2. Onderlegger rapport Antea Group - Verkenning buitendienst gemeente Hellendoorn

Analyse uitkomsten onderzoeksrapport Antea Group

1

1

De onderzoeksopdracht

1.1

Begrotingsraad 8 november 2022

In de programmabegroting 2023, die op 8 november 2022 in de raad is behandeld, is het voorstel opgenomen om € 50.000 op te nemen voor het doen van onderzoek naar de verduurzaming van de gemeentewerf. In die raadsvergadering is, naar aanleiding van een ingediende motie, door het college de toezegging gedaan om een onderzoek uit te voeren naar de toekomstige omvang van de buitendienst, voordat een onderzoek wordt gestart naar de verduurzaming dan wel nieuwbouw van de gemeentewerf.

1.2

Onderzoeksopdracht

Op 31 januari 2023 heeft de gemeenteraad de onderzoeksopdracht vastgesteld. De opdracht bestaat uit een hoofdvraag en een aantal deelvragen. De hoofdvraag luidt: Wat zijn voor de gemeente Hellendoorn de voor- en nadelen van het zelf

uitvoeren dan wel uitbesteden van de taken die door de buitendienst worden uitgevoerd, waarbij naast de financiële aspecten ook serviceniveau, wendbaarheid van de organisatie en participatie meegewogen worden?

1.3

Het gevolgde proces

De opdracht voor het uitvoeren van het onderzoek is verstrekt aan Antea Group. Zij hebben in de maanden februari tot juli 2023 onderzoek gedaan. Daarbij is gekeken naar hoe de buitendienst nu werkt, welke mogelijkheden de gemeente zelf heeft, welke mogelijkheden de markt biedt en welke perspectieven er zijn. Op 19 september 2023 is het definitieve rapport opgeleverd.

2

2

Het rapport: een analyse van de uitkomsten

2.1

Hoofdconclusie rapport

Uit het rapport opgesteld door Antea Group is een aantal conclusies te trekken. De hoofdconclusie die uit het rapport kan worden opgemaakt is dat in-/uitbesteding van het totaal van de werkzaamheden uitgevoerd door de buitendienst leidt tot minder wendbaarheid, minder flexibiliteit, minder serviceverlening en minder ontwikkelmogelijkheden in relatie tot de kernwaarden en kerndoelen van de buitendienst. Door de huidige omvang en werkzaamheden niet te wijzigen behoudt de gemeente directe controle op de kwaliteit van het werk, kan direct gestuurd worden op bedrijfsprocessen en kan de gemeente zelfstandig beslissingen blijven nemen. Daarnaast leidt in-/uitbesteding van de werkzaamheden tot een initiële kostenverzwaring van € 978.000, -- per jaar.

2.2

Nadere analyse van de uitkomsten

Antea Group heeft in het rapport aan de hand van door de gemeente vastgestelde kernwaarden en kernopgaven een vergelijking gemaakt tussen het zelf verrichten van de werkzaamheden en het overbrengen van de taken naar de markt. 2.2.1 Voordelen van het zelf uitvoeren van taken De buitendienst voert een zeer divers takenpakket uit, waarin naast regulier beheer en afvalinzameling veel zorg is voor service, participatie en zichtbaarheid naar inwoners. Medewerkers zijn intrinsiek gemotiveerd een optimale dienst te verlenen aan de inwoners van de gemeente Hellendoorn. Met hun vakexpertise en gebiedskennis zijn ze een bron van kennis voor de binnendienst in relatie tot duurzaam toekomstbestendig beleid en beheer. De buitendienst heeft zowel een opleidende als werkgevende rol voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt en draagt hiermee bij aan de sociale taakstelling van de gemeente. Voordelen van het in eigen beheer uitvoeren van het werk is dat de gebiedskennis aanwezig bij de medewerkers van de buitendienst dagelijks wordt ingezet. Doordat veel mensen naast werken ook wonen in de directe omgeving van de gemeente, is het verantwoordelijkheidsgevoel én de intrinsieke motivatie groot. Met de eigen buitendienst kan, door het goed inschatten van meldingszwaarte en gebiedskennis, bij meldingen snel geprioriteerd en geschakeld worden.

Ook is er bij het zelf uitvoeren van taken meer grip en regie om wendbaar en flexibel te zijn. Op deze wijze kan sneller ingespeeld worden op veranderde wensen, bijvoorbeeld in het kader van duurzaamheid. 2.2.2 Voordelen van het door de markt laten uitvoeren van taken Beheeractiviteiten vermarkten gebeurt landelijk in de regel middels een inbesteding (verbonden partij/maatschappelijke organisatie) of een uitbesteding (aanbesteding aan commerciële marktpartij). Deze varianten hebben elk hun eigen karakteristieken, maar zijn in de basis gericht op grootschalige en planmatige onderhoudswerkzaamheden. Voordelen van het door de markt laten uitvoeren van taken is dat standaardwerkzaamheden goedkoper kunnen worden uitgevoerd. Innovatie kan door marktpartijen sneller gaan, voor gespecialiseerde aannemers zijn de investeringen (tijd, middelen, opleidingen) eenvoudiger te realiseren vanwege de hoge mate van specialisme en het beoogde rendement.

2.3

Nadere financiële analyse van de uitkomsten

In het rapport is een vergelijking van de kosten van de huidige situatie en de marktsituatie opgenomen. Hieronder volgen de uitkomsten en de duiding daarvan. Verder is een toelichting gegeven op de tabel in paragraaf 6.3 van het rapport. 2.3.1 Vergelijking van de kosten in de huidige situatie en de marktsituatie Antea Group heeft de kosten onderverdeeld naar 11 beheeronderdelen (groen, afval, riolering etc.) en daarnaast onderzoek gedaan naar de overige taken uitgevoerd door de buitendienst. 3

Onder de overige taken vallen allerlei verantwoordelijkheden die nu bij de buitendienst belegd zijn, zoals meldingen openbare ruimte (MOR), de wachtdienst die bereikbaar is buiten kantooruren en in de weekenden en de gladheidsbestrijding. De totaaluitkomst van de vergelijking is (afgerond):

Uitvoeringskosten

Huidige situatie

Marktsituatie

Verschil

€ 7.578.000

€ 8.557.000

€ 978.000

De geraamde kostenverhoging bij in-/uitbesteding is ca. 13% van de huidige kosten. Als verklaring voor deze uitkomst geeft Antea Group aan dat de kosten voor de overige taken hoger zijn in de marktsituatie omdat er (nog) geen gebiedskennis is bij een marktpartij waardoor en (nog) geen synergievoordeel aanwezig is op de integrale afstemming van werkzaamheden en kostenreductie op de beheeronderdelen. In de huidige situatie kunnen de overige taken geleverd worden vanuit de gelijktijdige inzet bij de overige beheeronderdelen. Bij de uitkomst passen de volgende kanttekeningen: Antea Group geeft aan dat de berekening indicatief is en dat de uitkomst theoretisch is. Theoretisch, met name omdat de kosten bij uitbesteding pas bekend zijn na aanbesteding. Verder bevat de tabel alleen de uitvoeringskosten, dit geldt voor zowel de huidige situatie (eigen buitendienst) als bij een marktsituatie (in-/uitbesteding). De volgende kosten zijn hierin niet meegenomen: - Investeringen in materieel; - Overhead (management, ondersteunend personeel zoals personeelszaken, huisvesting, ICT); - Vergoeding voor winst en risico (alleen bij in-/uitbesteding); - Contractmanagement en toezicht (alleen bij in-/uitbesteding); - Eenmalige kosten zoals frictiekosten personeel (alleen bij in-/uitbesteding). Tot slot is het goed om aandacht te hebben voor de belangrijkste financiële risico’s.

In de huidige situatie brengen met name investeringen in huisvesting en materieel risico’s met zich mee. Een complicerende factor hierbij zijn de toegenomen eisen vanuit duurzaamheid. Risico’s in geval van uitbesteding: - Nacalculatie indien niet alle beoogde werkzaamheden contractueel goed zijn vastgelegd; - Prijsstijgingen na afloop van het contract; - Frictiekosten personeel vallen hoger uit dan geraamd; - In geval van inbesteding moeten er ook investeringen worden gedaan in huisvesting etc. In paragraaf 6.1 van het rapport wordt uitgebreider ingegaan op de procesmatige voor- en nadelen en de risico’s. 2.3.2 Toelichting op de tabel in paragraaf 6.3 van het rapport In de tabel worden de huidige situatie en de marktsituatie met elkaar vergeleken. Aanname hierbij is dat de marktsituatie ook geldig is voor een inbesteding, omdat de maatschappelijke organisatie opereert als een commerciële aannemer. De tabel bevat een vergelijking van de uitvoeringskosten. In de huidige situatie zijn dat de onderhoudskosten (uitgevoerd door externen) en de loonsom van eigen personeel. De marktprijzen zijn grotendeel gebaseerd op kengetallen uit de kennisbank (afgeleid uit intensieve en gedetailleerde maatregelpakketten) van Antea Group. Dat de tabel door Antea Group in twee delen is gesplitst, heeft alleen te maken met hoe de marktprijzen zijn berekend.

In de bovenste helft zijn de marktprijzen gebaseerd op kengetallen per m2 en in de onderste helft zijn ze op een andere wijze berekend.

4

In de tabel worden 11 beheeronderdelen onderscheiden. Voor elk onderdeel is een verschil in kosten tussen de huidige situatie en de marktsituatie berekend. Daarnaast is een regel opgenomen voor de overige taken. De verschillen op beheeronderdelen zijn, vanwege de overige taken, niet goed op regelniveau te interpreteren. In de huidige situatie zijn de overige taken verdisconteerd in de beheeronderdelen. In de marktsituatie zijn de kosten voor de overige taken wel apart opgenomen. Dat geeft op regelniveau een scheef beeld. Daarom is de vergelijking alleen goed te maken op totaalniveau.

2.4

Conclusie en advies

2.4.1 Conclusie Antea Group heeft zelf geen conclusie verbonden aan het onderzoek; dat is aan de politiek. Op basis van het rapport kan echter een aantal duidelijke conclusies verbonden worden. Hierbij is het goed om op te merken dat een deel van de taken van de buitendienst al wordt uitbesteed aan de markt; hierbij gebeurt dit vooral daar wat dat iets toevoegt. Als we kijken naar de totale kosten van alle taken die op dit moment uitgevoerd worden, is de conclusie dat het in het geheel naar de markt brengen van al deze taken meer nadelen dan voordelen heeft. Op inhoud leveren we in op gebiedskennis en intrinsieke betrokkenheid. Daarnaast is de verwachting dat de schakelsnelheid omlaaggaat en dat we minder wendbaar zijn om extra in te zetten op bijvoorbeeld het gebied van duurzaamheid. Bovendien is er dan een extra budget van € 978.000, - per jaar nodig. Een andere optie zou zijn om niet alles naar de markt te brengen, maar alleen die onderdelen die in de markt goedkoper uit te voeren zijn. Uit de analyse blijkt dat de theoretische berekening van onder andere de werkzaamheden vallend onder Groen, Begraafplaatsen en Verhardingen een mogelijk gezamenlijke fictieve besparing laat zien.

Hierin is echter niet meegewogen dat de eigen dienst op dit moment diverse aanvullende diensten verleend om het areaal toekomstbestendig te beheren en de groendienst een groot deel van de sociale taakstelling van de gemeente voor haar rekening neemt. Het uitvragen van deze sociale component bij een marktpartij middels een SROI-paragraaf in de uitvraag zal van invloed zijn op de inschrijfkosten, waarmee het geschetste theoretische beeld verandert. Zo laat daarnaast de berekening van kosten voor overige taken geen fictieve kostenreductie, maar zelfs een stijging zien. Verklaring hierbij is dat er geen gebiedskennis bij een marktpartij is en geen synergievoordeel aanwezig is met de overige beheeronderdelen. Kort samengevat concluderen wij dat er tevredenheid is over de kwaliteit van het werk van de buitendienst. Uit het opgestelde rapport blijkt dat de taken die in totaliteit uitgevoerd worden, door de markt niet goedkoper kunnen worden uitgevoerd. Er zijn taken die de markt goedkoper kan uitvoeren, maar het overbrengen van die taken naar de markt zorgt ervoor dat andere taken niet goed meer uitgevoerd kunnen worden. Dat zou ertoe leiden dat alles naar de markt gebracht moet worden en dat is juist duurder. 2.4.2 Advies Gezien het bovenstaande adviseren we college en raad om: 1. Kennis te nemen van het onderzoeksrapport naar de buitendienst en 2.

In te stemmen met het advies om de omvang en werkzaamheden van de buitendienst van de gemeente Hellendoorn niet te wijzigen.

5

3

Vervolg

3.1 Praktische aanbevelingen rondom organisatieontwikkelingen op de werf Uit het onderzoeksrapport is verder nog een aantal organisatorische conclusies te trekken. Deze conclusies, vertaald in adviezen zijn onder te brengen in een aantal onderwerpen, met daaronder op hoofdlijnen de te nemen acties. -

-

-

-

-

-

-

Effectgericht werken: o Verbeter de communicatie en samenwerking tussen de buitendienst en binnendienst om de implementatie van nieuwe doelen te vergemakkelijken. o Betrek collega's van de buitendienst meer aan de voorkant om maatschappelijke doelen te vertalen naar beheerpraktijken (bottom-up). o Laat nieuwe doelen, zoals participatie en klimaatadaptatie, integreren in de werkzaamheden van de buitendienst en pas indien nodig werkwijzen en processen aan. o Blijf investeren in de ontwikkeling van wachtdienstmedewerkers voor ad-hoc werkzaamheden zodat zij breed inzetbaar zijn. Intern integraal werken: o Moedig initiatieven en samenwerking vanuit de buitendienst aan om efficiëntie te verbeteren. o Investeer in planmatig integraal werken, vooral in de ontwikkeling van beheerplannen voor de openbare ruimte. o Versterk de samenwerking tussen de binnendienst en buitendienst. o Meet en monitor rendement voor efficiënte routes en planningen. Inwoner centraal: o Moedig de intrinsieke motivatie en verantwoordelijkheidsgevoel van buitendienstmedewerkers aan en draag dit uit naar de rest van de organisatie. o Bevorder lokale betrokkenheid en houd hier rekening mee in het aannamebeleid. Toekomstbestending: o Maak gebruik van de technische expertise van de buitendienst voor duurzaamheidsmaatregelen.

o Werk samen met beleidsmakers om een visie met betrekking tot duurzaamheidsaspecten te definiëren. Digitalisering: o Blijf proactief werken aan digitalisering, inclusief het optimaliseren van routeplanningen, de doorontwikkeling van de Signalen-app (MOR-meldingen) en digitale vaardigheden van collega's. o Investeer in een goede samenwerking tussen de binnendienst en buitendienst voor effectief gebruik van data, apps en systemen. Inclusie: o Zet de inclusieve benadering voort en focus op het laten doorstromen van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt naar de reguliere arbeidsmarkt. o Investeer in intensieve begeleiding en programma's voor medewerkers met een afstand tot de arbeidsmarkt. Extern integraal werken: o Stimuleer samenwerking en afstemming met aannemende partijen om kostenefficiëntie te bevorderen. o Evalueer voortdurend welke werkzaamheden kunnen worden uitbesteed en zoek ruimte voor kostenbesparingen.

Deze adviezen en aanbevelingen worden meegenomen en, onder andere, verwerkt in het teamplan voor 2024.

6