Bijlage 2 - Hoofdstuk 2 kadernota BBV rechtmatigheid

Bijlage In deze bijlage wordt hoofdstuk 2 weergegeven uit de kadernota rechtmatigheid, zoals op 22 oktober 2024 is gepubliceerd door de commissie BBV. Dit hoofdstuk is specifiek gericht op raadsleden en kan zelfstandig door raadsleden worden gebruikt. De integrale tekst van deze kadernota is te raadplegen via deze link: Kadernota rechtmatigheid

2. Raadsleden: het bestuurlijk belang van rechtmatigheid 2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk leggen we uit wat "rechtmatigheid" betekent en welke rol verschillende partijen, zoals de gemeenteraad en het college, hierbij hebben. Rechtmatig handelen betekent dat een gemeente zich aan de wet moet houden. Sinds 2004 controleert de accountant elk jaar of de gemeente zich houdt aan de financiële regels (de rechtmatigheid) en of de jaarrekening klopt. Door deze controle zijn gemeenten externe en hun eigen financiële regels beter gaan naleven, wat heeft gezorgd voor beter financieel beheer. Vanaf de jaarrekening van 2023 is het college zelf verantwoordelijk om verantwoording af te leggen over de financiële rechtmatigheid. Dit betekent dat het college moet uitleggen dat ze zich aan de financiële regels houden. De accountant controleert deze uitleg nog steeds. Zo weet de gemeenteraad dat het college niet zomaar iets kan beweren over de financiële rechtmatigheid. Zie paragraaf 2.5 voor meer details.

2.2 Wat is rechtmatigheid? Rechtmatigheid betekent dat alles wat een gemeente doet, volgens de wet- en regelgeving gebeurt. Dit geldt voor allerlei activiteiten van de gemeente, zoals aanbestedingen, arbeidsomstandigheden, subsidieverstrekking en informatieverstrekking. Mensen verwachten dat de overheid volgens de regels handelt. Bij de rechtmatigheidsverantwoording gaat het specifiek om het financieel beheer: alle inkomsten, uitgaven en veranderingen op de balans moeten volgens de regels zijn uitgevoerd. Nietfinanciële zaken, zoals juridische claims, kunnen ook risico's met zich meebrengen die de gemeente geld kosten. Daarom is het belangrijk om ook deze goed te beheren. Binnen de rechtmatigheidsverantwoording zijn drie begrippen belangrijk: 1. Afwijkingen: Wanneer iets niet volgens de regels is gegaan (fouten) of wanneer het college niet zeker weet of iets wel volgens de regels is gegaan (onduidelijkheden). 2. Onrechtmatigheden (Fouten): Dit zijn duidelijke overtredingen van de regels bij financiële handelingen. 3. Onduidelijkheden: Het college kan soms ondanks zorgvuldig onderzoek en na het inwinnen van advies niet vaststellen of iets wel of niet volgens de regels is gegaan. Deze begrippen hebben betrekking op 3 rechtmatigheidscriteria: misbruikcriterium, voorwaardencriterium en begrotingscriterium. Dit wordt toegelicht in paragraaf 2.3.

De rechtmatigheidsverantwoording van het college gaat dus vooral over de financiële kant. Dit is het belangrijkste onderwerp van deze nota. De verantwoording moet voldoen aan een standaardmodel (zie paragraaf 2.4 en bijlage 1). Sommige colleges willen verder gaan en een uitgebreider overzicht geven in de vorm van een 'in control statement'. Maar de gemeenteraad kan het college ook vragen om niet alleen over de financiële rechtmatigheid, maar ook de naleving van andere (niet-financiële) regels verantwoording af te leggen.

2.3 Criteria voor rechtmatigheid (vereenvoudigde terminologie)

In 2005 zijn er negen regels (criteria) opgesteld om te bepalen of de gemeente op de juiste manier met geld omgaat. Het college moet in de jaarrekening uitleg geven over hoe het deze negen criteria heeft toegepast. De eerste zes regels gaan vooral over de juistheid en volledigheid van de cijfers in de balans en het overzicht van baten en lasten, terwijl de laatste drie specifiek gaan over of de gemeente zich aan de regels houdt. De negen regels zijn: 1. Juist berekend: De bedragen moeten kloppen. 2. Betaling op tijd: Betalingen en verplichtingen moeten op het juiste moment gebeuren. 3. Juist adres: Het geld moet bij de juiste ontvanger terechtkomen. 4. Volledige inkomsten: Alle inkomsten moeten verantwoord worden. 5. Redelijke kosten: Uitgaven moeten passen bij wat de gemeente doet, en er moet een redelijke tegenprestatie zijn. 6. Prestatie geleverd: De afgesproken dienst of goederen moeten geleverd zijn. 7. Binnen budget: Uitgaven moeten binnen de goedgekeurde begroting passen. 8. Regels volgen: De gemeente moet zich aan de regels houden, zoals de voorwaarden bij subsidies. 9. Misbruik voorkomen: Er moet goed gecontroleerd worden om misbruik van regelingen te voorkomen. De wettelijke termen voor deze negen criteria zijn:

Toelichting criteria afgedekt in de rechtmatigheidsverantwoording:

1. Begrotingscriteria (geld en budget)

Als het college meer geld besteed dan de gemeenteraad heeft goedgekeurd met de begroting of afzonderlijke raadsbesluiten dan is sprake van een overschrijding. Dat is een begrotingsonrechtmatigheid. De gemeenteraad kan wel vooraf regels vaststellen die aangeven wanneer een overschrijding in vooraf bepaalde situaties wel of niet acceptabel is. Overschrijdingen die niet binnen de afspraken passen, worden toegelicht in de rechtmatigheidsverantwoording. Hierover kan dan een debat in de raad plaatsvinden, waarbij de raad beslist of de onrechtmatigheden alsnog worden goedgekeurd. Wanneer de gemeente minder geld besteed dan goedgekeurd met de begroting of afzonderlijke raadsbesluiten, doordat bijvoorbeeld doelen en activiteiten niet worden gerealiseerd of uitgevoerd of als sprake is van meer of minder inkomsten voor de gemeente dan begroot en dit wordt door het college niet tijdig aan de gemeenteraad gemeld of de begroting wordt hierop niet aangepast, dan noemen we dit eveneens begrotingsonrechtmatigheden. Het gaat hierbij om het niet tijdig melden aan de gemeenteraad. Deze begrotingsonrechtmatigheden worden eveneens toegelicht in de rechtmatigheidsverantwoording. Hierover kan dan een debat in de raad plaatsvinden, waarbij de raad beslist of de onrechtmatigheden alsnog worden goedgekeurd.

Het is dus belangrijk dat het college en de raad goede afspraken maken over hoe ze met overschrijdingen in bepaalde situaties omgaan en wat onder tijdig melden wordt verstaan. In de regel is de planning & controlcyclus hierbij het uitgangspunt. Deze afspraken worden vastgelegd in de financiële regels waaronder de financiële verordening. 2. Voorwaardencriterium (regels volgen)

Dit criterium betekent dat de gemeente zich aan alle regels moet houden bij financiële handelingen, zoals bij subsidies, aanbestedingen en personeelskosten. 3. Misbruik en Oneigenlijk Gebruik (M&O) criterium

De gemeente moet voorkomen dat mensen en organisaties misbruik maken van regelingen, zoals subsidies of uitkeringen. Dit betekent dat de gemeente controleert of de maatregelen om misbruik te voorkomen, goed werken. Fraude door eigen medewerkers (bijvoorbeeld valse facturen) valt niet onder de definitie van misbruik en wordt dan ook niet in de rechtmatigheidsverantwoording opgenomen. Maar de commissie BBV adviseert om fraude door medewerkers altijd te vermelden in de paragraaf bedrijfsvoering, waarin de gemeente

uitlegt hoe zij het bestuur en de financiën beheert. De accountant besteedt bij de accountantscontrole ook aandacht aan fraude en getroffen maatregelen om fraude te voorkomen.

2.4 Verantwoording van het college

Het college legt verantwoording af op basis van een standaardmodel (zie bijlage 1). Deze verantwoording bevat bepaalde elementen die in dit hoofdstuk worden uitgelegd. De tekst van de verantwoording staat vast, maar het college moet op een paar punten aanvullen: 1. De datum waarop het normenkader is vastgesteld; 2. Het door de raad vastgestelde grensbedrag waarboven het college verantwoording aflegt; 3. Of aan de rechtmatigheidscriteria opgenomen onder 7, 8 en 9 is voldaan of niet; 4. De afwijkingen die boven de verantwoordingsgrens zitten. Het college gebruikt de termen “fouten” en “onduidelijkheden” om aan te geven waar iets is misgegaan. Door de nieuwe regels wordt verwacht dat de interne processen en controles van de gemeente verbeteren. Het college moet ervoor zorgen dat er een goed werkend systeem is dat ervoor zorgt dat alle financiële handelingen volgens de wet gebeuren. Dit systeem helpt ook bij het maken van een overzicht van waar de regels niet zijn gevolgd. Daarnaast wordt verwacht dat het college vooruitkijkt en maatregelen neemt om fouten te voorkomen of te corrigeren. Het college moet zich gezamenlijk verantwoordelijk voelen voor de verantwoording, niet alleen de wethouder van financiën. Fouten en onduidelijkheden kunnen over allerlei onderwerpen gaan en zijn niet alleen de verantwoordelijkheid van één persoon.

2.5 Controle door de accountant Na de wetswijziging wordt de rechtmatigheidsverantwoording van het college onderdeel van de jaarrekening, waardoor er goed toezicht blijft op de rechtmatigheid. De accountant beoordeelt de jaarrekening, inclusief de rechtmatigheidsverantwoording, maar geeft geen apart oordeel meer over de rechtmatigheid. De accountant controleert of de informatie in de jaarrekening klopt en betrouwbaar is. Als er fouten of onduidelijkheden over de rechtmatigheid zijn, en deze niet van invloed zijn op de juistheid van de jaarrekening, dan heeft dat geen effect op de goedkeuring van de accountant. De raad kan alsnog kritische vragen stellen aan het college over deze fouten, ook al heeft de accountant de jaarrekening goedgekeurd.

2.6 Rol van de raad De rechtmatigheidsverantwoording versterkt de rol van de raad in het bepalen van kaders en het controleren van het college. Het is belangrijk dat de raad actief met deze versterkte rol omgaat. Kaderstellen: De raad speelt een belangrijke rol in het vaststellen van de financiële regels voor de gemeente, zoals bijvoorbeeld hoeveel er geïnvesteerd mag worden. Dit verschilt per gemeente, omdat een bedrag van € 1 miljoen voor de ene gemeente klein kan zijn, maar voor een andere gemeente groot. De raad stelt ook de verantwoordingsgrens vast, die

aangeeft vanaf welk bedrag fouten en onduidelijkheden moeten worden gerapporteerd. De raad moet een balans vinden tussen deze grens en de hoeveelheid werk die het ambtelijk apparaat heeft om fouten te voorkomen en te rapporteren. Daarnaast stelt de raad de accountant aan en geeft deze de opdracht om de financiën te controleren. Dit gebeurt vaak via commissies zoals de auditcommissie. De raad stelt ook het normenkader vast, dat bestaat uit een overzicht aan regels waaraan de gemeente zich moet houden op het gebied van financiële beheersing, zoals Europese aanbestedingsregels of gemeentelijke verordeningen. Niet alle regels (zoals privacyregels) zijn hierbij van belang voor de rechtmatigheidsverantwoording, alleen die financiële regels die invloed hebben op de financiële beheersing. Controleren: Na het vaststellen van kaders, controleert de raad het college. Dit gebeurt vooral bij de beoordeling van de jaarstukken, maar kan ook op andere momenten. Het college legt in de jaarstukken verantwoording af over het gevoerde beleid en de raad beoordeelt dit. Bij de bespreking van de jaarstukken kan de raad vragen stellen over geconstateerde fouten en wat het college doet om deze op te lossen. Het gaat vaak om maatregelen om structurele problemen te voorkomen.