beleidsnotitie verduurzaming gemeentelijke belastingen

1

VERDUURZAMING GEMEENTELIJKE BELASTINGEN (bijlage bij 2020-032169)

1. AANLEIDING Eind 2019 is er in de Nota Lokale Heffingen 2019 1 een onderzoek aangekondigd naar de verduurzaming van de gemeentelijke belastingen. De onderzoeksvraag luidde als volgt:

Onderzoeksvraag Welke mogelijkheden zijn er bij de verduurzaming van de gemeentelijke belastingen (inclusief de zogenoemde ‘groene leges’ en de wensen daarover vanuit de raad)? Zijn deze mogelijkheden aan te bevelen?

2. LEESWIJZER Allereerst worden de kaders voor verduurzaming op een rij gezet. Daarna volgen enkele meningen van deskundigen. Vervolgens worden voor al onze belastingsoorten de mogelijkheden opgesomd. Tenslotte wordt de onderzoeksvraag beantwoord en een advies gegeven.

3. KADERS 3.1. Wettelijk kader Lokale heffingen moeten zijn gebaseerd op landelijke wetten. Daarin staat de bevoegdheid tot heffen. Duurzame alternatieven moeten passen binnen die wettelijke voorwaarden, dat wil zeggen: − de heffing mag niet afhankelijk zijn van inkomen, winst of vermogen van de belastingplichtige2; − de gemeentelijke beleidsvrijheid moet blijven binnen de grenzen van de algemene rechtsbeginselen, zoals deze is vastgelegd in de jurisprudentie. De belangrijksten in dit kader zijn het: • gelijkheidsbeginsel: Het gelijkheidsbeginsel gaat uit van een gelijke behandeling van gelijke gevallen. Voorbeeld: een kortingsregeling in de Legesverordening die alleen geldt wanneer er voldoende middelen aanwezig zijn in een daarvoor bestemd potje, is niet toegestaan vanwege strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel. Als er maar beperkte middelen beschikbaar zijn, verdient een subsidieregeling de voorkeur. De vraag of er sprake is van gelijke gevallen bij duurzame alternatieven, moet worden beoordeeld vanuit de aard van de heffing. Voorbeeld: voor de onroerendezaakbelastingen (OZB) zijn alle huizen een onroerende zaak, dus gelijk. Voor de rioolheffing is het mogelijk onderscheid te maken tussen een huis met een begroeid groen dak en een huis met een regulier pannendak.

Er is pas strijd met het gelijkheidsbeginsel als voor de ongelijke behandeling geen objectieve rechtvaardigingsgrond aanwezig is. Dat wil zeggen dat iedereen in gelijke omstandigheden voor de beloning in aanmerking moet komen. Dat mag niet van willekeurige of toevallige omstandigheden afhankelijk zijn. Vanwege het gelijkheidsbeginsel zal het ook nagenoeg onmogelijk zijn om onderscheid te maken tussen kleinschalige en grootschalige zonneparken/-velden, kleine of grote windmolens, particulieren en ondernemers, enzovoort. Bovendien is het een regeling

1 2

2019-035846 Artikel 2019, lid 2 van de Gemeentewet

2

•

•

met een open einde, dat wil zeggen een regeling zonder budgettair plafond. Dat kan de belastingopbrengst behoorlijk uithollen. Dat is uiteraard niet wenselijk. evenredigheidsbeginsel: Het evenredigheidsbeginsel ligt in het verlengde van het gelijkheidsbeginsel. Gelijke gevallen mogen met een objectieve rechtvaardigingsgrond ongelijk worden behandeld. Bij de ongelijke behandeling speelt de maatvoering echter wel een rol. Er moet evenredigheid in de ongelijkheid zitten. In de termen van belastingrechters mogen de verschillen niet leiden tot willekeurige en/of onredelijke belastingheffing. Als de minderopbrengsten door legesvrijstellingen of kortingen worden doorberekend aan de belastingplichtigen die geen gebruik willen of kunnen maken van de regeling, zouden zij in een gang naar de rechter kunnen stellen dat er sprake is van onredelijke belastingheffing 3; zorgvuldigheidsbeginsel: Een beslissing van de overheid moet voldoende overwogen tot stand zijn gekomen door alle in aanmerking komende belangen te hebben afgewogen. Dit moet zichtbaar zijn in de besluitvorming. Omdat de rechtvaardigingsgrond een essentieel onderdeel is van de juridische houdbaarheid van de heffing is het van belang dat de rechtvaardigingsgrond voor iedereen duidelijk is 4. De gemeenteraad moet daarom een expliciet standpunt innemen waarom de regeling rechtvaardig is bezien vanuit de aard van de heffing.

Het toepassen van een belastingmaatregel is een grofmazig instrument, vanwege deze wettelijke beperkingen. Er is nauwelijks tot geen maatwerk mogelijk. Een regeling die eigenlijk bedoeld is voor particulieren kan gaan wringen als bijvoorbeeld een commerciële exploitant van een zonnepark een aanvraag doet. Die financiële gevolgen zijn dan aanzienlijk voor het beschikbare budget of de tarieven voor de overige belastingplichtigen. Onlangs bleek nog dat van de 33 grootste zonneparken inmiddels 79 procent in buitenlandse handen is. Daarmee verdwenen honderden miljoenen euro’s aan subsidiegeld naar het buitenland5. In Nederland zijn er helaas ook al voorbeelden te vinden van malafide investeerders 6. 3.2. Gemeentelijk kader Al heel erg lang is het bestaande beleid in de gemeente Hellendoorn dat de belastingverordeningen niet worden gebruikt als subsidie-instrument. In de Nota Lokale Heffingen 2019 is dit ook zo beschreven en vastgesteld. Voor dit beleid zijn drie argumenten: − het verlenen van vrijstellingen of extra lage tarieven voor bepaalde groepen van belastingplichtigen betekent in feite het toekennen van indirecte subsidies. Maar als er reden is voor een subsidie, dan willen we dat liever gewoon in die vorm doen. Het subsidiebedrag is dan inzichtelijk in de begroting en rekening.

Bovendien is het dan elk jaar onderworpen aan politieke besluitvorming in tegenstelling tot belastingsubsidies, die meestal na invoering tot in lengte van jaren stilletjes blijven bestaan; − het verlenen van vrijstellingen of extra lage tarieven impliceert noodzakelijkerwijs dat van de overige belastingplichtigen een hoger belastingbedrag zal moeten worden gevraagd, wil een gelijke opbrengst van de belastingen worden verkregen; − het motief voor het instellen van een belastingsubsidie is vooral van subjectieve aard en gebaseerd op een stuk sympathie voor de doelgroep. Dit subjectieve karakter staat op gespannen voet met het gelijkheidsbeginsel. 3.3. Overig kader Voordat we als gemeente kunnen besluiten tot verduurzaming van de gemeentelijke belastingen, moeten er belangrijke vragen worden beantwoord. 1. Wil men een duurzaamheidsmaatregel bekostigen of gedrag beïnvloeden?

3

Groene leges: effectief of overbodig? Janine van Helden juni 2020

4

Duurzame alternatieven in lokale heffingen (inventarisatie VNG december 2017)

5

Artikel Algemeen Dagblad van 16 januari 2021.

6

Artikel op gemeente.nu over dubieuze groeninvesteerders van 2 februari 2021.

3 −

2.

3. 4.

5. 6.

Bekostigen: Hoe wordt de maatregel gefinancierd? Als er in de programmabegroting geen budget wordt opgenomen, moeten de overige belastingplichtigen hogere tarieven betalen. Dat kan gaan knellen bij een openeinderegeling. − Gedrag: Is er bewijs van prijselasticiteit? Gaat er daadwerkelijk voldoende invloed uit van belastingen als beleidsinstrument of is dit slechts een ongefundeerde aanname? Maar naar gedragsbeïnvloeding is echter nauwelijks onderzoek gedaan. Toch is de beantwoording van die vraag belangrijk, want op enig moment moet de maatregel geëvalueerd worden. Zijn groene belastingmaatregelen politiek en maatschappelijk aanvaardbaar? Het gunnen van een belastingvoordeel of groene pluim aan belastingplichtigen die financieel in staat zijn om te verduurzamen, kan oneerlijk voelen/zijn voor burgers of bedrijven die ook willen verduurzamen maar dat niet kunnen betalen.7 Kijk bijvoorbeeld maar eens naar de Tesla subsidies, waar voor een dure elektrische auto subsidie beschikbaar is, die ‘Jan met de pet’ überhaupt niet kan betalen, ook niet met subsidie. Moet de gemeente via een belastingmaatregel activiteiten gaan belonen c.q.

stimuleren die al maatschappelijk of wettelijk de norm zijn geworden? Wat is het gevaar dat de belastingmaatregel aan zijn eigen succes ten onder gaat? Wordt de belastingopbrengst uitgehold terwijl de gemeentelijke kosten blijven bestaan? Hoe reëel is de kans dat daardoor het tarief weer omhoog moet? 8 Een belastingmaatregel is een openeinderegeling. Dit in tegenstelling tot een subsidie, waarbij de gemeenteraad een subsidieplafond kan instellen. Zijn deze belastingmaatregelen voldoende om aan de klimaatdoelen te voldoen of moeten er andere maatregelen genomen worden die wellicht effectiever zijn? Is er nagedacht over de uitvoerbaarheid van de maatregel? Afgewogen moet worden of de maatregel leidt tot: − aanvaardbare kosten van heffing en inning; − aanvaardbare kosten van handhaving, toezicht en controle; − aanvaardbare administratieve lasten voor belastingplichtigen; − niet te gecompliceerde uitvoering of bureaucratische processen.

4. MENING VAN DESKUNDIGEN −

− −

7

Uit een onderzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken in samenwerking met tien gemeenten is gebleken dat steeds meer burgers van plan zijn om voor duurzame bouw zelf de portemonnee te trekken. “Gemeenten die projectontwikkelaars nog steeds korting geven of bewoners een subsidie verstrekken voor een duurzame nieuwbouwwoning zijn een dief van hun eigen portemonnee. Dat beleid kunnen ze maar beter afschaffen.” 9 Het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden: “Het is verstandiger om als gemeente zelf duurzaam te investeren of subsidies te verstrekken.” 10 Het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden: “In zijn algemeenheid geldt dat het verschuldigde bedrag van lokale heffingen doorgaans niet al te hoog is. Een investeringsbeslissing zal er niet snel vanaf hangen. Daarbij komt dat de gemeentelijke heffing die nog enige substantie heeft, de OZB, zich op dit moment nauwelijks leent voor toepassing binnen het duurzaamheidsbeleid.” 11

Mr. Anneke Monsma, van het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale Overheden, artikel in Gemeente.nu van 16-8-2018 8 Mr. Anneke Monsma, van het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale Overheden, artikel in Gemeente.nu van 16-8-2018 9 Artikel Binnenlands Bestuur van 6-4-2018 over het onderzoek naar de effecten van duurzame woningbouw op de residuele grondwaarde, juni 2018 door PAS bv, Adviesbureau DWA en Bureau Stedelijke Planning. 10 Mr. Anneke Monsma, van het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale Overheden, artikel in Gemeente.nu van 16-8-2018. 11 Mr. Dr. Arjen Schep (ESBL) Essay Duurzaamheid en lokale belastingen, september 2018, uitgave Raad voor het Openbaar Bestuur.

4 − −

Het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden: “Bekostiging heeft de voorkeur, boven het instrumenteel gebruik van lokale belastingen.” 12 “Fiscale regelingen worden zelden afgeschaft, ook als ze niet effectief blijken. Fiscale regelingen hebben maar zelden een overtuigend positieve evaluatie. Dit blijkt uit een overzicht naar evaluaties van fiscale regelingen die in het Bouwsteenonderzoek ‘Vereenvoudiging belastingstelsel’ is uitgevoerd. Ondanks dat voor het overgrote deel van de fiscale regelingen de effectiviteit en doelmatigheid niet is aangetoond, worden er maar zelden regelingen aangepast of afgeschaft. Dit terwijl deze regelingen wel zorgen voor hogere administratieve lasten voor belastingplichtigen en extra uitvoeringslast voor de uitvoerder.”13

5. VERDUURZAMING BELASTINGSOORTEN In dit hoofdstuk zal voor de meest geschikte belastingsoorten worden nagegaan wat de mogelijkheden zijn voor verduurzaming 14. 5.1. Afvalstoffenheffing Er gebeurt al heel veel op het terrein van duurzaamheid. In de VNG-modelverordening van de afvalstoffenheffing zitten al verschillende elementen om de heffing te verduurzamen, zoals een heffing gebaseerd op huishoudgrootte, containergrootte of in de vorm van gedifferentieerde tarieven (diftar), waarbij het tarief direct is gekoppeld aan de aangeboden hoeveelheid afval. Het diftar systeem kent verschillende vormen, zoals gedifferentieerde tarieven op basis van gewicht en/of frequentie of op basis van een dure zak. Meer mogelijkheden zijn er feitelijk niet. Vanuit de Nota Lokale Heffingen 2019 ligt er nog een onderzoeksvraag om te bekijken of bij de afvalstoffenheffing verdere differentiatie in combinatie met een ander inzamelsysteem raadzaam is? Hierover wordt de gemeenteraad separaat geadviseerd. 5.2. Baatbelasting In de Nota Lokale Heffingen 2019 schreven we dat objectgebonden financiering zou kunnen bijdragen aan het verduurzamen van de eigen woning. Inmiddels heeft de minister van Binnenlandse Zaken echter geoordeeld dat de baatbelasting geen instrument is om verduurzaming van woningen in particulier bezit te financieren. 15 5.3.

Leges In veel gevallen is voor het verrichten van duurzaamheidsmaatregelen een omgevingsvergunning nodig (bouwactiviteit, aanlegactiviteit, activiteit afwijking van het bestemmingsplan). Gemeenten heffen leges voor het behandelen van deze vergunningaanvragen. Meestal vormen de bouw- of aanlegkosten de grondslag voor de legesheffing. Waar duurzaamheidsmaatregelen leiden tot hogere bouw- of aanlegkosten, werken deze leges kostenverhogend en kunnen deze een drempel vormen om tot het nemen van duurzaamheidsmaatregelen over te gaan. Om de Legesverordening te verduurzamen kan men denken aan een korting op of vrijstelling van de leges bij de vergunningsaanvraag van een bouwwerk dat aan bepaalde duurzaamheidscriteria voldoet. De uitwerking in de legesverordening kan op verschillende manieren plaatsvinden, zoals: − een gehele of gedeeltelijke vrijstelling van leges als zich een in de verordening omschreven omstandigheid (bouw- of aanlegactiviteit bestaande uit duurzaamheidsmaatregelen) voordoet;

12

Mr. Dr. Arjen Schep (ESBL) gastspreker op 28-11-2019 bij de Provincie Zuid-Holland.

13

Syntheserapport bouwstenen voor een beter belastingstelsel – april 2020

14

Duurzame alternatieven in lokale heffingen (inventarisatie VNG december 2017)

15

Brief van 16-12-2019 aan voorzitter Tweede Kamer, kenmerk 2019-0000648877.

5 − −

een vermindering van leges (lagere leges) als een bouw- of aanlegactiviteit bepaalde duurzaamheidsmaatregelen omvat; een gehele of gedeeltelijke teruggaaf van leges als na het gereedkomen van de bouw- of aanlegactiviteit aan bepaalde duurzaamheidscriteria is voldaan. Formeel-juridisch leidt de teruggaaf niet tot vermindering van het gevorderde legesbedrag, maar tot een teruggaaf die bij afzonderlijke beschikking wordt vastgesteld. De teruggaaf van leges na het gereedkomen van de bouw- of aanlegactiviteit vindt de VNG als maatregel het meest zuiver, omdat dan vaststaat dat de duurzaamheidsmaatregelen daadwerkelijk zijn gerealiseerd.

Uit wetenschappelijk onderzoek 16 bij het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden blijkt echter dat dat groene leges geen duidelijk positief effect hebben op de mate van verduurzaming van bouwwerken in bouwaanvragen. De invloed van groene leges blijkt in de praktijk doorgaans beperkt te blijven tot het zogenaamde cadeau-effect. Dit betekent dat de financiële tegemoetkoming in de vorm van een legesfaciliteit terechtkomt bij belanghebbenden die al een concreet verduurzamingsvoornemen hadden. In dat kader kan dus worden gesteld dat het nut van groene legesregelingen zoals deze nu in gebruik zijn, onvoldoende bewezen is. Een belangrijk ander nadeel van een belastingsubsidie via de leges is het gevolg voor de kostendekking: “Bij een volledige vrijstelling van een legesaanvraag mogen ook de kosten van die aanvraag niet drukken op de leges.” 17. Dat gevolg weegt extra zwaar nu we verwachten dat de gemeente als gevolg van de invoering van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging veel minder leges kan gaan heffen. Een extra verlaging van de opbrengst is daarom niet wenselijk. Een andere optie (die buiten de reikwijdte van deze beleidsnotitie ligt) is om bepaalde investeringen, zoals aanleg van zonnecollectoren/-panelen op het achtererf van agrarische objecten vergunningsvrij te maken, zodat er helemaal geen leges betaald hoeven te worden.

Maar ook die maatregel moet worden beschouwd in combinatie met de wetenschap van de minderopbrengsten door de Omgevingswet. De Omgevingswet heeft grote gevolgen voor de heffing van de leges voor omgevingsvergunningen. Er komen naar verwachting minder vergunningplichten, de huidige omgevingsvergunning wordt gesplitst in een ‘technisch deel’ en een ‘ruimtelijk deel’ en gemeenten mogen milieuleges gaan heffen. Gelijktijdig met de Omgevingswet treedt de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen in werking. Deze wet bewaakt de kwaliteit van ontwerp en uitvoering van bouwplannen. Een groot deel van het werk dat gemeenten nu uitvoeren, moet na inwerkingtreding van deze wet door aanvragers van omgevingsvergunningen worden gedaan. Dit betreft bouwwerken die vallen in gevolgklasse 1, zoals eengezinswoningen, bedrijfspanden met maximaal twee bouwlagen en verbouwingen. Voor gemeenten vervallen kosten omdat deze werkzaamheden dan niet meer door gemeenten worden uitgevoerd. In de berekeningen van de legestarieven én de kostendekkendheid, maken deze werkzaamheden een substantieel deel uit van de totale kosten. Kosten die nu nog, door de toepassing van kruissubsidiëring, worden verhaald via tarieven voor grotere bouwwerken. Door het wegvallen van kosten zullen de legestarieven moeten worden verlaagd om te blijven voldoen aan de wettelijke kostendekking van maximaal 100 procent. 5.4.

OZB Bij de behandeling van het Belastingplan 2019 in het najaar van 2018 is de regering in een motie van tweede Kamerleden Lodders en Van Weyenberg verzocht een voorstel te ontwikkelen waarmee zonnepanelen standaard buiten de OZB gehouden worden en ook te onderzoeken hoe vormen van verduurzaming in de toekomst niet ontmoedigd worden door middel van hogere lokale lasten. Op 14 januari 2021 ging de minister van minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties nader in op die motie 18 . Bij het verkennen van de opties is de minister 16

Groene leges effectief of overbodig? door mr. Janine van Helden 22-6-2020

17

Mr. Edwin Borghols (Van den Bosch & Partners) publicatie 2-6-2020

18

Brief aan de Tweed Kamer van 14 januari 2021, kenmerk 2020-0000099571.

6 uitgegaan van de brede interpretatie van de motie. Dus niet alleen voor zonnepanelen maar voor alle duurzame investeringen. Bestaande mogelijkheden: 1. Het verlenen van een vrijstelling van een deel van de waarde op grond van artikel 220d, onderdeel i van de Gemeentewet. Deze vrijstellingsbepaling is tot op heden vrijwel uitsluitend gebruikt om efficiencyredenen. Bijvoorbeeld om straatmeubilair vrij te stellen of onroerende zaken voor de publieke dienst van de gemeente. De jurisprudentie op dit vlak moet zich dus nog ontwikkelen. Dat houdt dus een risico in dat de belastingverordening in een beroepsprocedure op dat punt onverbindend wordt verklaard door de belastingrechter. De vrijstelling heeft een objectieve rechtvaardigheidsgrond nodig. Daardoor is het niet mogelijk om alleen zonnepanelen vrij te stellen. Dat moeten we dan ook doen voor alle andere vormen van energie uit wind, waterkracht, bodem, buitenluchtwarmte en biomassa. Het behoeft geen betoog dat het bepalen van de exacte waarde van deze voorzieningen een haast onuitvoerbare klus is. Het bepalen van de waarde van de duurzame investering is überhaupt een lastige kwestie. Nemen we de zonnepanelen als voorbeeld. − Zonnepanelen worden in veel gevallen geplaatst zonder omgevingsvergunning, daardoor wordt de volledigheid en juistheid van taxatiekenmerken moeilijk te garanderen.

Dat is een probleem voor de rechtsgelijkheid. − Er zijn grote verschillen in zonnepanelen onderling. Welke panelen liggen waar? Hoe oud zijn ze? Hoe lang gaan ze nog mee? Hoe zit het met de afschrijving? Dat betekent dat voor elk pand jaarlijks het vrijstellingsbedrag opnieuw moet worden berekend. − Een vrijstelling voor zonnepanelen leidt tot een verhoging van de perceptiekosten. Dat moet worden afgezet tegen het voordeel dat de belastingplichtige krijgt door een dergelijke vrijstelling. Dat laatste valt tegen. In Hellendoorn betaalt een woningeigenaar in 2021 € 1,48 per € 1.000,00 WOZ-waarde. Bij plaatsing van zonnepanelen ter waarde van € 5.000,00 betaalt de belastingplichtige € 7,40 meer aan OZB. Het valt te betwijfelen of dit bedrag een drempel opwerpt voor de goedwillende burger die wil verduurzamen; 2. Het verstrekken van een subsidie voor het nemen van verduurzamingsmaatregelen. Een subsidie heeft als voordeel ten opzichte van een belastingvrijstelling dat deze meer zichtbaar is, transparanter is, geen waarderingsproblemen met zich meebrengt en als gevolg daarvan minder administratieve lasten en juridische geschillen oplevert. De subsidiepot kan gevoed worden vanuit de algemene middelen of vanuit de opbrengst van de OZB. Daarvoor moeten de tarieven extra worden verhoogd. Met die extra opbrengst kan vervolgens een duurzaamheidsfonds worden gevoed.

Vanuit dat fonds kunnen dan duurzaamheidsmaatregelen worden gestimuleerd door middel van subsidies. 3. Het verstrekken van een groene heffingskorting. De optie van een groene heffingskorting kan vormgegeven worden door een vermindering van de verschuldigde belasting nadat het verschuldigde belastingbedrag voor de OZB is berekend. De groene heffingskorting kan eenmalig of voor een korte periode (een aantal jaren) ter beschikking worden gesteld. De hoogte van de groene heffingskorting kan afhankelijk worden gesteld van het aantal verduurzamingsmaatregelen dat door de huiseigenaar wordt uitgevoerd. Een groene heffingskorting heeft als voordeel boven een belastingvrijstelling dat de toekenning daarvan eenvoudiger is en dat als gevolg daarvan er minder interpretatieve vragen en juridische geschillen zullen volgen. Ook kan als voorwaarde worden gesteld dat huiseigenaren zelf de gegevens bij de gemeente aan moeten leveren. Daardoor worden de uitvoeringsproblemen beperkter. Anders dan bij een vrijstelling, kan bij een korting eenvoudig een overzicht kan worden verkregen van de verstrekte korting. Nieuwe mogelijkheden: 1. Het invoeren van een verplichte wettelijke belastingvrijstelling voor verduurzamingsmaatregelen.

Om de gevolgen van verduurzamingsmaatregelen, zoals zonnepanelen, buiten de belastingheffing te houden zijn er wetstechnisch twee mogelijkheden: - de specifieke wetgeving van de OZB) aanpassen door de verduurzamingsmaatregel(en) buiten de heffingsmaatstaf te laten. Waardoor de waarde van bijvoorbeeld zonnepanelen

7 wel in de WOZ-waarde is opgenomen, maar wordt uitgezonderd voor de heffing van de OZB; - de regelgeving waarin de grondslag voor de belasting is opgenomen, namelijk de WOZregelgeving, aanpassen door bepaalde verduurzamingsmaatregel(en) buiten de WOZwaardering te laten. Hierdoor wordt de waarde van bijvoorbeeld zonnepanelen al in de WOZ-waarde uitgezonderd. Maar een wettelijke belastingvrijstelling via de OZB of WOZ kent flinke uitvoeringsvraagstukken en is daarmee geen aantrekkelijk keuze. 2. De invoering van een verplichte groene heffingskorting. Ook dit vraagt om een wetswijziging. De minister heeft inmiddels de VNG gevraagd om in samenspraak met de gemeenten een modelverordening op te stellen die het voor gemeenten eenvoudiger maakt om de groene heffingskorting toe te passen19. 5.5. Rioolheffing Fiscaal-juridisch kent de rioolheffing ruime mogelijkheden voor duurzame alternatieven. De keuze van de belastingplichtige, de maatstaf waarnaar wordt geheven en de wijze waarop de tarieven worden vormgegeven zijn allemaal vormvrij. Voor wat betreft de belastingplichtige lijkt het voor de hand te liggen om de eigenaar te kiezen bij alternatieven die zien op de inrichting van een perceel. De beslissing of een onroerende zaak al dan niet een groen dak krijgt of de regenwaterafvoer ontkoppelt ligt bij de eigenaar, niet bij de gebruiker.

Als het gebruik van gemeentelijke voorzieningen het oogmerk van de duurzame alternatieven is, ligt het voor de hand om de gebruiker in de heffing te betrekken. Een veelgenoemd duurzaam alternatief is de ‘tuintegeltaks’. Hoe meer verhard oppervlak er op privaat terrein aanwezig is, des te meer hemelwater er wordt afgevoerd op de gemeentelijke riolering. Dit kan leiden tot overstromingen tijdens hoosbuien en daarmee aanzienlijke investeringen voor de gemeente om dat te voorkomen. Het is dus evident dat verstening van tuinen moet worden voorkomen. Echter de rioolheffing afhankelijk maken van de maatstaf verhard oppervlak is ingewikkeld en kostbaar en daarom beslist niet aan te raden. Bijkomend probleem is dat water de neiging heeft te stromen. Lagergelegen percelen kunnen duurzame maatregelen treffen maar toch in de problemen komen omdat al het water toch hun kant op komt. Hoger gelegen percelen hoeven niets te doen en hebben toch nergens last van. Het water stroomt vanzelf weg. Kortom, de situatie kan van plaats tot plaats verschillen en dat maakt verduurzaming op perceelniveau lastig. Een andere mogelijkheid is om de rioolheffing meer gedifferentieerd in te richten naar waterverbruik. Dat laatste hebben we echter met ingang van 2020 juist afgeschaft vanwege de vele nadelen.

Om de rekening te verdelen over de inwoners kan de gemeente uit de opbrengst van de rioolheffing ook een fonds vormen om duurzame initiatieven te stimuleren 20. Daarbij moet aan twee voorwaarden worden voldaan. De eerste voorwaarde is dat de te stimuleren initiatieven betrekking moeten hebben tot het nakomen van de gemeentelijke watergerelateerde zorgplichten. Dat is een fiscale voorwaarde om de kosten uit de rioolheffing te mogen financieren. Analoog aan het arrest van de Hoge Raad van 23 mei 2014 ten aanzien van de afvalstoffenheffing zou dat dan betekenen dat de te subsidiëren initiatieven betrekking moeten hebben op het voorkomen, beperken en verwerken van afval-, hemel- en grondwater op privaat terrein, voor zover die kosten worden opgeroepen door de gemeentelijke watertaken.21 Daarbij kunt u denken aan het afkoppelen van de hemelwaterafvoer, gebruik maken van regentonnen, vergroening van tuinen De tweede voorwaarde is dat de bedragen in een voorziening worden gestort. De invoering van een dergelijk fonds zorgt ervoor dat de tarieven in algemene zin extra stijgen. In het beleidsplan ‘Samen leven met water 2021-2025’ wordt expliciet uitgesproken dat de gemeente duurzame initiatieven wil stimuleren. Dat sluit dus mooi op elkaar aan. Inmiddels is de Subsidieverordening stimulering vergroening en vasthouden en verwerken hemelwater op particulier terrein en 19

Brief minister aan VNG van 18 maart 2021, kenmerk 2021-0000119288.

20

Rioolheffing als instrument om duurzaamheidsdoelen te realiseren, uitgave VNG 31-8-2018.

21

Duurzame alternatieven in lokale heffingen (inventarisatie VNG december 2017).

8 schoolpleinen al in werking getreden. Tot 2025 stelt de gemeente Hellendoorn jaarlijks 35.000 euro subsidie beschikbaar aan bedrijven en inwoners die verharde oppervlakken vergroenen en/of hemelwaterafvoer afkoppelen van het riool. Hoe we na 2025 verder gaan, moet de komende jaren worden bekeken.

6. BEANTWOORDING ONDERZOEKSVRAAG

Onderzoeksvraag Welke mogelijkheden zijn er bij de verduurzaming van de gemeentelijke belastingen (inclusief de zogenoemde ‘groene leges’ en de wensen daarover vanuit de raad)? Zijn deze mogelijkheden aan te bevelen? 6.1. Belastingsubsidies In deze beleidsnotitie hebben we gezien dat er bij de leges, de OZB en de rioolheffing wel vrijstellingen mogelijk zijn, maar dat deze gepaard gaan met veel uitvoeringsproblematiek. In combinatie met de geschetste kaders en het feit dat het gaat om een openeinderegeling, leidt dit tot de conclusie dat het invoeren van belastingsubsidies niet wordt aanbevolen. 6.2. Groene heffingskorting Hoewel de groene heffingskorting in principe nu al tot de mogelijkheden behoort, is de systematiek nog niet uitgekristalliseerd. Daarvoor moet nog worden gewacht op de modelverordening van de VNG. Gelet op het feit dat de groene heffingskorting een regeling met een open einde is, wordt ook deze optie niet aangeraden. 6.3. Fondsvorming Vanuit de opbrengsten van de OZB of de rioolheffing kan er een fonds worden opgericht, van waaruit dan subsidiemaatregelen bekostigd kunnen worden voor duurzame investeringen van particulieren. Voordelen • Geen openeinderegeling, want dotatie aan fonds wordt van tevoren bepaald door de gemeenteraad. • Deze manier van financieren is transparant en beheersbaar.

Nadelen • Hogere belastingtarieven. • Extra administratief traject voor subsidieverlening kost ambtelijke capaciteit. • Bij fondsvorming vanuit de rioolheffing moeten de te stimuleren initiatieven in een meer dan zijdelings verband staan tot het nakomen van de gemeentelijke watergerelateerde zorgplichten.

Fondsvorming vanuit de gemeentelijke belastingen is een beter alternatief dan belastingsubsidies of een groene heffingskorting.

7. ADVIES 7.1. Gebruik de gemeentelijke belastingen niet om duurzame energie te stimuleren Er kunnen vraagtekens worden gezet bij de effectiviteit van stimuleringsmaatregelen op het gebied van duurzame energie (zie onderdeel 3.3). Bovendien hebben veel deskundigen (zie hoofdstuk 4) hun bedenkingen bij het verduurzamen van de gemeentelijke belastingen ten behoeve van duurzame energie. Daarom raden wij u af om de gemeentelijke belastingen te gebruiken om initiatieven op het gebied van duurzame energie te stimuleren.

9 7.2.

Gebruik niet de belastingverordening maar een subsidieregeling om duurzaamheid te bevorderen Als u de gemeentelijke belastingen wilt gebruiken om andere duurzame initiatieven te stimuleren, kies dan voor een subsidieregeling. Een deel van de belastingopbrengst kan worden gestort in een fonds, van waaruit de subsidie wordt verleend. Het grote voordeel hiervan is de beheersbaarheid. De omvang van de dotatie is vooraf bekend. Er is dus geen gevaar dat het succes van de stimuleringsmaatregel de belastingopbrengst uitholt. Dat gevaar is wel aanwezig bij het verduurzamen van de belastingen op verordeningsniveau door middel van belastingsubsidies of een groene heffingskorting. 7.3. Gebruik de opbrengst van de OZB niet als voeding voor een subsidiefonds Verduurzaming vanuit de OZB is eigenlijk verduurzaming vanuit de algemene middelen. Allerlei duurzame initiatieven kunnen worden gesubsidieerd uit een fonds dat (mede) wordt gevuld vanuit de OZB. Wel moet hierbij worden opgemerkt dat de gemeente Hellendoorn op OZB-gebied al (één van) de duurste is van Overijssel. Een verdere verhoging van de tarieven is daarmee niet aan te raden op dit moment. 7.4.

Gebruik de opbrengst van de rioolheffing om een subsidiefonds te voeden voor watergerelateerde duurzame initiatieven Met initiatieven op gebied van de waterhuishouding op particulier terrein kunnen de gemeentelijke kosten voor de watertaken worden beperkt. Een subsidiefonds dat wordt (mede) wordt gevoed vanuit de rioolheffing is daarmee aan te raden. De omvang van het fonds kan door de gemeenteraad worden bepaald. Momenteel heeft de gemeente Hellendoorn al een “subsidieverordening stimulering vergroening en vasthouden en verwerken hemelwater op particulier terrein en schoolpleinen”. Het subsidieplafond voor deze regeling is € 50.000,-- per jaar voor de periode 2021 – 2025. Als deze jaarlijkse bijdrage uit de opbrengst rioolheffing zou worden gehaald, dan spreken we over een toename van de tarieven met € 3,12.