasten). Argumenten De raad is hét bevoegde bestuursorgaan om verordeningen vast te stellen. Dat geldt ook voor de APV. De APV regelt het ordelijke verloop van het maatschappelijke verkeer voor zover dat: a. in de openbare ruimte en in openbare gebouwen en inrichtingen plaatsvindt; of b. een weerslag heeft op de openbare ruimte (uitstralend effect).

Gemeenteraad van Helmond

Blz. 1 van 7

Maatschappelijke veranderingen en ontwikkelingen De onderwerpen die geregeld worden in een APV veranderen in de loop van de tijd onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen. Eén van die veranderingen is de toegenomen aandacht voor meer toezicht en handhaving. Een andere verandering is de groeiende aandacht voor veiligheid en in het bijzonder de gemeentelijk rol bij de aanpak van ondermijnende en georganiseerde criminaliteit. Maar ook ontwikkelingen in (hogere) wet- en regelgeving en de rechtspraak drukken onverminderd hun inhoudelijke stempel op de APV. Deregulering en administratieve lastenverlichting Het is wenselijk dat wij onze regels up-to-date houden en onnodige (belastende) regelingen voorkomen en afschaffen. Dat geldt ook voor de APV. De grootste slag is al gemaakt in de periode 2010 tot en met 2016. Daartegenover staat dat de APV ook nu weer wordt aangevuld met een aantal nieuwe bepalingen die niet mogen ontbreken. Wij verwijzen u hiervoor naar het volgende onderdeel (de inhoudelijke wijzigingen). De komst van de Omgevingswet en de Verordening fysieke leefomgeving Aanvankelijk was het de bedoeling om met een wijzigingsvoorstel te wachten totdat de Omgevingswet zijn intrede doet. Op dat moment zou ook de gemeentelijke Verordening fysieke leefomgeving (Vfl) in werking moeten treden.

De Vfl is echter nog niet gereed en de inwerkingtreding van de Omgevingswet is uitgesteld tot 1 januari 2024. Gezien het grote aantal mutaties (zie volgende onderdeel) is het raadzaam om nog eerst een tussentijdse wijziging door te voeren. Volledigheidshalve wordt hier opgemerkt dat uiteindelijk een aanzienlijk deel van de ruimtelijk-fysieke APV-bepalingen uit de APV zal gaan verdwijnen en zal worden overgeheveld naar de Vfl. In dat geval resteert een APV die met name gericht zal zijn op het taakveld openbare orde en veiligheid. Wat wijzigt er inhoudelijk in de APV? De APV is verder aangescherpt op aspecten als structuur en leesbaarheid. Ook zijn er wetstechnische en cosmetische veranderingen doorgevoerd. Hieronder wordt slechts ingegaan op de belangrijkste inhoudelijke wijzigingen. Bij ieder punt wordt kort toegelicht wat er is veranderd. De belangrijkste inhoudelijke wijzigingen: • In de aanhef en op meerdere plaatsen in hoofdstuk 2 van de APV wordt nog verwezen naar de Dranken Horecawet. Deze wet is per 1 juli 2021 vervangen door de Alcoholwet. Met de nieuwe aanduiding is de APV op dit punt weer actueel en in overeenstemming met het geldende recht. • In een aantal artikelen in de APV is aan de burgemeester de zogeheten bevelsbevoegdheid toegekend.

Het betreft hier de artikelen 2.2.1.3 (ordeverstoring bij evenementen), 2.3.1.10 (sluiting van openbare inrichtingen en afhaalcentra), 2.3.1.14 (sluiting malafide bedrijfspanden) en 3.2.4 (sluiting van seksinrichtingen). Het punt - dat door de gemeente Helmond bij de VNG onder de aandacht is gebracht - is dat het toekennen van een bevelsbevoegdheid in een verordening in strijd is met de bovengrens van de regelgevende bevoegdheid. De rijkswetgever moet geacht worden de bevelsbevoegdheid uitputtend te hebben geregeld. De raad kan bij verordening niet zelf een bevelsbevoegdheid in het leven roepen. Het gaat in de regel om het gewoon toekennen van een bevoegdheid tot het nemen van een besluit (in de vorm van een beschikking) waarop de Algemene wet bestuursrecht onverkort van toepassing is. De VNG heeft inmiddels aangegeven de modelbepalingen op dit punt aan te passen. • Artikel 2.1.1.2a regelt de (kortdurende) gebiedsontzeggingen. Het artikel is taalkundig aangepast en gemoderniseerd. Verder wordt het bestaande tweede lid samengevoegd met het eerste lid hetgeen de leesbaarheid ten goede komt en kan het derde lid worden gemist. Met het nieuwe derde lid volgen we het model van de VNG om een te stringente toepassing van dit artikel te voorkomen.

Ook het vierde lid is nieuw en conform het model van de VNG en heeft te maken met de afbakening ten opzichte van hogere regelgeving op basis waarvan ook gebiedsverboden kunnen worden opgelegd. Ten slotte wordt opgemerkt dat het oude vijfde lid is geschrapt omdat de mogelijkheid om voorschriften te verbinden aan een beschikking al voortvloeit uit het bepaalde in artikel 1:4 van de APV.

Gemeenteraad van Helmond

Blz. 2 van 7

•

•

•

•

•

•

• •

•

Artikel 2.2.1.2c (aanvullende eisen aan een organisator of promotor van een vechtsportevenement of vechtsportgala) is een nieuwe bepaling die opgenomen is om organisatoren of promotors die van slecht levensgedrag buiten de deur te houden. De bepaling is uitdrukkelijk opgenomen op advies van het RIEC (handreiking) en het initiatief wordt ondersteund door politie en OM. Artikel 2.2.1.3 betreft een verbod om bij evenementen de orde te verstoren. De huidige Helmondse bepaling wijkt af van de modelbepaling van de VNG en beperkt zich tot het eerste lid. Het huidige tweede lid in de Helmondse APV richt zich tot de organisator en is problematisch. Op de eerste plaatse bevat dit lid tot twee keer toe een verboden bevelsbevoegdheid (zie toelichting hiervoor). Op de tweede plaats is deze bepaling richting de organisator een overbodige nu de burgemeester al beschikt over de bevelsbevoegdheid ex artikel 174, lid 2 van de Gemeentewet. Het huidige derde lid kan ook worden gemist; hetzelfde effect kan immers worden bereikt via toepassing van de lichte bevelsbevoegdheid ex artikel 172, lid 3 van de Gemeentewet (een kortdurend verwijderingsbevel of een kortdurende verblijfsontzegging). Artikel 2.2.2.4 (en volgende) gaat over wedstrijden in het betaald voetbal (Helmond Sport). In het derde lid van artikel 2.2.2.4 wordt de oude naam van het stadion nog genoemd.

Aangezien de naamgeving gekoppeld is aan de naam van de sponsor en omdat die naam nogal eens wijzigt, is de aanduiding geneutraliseerd tot: het stadion op sportpark De Braak. De artikelen 2.2.2.5 en 2.2.2.6 zijn uitgebreid met de mogelijkheid om ook na afgifte van de voetbalvergunning aanvullende voorschriften of beperkingen op te leggen en om op die manier de openbare orde en veiligheid rondom een te spelen wedstrijd of wedstrijden te waarborgen. In feite hebben we dan te maken met een gewijzigde vergunning (zie artikel 1.6), maar omwille van de duidelijkheid is er toch voor gekozen om het op deze plaats expliciet te benoemen. Artikel 2.2.2.7 is bedoeld om de openbare orde op de dag dat een voetbalwedstrijd wordt gespeeld niet te laten verstoren. Het huidige eerste lid bevat de zinsnede "het is niet toegestaan voorwerpen mee te voeren waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat …". Deze zinsnede is niet helder, niet concreet en niet handhaafbaar. Deze tekst sluit ook niet aan bij de tekst die wij de laatste jaren gebruiken in noodbevelen en noodverordeningen rondom risicowedstrijden betaald voetbal (voor zover deze nodig blijken te zijn ter aanvulling op de voetbalparagraaf in de APV). Voorts is de geldende bepaling ook niet helder wat betreft het gebied waarvoor het verbod geldt en op welke plaatsen binnen dat gebied.

Dat laatste brengt rechtsonzekerheid met zich mee en is mogelijk in strijd met de ondergrens van de regelgevende bevoegdheid. Ook op dat punt is de bepaling nader geconcretiseerd door te verwijzen naar "openbare plaatsen" en de "omgeving van het stadion" (aansluitend op de definitie in artikel 2.2.2.4, lid 4 APV). Artikel 2.3.1.6 betreft de beslistermijn inzake de exploitatievergunning voor openbare inrichtingen die gesteld is op dertien weken. De bepaling kan komen te vervallen omdat de beslistermijn wordt verkort tot acht weken en daarmee aansluit bij de standaardbeslistermijnen (zie artikel 1.2 APV). In artikel 2.3.1.10 is de bevelsbevoegdheid van de burgemeester vervangen door een bevoegdheid om te besluiten. De reden hiervoor is al hiervoor uitgebreid belicht. Artikel 2.3.1.14 (Tegengaan onveilig, niet leefbaar en malafide ondernemersklimaat). Dit artikel is verplaatst naar afdeling 12 en vernummerd tot artikel 2.12.1. De reden hiervan is dat de werking van die bepaling zich niet beperkt tot openbare inrichtingen (horeca en aanverwante zaken) zoals beschreven in afdeling 3. Verderop wordt nog nader ingegaan op het artikel. Per 1 januari 2023 geldt er - door uitbreiding van de bijlage bij de Opiumwet - een landelijk lachgasverbod.

Het doel van het landelijke verbod is om de brede beschikbaarheid van lachgas voor recreatief gebruik terug te dringen en daarbij het aanbod te beperken. Het (enkele) gebruik van lachgas (als recreatief roesmiddel) valt niet onder het verbod en mag ook na 1 januari 2023 lokaal worden verboden of beperkt. In Helmond wordt het verboden gebruik van lachgas op dit moment nog gereguleerd via artikel 2.4.7 APV (dat deels overeenkomt met artikel 2:48a model APV van de VNG). Het onderliggende motief is het tegengaan van overlast (hinder). Nu lachgas tot een softdrug is verworden, wordt het verboden gebruik ervan duurzaam gereguleerd door artikel 2.7.2 APV (dat overeenkomt met artikel 2:74a model APV). Daarmee wordt artikel 2.4.7 (en dus ook artikel 2:48a model APV) overbodig. De VNG heeft aangegeven artikel 2:48a te schrappen en daarmee komt ook

Gemeenteraad van Helmond

Blz. 3 van 7

•

•

• •

• •

de daarbij behorende feitcode van de Commissie Feiten en Tarieven te vervallen. Dat betekent dat er (ook) op basis van artikel 2.4.7 APV niet langer strafrechtelijk kan worden gehandhaafd. Nu er een beter en passender alternatief voorhanden is in onze APV (artikel 2.7.2 APV), kan artikel 2.4.7 APV komen te vervallen. Artikel 2.4.11 betreft het zogeheten messenverbod. Het is een geheel nieuwe bepaling volgens het model van de VNG die dient ter aanvulling op de Wet wapens en munitie (Wwm). Waarom aanvullende regulering via de APV? Het (openlijk) bij zich dragen van messen (en andere alledaagse voorwerpen die als steekwapen kunnen worden gebruikt), komt met name onder jongeren steeds vaker voor en beperkt zich inmiddels niet langer tot de vier grote steden. Ook in Eindhoven, Helmond en in de overige Peelgemeenten hebben we in toenemende mate met dit verschijnsel te maken. Met enkel een verbod in de APV worden steekpartijen (zoals op een middelbare school te Deurne begin 2021) niet voorkomen. Het is echter wél een bepaling (die in combinatie met de bevoegdheid tot preventief fouilleren) waarmee de politie een instrument in handen heeft om steekpartijen tegen te gaan. De bepaling treedt overigens pas in werking nadat het college een gebied of gebieden heeft aangewezen.

Artikel 2.4.11 APV moet worden bestempeld als een tijdelijke maatregel in afwachting van een landelijk messenverbod (Wetsvoorstel betreffende de wijziging van de Wet wapens en munitie in verband met de invoering van een verbod op de verkoop van bepaalde gebruiksmessen aan minderjarigen en het dragen daarvan in de openbare ruimte). Met de Wet wapens en munitie wordt momenteel al een zeer groot deel van het "wapentuig" (denk hierbij aan stiletto's, valmessen, vlindermessen, machetes en kruisbogen) verboden en dus afgedekt. Verder is er in de Wwm een restcategorie strafbaar gesteld. Hierin is kort gezegd bepaald dat voorwerpen, waarvan gelet op de aard of omstandigheden waaronder ze worden aangetroffen, redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij zijn bestemd om te dreigen of om letsel toe te brengen. Een aanvullend lokaal messenverbod heeft betrekking op messen en andere (dagelijkse) voorwerpen die niet vallen onder de Wwm. Hierbij valt te denken aan: uitvouwbare messen met één snijkant die uitgevouwen korter zijn dan 28 cm (zakmessen), keukenmessen, priemen en schroevendraaiers. Artikel 2.4.21 APV betreft een verbodsbepaling om te bedelen indien de openbare orde wordt of dreigt te worden verstoord. Deze bepaling wordt nu gewijzigd naar model van de VNG (artikel 2:65).

De redenen om het artikel te wijzigen houdt op de eerste plaats verband met het feit dat de zinsnede "openbare plaatsen" afdoende is om het bedelen tegen te gaan in de openbare ruimte (met inbegrip van winkelpassages). Op de tweede plaats geldt er nu een totaalverbod in onze gemeente en dat staat op gespannen voet met het zogeheten proportionaliteitsbeginsel en het specialiteitsbeginsel (zie uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens d.d. 19 januari 2021, ECLI:CE:ECHR:2021:0119JUD001406515). In de nieuwe opzet kan het college (probleem)gebieden aanwijzen voor zover er sprake is van (dreigende) overlast. Op de derde plaats is het motief "openbare orde" gewijzigd in "overlast" dat meer specifiek is. De definitie van consumentenvuurwerk in artikel 2.6.1 APV is nu (overeenkomstig de modelbepaling van de VNG) uitgeschreven waardoor het voor een ieder helder is wat hieronder wordt verstaan. Artikel 2.6.3a (carbidschieten) is op onderdelen tekstueel verbeterd en aangescherpt waardoor deze bepaling helderder wordt (hetgeen de naleefbaarheid bevordert) en handhaafbaar is. Het gebruik van de term “redelijkerwijs” in het huidige tweede lid kan in de praktijk discussie opleveren en is om die reden geschrapt. Aan artikel 2.8.1 APV (bestuurlijke ophouding ) worden de artikelen 2.2.1.3 en 2.6.3a toegevoegd. Deze bepalingen werden hier gemist en betreft een correctie.

Zoals hiervoor al is vermeld is het huidige artikel 2.2.1.14 (Tegengaan onveilig, niet leefbaar en malafide ondernemersklimaat) verplaatst naar afdeling 12 (nieuw) en daar vernummerd tot artikel 2.12.1. De reden hiervoor is dat het artikel qua plaatsing nu onder de reikwijdte van afdeling 3 (toezicht op openbare inrichtingen) valt. Dat veronderstelt een beperkte reikwijdte. Deze bepaling is bedoeld om criminele activiteiten te verhinderen in alle voor het publiek openstaande gebouwen waar bedrijfsmatige activiteiten plaatsvinden (dus ook autoverhuurbedrijven, garagebedrijven, belwinkels, bruidsmodezaken etc.). Voorts zij opgemerkt dat de geldende bepaling destijds letterlijk is overgenomen van de gemeente Tilburg en niet voorzag in het aanwijzen van gebieden. De

Gemeenteraad van Helmond

Blz. 4 van 7

•

•

Rotterdamse (oer)bepaling - die de VNG nu introduceert als modelbepaling en die wij grotendeels volgen - maakt het mogelijk om naast gebouwen en bedrijfsmatige activiteiten nu ook gebieden aan te wijzen. Voor het overige zijn er diverse wetstechnische verbeteringen aangebracht en is de bevelsbevoegdheid - in lijn met hetgeen hier al over is beschreven - geschrapt. Ten slotte kent de geldende bepaling geen lid dat de vergunning van rechtswege uitsluit. Hierin wordt nu voorzien door toevoeging van artikellid 12 (nieuw). Artikel 5.1.9 (het verbod op het parkeren of laten staan van voertuigen anders dan op de rijbaan) is enkele jaren geleden geïntroduceerd om het parkeren in de berm tegen te gaan. Aanleiding was de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 23 mei 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:3927, en de uitleg daarin van het Verdrag inzake verkeerstekens: verkeersbord E1 (parkeerverbod) geldt alleen voor de rijbaan en dus niet voor bermen. Afgezien van het feit dat tot op heden door ons college geen gebruik is gemaakt van de aanwijzingsbevoegdheid, doet zich nu het probleem voor dat het CVOM (Centrale Verwerking Openbaar Ministerie) geen feitcode aan deze verbodsbepaling wil koppelen, omdat zij de bepaling in strijd acht met artikel 10 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990). Het CVOM was bereid een proefprocedure hierover te voeren.

De VNG en het GNMI (Gemeentelijk Netwerk voor Mobiliteit en Infrastructuur) hebben gemeenten bevraagd of zij hiertoe bereid zijn. Er heeft zich geen enkele gemeente gemeld. Inmiddels heeft ook het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat zich op het standpunt gesteld dat het artikel in strijd is met artikel 10 van het RVV 1990. Voorgesteld wordt om artikel 5.1.9 te schrappen. In het eerste lid van artikel 6.1 kan de tweede volzin komen te vervallen. De reden hiervan is dat het openbaarmaking als (aanvullende) strafsanctie in de praktijk niet of nauwelijks meer voorkomt en dat is tevens de reden dat de VNG dit ook geschrapt heeft. Voorts wordt een derde lid toegevoegd. Hiermee wordt het mogelijk om een bestuurlijke boete op te leggen ter handhaving van de regels gesteld krachtens artikel 3, derde lid, van de Wet veiligheidsregio’s (brandveilig gebruik).

Kanttekeningen Zoals aan het begin van dit voorstel is aangegeven, is het belangrijk dat de APV begrijpelijk en goed leesbaar is. De VNG heeft de afgelopen jaren diverse modelbepalingen onder handen genomen en daarmee is de leesbaarheid van de APV op diverse onderdelen verbeterd. Ook recent heeft de VNG weer een slag gemaakt die tot uitdrukking is gekomen in het nu voorliggende voorstel. We zijn ervan overtuigd dat het op sommige punten nog beter kan. Begrijpelijkheid en leesbaarheid is voor ons dan ook een permanent aandachtspunt. Financiën Dit voorstel heeft geen financiële gevolgen. Communicatie De inhoudelijke thema's (artikelen) zijn binnen onze organisatie met de betreffende vakafdelingen afgestemd. Hierbij is ook rekening gehouden met de signalen van buitenaf. Het voorliggende voorstel is afgestemd met het Openbaar Ministerie (OM) en de politie. Het OM en de politie hebben zich in positieve zin uitgesproken over de voorliggende wijzigingen in de APV. De nieuwe APV wordt na vaststelling door uw raad op de gebruikelijke wijze digitaal bekend gemaakt en beschikbaar gesteld via www.overheid.nl. Ook volgt er een publicatie op de gemeentelijke website. Over de inhoudelijke wijzigingen worden de betrokkenen nader geïnformeerd. Vervolg Na wijziging van de APV wordt ambtelijk verder gewerkt aan het implementatiestraject.

Daarbij zullen enkele onderliggende regelingen (nadere regels, uitvoeringsbesluiten en beleidsregels) worden aangepast. Dat geldt ook voor sommige modelbrieven. Daarnaast wordt aandacht besteed aan elektronische ontsluiting en communicatie.

Gemeenteraad van Helmond

Blz. 5 van 7

Burgemeester en wethouders van Helmond burgemeester mevr. P.J.M.G. Blanksma - van den Heuvel

secretaris H.J. de Ruiter

Bijlagen - Geconsolideerde tekst derde wijziging APV. - Hulptekst derde wijziging APV (in kleur).

Gemeenteraad van Helmond

Blz. 6 van 7

Raadsbesluit Vergadering

074 26 september 2023

Gemeenteraad

De raad van de gemeente Helmond; gezien het voorstel van burgemeester en wethouders van Maak een keuze; gelet op de bepalingen van de Gemeentewet;

besluit: 1. De Verordening tot derde wijziging van de Algemene plaatselijke verordening Helmond 2020 vast te stellen overeenkomstig de geconsolideerde tekst (met bijlagen) die als bijlage is bijgevoegd. 2. De wijzigingsverordening als bedoeld onder 1 na bekendmaking in werking te laten treden op 1 oktober 2023.

Aldus besloten in zijn openbare vergadering van 26 september 2023. De raad voornoemd, de voorzitter,

Gemeenteraad van Helmond

de griffier,

Blz. 7 van 7