A2 Rapport Nationale ombudsman 'Hoe eerder, hoe beter'

Om ervoor te zorgen dat iedere burger evenveel kans krijgt om geholpen te worden, moeten alle partijen die betrokken zijn bij vroegsignalering minimumvereisten met elkaar afspreken waaraan de inzet op vroegsignalering moet voldoen. Er is al veel kennis en expertise opgedaan en vastgelegd in handreikingen, leidraden en richtlijnen. Deze informatie kan helpen bij het bepalen wat de minimumvereisten moeten zijn voor de aanpak van vroegsignalering. Signalen prioriteren is lastig Gemeenten hebben moeite om op basis van een ontvangen signaal in te schatten hoe groot de financiële problemen van een burger zijn en op welke manier zij die burger het beste kunnen benaderen voor contact. De vastelastenpartners mogen op basis van de huidige wet- en regelgeving niet veel informatie verstrekken bij het doorsturen van signalen. Gemeenten moeten het doen met de informatie die ze krijgen aangeleverd. Ze moeten dus flink hun best doen om op basis van de beschikbare informatie de juiste keuzes te maken. Bij enkelvoudige signalen ondernemen de onderzochte gemeenten minder contactpogingen, omdat ze inschatten dat het om slechts één betalingsachterstand gaat. Het risico is dat burgers met een enkelvoudige betalingsachterstand niet worden bereikt met een hulpaanbod, terwijl zij die hulp wel nodig hebben.

Gemeenten kunnen een signaal combineren (‘matchen’) met andere signalen over eenzelfde huishouden, waardoor een completer beeld ontstaat van de financiële situatie. Ook het toevoegen van signalen van nieuwe vastelastenpartners kan gemeenten helpen beter te prioriteren. Hierdoor kunnen nieuwe groepen burgers in beeld komen die de hulp van de gemeente goed kunnen gebruiken. Gemeenten kunnen dus gebaat zijn bij (nieuwe) signalen die meer informatie bevatten, maar dit is alleen van toegevoegde waarde als gemeenten voldoende capaciteit en middelen inzetten om die extra informatie te verwerken. Een goede samenwerking tussen gemeenten en vastelastenpartners is essentieel. Gemeenten moeten erop kunnen vertrouwen dat de vastelastenpartners aan hun inspanningsverplichting tot sociaal incasseren voldoen en het signaal terecht doorgeven. Ze werken over het algemeen goed samen met lokale vastelastenpartners. Als een signaal onterecht wordt afgegeven, dan nemen zij rechtstreeks contact op met de vastelastenpartner om dit bespreekbaar te maken. Tussen gemeenten en grote landelijke vastelastenpartners, zoals energiebedrijven, ontbreekt vaak het rechtstreekse contact. Dit maakt het voor individuele gemeenten lastiger om aan te geven dat een signaal onterecht is afgegeven.

Dit kunnen zij wel doen via de NVVK die met de landelijke vastelastenpartners een rechtstreeks contact heeft opgebouwd om te overleggen over de kwaliteit van signalen. De Nationale ombudsman vindt het belangrijk dat alle betrokken overheidsinstanties bijdragen aan meer bewustwording bij vastelastenpartners dat zij zich moeten inspannen om sociaal te incasseren. Een goede samenwerking is daarvoor onontbeerlijk. Het is namelijk niet de bedoeling dat gemeenten de taak van vastelastenpartners overnemen via vroegsignalering.

Hoe eerder, hoe beter

41

Bereik van vroegsignalering is beperkt Hoewel gemeenten een deel van de burgers met (dreigende) financiële problemen weten te bereiken, is er nog een aanzienlijk deel van de burgers dat niet wordt bereikt. Om het bereik te vergroten, moeten gemeenten ook inzetten op arbeidsintensieve manieren om contact te leggen, zoals huisbezoeken. Gemeenten moeten bovendien bereid zijn om meerdere pogingen te ondernemen om burgers te bereiken. De praktijk leert dat dat bij sommige burgers echt nodig is. Verder is het belangrijk dat gemeenten de inhoud van hun communicatie en het communicatiemiddel goed afstemmen op de burgers die ze willen bereiken. Dit is nu nog niet bij iedere gemeente het geval. Er zijn gemeenten die er nog onvoldoende rekening mee houden dat er verschillende doelgroepen zijn en dat niet iedereen op dezelfde manier kan worden bereikt. In het rechtstreekse contact bij een huisbezoek of aan de telefoon is de houding van de medewerker van de gemeente van groot belang. Goede gespreksvaardigheden en voldoende tijd zijn essentieel om contact te kunnen leggen en een vertrouwensband met de burger op te bouwen. Burgers met geldzorgen ervaren vaak stress en schaamte. Ze interpreteren teksten in brieven daarom anders en begrijpen vaak niet wat vroegsignalering is. Ook speelt wantrouwen jegens de overheid regelmatig een rol. Gemeenten moeten zich hier nog meer bewust van zijn.

Hier past wel een kanttekening bij: ook gemeenten die intensief inzetten op vroegsignalering lukt het niet om alle burgers te bereiken en te helpen. Soms willen burgers geen hulp van de gemeente, omdat ze hun financiële problemen zelf willen oplossen of omdat ze nog niet inzien dat zij problemen hebben. Het is voor gemeenten de kunst om de juiste balans te vinden tussen het toewerken naar acceptatie van hulp en het respecteren van iemands keuze om deze hulp te weigeren. Vroegsignalering vraagt om vakmanschap in de uitvoering en soms zijn creatieve oplossingen nodig om de kans op contact en op acceptatie van de hulp te vergroten. Gemeenten zijn zich nog onvoldoende bewust dat ze stress-sensitief moeten werken om daadwerkelijk in contact te komen met deze doelgroep. Weinig zicht op welke aanpak werkt Er is nog weinig bekend over welke aanpak het meest effectief is bij vroegsignalering. Gemeenten kunnen voor de Monitor Vroegsignalering Schulden informatie registreren over de wijze waarop zij vroegsignalering aanpakken, maar dit doen zij niet allemaal op dezelfde manier of even volledig. Het landelijke overzicht dat de monitor biedt, geeft gemeenten op hoofdlijnen inzicht in de mogelijkheden om vroegsignalering aan te pakken. Maar gemeenten hebben behoefte aan meer handvatten.

Voor de verdere ontwikkeling van vroegsignalering is het belangrijk om kennis en ervaringen goed vast te leggen en te delen. Divosa heeft voor gemeenten een instructie geschreven hoe zij ten behoeve van de Monitor Vroegsignalering Schulden kunnen registreren.84 Verder kan de voor 2024 aangekondigde effectmeting naar vroegsignalering en de verdere ontwikkeling van de landelijke monitor hopelijk bijdragen aan het verbeteren van de aanpak van vroegsignalering door gemeenten. Het zelf monitoren en evalueren van vroegsignalering staat bij veel gemeenten nog in de kinder­schoenen. Er is weinig informatie beschikbaar waarmee zij een goede evaluatie kunnen inrichten. Er zijn geen heldere kwaliteitskaders waaraan gemeenten zich kunnen meten. Er worden lokaal wel evaluatieonderzoeken verricht, maar weinig gemeenten doen een (gedegen) klanttevredenheidsonderzoek. Ze vragen burgers niet of nauwelijks naar hun ervaringen en hun behoeften als het gaat om vroegsignalering, terwijl inzicht daarin belangrijk is om vroegsignalering beter te laten werken. De vraag waarmee veel gemeenten worstelen is wanneer zij het nu eigenlijk goed doen. Gemeenten hebben niet veel kwantitatieve informatie tot hun beschikking waarop zij hun beleid voor vroegsignalering kunnen baseren. Het hangt

84

Divosa, Leidraad monitoring vroegsignalering.

Hoe eerder, hoe beter

42

daarom vaak af van de betrokkenheid van de lokale politiek of er geïnvesteerd wordt in vroegsignalering. Gemeenten geven aan graag van elkaar te willen leren wat goed en niet goed werkt bij vroeg­ signalering. In de praktijk valt dat leren van elkaar nog tegen. De landelijke koepelorganisaties bieden gemeenten instrumenten voor de aanpak van vroegsignalering. Deze instrumenten bieden nuttige informatie, maar worden door verschillende organisaties aangeboden en richten zich soms op specifieke onderdelen van vroegsignalering. Uit dit onderzoek blijkt dat niet alle gemeenten deze instrumenten gebruiken bij het vaststellen van hun beleid en bij de dagelijkse uitvoering. Het zou goed zijn als bestaande kennis en expertise over vroegsignalering bij elkaar wordt gebracht en voor gemeenten via een centraal punt te raadplegen is.85

7.3

Aanbevelingen

Veel gemeenten zijn nog zoekende als het gaat om het succesvol inzetten van vroegsignalering. Voor sommige gemeenten betekent dit dat ze meer capaciteit en middelen moeten inzetten en voor andere gemeenten zit de oplossing in het bijstellen van hun werkwijze. Op basis van zijn onderzoek doet de Nationale ombudsman aan gemeenten en de minister voor Armoedebeleid een aantal aanbevelingen, die ervoor kunnen zorgen dat meer burgers in een vroeg stadium een passend hulpaanbod krijgen voor hun (dreigende) problematische schulden.

Aan gemeenten • Maak persoonlijk contact met de burger – Kies een communicatiemiddel dat aansluit bij de leefwereld van de burger. – Stem de toon en inhoud van de communicatie af op de doelgroep. – Onderneem zo nodig meerdere pogingen om persoonlijk contact te krijgen. • Verzamel data en evalueer de werking van vroegsignalering – Registreer de data over vroegsignalering consequent en zorgvuldig. – Evalueer periodiek de gehanteerde werkwijze en verbeter hiermee beleid en uitvoering. Betrek hierbij ook de ervaringen van burgers. • Zorg voor kennis en expertise bij medewerkers – Investeer in deskundige medewerkers en benut de kennis van ervaringsdeskundigen bij de uitvoering. – Maak bij het ontwikkelen van beleid en het verbeteren van de uitvoeringspraktijk gebruik van de bestaande kennis en expertise over vroegsignalering. • Versterk de samenwerking met vastelastenpartners – Overleg met de vastelastenpartners hoe de gegevensuitwisseling kan worden verbeterd. – Neem contact op met een vastelastenpartner als een signaal over een burger onterecht is afgegeven.

85 De VNG heeft in januari 2024 een (online) routekaart Financiële Zorgen gelanceerd waar gemeenten informatie kunnen vinden over het zo effectief mogelijk aanpakken van schuldhulpverlening.

Hoe eerder, hoe beter

43

Aan de minister voor Armoedebeleid • Leg vast aan welke minimumvereisten de aanpak van vroegsignalering moet voldoen – Maak bij het bepalen van de minimumvereisten gebruik van bestaande kennis en expertise. • Bevorder kennisdeling over vroegsignalering – Stimuleer het monitoren en evalueren van vroegsignalering. – Organiseer een centraal (online) informatiepunt waar gemeenten kennis over effectieve vroegsignalering kunnen vinden en raadplegen. • Bevorder en stimuleer sociaal incasseren door vastelastenpartners – Zorg dat de vastelastenpartners zich bewust zijn van hun belangrijke rol bij vroegsignalering.

Hoe eerder, hoe beter

44

Onderzoeksverantwoording De Nationale ombudsman heeft een kwalitatief onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop gemeenten vroegsignalering in de praktijk uitvoeren en hoe gemeenten en burgers dit ervaren. Dat deed de ombudsman door middel van: • gesprekken met gemeenten; • gesprekken met burgers en maatschappelijke organisaties; • gesprekken met andere instanties en deskundigen; • een rondetafelgesprek en literatuuronderzoek. Gesprekken met gemeenten Om inzicht te krijgen in de wijze waarop gemeenten vroegsignalering in de praktijk toepassen, bezocht de Nationale ombudsman tien gemeenten. Bij de selectie van deze gemeenten heeft de ombudsman rekening gehouden met de grootte van de gemeenten en de geografische spreiding. De ombudsman heeft gesproken met wethouders, beleidsmedewerkers en medewerkers uit de uitvoering. Ook onderzocht de ombudsman ongeveer twintig signalen per gemeente om een indruk te krijgen hoe gemeenten signalen oppakken en registreren. Vertegenwoordigers van de volgende tien gemeenten zijn geïnterviewd.

• Gemeente Amersfoort • Gemeente Emmen • Gemeente Nijmegen • Gemeente Sittard • Gemeente Smallingerland • Gemeente Tilburg • Gemeente Veendam • Gemeente Vlissingen • Gemeente Winterswijk • Gemeente Zandvoort

Gesprekken met burgers en maatschappelijke organisaties De ombudsman interviewde zeven burgers met geldproblemen en hun begeleiders. Ook sprak de ombudsman met een aantal ervaringsdeskundigen die werkzaam zijn bij organisaties die zich bezighouden met het onderwerp vroegsignalering. Verder bezocht de ombudsman een inloopspreekuur van SchuldHulpMaatje en vier buurtteams van de gemeente Amsterdam en ging met drie van hen op huisbezoek. De ombudsman heeft gesproken met vertegenwoordigers van de volgende organisaties.

• Buurtteam Amsterdam-Centraal • Buurtteam Amsterdam-Noord • Buurtteam Amsterdam-Zuid • Buurtteam Weesp • Humanitas • SchuldHulpMaatje Leiden (inloopspreekuur) • SchuldHulpMaatje Nederland

Hoe eerder, hoe beter

45

Gesprekken met overheidsinstanties, intermediairs, bedrijven en deskundigen Verder sprak de ombudsman met het ministerie van SZW, onafhankelijke deskundigen, een aantal vastelastenpartners en landelijke koepelorganisaties die zich bezighouden met vroegsignalering. Het gaat om de volgende organisaties en onafhankelijke deskundigen, die door de ombudsman zijn geïnterviewd.

• Achmea Debiteurenbeheer • Autoriteit Consument en Markt (ACM) • Autoriteit Persoonsgegevens (AP) • Divosa • Eneco • Geldfit/Stichting Nederlandse Schuldhulproute • Gemeente Amsterdam • Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders (KBvG) • Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) • Movisie (landelijk kennisinstituut voor aanpak van sociale vraagstukken) • Nederlandse Arbeidsinspectie • NVVK • Ombudsman Den Haag • Ombudsman Rotterdam • Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS) • SchuldenlabNL (onafhankelijke stichting) • Stimulansz (kennis- en adviesorganisatie in het sociaal domein) • Vattenfall • VNG • Ymere (woningcorporatie) • Nadja Jungmann (lector Schuldenproblematiek Hogeschool Utrecht en de Universiteit van Amsterdam) • Tamara Madern (lector Schuldpreventie en Vroegsignalering Hogeschool Utrecht en directeur Instituut voor Recht) • André Moerman (eigenaar website schuldinfo.nl en voorzitter signaleringscommissie Landelijke Organisatie Sociaal Raadslieden)

Hoe eerder, hoe beter

46

Rondetafelgesprek en literatuuronderzoek De Nationale ombudsman organiseerde op 14 september 2023 een rondetafelgesprek. Hier besprak hij de voorlopige uitkomsten van zijn onderzoek met vertegenwoordigers van verschillende partijen die eerder bij het onderzoek zijn betrokken. De deelnemers werd gevraagd te reflecteren op de voorlopige bevindingen uit het onderzoek. De opbrengst van het ronde­tafelgesprek heeft de ombudsman verwerkt in dit rapport. Vertegenwoordigers van onderstaande organisaties namen deel aan het rondetafelgesprek.

• Divosa • Geldfit • Gemeente Amsterdam • Gemeente Nijmegen • Gemeente Winterswijk • Ministerie van SZW • Movisie • Ombudsman Rotterdam • Orionis Walcheren • SchuldenlabNL • SchuldHulpMaatje Nederland • Vattenfall • VNG

De Nationale ombudsman heeft verder onderzoeks- en adviesrapporten, beleidsdocumenten, wet- en regelgeving, Kamerstukken en literatuur voor dit onderzoek bestudeerd. De geraadpleegde bronnen worden vermeld in de voetnoten in dit rapport.

Hoe eerder, hoe beter

47

Nationale ombudsman Postbus 93122 2509 AC Den Haag Telefoon 070 356 35 63 nationaleombudsman.nl

Rapportnr: 2024/005 is een uitgave van de Nationale ombudsman, 28 februari 2024