RN 037 uitgebreide toelichting bij collegebesluit en raadsbesluit voorkeursrecht Stationskwartier

Uitgebreide toelichting bij collegebesluit en raadsbesluit Voorkeursrecht Stationskwartier Aanwijzing diverse percelen, gelegen in het plangebied Stationskwartier, als gronden waarop de artikelen 10 tot met 15, 24 en 26 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) van toepassing zijn.

Inleiding Collegebesluit Bijgaand treft u aan het voorstel (inhoudende besluit) tot aanwijzing ingevolge de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) van diverse percelen binnen het plangebied Stationskwartier op grond van artikel 6 juncto artikel 5 van de Wvg. Met een dergelijke aanwijzing wordt een voorlopig voorkeursrecht op de betrokken percelen gevestigd voor een periode van drie maanden.

Raadsbesluit Omdat het collegebesluit van rechtswege vervalt binnen drie maanden dient de gemeenteraad het collegebesluit tijdig te bestendigen. De gemeenteraad dient derhalve binnen drie maanden (na dagtekening van het collegebesluit) tot aanwijzing van de betrokken percelen over te gaan. Omdat de gronden nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan/omgevingsplan, inpassingsplan of structuurvisie/omgevingsvisie zal de gemeenteraad, indien zij inderdaad tot aanwijzing besluit, een separaat besluit nemen op basis van artikel 5 van de Wvg. Het voorgenomen raadsbesluit heeft een werkingsduur van drie jaar.

Inhoudende Wet voorkeursrecht gemeenten Eerste recht van koop De Wvg geeft gemeenten de mogelijkheid om een (publiekrechtelijk) voorkeursrecht te vestigen, dit heeft tot gevolg dat een eigenaar van, of een beperkt gerechtigde tot, een onroerende zaak niet tot vervreemding mag overgaan voordat de betreffende onroerende zaak of het beperkte recht aan de gemeente is aangeboden. Door de vestiging van het voorkeursrecht krijgt de gemeente dus een recht van eerste koop. Deze aanwijzing betekent echter niet dat de eigenaar verplicht wordt om tot verkoop van zijn eigendom over te gaan dan wel de beperkt gerechtigde verplicht wordt om tot verkoop van zijn beperkt recht over te gaan. Slechts in het geval de eigenaar of beperkt gerechtigde zelf wil verkopen, is hij verplicht eerst de gemeente in de gelegenheid te stellen om tot aankoop over te gaan. Er is derhalve sprake van een vrijwillige verkoopsituatie. Vervolgens kan de gemeente al dan niet besluiten om tot aankoop over te gaan. Uitzonderingen Op de aanbiedingsplicht bestaan overigens ook nog een aantal uitzonderingen. Dit zijn onder meer: 

Koopovereenkomst met familieleden tot in de 2e graad;

   

 

Overeenkomsten aangaande de verdeling van een huwelijksgemeenschap of een nalatenschap; Een uiterste wilsbeschikking; Een overeenkomst met de Staat, Provincie, Waterschap of een door de Minister aan te wijzen publiekrechtelijk lichaam of in het openbaar belang werkzame rechtspersoon; Vóór de datum van inwerkingtreding van het voorkeursrecht in de openbare registers ingeschreven koopovereenkomsten of in een akte vervatte optieovereenkomst (deze optieovereenkomsten dienen de naam van de koper en de verkoopprijs te bevatten en de vervreemding dient te geschieden binnen zes weken na de dag waarop de overeenkomst is ingeschreven in de openbare registers)1: Een executoriale verkoop; Het voorkeursrecht van de pachter (alleen van toepassing als het een aanwijzing ingevolge artikel 5 en/of 6 van de Wvg betreft).

Als de uitzonderingen op de aanbiedingsplicht niet van toepassing zijn dan zal de gemeente in geval van een aanbod tot koop moeten besluiten om wel/niet tot aankoop over te gaan. Nadat de gemeente heeft verklaard de onroerende zaak in beginsel te willen verwerven, kan de prijsvaststellingsprocedure worden doorlopen.

Aanbiedingsprocedure2 In hoofdlijnen ziet de aanbiedingsprocedure er als volgt uit: 1. De eigenaar (of beperkt gerechtigde) biedt de onroerende zaak aan de gemeente aan (de opgave); 2. De gemeente geeft aan of zij al dan niet wenst te kopen; 3. Indien de gemeente wenst aan te kopen: start de onderhandeling over de verkoopvoorwaarden; 4. Indien partijen er in de onderhandeling niet uitkomen: rechtelijke prijsbepaling procedure; 5. Uitspraak rechter over de prijs; 6. Aparte procedure ter vaststelling aankoopplicht gemeente bij bijzondere persoonlijke omstandigheden van de vervreemder.

Doel Wet voorkeursrecht gemeenten Regie en antispeculatie Het doel van de Wvg is de gemeente in het kader van de realisering van in- uitbreidingsplannen een betere positie te verschaffen zodat zij haar doelstellingen ten aanzien van grondzaken en stedelijke ontwikkeling beter kan realiseren. Bouwlocaties zijn schaars, waardoor marktpartijen

1

Let op: Op de dag van publicatie in het gemeenteblad wordt de aanwijzing bekend gemaakt. Omdat het voorkeursrecht de dag daarna pas in werking treedt kan er op de dag van publicatie nog een zogenoemde “laatste dag” koopovereenkomst of optieovereenkomst worden ingeschreven in het kadaster. Deze koop/optie gaat dan voor op het gemeentelijk voorkeursrecht. 2 Zie voor een meer uitgebreide beschrijving van de prijsvaststellingsprocedure de zakelijke beschrijving behorende bij de kennisgevingsbrief.

bereid zijn hoge prijzen te betalen. Dit heeft tot gevolg dat deze locaties vaak onderwerp van speculatie worden. Wanneer alle gronden in handen komt van marktpartijen, dan overheerst bij de ontwikkeling van de bouw veelal de winst die op de projecten dient te worden gemaakt. Door vestiging van het voorkeursrecht blijft de gemeente marktpartijen een stapje voor. Ook indien de gemeente niet tot aankoop van de betrokken percelen over wenst te gaan zit de gemeente aan de onderhandelingstafel waarbij zij de regierol kan vervullen. Het is de verantwoordelijkheid van de gemeente dat ruimtelijke plannen zo goed mogelijk worden gerealiseerd, waarbij de kwaliteit van de gehele woon- en werkomgeving centraal dient te staan.

Toepassingsvereisten Huidige gebruik en toegedachte bestemming Alleen gronden waarvan het huidige gebruik afwijkt van de toekomstige bestemming, welke toekomstige bestemming niet agrarisch mag zijn, komen voor een aanwijzing in aanmerking. Van belang is derhalve of er een afwijking bestaat. Het voorkeursrecht kan dus toegepast worden ten behoeve van iedere, toekomstige (niet agrarische) bestemming, die van het huidige gebruik afwijkt, zoals voor de realisatie van groen, natuur, verkeer, woningen, bedrijven, kantoren enzovoorts. De voorkeursregeling behoeft niet beperkt te worden opgevat, dat deze alleen zou kunnen worden toegepast wanneer sprake is van een bestemming voor wezenlijke andere gebruiksvormen. Ook wanneer de nieuwe bestemming voorziet in een vergelijkbaar maar intensiever gebruik dan het bestaande, zal van een afwijkend gebruik kunnen worden gesproken. Het huidige gebruik en de toekomstige bestemming zijn, volgens de wetsgeschiedenis en de rechtspraak, eveneens van elkaar afwijkend als de toekomstige bestemming intensiever is.

In het geval dat de beoogde planologische functie van de gronden niet wezenlijk anders is dan de huidige functie kan dus sprake zijn van intensiever gebruik dan het huidige gebruik, omdat er bijvoorbeeld mogelijk meer woningen op de percelen gesitueerd worden dan voorheen en er anders dan voorheen onder meer toegangs- en ontsluitingswegen en inritten kunnen worden gerealiseerd. Dat de bij de aanwijzing betrokken percelen op dit moment voor meer doeleinden worden gebruikt, die ook passen binnen het beoogde gebruik van de het in procedure te brengen bestemmingsplan/omgevingsplan, maakt niet dat het beoogde gebruik niet als intensiever kan worden aangemerkt. Planologische grondslag Voor de aanwijzing op grond van artikel 5 (gemeenteraad) en artikel 6 (college van burgemeester en wethouders) van de Wvg is geen planologische grondslag vereist.

Toegevoegde waarde van het voorkeursrecht Het uitgangspunt bij de toekomstige ontwikkeling en realisatie van het in het collegebesluit en raadsbesluit aan de gronden toegedachte bestemming is dat de gemeente zelf de regie wenst te voeren bij de ontwikkeling. Het instrument van het voorkeursrecht is hierbij van groot belang voor de gemeente, ter voorkoming van het innemen van strategische grondposities door derden.

Omdat er veel binnen de gemeentegrenzen van Helmond is ingekocht door marktpartijen, is en blijft de kans groot dat er op herontwikkelingslocaties wordt gespeculeerd. Mocht de grondeigenaar of beperkt gerechtigde toch een overeenkomst met een marktpartij aangaan, dan bestaat de mogelijkheid dat de gemeente een beroep doet op artikel 26 Wvg. Artikel 26 Wvg biedt de gemeenten de mogelijkheid om de nietigheid van bepaalde transacties in te roepen, die beogen het wettelijk voorkeursrecht van de gemeenten te ontgaan en kennelijk de strekking hebben afbreuk te doen aan het belang van de gemeenten bij haar voorkeurspositie. Het belang van de gemeente bestaat vooral uit een tijdige realisatie van de gewenste ontwikkeling, waarbij het gemeentelijk beleid afdoende gewaarborgd dient te worden (aldus de Hoge Raad). Ter uitvoering van de genoemde regierol is het van groot belang voor de gemeente om een goede onderhandelingspositie te hebben met betrekking tot de percelen gelegen in het plangebied Stationskwartier. Om die reden is het noodzakelijk om tot vestiging van het voorkeursrecht op de daar gelegen percelen over te gaan. Niet aangewezen percelen De Wvg wordt alleen van toepassing verklaard op de percelen waarvan duidelijk is dat het huidige gebruik afwijkt van de toekomstige, niet agrarische bestemming.

Gronden waar reeds vooruitlopend op de toekomstige bestemmingen zijn gerealiseerd, gronden die passen binnen het te realiseren plan (en waarvan de bestemming of het gebruik derhalve gehandhaafd kan blijven) of gronden die reeds in eigendom van de gemeente zijn of gronden ten aanzien waarvan de gemeente reeds overeenkomsten is aangegaan/afspraken heeft gemaakt, zijn niet aangewezen ingevolge de Wvg.

Systeem van opvolgende voorkeursrechten Planologische grondslag en vestiging voorkeursrecht De Wvg kent een stelsel van elkaar opvolgende tijdelijke voorkeursrechten. De achtergrond daarvan is de wens om druk te leggen op de gemeente om de nodige voortgang te maken met de totstandkoming van een structuurvisie en uiteindelijk een bestemmingsplan (dan wel een Omgevingsplan als de Omgevingswet in werking is getreden) als meest concrete planologische grondslag. Gelet op de huidige vestigingsprocedure zijn er voor de gemeente in onderstaande stappen te onderscheiden: 1. Het collegebesluit (ingevolge artikel 6 juncto 5 Wvg) d.d. 21 maart 2023 met een werkingsduur van drie maanden vanaf datum collegebesluit; 2. Het raadsbesluit (ingevolge artikel 5 Wvg) d.d. 20 juni 2023 met betrekking tot gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan of structuurvisie, met een werkingsduur van drie jaar; 3. Indien een structuurvisie is vastgesteld vervalt het voorkeursrecht na drie jaar tenzij tijdig een inpassingsplan of bestemmingsplan is vastgesteld (ingevolge artikel 9 lid 3 Wvg). Onder Omgevingswet wordt dit een Omgevingsvisie. 4. Indien een inpassingsplan of bestemmingsplan is vastgesteld vervalt het voorkeursrecht van rechtswege tien jaar na inwerkingtreding van dat inpassingsplan of bestemmingsplan (ingevolge artikel 9 lid 4 Wvg).

Onder de Omgevingswet wordt dit een Omgevingsplan.

Een eenmaal gevestigd voorkeursrecht blijft gelden, als tijdig opvolgende plannen worden vastgesteld. Worden alle vervolgstappen doorlopen dan is het mogelijk om het voorkeursrecht gedurende drie maanden en zes jaar te vestigen alvorens een inpassingsplan of bestemmingsplan door de raad is vastgesteld. Vervolgens blijft het voorkeursrecht gedurende tien jaar op de percelen rusten. Het onderhavige voorstel heeft betrekking op stap 1 en 2.

Omgevingswet Door de Omgevingswet wijzigen de grondslagen voor de vestiging van een voorkeursrecht. De Omgevingswet kent de volgende grondslagen: een zelfstandig besluit van de gemeenteraad of Provinciale Staten, een omgevingsvisie, een programma en een omgevingsplan. De wetgever heeft gekozen voor de kerninstrumenten uit de Omgevingswet die zo dicht mogelijk bij de oude grondslagen voor vestiging van een voorkeursrecht blijven. De omgevingsvisie komt in de plaats van de structuurvisie. En het omgevingsplan in de plaats van het bestemmingsplan en het inpassingsplan. Ondanks wijziging van de grondslagen zal de reikwijdte van het voorkeursrecht dus gelijk gebleven. Voor het plangebied Stationskwartier dient tijdig, binnen de termijn van drie jaar, een planologische maatregel in procedure te worden gebracht.

Repeteer/herhaalverbod In artikel 9c Wvg is geregeld dat binnen twee jaar na het intrekken of het van rechtswege vervallen van een voorkeursrecht niet op grond van dezelfde planologische grondslag een voorkeursrecht kan worden gevestigd op percelen die eerder betrokken zijn geweest bij een aanwijzing. Dit betreft het zogenoemde herhaal/repeteerverbod. De bij de onderhavige aanwijzing betrokken percelen zijn niet eerder aangewezen. Dit betekent dat het herhaalverbod niet van toepassing is.

Belangenafweging Voordat het college van burgemeester en wethouders en daarna de gemeenteraad besluiten om het voorkeursrecht toe te passen is het noodzakelijk een zorgvuldige belangenafweging te maken. De gemeente heeft belang bij de vestiging van het voorkeursrecht zodat zij na aankoop van de betrokken percelen het toekomstige, gemeentelijke ruimtelijke beleid kan uitvoeren en om te voorkomen dat dit beleid wordt doorkruist door aankopen door andere gegadigden en prijsopdrijving. Daar tegenover staat het belang van de eigenaar en beperkt gerechtigde op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht of beperkt recht.

In de jurisprudentie is in dit verband het volgende geoordeeld. De wetgever heeft bij de totstandkoming van de Wvg het met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemene belang reeds afgewogen tegen het individuele financiële belang van de betrokken grondeigenaren/beperkt gerechtigden, zodat het financiële belang niet meer afzonderlijk in de afweging behoeft te worden betrokken.

Verder maakt dit wettelijke voorkeursrecht slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht, nu de eigenaar bevoegd blijft zijn grond te vervreemden, hetzij aan de gemeente, waarbij hij tenminste de werkelijke waarde zal ontvangen, hetzij aan een derde, zo de gemeente geen gebruik van haar voorkeursrecht wenst te maken, en bevoegd blijft zelf de aan zijn eigendom toegekende of toegedachte bestemming te verwezenlijken. Belanghebbenden doen soms een beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Met de Wvg zou de gemeente inbreuk maken op het eigendomsrecht en/of de fundamentele rechten van het individu. De Hoge Raad en de Raad van State hebben beiden in uitspraken te kennen gegeven dat de wetgever met de Wvg heeft beoogd om de positie van de gemeente te versterken en er een beperkte inbreuk op het eigendomsrecht wordt gemaakt. Door de wetgever is een “fair balance” getroffen tussen het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu. Zie HR 17 november 2000, nr R00/015, LJN AA8353, NJ 2001, 289 en ABRS 21 augustus 2002, LJN AE6739. Van belang is voorts dat de Wvg de eigenaar in ruime mate rechtsbescherming biedt, te verlenen hetzij door de bestuursrechter, hetzij door de burgerlijke rechter.

Gelet op dit een en ander kan niet worden gezegd dat in de Wvg niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar/beperkt gerechtigde. Het algemeen belang dat is gediend met de vestiging van het voorkeursrecht afwegende tegen het individuele belang, dient het vestigen van het voorkeursrecht zwaarder te wegen dan het achterwege laten van de toepassing daarvan. Ter voorbereiding van het voorgenomen raadsbesluit, worden belanghebbenden in de gelegenheid gesteld om naar keuze schriftelijk en/of mondeling zienswijzen naar voren te brengen bij de raad.

Risico’s

Schadevergoeding Het is van het grootste belang dat de gemeente het instrument voorkeursrecht zorgvuldig hanteert. Onjuiste toepassing is voor alle betrokken partijen nadelig. Bovendien dreigt dan schadeplichtigheid van de gemeente. Ingevolge artikel 25 Wvg kan de grondeigenaar die zijn gronden, in verband met een door de gemeente gevestigd tijdelijk voorkeursrecht, aan de gemeente heeft verkocht, in eerste instantie bij de gemeente of in tweede instantie bij de rechtbank schadevergoeding vorderen als later blijkt dat de gemeente de termijnen voor bestendiging van het voorkeursrecht heeft overschreden, dan wel de toegedachte bestemming niet in het (bestemmings)plan heeft opgenomen.

Risico van ontduiking van het voorkeursrecht Eigenaren of beperkt gerechtigden kunnen proberen om de werking van het voorkeursrecht te ontduiken door een overeenkomst met een projectontwikkelaar of andere marktpartij aan te gaan, waarbij alleen de economische eigendom en niet de juridische eigendom wordt overgedragen. Op

basis van artikel 26 Wvg kunnen gemeenten de nietigheid inroepen van rechtshandelingen die zijn verricht met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan het voorkeursrecht. Het beginsel van zelfrealisatie blijft bestaan. Wel dient de eigenaar (al dan niet samen met een ontwikkelaar) aantoonbaar in staat en bereid te zijn om de nieuwe bestemming te realiseren en te verklaren dat de nieuwe bestemming overeenkomstig de door de gemeente gewenste vorm van planuitvoering gerealiseerd zal worden. Ook dient de eigenaar actief stappen te nemen bijvoorbeeld door het indienen van een bouwaanvraag. De gemeente zal met de desbetreffende eigenaar in onderhandeling moeten treden teneinde tot een samenwerkingsovereenkomst te komen. Met de Wvg kan de goedwillende ontwikkelaar derhalve niet gedwarsboomd worden maar wel de prijsopdrijver en speculant. Ook zorgt het voorkeursrecht ervoor dat de gemeente een positie in het plangebied behoudt en goed in de gaten kan houden of en door wie er transacties worden aangegaan. Voorts moet altijd nog maar blijken of een partij die zich beroept op zelfrealisatie daar ook aantoonbaar toe in staat is. Kortom toepassing van de Wvg is zinvol. Wel zal van de gemeente verwacht worden dat er snel en serieus wordt gereageerd op partijen die aangeven zelf te willen realiseren en daaromtrent met de gemeente in onderhandeling wensen te treden.

De gemeente moet zich actief opstellen wat dat aangaat en de mogelijkheden daartoe onderzoeken.