Onderzoek Het Ravijn Hellendoorn
Tekst van het document
RAPPORT
Het Ravijn 71185 - 8 januari 2025
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 ...................................................................................................................... 4 Inleiding en verantwoording ............................................................................................ 4 1.1
Aanleiding en onderzoeksopdracht ................................................................. 4
1.2
Onderzoeksproces .......................................................................................... 4
1.3
Publieke waarde model ................................................................................... 5
Hoofdstuk 2 ...................................................................................................................... 7 Context ............................................................................................................................ 7 2.1
Historie ........................................................................................................... 7
2.2
Beleidskaders ................................................................................................. 8
2.3
Zwemmen in Nederland ................................................................................ 10
2.4
Bezoekers en omzet ...................................................................................... 10
2.5
Constateringen/evaluatie huidige situatie .................................................... 14
Hoofdstuk 3 .................................................................................................................... 16 Exploitatie van sportaccommodaties .............................................................................. 16 3.1
Exploitatie binnen de gemeentelijke organisatie .......................................... 17
3.2
Exploitatie binnen een intern verzelfstandigd sportbedrijf ........................... 18
3.3
Exploitatie in een extern verzelfstandigd sportbedrijf .................................. 20
3.4
Exploitatie in een maatschappelijk verzelfstandigd sportbedrijf ................... 23
3.5
Exploitatie in een regionaal verzelfstandigd sportbedrijf .............................. 24
3.6
Uitbesteding aan de markt ............................................................................ 25
3.7
Afweging tussen de scenario’s...................................................................... 27
Hoofdstuk 4 .................................................................................................................... 28 Publieke waarde ............................................................................................................. 28 4.1
Weging ......................................................................................................... 28
4.2
Conclusie/afweging ...................................................................................... 30
Hoofdstuk 5 .................................................................................................................... 32 Legitimiteit ..................................................................................................................... 32 5.1
Weging ......................................................................................................... 32
5.2
Conclusie/afweging ...................................................................................... 33
Hoofdstuk 6 .................................................................................................................... 35 Operationeel vermogen .................................................................................................. 35 6.1
Weging ......................................................................................................... 35
6.2
Conclusie/afweging ...................................................................................... 43
Hoofdstuk 7 .................................................................................................................... 45 Integrale afweging ......................................................................................................... 45 Hoofdstuk 8 .................................................................................................................... 47 Advies ............................................................................................................................ 47
2
Bijlagen .......................................................................................................................... 49
3
HOOFDSTUK 1
Inleiding en verantwoording Hoofdstuk 1 beschrijft de aanleiding en opdracht van het onderzoek. Het onderzoeksproces en model worden toegelicht. Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van het publieke waarde model.
1.1
Aanleiding en onderzoeksopdracht
Zwembad Het Ravijn is een veelzijdig sport-, zorg- en recreatiecentrum dat een breed scala aan activiteiten biedt voor verschillende doelgroepen. Met meerdere buiten- en binnenbaden, inclusief een wedstrijdbad, een warmwater doelgroepenbad en een recreatiebad met glijbaan, vormt Het Ravijn een aantrekkelijke voorziening. Buiten de zwemfaciliteiten huisvest Het Ravijn ook een sporthal en een sociaal sportcafé. Kortom, het is een voorziening, waar de gemeente Hellendoorn trots op kan zijn. Jaarlijks ontvangt Het Ravijn meer dan 100.000 bezoekers, uit Hellendoorn en de regio, voor diverse activiteiten, zoals zwemlessen, aquasport en baanzwemmen. Sportbeoefening heeft een brede invulling binnen Het Ravijn. Zowel ongeorganiseerde sport (bijvoorbeeld banen zwemmen), het sportaanbod van het Ravijn (bijvoorbeeld Aquajoggen), commerciële sport via FTP en sporten in verenigingsverband. Daarnaast bevinden zich meerdere (sport)verenigingen in het complex waaronder waterpolovereniging ZPC Het Ravijn, kickboks vereniging FTP, de Valley Bucketeers en korfbalvereniging NKC’51. Naast de sportverenigingen bedient Het Ravijn ook zorginstellingen, waaronder de Waterspetters, het Rode Kruis en stichting revalidatiezwemmen. Kortom, Het Ravijn is een zwembad met meerdere doeleinden en doelgroepen.
De gemeente Hellendoorn heeft Berenschot gevraagd een onderzoek uit te voeren naar de toekomstvisie van het zwembad. In de programmabegroting 2024 is opgenomen dat de bedrijfsvoering van het Ravijn geoptimaliseerd gaat worden, de uitkomsten van dit onderzoek moeten daar aan bijdragen. Het onderzoek bestaat uit meerdere onderzoeksvragen. Ten eerste is gevraagd onderzoek te doen naar de ontwikkelingen en prestaties van Het Ravijn gedurende de afgelopen 13 jaar. De tweede onderzoeksvraag is het formuleren van een duidelijke visie voor de toekomst van Het Ravijn. Als laatste is gevraagd advies te geven over de beste manieren van beheer en exploitatie van het zwembad, en de wijze waarop dat bijdraagt aan een maximaal financieel en maatschappelijk rendement.
1.2
Onderzoeksproces
Het onderzoek naar het Ravijn bestond uit drie fases. In deze paragraaf lichten we elke fase in hoofdlijnen toe.
4
Fase 1 De eerste stap in het onderzoek bestond uit een documentanalyse, het voeren van gesprekken met betrokkenen en een schouw van het zwembad. Deze activiteiten waren bedoeld om een beeld te krijgen bij de huidige situatie in het zwembad en bij de historie. Tijdens de documentanalyse zijn de financiële documenten, de programmabegroting en de beleidskaders van de gemeente bestudeerd. Parallel hieraan is gesproken met medewerkers van de gemeente en het zwembad. Daarnaast zijn bij de schouw van het zwembad de fysieke staat, de toegankelijk en de faciliteiten in kaart gebracht. Dit stelde ons in staat om zowel de huidige staat van het zwembad als de mogelijke verbeterpunten te identificeren. Tezamen leidde deze informatie tot een overzicht van de eerste bevindingen en constateringen. Deze beschrijving bood een basis voor verdere verdieping in de volgende fasen van het onderzoek. Fase 2 In de tweede fase van het onderzoek is een reeks interactieve ateliers georganiseerd, waarin werd gesproken met verschillende belanghebbenden. Tijdens het eerste atelier werd gesproken met de gebruikers van het zwembad, waaronder de sportverenigingen en de zorginstellingen. Voor het tweede atelier waren betrokken externe partijen uitgenodigd, waaronder de KNZB en het Twentebad, een dichtbijgelegen zwembad.
Op basis van deze bijeenkomsten zijn zes toekomstscenario’s voor het beheer van het zwembad opgesteld. Vervolgens zijn de scenario’s tijdens het derde atelier doorgenomen met verschillende afdelingen van de gemeente, waaronder de afdeling sport en de afdeling zorg. Fase 3 De derde fase van het onderzoek bestond uit de weging van de scenario’s aan de hand van het publieke waarde model. De scenario’s zijn vergeleken met de huidige situatie. Op deze manier is toegewerkt naar drie voorkeursscenario’s. Een integrale analyse van de voorkeursscenario’s leidde tot het advies.
1.3
Publieke waarde model
Een zwembad is meer dan alleen een gebouw waarin gezwommen wordt. Een zwembad is een onderdeel van de gemeente Hellendoorn dat een bijdrage levert aan het realiseren van maatschappelijke doelen. Zeker een zwembad zoals Het Ravijn, dat een zorgfunctie heeft en ook andere maatschappelijke voorzieningen herbergt. De vraag blijft welke doelen centraal staan: gaat het om ontmoeting, gaat het om sport, gaat het om zorg? Hoe draagt het realiseren van deze doelen bij aan de publieke waarde van het zwembad? Dat wordt gewogen aan de hand van het publieke waarde model van hoogleraar Mark Moore, bestaande uit drie componenten: de publieke waarde, de legitimiteit en het operationeel vermogen. Publieke waarde In het model staat de te realiseren publieke waarde centraal. Wat wil de gemeente realiseren met Het Ravijn, het zwembad heeft een zorgfunctie, maar ook een sportfunctie. Belangrijke vragen die hierbij centraal staan, zijn: “welk(e) gezamenlijk(e) doel(en) hebben de betrokken stakeholders en welk gezamenlijk resultaat of resultaten willen zij bereiken? Voor welke doelgroepen?” Een zwembad kan dienen als een ontmoetingsplaats en bijdragen aan de gezondheid van de gebruikers door de gemeenschap toegang te geven tot zorg-, sport- en recreatiefaciliteiten. Dit kan
5
helpen bij het bevorderen van een actieve levensstijl en het verminderen van gezondheidsproblemen. Zwembad Het Ravijn draagt hier op verschillende manieren aan bij. Er worden zwemlessen en Aquafit georganiseerd, er is baanzwemmen en er wordt waterpolo gespeeld op topsportniveau. Om de publieke waarde van het zwembad te wegen is het van belang het doel van het zwembad vast te stellen. Is het een zorg-, sport-, recreatie- of multifunctioneel zwembad? Legitimiteit De tweede pijler is de legitimiteit, hierbij gaat het om de steun die er is voor de doelstellingen die Het Ravijn meekrijgt. Het gaat om formele steun in raad en college, maar ook om informele steun bij de andere belanghebbenden, zoals de regio, betrokken sportclubs en zorginstanties. Kortom, er moet draagvlak zijn voor de doelen van Het Ravijn. Formele steun komt van officiële instanties zoals de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders. Voor een zwembad is het essentieel om formele goedkeuring en ondersteuning te krijgen vanuit de gemeente. Dit betekent dat de plannen en doelstellingen van het zwembad officieel erkend worden, en dat er middelen worden vrijgemaakt voor de exploitatie en ontwikkeling. Formele steun kan ook bestaan uit subsidies en beleidskaders die de doelen van het zwembad ondersteunen.
Informele steun komt van de gebruikers van en betrokkenen bij het zwembad, zoals sportverenigingen en zorginstellingen. Kortom, legitimiteit gaat om het verkrijgen en behouden van steun van zowel formele als informele belanghebbenden. Operationeel vermogen In de derde plaats moet de te realiseren publieke waarde ondersteund worden door een passend operationeel vermogen. Dit operationeel vermogen is essentieel voor een duurzaam beheer en exploitatie die nodig zijn om de publieke waarde in de praktijk te realiseren. Het omvat onder andere elementen als het personeel, financiële middelen en het terrein. De wijze waarop deze middelen worden ingezet moet aansluiten bij de behoeften van de gebruikers van het zwembad. Dit betekent dat het Ravijn flexibel moet zijn in de operationele strategieën. Dit kan variëren van het aanpassen van openingstijden tot het ontwikkelen van speciale initiatieven voor verschillende doelgroepen.
6
HOOFDSTUK 2
Context Hoofdstuk 2 beschrijft de uitkomsten van fase 1 van het onderzoek. De historie van het zwembad, de gemeentelijke beleidskaders, zwemmen in Nederland, de bezoekersaantallen en omzet worden uiteengezet. Dit leidt tot de eerste constateringen en conclusies.
2.1
Historie
2.1.1
1951-2000
Zwembad Het Ravijn is in 1951 opgericht en is sindsdien een belangrijk onderdeel van de gemeente Hellendoorn. Door de jaren heeft het zwembad diverse ontwikkelingen doorgemaakt. In de jaren 60 zijn de eerste significante uitbreidingen en verbeteringen doorgevoerd om het zwembad beter te laten aansluiten bij de lokale behoeften. Dit betreft de toevoeging van nieuwe baden en faciliteiten om het gebruikersgemak te vergroten. In de jaren 70 zijn wederom nieuwe renovaties uitgevoerd om het zwembad te verbeteren. Zo is er in 1979 een nieuw binnenbad toegevoegd aan het zwembad. Deze trend zette voort met de bouw van een extra verwarmd bad in 1990. Deze uitbreidingen waren onder andere een gevolg van de sluiting van een nabijgelegen zwembad de Schoolslag. De exploitatie van de Schoolslag was niet kostendekkend, wat leidde tot het besluit van de gemeente om het zwembad te sluiten. Behalve het extra verwarmde bad, heeft Het Ravijn ook een wedstrijdbad en een recreatief bad voor kinderen toegevoegd aan haar faciliteiten. Tegen het jaar 2000 heeft het Ravijn zicht ontwikkeld tot een multifunctioneel zwemcomplex met de mogelijkheid een breed scala aan activiteiten aan te bieden voor een brede doelgroep.
2.1.2
2000-2023
Begin 21e eeuw heeft de gemeente Hellendoorn onderzoek laten uitvoeren naar ontwikkelingsmogelijkheden in de voorzieningen van het zwembad om de exploitatie te verbeteren. Aan de hand van de resultaten besloot de gemeente tot een verdere uitbreiding van het Ravijn. De uitbreiding omvatte de toevoeging van een nieuw sportcomplex met onder andere een nieuw wedstrijdbad en een sporthal. Tegelijkertijd werd er in 2002 onderzoek uitgevoerd naar de ontwikkeling van sportvoorzieningen in Nijverdal, waarbij de exploitatie van het Ravijn ook onderzocht is. Het onderzoek concludeert dat de exploitatie van het Ravijn sterker samenhangt met de investeringen dan met het bezoekersaantal. In 2006 wordt besloten niet alleen een wedstrijdbad en sporthal toe te voegen, maar ook een doelgroepenbad, instructiebad, peuter/kleuterbad en een buitenbad. Deze baden spreken elk verschillende soorten gebruikers aan, wat duidt op gemengde doelstellingen voor sport, zorg en recreatie.
7
De investeringsplannen voor de uitbreiding zijn in 2006 aangenomen. Een belangrijk onderdeel van deze plannen is dat er wordt onderzocht of er energiebesparende alternatieven zijn voor het verwarmen van zowel het pand als het water, de baden worden namelijk verwarmd door twee houtkachels. Ondanks de onderzoeken in 2006 is er pas in 2023 een subsidie verleend om van de houtkachels over de stappen naar een gasloze waterpomp. Van 2008 tot 2010 wordt het nieuwe wedstrijdbad, dat voldoet aan de internationale eisen, aangelegd. In hetzelfde jaar als de oplevering van het bad, wordt Het Ravijn door de KNZB uitgeroepen tot regionaal centrum voor talentonwikkeling. De benoeming duidt erop dat het zwembad in de richting van de sportieve doelstellingen beweegt. Het zwembad blijft echter verschillende soorten gebruikers bedienen, en dus ook verschillende doelstellingen. Er zijn zwemlessen voor jong en oud, seniorenuren en er wordt recreatief gezwommen. De zorgvloer en sporthal van het multifunctionele complex bedienen weer andere soorten gebruikers. Kortom, vanwege de variatie aan activiteiten en gebruikers blijft er onduidelijkheid bestaan over welke doelstelling(en) het zwembad nastreeft. Deze onduidelijkheid duurt vanaf 2010 door tot aan nu.
2.2
Beleidskaders
In deze paragraaf worden de belangrijkste speerpunten uit enkele beleidskaders van de gemeente Hellendoorn uiteengezet.
Lokaal gezondheidsbeleid 2013-2016 De WMO-raad onderkent het grote belang van sport en bewegen. Ten aanzien van de vergrijzing in de gemeente kiest de WMO-raad om meer in te zetten op seniorensport als zorgmiddel. Deze nota past bij de sportnota “Sport in beeld” (2003). De Bestuurscommissie voor de Lichamelijke Opvoeding en de Sport (BLOS) heeft unaniem ingestemd met het voorgenomen beleid en aangegeven deze te willen betrekken bij het integraal te actualiseren sportbeleid.
Sport- en beweegnota 2016-2019 De sport- en beweegnota “Samen in beweging” (2016) bouwt voort op de dynamische sportnota “Sport in beeld” (2003). De relevante trends en ontwikkelingen zijn: •
Er vindt een verschuiving plaats van “sport als doel” naar “sport als middel”.
•
Ongeorganiseerd sporten is in opkomst vanwege de kwaliteit, flexibiliteit en vrijblijvendheid.
•
De sportvereniging verandert: de ledenaantallen nemen af en de vereniging krijgt een meer maatschappelijk karakter.
•
Sportaccommodaties worden multifunctioneel ingezet, dit geldt zeker ook voor zwembad Het Ravijn.
•
De rol van de gemeente verschuift van uitvoerder naar faciliteren.
Daarbij is er een algemene doelstelling geformuleerd door de BLOS: “De gemeente Hellendoorn maakt het mogelijk en bevordert dat elke inwoner, uit het oogpunt van gezondheid, vorming en ontplooiing en op een verantwoorde wijze, aan enige vorm van sportbeoefening doet.” Onder deze doelstelling zijn een drietal subdoelstellingen geformuleerd:
8
•
Stimuleren, continueren en optimaliseren van de sport- en beweegmogelijkheden voor alle inwoners van Hellendoorn.
•
Voorzien in een kwalitatief goede basisinfrastructuur van sport- en beweegaccommodaties en voorzieningen om het sporten en bewegen voor alle inwoners van Hellendoorn zo goed mogelijk te faciliteren.
•
Ondersteunen van sportverenigingen bij organisatorische en bestuurlijke vraagstukken en stimuleren van maatschappelijke betrokkenheid.
Lokaal sportakkoord 2.0 (2023) Het lokaal sportakkoord is een set afspraken tussen de gemeente, lokale sport- en beweegaanbieders en maatschappelijke betrokkenen. De speerpunten uit het akkoord zijn: •
Inclusie en diversiteit. Dit betreft het wegnemen van financiële, sociale en praktische drempels.
•
Vitale sportaanbieders. Dit thema richt zich op het inzetten van goede mensen, voldoende capaciteit en een effectieve ondersteuningsstructuur.
•
Vaardig in bewegen. Dit thema streeft naar kansen voor kinderen om vaardig en veelzijdig te sporten, waarbij plezier en ontwikkeling centraal staan.
•
Sociaal veilige sport. Dit thema heeft als doel een basis te creëren waar iedereen veilig en met plezier kan sporten en sport beleven.
Collegeprogramma 2023-2026 In het collegeprogramma staan de kernopgaven voor gemeente Hellendoorn. Enkele relevante speerpunten zijn: •
De gemeente stuurt op het meer gebruik maken van sportieve activiteiten door mensen met een lage Sociaal Economische Status (SES).
•
De gemeente stelt een plan op met als doel dat sport bijdraagt aan het vergroten van sociale cohesie.
•
De gemeente brengt het lokaal preventieakkoord in verbinding met het lokaal sportakkoord.
•
De gemeente spant zich in om sport betaalbaar en laagdrempelig te houden.
•
De gemeente vergroot de toegankelijkheid van sport, met name voor groepen die niet vanzelfsprekend bereikt worden.
Doelstellingen programmabegroting 2024 In de programmabegroting staan de doelstellingen van de gemeente. De relevante doelstellingen voor het Ravijn zijn: •
Sociale cohesie door brede inzet op sportieve en culturele activiteiten: sport en cultuur dient toegankelijk te zijn voor kwetsbare doelgroepen.
•
Integrale aanpak door verbinding tussen cultuur en het sport- en preventieakkoord.
•
Toegankelijke sport- en cultuurvoorzieningen.
•
De exploitatie van de horeca in Het Ravijn – zwem, sport, zorg – richten wij op een maatschappelijk verantwoorde manier in: Sociaal Sportcafé.
•
Optimalisering van de bedrijfsvoering van het Ravijn.
•
Verduurzaming van Het Ravijn.
•
Stimulering, continuering en optimalisering van de sport- en beweegmogelijkheden voor alle inwoners van de gemeente Hellendoorn.
9
Conclusies De beleidskaders benadrukken het grote belang van sport als een sociaal bindmiddel en de sociale aspecten die ermee gepaard gaan. Ook wordt toegankelijkheid, zowel fysiek als financieel, gezien als een belangrijk beleidsdoel. De gemeente speelt een faciliterende rol om sport voor alle inwoners bereikbaar te maken. Opvallend is dat gezondheid en zorg minder expliciet worden genoemd in de beleidsdoelstellingen. Daarnaast wordt er aan topsport helemaal geen aandacht besteed in de beleidsplannen, geen enkele keer wordt de term topsport genoemd in de beleidsnota’s.
2.3
Zwemmen in Nederland
Zwemmen is een groeiende activiteit in Nederland. Het blijft een populaire vrijetijdsbezigheid. Met name onder jongeren, die vaak al op jonge leeftijd beginnen met zwemlessen, wordt er veel gezwommen. Vanaf de puberteit neemt het aantal zwemmers af, maar veel mensen pakken het zwemmen op latere leeftijd weer op. Mogelijk is dit vanwege de gezondheidsvoordelen, zoals een lage belasting op de gewrichten. Zwemmen is op te delen in een aantal categorieën: •
Baanzwemmen
•
Doelgroepen (dit gaat bijvoorbeeld om zwemmers die aan aquafitness doen)
•
Leszwemmen
•
Recreatief zwemmen
•
Zwemsport
Onder deze activiteiten wordt baanzwemmen het meeste gedaan in Nederland. Dit is ook het hele jaar door een toegankelijke activiteit om fit te blijven of aan de gezondheid te werken. Recreatiezwemmen wordt ook veel gedaan, maar dit is meer een seizoensgebonden activiteit. De meeste recreatiezwemmers komen naar het zwembad in de zomermaanden of tijdens de vakanties. Zwemsporten, zoals waterpolo en wedstrijdzwemmen, worden minder vaak beoefend dan de andere categorieën. Desondanks bieden zwembaden de mogelijkheid aan om cursussen te volgen en zijn er ongeveer 420 waterpoloverenigingen in Nederland. De Koninklijke Nederlandse Zwembond (KNZB) kent ongeveer 130.000 leden. Zwemmen wordt ook erkend om de gezondheidsvoordelen en daarom gepromoot als een uitstekende vorm van lichaamsbeweging om blessures te voorkomen of te verminderen. Ook voor ouderen is zwemmen een gepaste activiteit om in beweging te blijven. Om deze redenen worden er in zwembaden speciale uren vrijgemaakt voor senioren, mensen met beperkingen en mensen die revalideren van een blessure.
2.4 2.4.1
Bezoekers en omzet Bezoekers
Het totaal aantal bezoekers van Het Ravijn betrof in 2017 154.084 personen. Dit stijgt geleidelijk naar 174.268 bezoekers in 2019, maar door corona daalt het totaal aantal bezoekers in 2021 met meer dan de helft naar 68.386. Na de coronaperiode krabbelt het aantal bezoekers weer op naar 133.573 in 2023, ongeveer 40.000 bezoekers minder dan voor de coronaperiode.
10
Bezoekers
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Baanzwemmen
43.021
45.470
64.122
25.789
26.152
47.341
29.763
Doelgroepen
18.482
20.727
23.427
10.295
11.208
26.273
32.000
Leszwemmen
13.316
12.537
11.791
8.343
11.914
19.081
16.402
Recreatief
33.969
54.938
32.470
12.590
10.451
21.920
22.984
Verhuur (verenigingen)
31.485
30.035
28.916
14.195
4.276
15.342
32.959
Bewegingsonderwijs (Swim2Play)
13.811
12.946
13.542
7.898
4.385
9.577
8.867
Totaal
154.084
176.653
174.268
79.110
68.386
139.534
133.573
De bezoekers zijn op te delen in verschillende categorieën: Baanzwemmen, doelgroepen (waaronder aquafitness), leszwemmen, recreatief zwemmen, verhuur en bewegingsonderwijs. Niet elke groep volgt dezelfde trend als het totaal aantal bezoekers. Over de periode van 2017 tot en met 2023 is het aantal bezoekers voor baanzwemmen en recreatief zwemmen gedaald, terwijl de categorie doelgroepen juist is gestegen. Dit is ook terug te zien in het procentuele aandeel bezoekers. In 2017 was het aandeel baanzwemmen het grootste met 28% van alle bezoekers, gevolgd door recreatief zwemmen met 22%. In 2023 komt 21% van de bezoekers naar het zwembad voor baanzwemmen en slechts 16% voor recreatief zwemmen. De categorieën doelgroepen en verhuur hebben groter aandeel met 22% en 23% van de bezoekers. Dit komt doordat de doelgroepen en de verhuur op of boven het niveau van voor de coronacrisis zitten, terwijl baanzwemmen en recreatief zwemmen daar nog ruim onder blijven. Ook vallen deze laatste categorieën onder de vrijetijdsbestedingen die pas tegen het einde van de coronacrisis weer waren toegestaan.
11
2.4.2
Omzet - Zwemmen
De onderstaande tabel geeft de omzet vanuit het kassysteem van het zwembad weer. Aangezien de betalingen van de verhuur niet via dit systeem gaan, zijn deze niet weergeven in de tabel. De omzet volgt logischerwijs een vergelijkbare trend als het bezoekersaantal. Opvallend is de significante stijging van meer dan €80.000 bij recreatief zwemmen van 2017 op 2018. Dit komt door de introductie van de zomerkaart en verhoogde omzet voor de buitenbaden. Daarna ziet de totale omzet een daling vanwege het afnemende bezoekersaantal tijdens de coronaperiode. Met name de categorieën baanzwemmen en recreatief zwemmen vangen de klap, maar ook deze categorieën zijn in 2023 boven het niveau van voor corona. Echter, wanneer gecorrigeerd wordt voor de inflatie tussen 2017 en 2023, ziet het baanzwemmen een daling (-34%) en het recreatief zwemmen een stijging (+172%). Het totaalbeeld stijgt na inflatiecorrectie met 12%.
Omzet
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Baanzwemmen
€ 169.501
€ 132.617
€ 133.853
€ 82.063
€ 67.842
€ 107.775
€ 138.964
Doelgroepen
€ 66.967
€ 74.727
€ 87.404
€ 56.105
€ 66.019
€ 116.589
€ 151.937
Leszwemmen
€ 111.542
€ 105.794
€ 121.464
€ 104.198
€ 137.028
€ 216.313
€ 155.433
Recreatief
€ 19.535
€ 103.580
€ 95.982
€ 17.897
€ 4.573
€ 64.085
€ 66.044
Totaal
€ 367.545
€ 416.718
€ 438.703
€ 260.263
€ 275.462
€ 504.762
€ 512.377
Niet alleen de totale omzet, maar ook de omzet per bezoeker stijgt tussen 2017 en 2023 voor elke categorie. Leszwemmen genereert de hoogste omzet per bezoeker, gevolgd door baanzwemmen en doelgroepen, die een bijna gelijke omzet per bezoeker opleveren. Recreatief zwemmen levert per bezoeker het minste op. Daarentegen is deze categorie relatief wel meer gestegen tussen 2017 en 2023 dan de overige drie categorieën.
12
*Zie bijlage 4 voor specificatie.
2.4.3
Omzet - horeca
De horeca heeft een en eigen kassysteem. De omzet is tweeledig. Het grootste deel wordt gegenereerd in het sociaal sportcafé en daarnaast heeft de eigen kantine van ZPC een klein aandeel in de horecaomzet. Het is duidelijk te zien dat de horecaomzet is gedaald tijdens de coronaperiode, maar daarna weer snel is gestegen. Wanneer gecorrigeerd wordt voor de inflatie tussen 2017 en 2023 blijkt dat de omzet voor het sportcafé over deze periode is gestegen met 42%. De horecaomzet van ZPC ervaart een daling van 12%. Horeca
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Sportcafé
€92.007
€116.126
€154.862
€41.615
€39.828
€125.562
€162.523
€16.114
€8.012
€4.997
€14.426
€16.953
ZPC
De horecaomzet per bezoeker is berekend door de horecaomzet te delen door het aantal bezoekers van een bepaalde (groep) categorie(ën). Hierbij is het voor het sociaal sportcafé de som van het aantal bezoekers voor baanzwemmen, doelgroepen, leszwemmen en recreatief zwemmen genomen. Voor de omzet van de kantine van ZPC is het aantal bezoekers voor verhuur zwembad gebruikt. Het schoolzwemmen is buiten beschouwing gelaten.
13
Horeca omzet per bezoeker
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Sociaal sportcafé
€ 0,85
€ 0,87
€ 1,17
€ 0,73
€ 0,67
€ 1,10
€ 1,61
€ 0,56
€ 0,56
€ 1,17
€ 0,94
€ 0,51
ZPC
2.5 2.5.1
Constateringen/evaluatie huidige situatie Profiel
Vanwege de vele organisaties die betrokken zijn bij het beheer en de programmering van het zwembad, is het voor de buitenwereld onduidelijk welk profiel het zwembad precies heeft. Het zwembad voorziet in meerdere maatschappelijke behoeften en kan zowel een zorg- als een sportprofiel aannemen. Beleidsmatig wordt hier ook geen duidelijke keuze in gemaakt. Bijvoorbeeld bij de verdeling van uren en capaciteit en met de doelstelling die het zwembad meekrijgt. Deze onduidelijkheid kan leiden tot verwarring onder gebruikers en inefficiënties in het gebruik van het zwembad. Daarom is het van belang om een duidelijk profiel te definiëren dat in lijn is met het beleid van de gemeente en de diverse behoeften van de gemeenschap weerspiegelt. Op die manier kan de publieke waarde van het zwembad worden vergroot. Communicatie kan een deel oplossen, zodat voor de buitenwereld duidelijker wordt wat Het Ravijn is en wat er kan. Maar ook beleidsmatig moet beter verankerd worden welke doelstellingen Het Ravijn precies heeft. Dat kunnen meerdere doelen zijn, maar dan moet ook consequent op die meervoudigheid gestuurd worden.
2.5.2
Gemeente
Betrokkenen constateren dat het beleid van de gemeente niet altijd congruent is met de feitelijke situatie in Het Ravijn. Ten eerste komt in de beleidsstukken de zorgcomponent niet expliciet naar voren, terwijl het zwembad wel een maatschappelijke rol in het zorgveld nastreeft. Ten tweede wordt topsport niet genoemd in de beleidsstukken. Net als zorg speelt topsport een grote rol in het zwembad, waar waterpolo op eredivisieniveau wordt gespeeld. De gemeente heeft topsport echter nergens benoemd als beleidsprioriteit. De vraag die boven het zwembad hangt is wat de gemeente wil dat het zwembad oplevert en hoeveel dat mag kosten? Hoe wordt de meeste publieke waarde gerealiseerd? De aansluiting tussen beleid en uitvoering in de praktijk kan beter. Verschillende medewerkers wijzen erop dat er een afstand wordt gevoeld tussen de mensen op het gemeentehuis en de mensen in Het Ravijn. Zij geven aan dat de samenwerking tussen verschillende gemeentelijke afdelingen beter kan. Om de publieke waarde te vergroten is het van belang dat er een goede afstemming is en de gemeentelijke afdelingen sport en zorg hetzelfde doel voor het Ravijn nastreven. Gebleken is tijdens de gesprekken dat de versnipperde verantwoordelijkheden binnen het gemeentehuis en Het Ravijn leiden tot trage besluitvorming, slepende discussies en gebrek aan eigenaarschap.
Er zijn voorbeelden genoemd rondom inzet van medewerkers buiten de vaste kantooruren, het flexibel inspelen van wensen van potentiële gebruikers/ huurders en langslepende discussies over kosten van klein onderhoud.
14
2.5.3
Locatie
Het Ravijn ligt op een goed bereikbare locatie in Nijverdal. Dichtbijgelegen is het treinspoor en station Nijverdal. Ook ligt Het Ravijn aan de provinciale weg (N35) die richting de gemeente Raalte en de gemeente Almelo gaat. Kortom, het complex is goed bereikbaar. Hier zou meer gebruik van gemaakt kunnen worden in de vorm van lokale of regionale samenwerkingen. Voorbeelden van lokale samenwerkingen zijn samenwerkingen met fysiotherapiepraktijken, verzorgingstehuizen of wooncomplexen ingericht voor ouderen. Bij de laatste twee zouden groepen ouderen naar het zwembad gebracht kunnen worden door middel van een (kleine) bus. Verder zou er samenwerking gezocht kunnen worden met lokale sportverenigingen om gebruik te maken van de sporthal en de buitenruimte van Het Ravijn. Voorbeelden van regionale samenwerkingen zijn samenwerkingen met andere zwembaden in nabijgelegen gemeenten. Elke omliggende gemeente heeft minstens één zwembad. Mogelijke samenwerkingsvormen zijn het bijeenbrengen van doelgroepen, zoals ouderen of wedstrijdzwemmers, of het organiseren van alle zwemlessen op één locatie in de regio.
2.5.4
Bedrijfsvoering
De bedrijfsvoering van het zwembad vertoont enkele verbeterpunten. Een eerste knelpunt is dat een integraal overzicht van de financiën ontbreekt. De verhuur van de baden loopt via de gemeente, terwijl de ticketverkoop, zwemlessen en andere activiteiten via het kassysteem lopen. De inkomsten van het sportcafé staan hier ook los van. Daarbij komt dat het niet in elk geval duidelijk is welke partij voor welke kosten verantwoordelijk is. Dit kan ertoe leiden dat betalingen niet direct gedaan worden, maar tussen het zwembad en de gemeente in blijven hangen. Een tweede punt is dat de verhuur via twee systemen loopt. Voor losse toegangstickets voor het zwembad kan men terecht bij het loket van het Ravijn, maar voor andere verhuur (bijvoorbeeld sportverenigingen) moet men bij de gemeente zijn. Nadelen van het gescheiden systeem zijn dat er geen integraal beeld is van de bezetting van het zwembad en de verhuurinkomsten. Ten derde is er ook winst te behalen in het optimaliseren van de fysieke inrichting van het zwembad. Het Ravijn is een groot complex, waar voldoende ruimte is voor verschillende faciliteiten. Desondanks zijn er verbeterpunten in de lay-out en de toegankelijkheid van faciliteiten aan te wijzen.
Enkele voorbeelden zijn de MIVA-ruimtes, waarvan niet beide deuren open kunnen als er een brancard binnen staat, en het sportcafé, dat achter in het gebouw te vinden is en daarom minder klanten aantrekt bij de in- en uitgang van het complex. Het doorvoeren van optimalisaties in de fysieke inrichting vergt doelgerichte investeringen, die zorgen voor een efficiëntere inzet van de ruimte.
15
HOOFDSTUK 3
Exploitatie van sportaccommodaties Bij het exploiteren van sportaccommodaties, waaronder zwembaden, zijn gemeenten vrij in de wijze waarop zij dat vormgeven. De kernvraag is hoeveel verantwoordelijkheid de gemeente zelf wil, of wil overlaten aan de samenleving of de markt. In dit tussenhoofdstuk beschrijven we de varianten die we verder in de hoofdstukken daarna verder uitwerken. Hoofdvarianten We onderscheiden zes hoofdvarianten voor de exploitatie van sportaccommodaties. Hieronder ordenen we ze op volgorde van verantwoordelijkheid van (vooral) bij gemeente naar verantwoordelijkheid vooral bij samenleving/ markt.
16
Uitwerking per variant In deze paragraaf geven we een beschrijving hoe de varianten er uit zien. We beginnen met de variant ‘exploitatie binnen de gemeentelijke organisatie’ en vervolgens de andere varianten, waarbij we aangeven in welk opzicht die verschillen van de basisvariant ‘exploitatie binnen de gemeentelijke organisatie’.
3.1
Exploitatie binnen de gemeentelijke organisatie
Korte beschrijving Dit is de situatie zoals deze nu in Hellendoorn van toepassing is. De sportaccommodatie is in eigendom van de gemeente en de medewerkers van de accommodatie zijn in dienst van de gemeente. De gemeente stuurt direct op de accommodatie, bepaalt welke investeringen gedaan worden, stelt openingstijden en tarieven vast, is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering, bijvoorbeeld de inkoop en ICT. Feitelijk opereert de sportaccommodatie zoals elke andere afdeling van de gemeente.
Sturing Sturing vanuit de gemeente is vergelijkbaar met sturing op alle overige domeinen. De afdeling sport van de gemeente bepaalt wat er gebeurt, stelt kaders vast en stuurt op de uitvoering. Ook de bedrijfsvoering wordt volledig door de gemeente verzorgd. Vaak is er in deze variant wel een splitsing tussen de beleidsmatige deel en het uitvoerende deel in verschillende afdelingen. Zo is dat in Hellendoorn ook vormgegeven.
Eigendom De accommodatie is volledig in bezit van de gemeente. In de regel staat de accommodatie als materieel vast actief op de balans en wordt volgens de afschrijvingstabel afgeschreven. In Hellendoorn is dat ook het geval. De gemeente is verantwoordelijk voor het groot onderhoud, voor het dagelijks onderhoud en voor alle andere zaken die te maken hebben met het openhouden van de accommodatie (energie, schoonmaak, ICT, etc.).
Juridische aspecten Juridisch gezien maakt de accommodatie en alle aanverwante zaken deel uit van de rechtspersoon gemeente.
Financiële en fiscale gevolgen In deze variant komen alle lusten en lasten ten laste van de gemeentelijke begroting. Inkomsten uit kaartverkoop en verhuur komen rechtstreeks bij de gemeente binnen, uitgaven lopen ook via de gemeentelijke administratie. Voor groot onderhoud kan een onderhoudsreserve worden aangelegd, waarmee schommelingen in de exploitatie worden geëgaliseerd. Er zijn diverse belastingen waarmee de gemeente nu te maken heeft. Voor de vennootschapsbelasting is de gemeente mogelijk belastingplichtig. Maar gezien het exploitatieresultaat is Vpb-plicht niet waarschijnlijk. Wij verwachten dat dit ieder jaar in het kader van de aangifte getoetst wordt. Een belangrijk onderdeel van de toets is of de gemeente voor de belastingwet een onderneming drijft. Belangrijk element daarbij is of er met de exploitatie structureel overschotten worden behaald. Dit vraagt om een gedetailleerde analyse van de kostentoerekening en opbrengsten per activiteit.
17
Voor de btw geldt dat het aanbieden van de gelegenheid tot sportbeoefening door de gemeente onder een btw-vrijstelling valt. Dit betekent dat de gemeente geen gebruik kan maken van de aftrek van voorbelasting en de btw op producten en diensten die zij inkoopt als kostenpost gelden. Deze kosten kunnen mogelijk worden gecompenseerd uit het btw-compensatiefonds of de SPUKstimulering sport voor gemeenten. Ten slotte is de gemeente inhoudingsplichtige voor de loonbelasting en sociale premies voor haar werknemers.
Personele aspecten Medewerkers staan bij de gemeente op de loonlijst en worden betaald via de gemeentelijke CAO. Risico’s als ziekte, arbeidsongeschiktheid en niet functioneren komen voor rekening van de gemeente. Net als pensioenvoorzieningen, investeringen in opleidingen en overige faciliteiten voor medewerkers. Medewerkers hebben dezelfde rechtspositie als andere medewerkers van de gemeente.
Verdeling van exploitatierisico’s De exploitatierisico’s komen volledig ten laste van de gemeente.
3.1.1
Uitwerking van de variant in een scenario voor Het Ravijn
Het zwembad blijft onder het bestuur van de gemeente, maar er worden verbeteringen doorgevoerd in de bedrijfsvoering, fysieke inrichting, verhuur en organisatie. Het beleid en andere condities blijven hetzelfde. Voorbeelden van dergelijke optimalisaties zijn: •
Centraal reserveringssysteem: Alle reserveringen en betalingen vinden plaats via één loket en systeem, wat zorgt voor een gestroomlijnde en efficiënte service.
•
Verbeterde bedrijfsvoering: De gemeente voert organisatorische aanpassingen door om de efficiëntie te verhogen, zoals betere planning en coördinatie van activiteiten, heldere afspraken over verantwoordelijkheden, betere (financiële) informatievoorziening en clustering van budgetten.
•
Continuering van het beleid: uitgangspunt van dit scenario is dat de beleidsmatige doelstellingen en het ambitieniveau niet substantieel veranderen ten opzichte van de huidige beleidsdoelstellingen en ambities.
•
Fysieke inrichting: Kleine maar essentiële aanpassingen in de inrichting van het complex om de gebruikservaring te verbeteren. Grotere investeringen vallen buiten dit scenario.
•
Efficiëntere verhuur en bezetting: Optimalisatie van de verhuurprocedures om beter gebruik te maken van de faciliteiten.
3.2
Exploitatie binnen een intern verzelfstandigd sportbedrijf
Korte beschrijving Gemeentelijke sportaccommodaties staan vaak wat verder af van de beleidsmatige afdelingen op het gemeentehuis. Het zijn uitvoerende taken die een andere dynamiek kennen dan de beleids- en politieke dynamiek. De verschillen in dynamiek kunnen botsen, omdat in de uitvoering vaak dagelijks afwegingen op operationeel niveau gemaakt moeten worden. Het tempo in de beleidsmatige kern van de gemeente is niet ingericht op dit soort kort-cyclische besluitvorming. Een oplossing die daarvoor vaak wordt gevonden, is het oprichten van een intern sportbedrijf. Een intern sportbedrijf is nog steeds onderdeel van de gemeente, maar heeft een status aparte binnen
18
de gemeente. De manager van het sportbedrijf heeft aanvullende bevoegdheden die de manager in staat moeten stellen de operationele en dagelijkse sturing van de accommodatie goed vorm te geven. Een intern sportbedrijf kan zowel één accommodatie omvatten als alle sportaccommodaties van een gemeente.
Sturing De sturing vanuit de gemeente is meer op afstand dan in de traditionele sturing. Met het interne sportbedrijf worden managementafspraken gemaakt over te behalen (financiële en inhoudelijke) doelstellingen, voorwaarden waaraan voldaan moet worden, investeringen en overige bedrijfsvoering aspecten. Binnen deze managementafspraken, vastgelegd in een bijvoorbeeld een managementcontract, is het management van het sportbedrijf gemachtigd zelf keuzes te maken. Verantwoording vindt aan het einde van het jaar plaats. Aansturing vanuit de beleidsafdeling is veel meer op afstand. Beleid zal in het algemeen veel meer sturend zijn op globale kaders en minder op uitvoeringszaken. Het management heeft ook meer vrijheid in de inrichting van de bedrijfsvoering. Bijvoorbeeld als het gaat om inkoop, ICT en financiën. Hiermee kan het management slagvaardiger opereren. Bepaalde gemeentelijke kaders, zoals het inkoopbeleid, zullen echter wel blijven gelden.
Eigendom Gelijk ten opzichte van de basisvariant ‘exploitatie binnen de gemeentelijke organisatie.’
Juridische aspecten Het belangrijkste juridische verschil is het mandaat van de manager van het Sportbedrijf. Dit is in het algemeen een ruimer mandaat dan het mandaat dat andere managers binnen de gemeente hebben.
Financiële en fiscale gevolgen Binnen de gemeentelijke administratie krijgt het sportbedrijf een eigen winst- en verliesrekening waarmee voor zowel het management van het sportbedrijf als voor de gemeentelijke organisatie beter inzichtelijk wordt wat het financiële resultaat van het sportbedrijf is. De grotere slagkracht van het management kan zich vertalen in meer scherpte in de bedrijfsvoering en commercialiteit van het interne sportbedrijf, waardoor het financiële resultaat verbetert. Financiële resultaten van het sportbedrijf zullen in beginsel landen in de gemeentelijke jaarrekening. Wel gebeurt het dat de resultaten van het sportbedrijf worden verrekend met een eigen reserve op de balans van de gemeente. Resultaten van het sportbedrijf hoeven dan niet direct effect te hebben op het rekeningresultaat. Voor de vennootschapsbelasting, btw en loonheffingen verandert er naar verwachting niks ten opzichte van de variant “exploitatie binnen de gemeentelijke organisatie”.
Personele aspecten Personeel blijft in dienst van de gemeente, met dezelfde rechtspositie en CAO. Mogelijk verandert er wel iets in de cultuur en de verbinding met andere collega’s binnen de gemeente. Er kan meer afstand ontstaan, hetgeen deels natuurlijk beoogd is, maar ook kan leiden tot wij-zij gedrag.
Verdeling van exploitatierisico’s De exploitatierisico’s blijven voor rekening van de gemeente, met als aanvulling dat er een reserve ingericht kan worden waarmee resultaten tussen verschillende jaren geëgaliseerd kunnen worden.
19
3.2.1
Uitwerking van de variant in een scenario voor Het Ravijn
Het zwembad wordt bestuurd als een gemeentelijk sportbedrijf, wat meer zelfstandigheid biedt in de bedrijfsvoering. Hoewel het sportbedrijf meer autonomie heeft, blijft de gemeente uiteindelijk verantwoordelijk voor het zwembad en behoudt zij invloed op het beleid. Het beleid van het zwembad zal de kaders van het gemeentelijk sportbeleid volgen. Kenmerken van dit scenario zijn: •
Autonome bedrijfsvoering: Het sportbedrijf heeft de vrijheid om operationele beslissingen te nemen en de dagelijkse gang van zaken te beheren en hoeft binnen de gestelde kaders niet af te stemmen met de ambtenaren op het gemeentehuis.
•
Gemeentelijke invloed: Hoewel het sportbedrijf zelfstandig opereert, blijft de gemeente eindverantwoordelijk en behoudt zij invloed op het strategisch beleid.
•
Gerichte investeringen: Meer flexibiliteit in investeringen gericht op sportfaciliteiten en verbeteringen.
3.3
Exploitatie in een extern verzelfstandigd sportbedrijf
Korte beschrijving Een stap verder is een externe verzelfstandiging. Het sportbedrijf wordt buiten de gemeente geplaatst en krijgt eigen rechtspersoonlijkheid inclusief een eigen balans en jaarrekening. Dat kan een stichting zijn, maar meest voor de hand liggend is een b.v. of N.V. Daar gaan wij in het vervolg vanuit. De gemeente houdt hierin de zeggenschap doordat de aandelen 100% in handen blijven van de gemeente. De gemeente, als aandeelhouder, benoemt een Raad van Commissarissen of Raad van Toezicht die toezicht houdt op de directie van het Sportbedrijf. Bekostiging van het sportbedrijf komt vanuit de entreegelden/ huuropbrengsten en een gemeentelijke bijdrage (bijvoorbeeld in de vorm van een subsidie).
Sturing Vanuit de gemeente zal de sturing nog verder op afstand komen te staan. Via de aandeelhoudersvergadering kan de gemeente op de hoofdlijnen van de strategie blijven sturen, maar de dagelijkse verantwoordelijkheid ligt volledig bij de directie van het sportbedrijf. De gemeente sluit een exploitatieovereenkomst met het sportbedrijf waarin afspraken gemaakt (kunnen) worden over bijvoorbeeld tarieven en openingstijden. Binnen deze exploitatieovereenkomst is het sportbedrijf vrij om te handelen. De gemeente kan als een opdrachtgever sturen.
Eigendom Hierin kan de gemeente twee keuzen maken: de accommodatie(s) overdragen aan het sportbedrijf of zelf in eigendom houden. De laatste variant is het meest gehanteerd omdat een extern sportbedrijf vaak niet in staat is om de accommodatie zelf te financieren en overdracht tot fiscale complicaties kan leiden. In het geval de accommodatie eigendom blijft van de gemeente, brengt de gemeente een kostprijs dekkende huur in rekening aan het sportbedrijf. Ook moeten afspraken gemaakt worden over investeringen en onderhoud. De gemeente houdt via het eigendom van de accommodatie nog behoorlijk wat betrokkenheid.
Juridische aspecten Het sportbedrijf wordt (vaak) als BV verzelfstandigd. Hiervoor moet een vennootschap, inclusief governance worden ingericht. De gemeente is 100% eigenaar/ aandeelhouder. De vennootschap,
20
meestal met een RvC/ RvT als toezichthoudend orgaan, staat juridisch op eigen benen. Andere juridische varianten zijn ook denkbaar, bijvoorbeeld een stichting.
Financiële en fiscale gevolgen Het sportbedrijf krijgt een volledig eigen balans en winst- en verliesrekening. De gemeente krijgt, afhankelijk van het resultaat en de afspraken, dividend als het sportbedrijf winst maakt. Die winst is dan vaak ook voor een deel het gevolg van de subsidie/ exploitatiebijdrage die de gemeente zelf eerst betaald heeft. Het sportbedrijf kan ook reserves opbouwen om eventuele risico’s op te vangen. Vaak is de maximale hoogte van de reserve in subsidieafspraken of in de exploitatieovereenkomst vastgelegd om te voorkomen dat het bedrijf te veel winst gaat maken/ winsten gaat oppotten. Het financiële resultaat kan beter zijn dan in de situatie dat de gemeente het zwembad zelf exploiteert. Meer commerciële slagkracht kan leiden tot meer omzet (en dus een hoger resultaat) en de CAO kan gunstiger zijn, waardoor kosten dalen (zie volgende kopje). De verzelfstandiging van het sportbedrijf heeft enkele structurele belastinggevolgen. In de eerste plaats is een sportbedrijf in de vorm van een BV, NV of coöperatie integraal belastingplichtig voor de vennootschapsbelasting. Dit is een ander regime dan nu geldt voor de gemeente. Wat hiervan de gevolgen zijn voor de te betalen vennootschapsbelasting, moet nader uitgezocht worden. Daarnaast zijn er btw-gevolgen die nader uitgezocht moeten worden.
Zo kan er een ander btwregime gaan gelden voor het verzelfstandigd sportbedrijf dan nu voor de gemeente geldt. Dit kan een positieve impact hebben op de financiën van de zelfstandige organisatie. Wanneer het sportbedrijf btw-belaste prestaties verricht, is namelijk aftrek van voorbelasting mogelijk. Zo niet, dan is de btw een kostenpost voor het sportbedrijf, zoals dat nu voor de gemeente is. Welk regime van toepassing is, is onder andere afhankelijk van het winstoogmerk van het zelfstandige sportbedrijf. In dit kader zal er speciaal aandacht besteed moeten worden aan statuten, dividendbeleid, huurovereenkomsten en dienstverleningsovereenkomsten. Ook moet gekeken worden de verhouding van het nieuwe regime met compensatiemogelijkheden zoals het btwcompensatiefonds en de SPUK-stimulering sport. Met betrekking tot het vastgoed moet ook onderzocht worden wat de btw- en overdrachtsconsequenties zijn bij een eventuele verkoop. Bij het verhuren van vastgoed is het van belang vast te stellen of btw-belaste verhuur mogelijk is. Dit is onder andere afhankelijk van de btw-status van het sportbedrijf (zie hierboven). Wanneer personeel wordt overgebracht naar het zelfstandige sportbedrijf, wordt de zelfstandige organisatie inhoudingsplichtig voor de loonbelasting. Hiervan moet ook een melding gemaakt worden bij de Belastingdienst.
Wat betreft de gevolgen van de gemeente, zij kan eenmalig vennootschapsbelasting verschuldigd zijn als zij bedrijfsmiddelen overdraagt aan de nieuwe organisatie. Het verschil tussen de balanswaarde en de marktwaarde van de bedrijfsmiddelen wordt dan belast. Er zijn uitzonderingen, bijvoorbeeld als de bedrijfsmiddelen bij de gemeente niet voor belaste activiteiten werden gebruikt. Ook bestaan er vrijstellingen voor specifieke afsplitsingssituaties. Het is aan te raden de belastinglast van de overdracht en de mogelijke toepassing van vrijstellingen nader uit te zoeken voordat activa daadwerkelijk worden overgedragen.
Personele aspecten Personeel van de b.v. valt buiten de gemeentelijke CAO. Voor medewerkers die voor verzelfstandiging van de accommodatie(s) in dienst waren bij de gemeente, geldt het overgangsrecht (wet overgang ondernemingen). Dat betekent dat zij nog gedurende lange tijd
21
verzekerd zijn van dezelfde CAO en rechtspositie die zij bij de gemeente hadden. Voor nieuw personeel geldt dat ze in een andere CAO (CAO Sport) worden aangenomen, die in het algemeen soberder is dan de gemeente CAO. Dat leidt (op langere termijn) tot een betere exploitatie voor het sportbedrijf.
Verdeling van exploitatierisico’s De exploitatierisico’s liggen primair bij het sportbedrijf. Zij zullen in eerste instantie opdraaien voor verliezen. Hiervoor is het van belang dat het sportbedrijf een eigen vermogen opbouwt om deze risico’s te kunnen dragen. De exploitatie van een gemeentelijke sportaccommodatie is echter nooit commercieel rendabel. De gemeente zal het onrendabele deel van de exploitatie met een subsidie of exploitatiebijdrage moeten compenseren. Dit gebeurt dan op basis van een exploitatiebegroting en een vaststelling van subsidie. Tegenvallers gedurende het jaar komen dan voor rekening van het sportbedrijf. Het sportbedrijf kan ook failliet gaan. Het gevolg daarvan is dat de accommodatie dan niet langer geëxploiteerd wordt. De gemeente vindt dat vaak onwenselijk en springt in dat geval vaak bij met extra financiële ondersteuning. Om die reden komt het exploitatierisico uiteindelijk via de achterdeur alsnog bij de gemeente te liggen.
3.3.1
Uitwerking van de variant in een scenario voor Het Ravijn
Het Ravijn wordt bestuurd als een zelfstandig bedrijf (“Het Ravijn b.v.”), met een eigen rechtspersoonlijkheid. Het Ravijn krijgt een eigen directeur en een RvC of RvT. De aandelen zijn voor 100% in handen van de gemeente en een wethouder vertegenwoordigt de gemeente in de Aandeelhoudersvergadering (AvA). De AvA benoemt de RvC en die benoemen en ontslaan de directeur. Personeel komt in dienst bij de b.v. Verdere kenmerken van dit scenario zijn: •
Autonome bedrijfsvoering: Het sportbedrijf heeft de vrijheid om operationele beslissingen te nemen en de accommodatie te beheren en hoeft niet af te stemmen met de ambtenaren op het gemeentehuis.
•
Exploitatieovereenkomst: Gemeente en Het Ravijn b.v. sluiten een exploitatieovereenkomst waarin de voorwaarden waaronder het Ravijn geëxploiteerd kan worden, zijn opgenomen. Ook ontvangt Het Ravijn b.v. een vergoeding van de gemeente voor het exploiteren.
•
Gemeentelijke invloed: Het Ravijn b.v. staat op grotere afstand van de gemeente. De gemeente gaat niet meer zelfstandig over zaken als onderhoud, openingstijden, toegangsprijzen, aanstellen van personeel, de bedrijfsvoering, etc. Tenzij er afspraken over zijn gemaakt in de exploitatieovereenkomst.
•
Eigendom kan bij de gemeente blijven: het eigendom van het vastgoed kan bij de gemeente blijven. De gemeente verhuurt het aan zwembadcomplex aan Het Ravijn b.v.
•
Verantwoordelijkheid voor investeringen: als het vastgoed in eigendom blijft van de gemeente, blijft de gemeente ook verantwoordelijk voor investeringen. Het gebruikersonderhoud en het dagelijks onderhoud zijn de verantwoordelijkheid van Het Ravijn b.v.
22
3.4
Exploitatie in een maatschappelijk verzelfstandigd sportbedrijf
Korte beschrijving Deze variant is dezelfde als de variant van een extern verzelfstandigd sportbedrijf. Met één groot verschil, namelijk een beleidsbepalende rol van maatschappelijke organisaties/ verenigingen en gebruikers. Het ligt in deze variant voor de hand om de exploitatie in een stichting onder te brengen en in het bestuur daarvan vertegenwoordigers namens maatschappelijke organisaties/ verenigingen en gebruikers te zetten. Een ander alternatief is vertegenwoordigers in de RvC/ RvT te zetten.
Sturing De gemeente stuurt in beginsel op dezelfde wijze als bij een extern verzelfstandigd sportbedrijf. Maar, indien het in een stichting is ondergebracht, heeft de gemeente niet meer de mogelijkheid om als aandeelhouder te sturen. Via de exploitatie-overeenkomst en de subsidievoorwaarden kan de gemeente nog wel invloed uitoefenen.
Eigendom Zie variant ‘exploitatie in een extern verzelfstandigd sportbedrijf’.
Financiële en fiscale gevolgen In het algemeen wordt verwacht dat als er een grotere betrokkenheid is van maatschappelijke organisaties et al. zij ook geneigd zullen zijn meer vrijwilligers in te zetten. Dit kan dan weer leiden tot een betere exploitatie. Er is echter geen objectief onderzoek bekend dat dit ook daadwerkelijk aantoont. Wat betreft de fiscale gevolgen is belangrijk dat een stichting of vereniging niet integraal maar beperkt belastingplichtig is voor de vennootschapsbelasting. Dit is een vergelijkbaar regime als nu voor de gemeente geldt. Voor de btw is het in deze situatie waarschijnlijker dat de voorbelasting, btw op producten en diensten die het bedrijf inkoopt, niet aftrekbaar is. Daardoor zou de btw op producten en diensten die ingekocht worden een kostenpost zijn voor het sportbedrijf. Wat de btwgevolgen zijn van verzelfstandiging naar een vereniging of stichting moet nader uitgezocht worden. Overige aandachtspunten zijn gelijk aan een verzelfstandiging aan een commerciële externe partij.
Personele aspecten Zie variant ‘exploitatie in een extern verzelfstandigd sportbedrijf’.
Verdeling van exploitatierisico’s Zie variant extern sportbedrijf. Met de volgende aanvulling. Het maatschappelijke karakter kan leiden tot meer eigenaarschap bij verenigingen en andere gebruikers, dat zou tot betere exploitatie kunnen leiden. Een ander risico is wel gelegen in de gewenste professionaliteit. Het aansturen van sportaccommodaties is een vak op zichzelf. En dat geldt ook voor het invullen van toezichthoudende rollen. Het is niet vanzelfsprekend dat verenigingen en organisaties over die deskundigheid beschikken.
3.4.1
Uitwerking van de variant in een scenario voor Het Ravijn
Dit scenario legt meer verantwoordelijkheid bij de gebruikers en richt zich op het maatschappelijk karakter van het zwembad. De gebruikers krijgen meer zeggenschap over het bestuur door middel van een gebruikersraad, waarin alle betrokken partijen de mogelijkheid hebben zich te
23
vertegenwoordigen. De gemeente behoudt een faciliterende en toezichthoudende rol. Kenmerken van dit scenario zijn: •
Gebruikersraad: Een raad bestaande uit vertegenwoordigers van verschillende gebruikersgroepen (zoals sporters, recreanten, zorggebruikers) die actief betrokken zijn bij beslissingen.
•
Gezamenlijke besluitvorming: De dagelijkse bedrijfsvoering wordt gezamenlijk bepaald door de gebruikersraad, wat zorgt voor een meer inclusieve en representatieve bedrijfsvoering.
•
Gemeentelijke rol: De gemeente kan een faciliterende of toezichthoudende rol behouden, om ervoor te zorgen dat de bredere beleidsdoelen worden nageleefd.
3.5
Exploitatie in een regionaal verzelfstandigd sportbedrijf
Korte beschrijving Deze variant lijkt heel sterk op de variant ‘extern verzelfstandigd sportbedrijf’, met als verschil dat meerdere gemeenten de exploitatie van sportaccommodaties onderbrengen in één b.v. of eventueel stichting. Elke gemeente neemt een aandeel in het sportbedrijf en het sportbedrijf werkt in opdracht van de verschillende gemeenten.
Sturing Hetzelfde als variant 3, maar met een extra complexiteit dat ook met andere gemeenten rekening gehouden moet worden.
Juridische aspecten Hetzelfde als de variant ‘exploitatie in een extern verzelfstandigd sportbedrijf’.
Eigendom Zie variant ‘exploitatie in een extern verzelfstandigd sportbedrijf’.
Financiële en fiscale gevolgen Hetzelfde als ‘extern verzelfstandigd sportbedrijf’, met als toevoeging dat een regionaal sportbedrijf door schaalvoordeel efficiënter kan werken en meer inkoopkracht organiseren. Door een grotere regionale spreiding, kan bovendien meer marketingkracht worden georganiseerd en afstemming van aanbod waardoor doelgroepen beter bediend en beter verleid kunnen worden om gebruik te maken van de accommodaties.
Personele aspecten Hetzelfde als de variant ‘exploitatie in een extern verzelfstandigd sportbedrijf’.
Verdeling van exploitatierisico’s Hetzelfde als ‘exploitatie in een extern verzelfstandigd sportbedrijf’. Met als aanvulling dat risico’s ook tussen accommodaties en gemeenten gedeeld kunnen worden.
3.5.1
Uitwerking van de variant in een scenario voor Het Ravijn
Het bestuur van het zwembad wordt gedeeld met andere zwembaden in de regio, wat resulteert in een gezamenlijk regionaal bestuur. Kenmerken van dit scenario zijn:
24
•
Regionale samenwerking: Meerdere gemeenten werken samen en delen verantwoordelijkheid voor het beheer en de exploitatie van de zwembaden in de regio.
•
Gezamenlijk bestuur: Een regionale bestuursstructuur wordt opgericht om de samenwerking te coördineren en gezamenlijke beleidsdoelen te stellen.
•
Synergievoordelen: Door samen te werken kunnen zwembaden profiteren van schaalvoordelen, gedeelde middelen en expertise, wat kan leiden tot verbeterde efficiëntie en kwaliteit van de dienstverlening.
3.6
Uitbesteding aan de markt
Korte beschrijving In deze variant wordt de exploitatie van een sportaccommodatie overgedaan naar een private partij. In de zwembadwereld zijn er drie grote partijen die dit op zich nemen, Sportfondsen Nederland, LACO en Optisport. In dit geval besteedt de gemeente alle werkzaamheden in het zwembad uit.
Sturing Sturing vanuit de gemeente zal beperkter zijn ten opzichte van de andere varianten. En beperkt zich tot het bepalen van de jaarlijkse exploitatiebijdrage inclusief de voorwaarden die daaraan gesteld worden.
Juridische aspecten De aanbieders beschikken zelf over een rechtsvorm en er hoeft geen aparte entiteit opgericht te worden. De gemeente kan op basis van een openbare aanbesteding gunnen aan de partij met het beste aanbod (financieel en kwalitatief). De gemeente heeft grote vrijheid in het opstellen van de wensen en eisen die gesteld wordt, maar als de overeenkomst eenmaal is aangegaan, is er beperkte flexibiliteit.
Eigendom De accommodaties blijven (meestal) in eigendom van de gemeente. In dit opzicht vergelijkbaar met externe verzelfstandiging.
Financiële en fiscale gevolgen Door aan te besteden kan de gemeente optimaal gebruik maken van marktwerking. Onderzoek door het Mulier instituut geeft een indicatie dat gemeenten die hun accommodaties uitbesteden, gemiddeld minder geld aan sport kwijt zijn. In het onderzoek worden wel kanttekeningen geplaatst bij de hardheid van dit verband. Ook kan de markt grillig zijn, zeker gezien het beperkte aantal aanbieders. De fiscale aandachtspunten zijn vergelijkbaar met het scenario van externe verzelfstandiging.
Personele aspecten Bij aanbesteding aan een externe partij wordt bedongen dat personeel mee overgenomen wordt. Het personeel dat nu bij de gemeente in dienst is, komt dan in dienst bij de aanbieder. Ook dan geldt het wet overgang van onderneming, waardoor de rechtspositie van medewerkers beschermd is.