RV 051 Participatieplicht bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (gewijzigd exemplaar nav amendement)

Raadsvoorstel Vergadering

51 (gewijzigd exemplaar n.a.v. amendement) 27 september 2022

Onderwerp Portefeuillehouder Afdeling College besluit Commissie Zaaknummer

Participatieplicht bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten G.L.C.C. van den Waardenburg S&B, OO, BJO, COM, FIN 7 juni 2022 Adviescommissie 13 september 2022 50642146

Gemeenteraad

Aan de gemeenteraad,

Voorstel 1. De raad legt een participatieplicht op voor de volgende buitenplanse omgevingsplanactiviteiten: - aanvragen waarvoor op grond van de wet de uitgebreide procedure van toepassing is - aanvragen waarbij het college besluit tot toepassing van de uitgebreide procedure - aanvragen waarbij de initiatiefnemer verzoekt om toepassing van de uitgebreide procedure - aanvragen waarbij (een van de) onderstaande activiteiten aan de orde is: o aanleg van grondgebonden zonnevelden ; o het realiseren van bouwwerken, waaronder geen gebouwen zijnde, met een hoogte van meer dan 20 meter; o het bouwen van een of meerdere woningen, zorggerelateerde woningen of onzelfstandige wooneenheden; o realiseren van nieuwe of uitbreiden van bestaande maatschappelijke voorzieningen ; o plannen die significante impact (kunnen) hebben op de omgeving; 2. Dit besluit wordt van kracht zodra de Omgevingswet in werking treedt. Inleiding Participatie is een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. De wet gaat ervan uit dat inwoners en belanghebbenden vroegtijdig betrokken worden bij initiatieven in hun omgeving. Dit is een algemeen (beleids)uitgangspunt, dat is opgenomen in de Memorie van Toelichting. In de Omgevingswet zijn enkele mogelijkheden opgenomen om participatie bij omgevingsplanactiviteiten juridisch te verplichten.

Wat is het doel van participatie? Het is belangrijk dat de initiatiefnemer een beeld krijgt van wat de omgeving vindt van zijn project. Het gaat hierbij niet alleen om direct omwonenden, maar ook om andere betrokkenen en belanghebbenden. Afhankelijk van het project kan de initiatiefnemer inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen informeren over of betrekken bij zijn project. Er zijn meerdere redenen om aan participatie te doen, bijvoorbeeld: • Meningen en ideeën van anderen horen zodat de kwaliteit van de planvorming kan verbeteren • Betrokkenen tijdig informeren en/of betrekken zodat het draagvlak groter wordt

• •

Werken aan een goede relatie en vergroten van vertrouwen Eigenaarschap vergroten zodat de omgeving ook echt mee gaat doen

Goede participatie heeft niet als doel om totale consensus te realiseren of bezwaar en beroep te voorkomen. Het bestuur heeft de taak om alle (en vaak tegenstrijdige) maatschappelijke en particuliere belangen te wegen en te komen tot een gemotiveerd besluit. Dat hoeft en zal niet altijd leiden tot een besluit waar iedereen het mee eens is. Wel kan goede participatie leiden tot tevredenheid over het doorlopen proces. En daarmee zorgen voor een goede relatie, verbinding en vertrouwen tussen de betrokkenen.

Gemeenteraad van Helmond

Blz. 1 van 7

Algemene aanvraagvereiste voor participatie bij omgevingsvergunningen In artikel 7.4 van de Omgevingsregeling staat een plicht voor de aanvrager van een omgevingsvergunning om bij de aanvraag aan te geven:

• •

of de aanvrager aan participatie heeft gedaan zo ja: hoe de aanvrager aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten zijn Dit aanvraagvereiste omvat geen verplichting voor de aanvrager om aan participatie te doen. Het antwoord op de eerste vraag hierboven mag dus ook 'nee' zijn. Het bevoegd gezag mag niet weigeren om een aanvraag in behandeling te nemen, omdat er geen participatie is geweest. Ook mag het bevoegd gezag de aanvraag niet buiten behandeling laten, omdat er te weinig participatie is geweest. De bedoeling van artikel 7.4 is vooral om de initiatiefnemer te stimuleren om na te denken over participatie. Als hij aan participatie doet, moet het bevoegd gezag weten wat de resultaten zijn. Meer dan dat houdt de aanvraagvereiste niet in. Mogelijkheid voor participatieplicht bij buitenplanse omgevingsplan activiteiten Op de bovenstaande algemene aanvraagvereiste is één uitzondering: De gemeenteraad kan 'gevallen' aanwijzen waarin participatie verplicht is. Dit kan alleen bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is (artikel 16.55, lid 7, Omgevingswet). Als de aanvrager bij zo’n aangewezen geval niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan, kan het college de aanvraag buiten behandeling laten.

Wel moet het college de aanvrager de gelegenheid geven het gebrek te herstellen (artikel 4:5, Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Er kan geen participatieplicht bij aanvragen voor binnenplanse omgevingsplanactiviteiten opgelegd worden. Vanuit de Ow zijn er meerdere momenten en mogelijkheden om inwoners en stakeholders te betrekken bij ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Dat is dus niet alleen bij een vergunningaanvraag voor een omgevingsplanactiviteit. Zo is er in de Ow opgenomen, dat bij het opstellen van een omgevingsvisie en een omgevingsplan ook geparticipeerd moet worden. De wetgever gaat ervan uit dat inwoners en belanghebbenden al betrokken zijn geweest bij het opstellen van het omgevingsplan waarin de binnenplanse activiteit mogelijk is gemaakt. Moet de raad gevallen aanwijzen waarin de participatieplicht geldt? De raad is niet verplicht om gevallen aan te wijzen waarvoor een participatieplicht geldt. Als de raad hierover geen besluit neemt, dan geldt er geen participatieplicht. Wanneer is participatie 'goed genoeg'? De wetgever heeft niet bepaald wanneer er sprake is van (on)voldoende participatie. Ook heeft de wetgever de keuze voor de vorm van participatie bewust bij de aanvrager gelaten. Maar uit het feit dat het hier gaat om verplichte participatie, volgt dat de uitgevoerde participatie wel enige inhoud moet hebben.

Verder is het relevant welke activiteit de initiatiefnemer heeft aangevraagd voor de vraag of de participatie voldoende is. Bij een klein initiatief met weinig impact op de omgeving kan een beperkte vorm van participatie volstaan. Bij een project met grote impact op de omgeving zal meer uitgebreide participatie nodig zijn. De beoordeling of de initiatiefnemer voldoende aan participatie heeft gedaan, is aan het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag moet altijd een integrale afweging maken op basis van alle relevante informatie. Het aanwezig zijn of juist ontbreken van draagvlak voor een initiatief is op zichzelf geen wettelijke grond voor het verlenen of weigeren van een vergunning. Relatie met het op te stellen participatiebeleid Bij de beoordeling of de initiatiefnemer voldoende aan participatie heeft gedaan, kan het bevoegd gezag gebruikmaken van eventueel vooraf opgestelde beleidsregels. Op dit moment loopt binnen Helmond een traject om te komen tot geactualiseerd beleid over participatie. Uw raad is bij dit project betrokken en zal het participatiebeleid

Gemeenteraad van Helmond

Blz. 2 van 7

in de loop van 2022 vaststellen. Binnen dit traject worden ook beleidsuitgangspunten opgesteld, die onder andere vertaald worden naar beleidsregels met betrekking tot de participatieplicht. Los van de wettelijke kaders vanuit de Omgevingswet, werken we in dit traject aan het stimuleren van participatie om de hierboven genoemde doelen te bereiken. Dit geldt zowel voor initiatieven van derden als voor opgaves waarbij de gemeente zelf initiatiefnemer is. Daarnaast kijken we ook naar overheidsparticipatie; welke rol neemt de gemeente in als het initiatief bij inwoners, bedrijven of maatschappelijk partners ligt? Tot slot werken we ook aan handreikingen en een gereedschapskist om initiatiefnemers op weg te helpen bij het vormgeven van participatie. Mag voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten een generieke participatieplicht opgelegd worden? Het is niet mogelijk om generiek voor alle buitenplanse omgevingsplanactiviteiten participatie verplicht te stellen. Dan zijn er namelijk geen ‘gevallen’ aangewezen. De 'gevallen' moeten daarom zo specifiek mogelijk benoemd zijn.

Uitwerking voorstel opiniecommissie Op 11 januari 2022 is in de opiniecommissie Omgeving een voorstel behandeld voor de participatieplicht bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten met een concept 'lijst met gevallen': • Aanvragen waarvoor op grond van de wet de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is • Aanvragen waarbij de initiatiefnemer verzoekt om toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure • Het realiseren van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, hoger dan 20 meter

• • • • • • • •

Aanvragen voor grondgebonden zonnevelden Het opwekken en/of opslag van energie, zoals buurtbatterijen, biomassa-installaties en waterstof stations Het bouwen van woningen, zorggerelateerde woningen of onzelfstandige wooneenheden Huisvesting van arbeidsmigranten Nieuwe of uitbreiding van bestaande maatschappelijke voorzieningen Plannen die impact (kunnen) hebben op de omgeving (geur, geluid, licht, vervoersbewegingen etc.) Grote infrastructurele bouwwerken en grote nutsvoorzieningen (wegen vanaf gebiedsontsluitingsweg en groter, bruggen, viaducten, (spoor)tunnels, hoogspanningen, buisleidingentracé, etc. Functiewijzigingen

De commissie heeft de voorkeur uitgesproken voor een participatieplicht. Voor de lijst met gevallen zijn enkele vragen en aandachtspunten meegegeven: • waarom verschilt deze lijst van de lijst met gevallen voor het adviesrecht en kunnen deze lijsten (meer) met elkaar in overeenstemming worden gebracht? • Wat betekent 'impact op de omgeving' Deze punten worden onderstaand toegelicht. Waarom verschilt deze lijst van de lijst met gevallen voor het adviesrecht en kunnen deze lijsten (meer) met elkaar in overeenstemming worden gebracht? Deze lijsten verschillen van elkaar, omdat het doel anders is. De participatieplicht wordt opgelegd aan initiatiefnemers. De beoordeling van de resultaten van de participatie is aan het bevoegd orgaan, meestal het college. Het adviesrecht gaat over de rol van de raad zelf. Vanuit de impact van bepaalde initiatieven op de omgeving, zit er wel overlap in de aan te wijzen gevallen. Deze hebben we meer in lijn met elkaar gebracht en de terminologie beter op elkaar afgestemd. In onderstaande tabel is deze relatie verduidelijkt. Lijst met 'gevallen'

Participatieplicht initiatiefnemer

Adviesrecht raad

Aanvragen waarvoor op grond van de wet de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is

ja

ja

Gemeenteraad van Helmond

Blz. 3 van 7

Aanvragen waarbij het college besluit tot toepassing van de uitgebreide procedure Aanvragen waarbij de initiatiefnemer verzoekt om toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure Het realiseren van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, hoger dan 20 meter Aanvragen voor grondgebonden zonnevelden Het opwekken en/of opslag van energie, zoals buurtbatterijen, biomassa-installaties en waterstof stations Het bouwen van woningen, zorggerelateerde woningen of onzelfstandige wooneenheden

ja

ja

ja

ja

ja

ja

ja Valt onder 'plannen met significante impact'

ja Valt onder 'plannen met significante impact'

ja, vanaf 1 woning/wooneenheid

Huisvesting van arbeidsmigranten Nieuwe of uitbreiding van bestaande maatschappelijke voorzieningen Plannen die significante impact (kunnen) hebben op de omgeving Grote infrastructurele bouwwerken en grote nutsvoorzieningen (wegen vanaf gebiedsontsluitingsweg en groter, bruggen, viaducten, (spoor)tunnels, hoogspanningen, buisleidingentracé, etc.

Valt onder 'wooneenheden' ja

ja, vanaf 40 woningen/wooneenheden binnen de bebouwde kom en 10 woningen/wooneen-heden buiten de bebouwde kom Valt onder 'wooneenheden' ja

ja

ja

Valt onder 'plannen met significante impact'

Valt onder 'plannen met significante impact'.

Functiewijzigingen

Valt onder een van bovenstaande categorieën

Valt onder een van bovenstaande categorieën

Wat betekent 'significante impact op de omgeving'? Met 'significante impact' wordt bedoeld: ontwikkelingen die leiden tot aantoonbare (extra) milieu- en gezondheidsbelasting zoals toename van bodem-, water- of luchtverontreinigingen, geur, geluid, licht en risico's voor omgevingsveiligheid buiten het gebied waarbinnen de activiteit zelf plaatsvindt en/of aantasting van cultuurhistorische, landschappelijke- en natuurwaarden. We kunnen daarbij denken aan de volgende activiteiten: grote infrastructurele bouwwerken, grote nuts- en energievoorzieningen, buisleidingentracés, functiewijzigingen (bijvoorbeeld van 'wonen' naar 'maatschappelijk'). Omdat dit criterium veelomvattend is, vallen meerdere 'gevallen' die afzonderlijk op de lijst stonden onder dit criterium, zoals de grote infrastructurele bouwwerken en het opwekken of opslaan van energie. Deze komen daarom in het definitieve voorstel niet meer als aparte activiteit op de lijst, want dat zou dubbelop zijn. Toelichting op de overige gevallen In het raadsvoorstel staan nog enkele gevallen opgenomen waarin de participatieplicht van toepassing is. Die worden onderstaand kort toegelicht. Aanvragen waarvoor op grond van de wet de uitgebreide procedure van toepassing is Er zijn in de wet specifieke activiteiten benoemd, waarbij een uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden doorlopen.

Dit betreft voornamelijk activiteiten, waarvoor het op grond van internationaalrechtelijke verplichtingen noodzakelijk is, dat in de voorbereidingsprocedure een geformaliseerde mogelijkheid is opgenomen tot het indienen van zienswijzen door een ieder. Dit is bijvoorbeeld het geval indien voor een bepaalde (omgevingsvergunningplichtige) ontwikkeling een milieueffectrapport moet worden gemaakt of indien het gaat om specifiek in het Omgevingsbesluit (artikel 10.24) aangewezen gevallen van activiteiten, zoals bijvoorbeeld een rijksmonumentenactiviteit of bepaalde lozingsactiviteiten.

Gemeenteraad van Helmond

Blz. 4 van 7

Aanvragen waarbij het college besluit tot toepassing van de uitgebreide procedure In de Ow is een artikel opgenomen (artikel 16.65 lid 4) wanneer het bevoegd gezag de uitgebreide procedure van toepassing kan verklaren: a. als het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving, én b. waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Deze criteria geven beleidsruimte. Het college zal voor inwerkingtreding van de wet hieraan een nadere invulling geven hoe ze hiermee om wil gaan. Aanvragen waarbij de initiatiefnemer verzoekt om toepassing van de uitgebreide procedure Soms wil de aanvrager zelf de uitgebreide procedure volgen. Het bevoegd gezag verleent hieraan medewerking (artikel 16.65 lid 1).

Beoogd effect Inwoners en belanghebbenden worden aan de voorkant betrokken bij initiatieven in het ruimtelijk-fysieke domein. Argumenten 1.1. De participatieplicht geeft een extra 'stok achter de deur' om de omgeving te betrekken bij initiatieven Een participatieplicht kan helpen om initiatiefnemers zich bewust te laten worden van hun omgeving. 1.2 De participatieplicht is vormvrij Daarmee kan het participatieproces ingericht worden op het specifieke initiatief. Een participatieproces hoeft niet altijd groots opgetuigd en ingewikkeld te zijn. De vorm moet passen bij de impact van het initiatief. In het kader van het op te stellen participatiebeleid, gaan we spelregels opnemen waar een initiatiefnemer zich tenminste aan moet houden bij de participatieplicht. Deze spelregels zullen toetsingskader zijn bij vergunningaanvragen. Daarnaast (zie kanttekening 1.1) gaan we ook een 'instrumentenkoffer' ontwikkelen waarmee we initiatiefnemers op weg kunnen helpen. 1.3 De lijst van gevallen waarvoor een participatieplicht geldt, kan altijd aangepast worden De participatieplicht is een nieuw instrument onder de Omgevingswet en we zullen dus moeten ervaren hoe dit gaat werken in de praktijk. Op basis van evaluaties en voortschrijdend inzicht kan de lijst met gevallen indien nodig, via een raadsbesluit, aangepast worden.

Kanttekeningen 1.1 Zonder intrinsieke motivatie van de initiatiefnemer voor participatie, is het resultaat mager. Er wordt landelijk veel gediscussieerd over de meerwaarde om een participatieplicht op te leggen. Soms wordt geopperd dat een participatieplicht geen goed middel is om initiatiefnemers te stimuleren om serieus aan participatie te doen, omdat het niet voortkomt uit intrinsieke motivatie. Oftewel: het wordt een 'moetje'. Vroegtijdige communicatie met initiatiefnemers om hen te overtuigen dat participatie meerwaarde heeft voor het plan, zou meer opleveren dan een participatieplicht. Ook wij zijn van mening dat vroegtijdig overleg met de initiatiefnemer om het belang van participatie over het voetlicht te brengen meerwaarde heeft. In het kader van het op te stellen participatiebeleid, gaan we kijken welke tips, mogelijkheden en instrumenten we aan initiatiefnemers mee kunnen geven om hier zelf invulling aan te geven. Daarnaast zijn we van mening dat het opleggen van een participatieplicht wel toegevoegde waarde heeft, omdat we hiermee het belang van participatie kunnen benadrukken, zie ook argument 1.1 Financiën Dit voorstel heeft mogelijk financiële consequenties voor de gemeente. Door het opleggen van een participatieplicht, moet er bij een vergunningaanvraag een extra toets uitgevoerd worden. Het is op dit moment moeilijk in te schatten hoeveel tijd dit gaat kosten.

De eventuele extra kosten kunnen gedekt worden uit de inkomsten vanuit de leges. Daarnaast heeft het voorstel financiële consequenties voor initiatiefnemers. In de totale maatschappelijke kosten en baten van een initiatief zijn die naar verwachting overwegend positief. Dit komt omdat de kwaliteit van het plan kan verbeteren, het draagvlak en vertrouwen vergroot en kan leiden tot minder procedures in het vervolgtraject.

Gemeenteraad van Helmond

Blz. 5 van 7

Communicatie De nieuwe werkwijze onder de Omgevingswet wordt op de website van de gemeente kenbaar gemaakt. Initiatiefnemers, belanghebbenden en andere stakeholders kunnen hier terugvinden welke procedure van toepassing is, welke termijnen hiermee gemoeid zijn en wat de rol van alle bevoegde organen hierin is. Voor de participatie(plicht) komen een stappenplan en een 'instrumentenkoffer' op de website beschikbaar waar initiatiefnemers gebruik van kunnen maken. Ook zullen de beleidsregels waaraan een aanvraag getoetst wordt, beschikbaar komen op de website.

Burgemeester en wethouders van Helmond burgemeester mevr. P.J.M.G. Blanksma – van den Heuvel

Gemeenteraad van Helmond

secretaris H.J. de Ruiter

Blz. 6 van 7

Raadsbesluit Vergadering

51 (gewijzigd exemplaar n.a.v. amendement) 27 september 2022

Gemeenteraad

De raad van de gemeente Helmond; gezien het voorstel van burgemeester en wethouders van 31 mei 2022; gelet op de bepalingen van de Gemeentewet; gelet op artikel 16.55, lid 7, Omgevingswet; besluit: 1. Een participatieplicht op te leggen voor de volgende buitenplanse omgevingsplanactiviteiten: - aanvragen waarvoor op grond van de wet de uitgebreide procedure van toepassing is - aanvragen waarbij het college besluit tot toepassing van de uitgebreide procedure - aanvragen waarbij de initiatiefnemer verzoekt om toepassing van de uitgebreide procedure - aanvragen waarbij (een van de) onderstaande activiteiten aan de orde is: o aanleg van grondgebonden zonnevelden ; o het realiseren van bouwwerken, waaronder geen gebouwen zijnde, met een hoogte van meer dan 20 meter; o het bouwen van een of meerdere woningen, zorggerelateerde woningen of onzelfstandige wooneenheden; o realiseren van nieuwe of uitbreiden van bestaande maatschappelijke voorzieningen ; o plannen die significante impact (kunnen) hebben op de omgeving; 2. Dit besluit wordt van kracht zodra de Omgevingswet in werking treedt.

Aldus besloten in zijn openbare vergadering van 27 september 2022. De raad voornoemd, de voorzitter,

Gemeenteraad van Helmond

de griffier,

Blz. 7 van 7