Toelichting APV Heiloo

TOELICHTING Algemeen Deze toelichting behoort bij de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) Heiloo-2023 en is te beschouwen als een handreiking bij de uitleg en de toepassing van de opgenomen bepalingen. Deze toelichting is geen verplicht onderdeel van de vaststelling van de APV door de raad. De APV is een algemene regeling die geldt voor iedereen binnen de gemeente. Deze regeling heeft tot doel de gemeente leefbaar te houden en bevat daarom regels die tot de ‘huishouding’ van de gemeente behoren. De regels zijn vooral gericht op de bescherming van de openbare orde en veiligheid, de bescherming van de volksgezondheid, het milieu en de woon- en leefomgeving, en daarmee op het voorkomen van onaanvaardbare schade, hinder en vervuiling. APV-bepalingen regelen het ordelijk verloop van het maatschappelijk verkeer voor zover dat in de openbare ruimte en in openbare inrichtingen plaatsvindt of een weerslag daarop heeft. De APV wordt regelmatig aangepast aan de algemene maatschappelijke ontwikkelingen, de landelijke regelgeving en rechterlijke uitspraken (jurisprudentie). Nummering Er is uitdrukkelijk voor gekozen de nummering van de artikelen uit de Model-APV van de VNG over te nemen en in tact te laten. Hiervoor is gekozen omdat op die manier efficiënt gebruik gemaakt kan worden van het Model. Dat betekent dat de artikelnummering niet altijd per artikel doorloopt.

Dat is het gevolg van het feit dat artikelen in de loop der tijd om juridische redenen zijn vervallen. Omdat er ook artikelen in de APV staan die specifiek voor de gemeente Heiloo zijn bedoeld, is er bij die artikelen een letter achter het artikel geplaatst om toch de VNG-nummering te kunnen blijven volgen. Verordenende bevoegdheid; autonomie en medebewind De raadsbevoegdheid een APV vast te stellen is bepaald in artikel 149 van de Gemeentewet. “De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.” De APV is hét klassieke voorbeeld van een autonome, d.w.z. een in beginsel zelfstandige gemeentelijke verordening. Op grond van de Grondwet, de Gemeentewet en de jurisprudentie mogen bepalingen in gemeentelijke verordeningen niet in strijd komen met hogere regelingen. Deze mogen wel worden aangevuld als daar een ander belang of motief aan ten grondslag ligt. Daarnaast bevat de APV ook medebewindsbepalingen (bepalingen die zijn gevorderd door een hogere regeling), waarvoor de grondslagen zijn opgenomen in de aanhef van de APV. Deze betreffen net als de autonome bepalingen in de APV de openbare ruimte en hangen nauw samen met de andere bepalingen in de APV. Door deze medebewindsbepalingen onder te brengen in de APV blijft er een samenhangend geheel bestaan van gemeentelijke regelingen die de openbare ruimte betreffen.

Deregulering Alle artikelen zijn getoetst op dereguleringsmogelijkheden, zowel op de kwantiteit als op de kwaliteit van regels. Al enkele jaren is het streven om een balans te vinden tussen lastenvermindering voor de gemeente en de burgers enerzijds, en de mogelijkheid om handhavend op te kunnen blijven treden tegen excessen anderzijds. Ook is gekeken naar de balans tussen de verantwoordelijkheid van de overheid en de eigen verantwoordelijkheid van de inwoners. Inwoners vormen met elkaar de samenleving en daar hoort bij dat men rekening houdt met elkaar en dat men elkaar kan aanspreken. Het is niet nodig dat de gemeente elk aspect regelt. Het is wel wenselijk dat het gemeentebestuur handhavend kan optreden.

Vergunning, ontheffing of melding In de APV komen drie toestemmingsstelsels voor: - een ontheffingsstelsel; - een vergunningstelsel; - een meldingsstelsel. Bij een ontheffingsstelsel geldt een verbod om een bepaalde activiteit uit te voeren. In uitzonderlijke gevallen is daarop een ontheffing mogelijk. Bij een vergunningstelsel geldt in beginsel een verbod, maar bestaat er in het algemeen geen bezwaar tegen de activiteit. De gemeente wil de regie op de activiteiten houden. Zij kan ook het aantal beschikbare vergunningen beperken. Bij een meldingsstelsel bestaat er al dan niet een verbod, maar bestaat er geen bezwaar tegen de activiteit als zodanig. Om grip en regie te houden, stelt de gemeente een melding verplicht. Juridisch karakter van een melding In januari 2015 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als hoogste bestuursrechter haar rechtspraak rond meldingsstelsels aangepast. Beknopt samengevat komt de wijziging er op neer dat alleen een meldingsstelsel beheerst door algemene regels en waarbij niet is voorzien in enige reactie van het bestuursorgaan niet leidt tot een appellabel besluit. In andere gevallen leidt de weigering of acceptatie, dan wel het uitblijven of niet-tijdig reageren door het bestuursorgaan tot een appellabel besluit. Zie bv. ABRvS 14-01-2015, ECLI:NL:RVS:2015:14.

Schaarse vergunningen In gevallen waarin een activiteit beperkt is tot een aantal vergunninghouders, kan sprake zijn van schaarste. Als een activiteit onder de werking van de Dienstenrichtlijn valt en het aantal vergunningen voor deze activiteit wordt beperkt, moet die beperking gerechtvaardigd zijn, gebaseerd op een dwingende reden van algemeen belang en daarmee evenredig zijn (Zie bv. ABRvS 07-06-2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520). Voor schaarse vergunningen geldt verder dat deze vergunningen niet voor onbepaalde tijd mogen worden verleend (HvJEU 01-10-2015, ECLI:EU:C:2015:641). Ook zal een redelijke looptijd voor de schaarse vergunning bepaald moeten worden. De looptijd moet worden afgestemd op de tijd die het de vergunninghouder kost om investeringen terug te verdienen. Ook gelden er bijzondere verdeelregels: er moet een passende mate van openbaarheid betracht worden bij de verdeling door potentiële gegadigden tijdig te informeren over de beschikbaarheid van een vergunning, het aanvraagtijdvak, de verdeelregels en de toewijzingscriteria, die objectief, duidelijk en niet discriminatoir moeten zijn. Op grond van het gelijkheidsbeginsel, waaruit het beginsel van gelijke kansen voortvloeit, geldt dit ook voor andere schaarse vergunningen dan vergunningen die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen (ABRvS 02-11-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927).

Voor de looptijd van de vergunning bij schaarste wordt verder verwezen naar artikel 1:7, tweede lid, en de toelichting daarbij. Dienstenrichtlijn De Europese Dienstenrichtlijn (2006) beoogt het wegnemen van onrechtvaardige belemmeringen voor het verrichten van diensten in een ander dan het eigen EU-land. De nationale wet- en regelgeving die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt, dient te worden getoetst op noodzakelijkheid, proportionaliteit en non-discriminatie. De uit de Dienstenrichtlijn voortkomende verplichtingen zijn voor Nederland vastgelegd in de Dienstenwet (2009). Deze geeft een wettelijke basis aan de volgende voor de APV relevante verplichtingen uit de Dienstenrichtlijn: 1. Administratieve vereenvoudiging en inrichting van het elektronische Dienstenloket voor bedrijven en het consumentenloket. Via het Dienstenloket bieden overheden alle gegevens elektronisch aan die nodig zijn voor het doorlopen van procedures, zoals het aanvragen van vergunningen. Ook al het berichtenverkeer dat nodig is voor deze procedures – van aanvraag tot en met eindbeslissing – moet

elektronisch kunnen plaatsvinden als de dienstverlener dit wenst. Dit elektronische berichtenverkeer moet zich afspelen in een beveiligde internetomgeving. 2. Enkele algemene voorschriften voor vergunningstelsels voor decentrale overheden met betrekking tot vergunningstelsels. Deze betreffen onder meer de beslissingstermijn, de in beginsel onbeperkte geldigheid en de zogeheten ‘lex silencio positivo’ (positieve fictieve weigering bij niet tijdig beslissen). De Dienstenrichtlijn bepaalt dat vergunningstelsels gebaseerd moeten zijn op criteria die ervoor zorgen dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid niet op willekeurige wijze uitoefenen. Die criteria zijn: niet-discriminatoir; noodzakelijk en gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; evenredig met die reden van algemeen belang (proportionaliteit); duidelijk en ondubbelzinnig; objectief; vooraf openbaar bekendgemaakt; transparant en toegankelijk. Ook de voorschriften en beperkingen die aan de vergunning worden verbonden, dienen hieraan te voldoen. Het begrip ‘een dwingende reden van algemeen belang’ omvat onder meer de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid; handhaving van de maatschappelijke orde; bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, met inbegrip van de stedelijke en rurale ruimtelijke ordening.

Proportionaliteit heeft betrekking op het persoonsgebonden aspect van de vergunning. Alleen door het stellen van vergunningvoorwaarden aan de ondernemer kan het gemeentebestuur maatwerk leveren. Dit geldt ook voor de Bibob-toets. Volgend op een negatief Bibob-rapport mag namelijk niet automatisch een voor het betrokken bedrijf negatieve beslissing worden genomen. Het bevoegd gezag dient eerst te toetsen of er met de besluitvorming wordt voldaan aan het evenredigheidsbeginsel. Van een vestiging is sprake als er een daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit voor onbepaalde tijd vanuit een duurzame vestiging wordt verricht. Aan die eis kan ook zijn voldaan als een onderneming voor een bepaalde tijd wordt opgericht of als er een gebouw wordt gehuurd van waaruit de ondernemer zijn activiteiten onderneemt. Lex silencio positivo De lex silencio positivo is de rechtsfiguur die inhoudt dat de overschrijding van een beslistermijn door het bevoegde bestuursorgaan van rechtswege leidt tot een (fictieve) positieve beslissing op de vergunningaanvraag. De toepasselijkheid van de lex silencio positivo volgt uit een landelijke wet. Zo volgt toepasselijkheid van de lex silencio positivo op aanvragen om omgevingsvergunningen bijvoorbeeld uit artikel 3.9, derde lid, van de Wabo.

Voor vergunningstelsels die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen, geldt altijd de lex silencio positivo (art. 13). Met de invoering van art. 28 Dienstenwet bepaalt artikel 4:20a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op vergunningenstelsels die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen automatisch van toepassing is. In dat geval geldt dat als het bestuursorgaan niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking beslist, de gevraagde beschikking van rechtswege is gegeven. tenzij in de regelgeving (bij wettelijk voorschrift) expliciet staat aangegeven dat er een dwingende reden van algemeen belang geldt en dat de lex silencio positivo in dat geval niet van toepassing is. Daar waar nodig is bij een artikel opgenomen wanneer de lex silencio positivo wel of niet van toepassing is. Voor zover de toepasselijkheid van de lex silencio positivo niet reeds uit de wet of de Dienstenrichtlijn voortvloeit, maar het toch wenselijk is te voorzien in een positieve beschikking van rechtswege bij het niet tijdig beslissen op een aanvraag tot het geven van een beschikking, is de lex silencio positivo op verschillende plaatsen in de APV van toepassing verklaard.

Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen Artikel 1:1 Definities

In dit artikel wordt een aantal begrippen dat in de verordening wordt gehanteerd, gedefinieerd. Van een aantal specifieke begrippen, dat wil zeggen begrippen die slechts op een bepaald onderdeel van deze verordening betrekking hebben, zijn in de desbetreffende afdeling definities opgenomen. Over de definities kan het volgende worden opgemerkt. Bebouwde kom De reikwijdte van een aantal artikelen in deze verordening is beperkt tot de bebouwde kom. Voor het begrip ‘bebouwde kom’ is aangesloten bij artikel 20a van de WVW 1994. Bevoegd gezag Met het begrip ‘bevoegd gezag’ wordt aangehaakt bij de Wabo. Die is van toepassing op het verstrekken van omgevingsvergunningen. De omgevingsvergunning wordt door één bevoegd gezag beoordeeld en doorloopt één procedure. De beslissing op de aanvraag kent ook één procedure van rechtsbescherming. Het bevoegd gezag is in de meeste gevallen het college van de gemeente waar het project in hoofdzaak zal worden verricht. In een beperkt aantal gevallen berust de bevoegdheid tot toestemmingsverlening niet bij het college, maar bij Gedeputeerde Staten en in enkele gevallen bij een Minister. Het bevoegd gezag is integraal verantwoordelijk voor het te nemen besluit en is tevens belast met de bestuursrechtelijke handhaving. Zie verder ook de toelichting bij de artikelen 2:10, 2:11 en 4:11.

Daarnaast komt in de APV op verschillende plaatsen de term ‘bevoegd bestuursorgaan’ voor. Daarmee wordt dan gedoeld op ofwel het college, ofwel de burgemeester. De Wabo brengt hierin geen verandering. Bouwwerk Deze omschrijving verwijst naar artikel 1 van de Bouwverordening: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, met inbegrip van een gedeelte daarvan, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”. Gebouw Deze omschrijving verwijst naar artikel 1, eerste lid, van de Woningwet: “bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt”. Handelsreclame In artikel 7, vierde lid, van de Grondwet, betreffende de vrijheid van meningsuiting, wordt handelsreclame (commerciële reclame) met zoveel woorden buiten de werking van dit artikel geplaatst. Dit is vooral van belang in verband met artikel 7, eerste lid, van de Grondwet dat zich volgens vaste jurisprudentie verzet tegen een vergunningstelsel voor de verspreiding van gedrukte stukken en dergelijke. Aan een vergunningstelsel voor handelsreclame staat het grondwetsartikel niet in de weg. Onder het begrip ‘reclame’ dient te worden verstaan: iedere vorm van openbare aanprijzing van goederen en diensten.

Door dit te beperken tot ‘handelsreclame’ heeft de in artikel 7, vierde lid, van de Grondwet geformuleerde uitzondering slechts betrekking op reclame voor commerciële doeleinden in de ruime zin van het woord en omvat zij elk aanbod van goederen en diensten, maar is zij niet van toepassing op reclame voor ideële doeleinden. Dit betekent niet dat handelsreclame helemaal niet beschermd wordt. Voorschriften voor handelsreclame zullen de toets aan artikel 10 van het EVRM en artikel 19 van het IVBPR moeten kunnen doorstaan. Deze verdragsbepalingen verzetten zich echter niet tegen een vergunningstelsel. Openbaar water Een ‘openbaar water’ in de zin van Boek 5 van het BW is ieder water, dat open staat voor het publiek. ‘Openbaar’ is hier dus synoniem aan ‘feitelijk voor het publiek toegankelijk’. Openbare plaats

Hiervoor is aangehaakt bij artikel 1, eerste lid van de Wet openbare manifestaties (Wom): een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor het publiek. Deze definitie kent twee criteria. Ten eerste moet de plaats open staan voor het publiek. Dat wil zeggen dat in beginsel iedereen vrij is om er te komen, te verblijven en te gaan. Dat betekent verder dat geen sprake is van een meldingsplicht, de eis van voorafgaand verlof, of de heffing van een toegangsprijs voor het betreden van de plaats. Op grond hiervan zijn bijvoorbeeld stadions, postkantoren, warenhuizen, restaurants, musea, ziekenhuizen en kerken geen ‘openbare plaatsen’. Ook de hal van het gemeentehuis valt buiten het begrip ‘openbare plaats’. Het tweede criterium is dat het open staan van de plaats moet zijn gebaseerd op een bestemming of een vast gebruik. De bestemming ziet op het karakter dat door de gerechtigde aan de plaats is gegeven of blijkens de uit de inrichting van de plaats sprekende bedoeling. Voorbeelden daarvan zijn: openbare wegen, plantsoenen, speelweiden en parken en vrij toegankelijke gedeelten van overdekte passages, van winkelgalerijen, van stationshallen, openbare waterwegen en recreatieplassen.

In het licht van artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (godsdienstvrijheid) is in artikel 1, tweede lid, van de Wom expliciet aangegeven dat onder een openbare plaats niet wordt begrepen een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet: een kerk, moskee, synagoge of een ander gebouw dat met name wordt gebruikt voor godsdienstige of levensbeschouwelijke doelen. Parkeren De definitie van ‘parkeren’ haakt aan bij de definitie ervan in artikel 1 van het RVV 1990: het laten stilstaan van een voertuig anders dan gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt tot het onmiddellijk in- of uitstappen van passagiers of voor het onmiddellijk laden of lossen van goederen. Rechthebbende Hieronder wordt verstaan de rechthebbende naar burgerlijk recht. Voertuig De definitie van ‘voertuig’ haakt aan bij de definitie ervan in artikel 1 van het RVV 1990. ‘Voertuigen’ in de zin van dit artikel zijn: fietsen, bromfietsen, gehandicaptenvoertuigen, motorvoertuigen, trams en wagens. Voor kleine voertuigen, zoals kruiwagens, kinderwagens, rolstoelen en dergelijke is een uitzondering gemaakt, omdat anders sommige bepalingen een te ruime strekking zouden krijgen. Weg De definitie van ‘weg’ haakt aan bij de definitie ervan in artikel 1, eerste lid, onder b, van de WVW 1994.

Concreet gaat het om alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Hiertoe behoren ook trottoirs, voetpaden, voetgangersgebieden, rijwielpaden en parkeerplaatsen of -terreinen. Uit de definitie van ‘openbare plaats’ blijkt dat de weg daar onderdeel van uitmaakt. Ook een strandovergang is een openbare weg in de zin van artikel 4, eerste lid, onder II, van de Wegenwet (ABRvS 16-03-1999, Gst. 1999, 7100, 3). Op of aan de weg Verschillende bepalingen in deze verordening hebben betrekking op (verboden) gedragingen ‘op of aan de weg’. De term ‘aan de weg’ duidt op een zekere nabijheid ten opzichte van de weg. Daaronder vallen bijvoorbeeld voortuinen van huizen en andere open ruimtes die aan de weg zijn gelegen. Daaronder valt echter niet wat zich binnenshuis bevindt of afspeelt. Artikel 1:2 Beslistermijn Eerste en tweede lid Het uitgangspunt van artikel 4:13 van de Awb is dat in een wettelijk voorschrift de termijn aangegeven wordt waarbinnen een beschikking gegeven dient te worden. Een beslistermijn van acht

weken (eerste lid) correspondeert met de maximale redelijke termijn die bij afwezigheid van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn in artikel 4:13, tweede lid, van de Awb wordt gesteld. Uiteraard kan ook worden gekozen voor een andere, kortere of langere, beslistermijn of zelfs per type besluit voor verschillende beslistermijnen. Dit recht aan het algemeen beginsel dat elke termijn redelijk moet zijn. Tijdig beslissen is een rechtsplicht voor elk bestuursorgaan. Het merendeel van de aanvragen zal binnen acht weken kunnen worden afgehandeld. Meer ingewikkelde aanvragen, zeker die waarvoor meerdere adviezen moeten worden ingewonnen, vergen soms meer tijd. De verlenging van de beslistermijn biedt dan uitkomst. Ook deze termijn is in de APV op acht weken gesteld (tweede lid). Ook hier geldt dat een andere termijn kan worden vastgelegd. Uitgangspunt blijft altijd dat die termijn redelijk moet zijn. Artikel 4:14 van de Awb verplicht tot kennisgeving aan de aanvrager van dit verlengingsbesluit. Indien de aanvrager meent dat de verlenging niet redelijk is, kan hij daartegen in bezwaar en beroep gaan. Artikel 4:14 van de Awb schort de termijn niet op, het is alleen een 'beleefdheidsvoorschrift' om te laten weten dat de termijn niet gehaald wordt. Het is dus geen besluit.

Dienstenrichtlijn Op vergunningprocedures voor wat betreft diensten is artikel 13 van de Dienstenrichtlijn van toepassing. Het derde lid bepaalt dat de aanvraag binnen een redelijke, vooraf vastgestelde termijn wordt behandeld. De achtwekentermijn van artikel 1:2 voldoet daaraan. Artikel 13, derde lid, van de Dienstenrichtlijn bepaalt voorts dat de beslistermijn eenmaal door de bevoegde instantie mag worden verlengd, indien dit gerechtvaardigd wordt door de complexiteit van het onderwerp. Dit houdt in dat voor verlenging een stevige motivering is vereist met gebruikmaking van dit criterium. De verlenging en duur ervan worden met redenen omkleed en vóór het verstrijken van de oorspronkelijke termijn ter kennis van de aanvrager gebracht. Derde lid (Wabo) De beslistermijn op een aanvraag om een omgevingsvergunning is dezelfde als in het eerste lid is opgenomen: acht weken (artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo). Artikel 3.9, tweede lid, van de Wabo bepaalt dat de beslistermijn niet met acht, maar slechts met zes weken kan worden verlengd. Daarom is voor deze ontheffing of vergunning een afwijking van het tweede lid opgenomen onder verwijzing naar artikel 3.9 van de Wabo.

Artikel 1:4 Voorschriften en beperkingen In literatuur en jurisprudentie is men het erover eens dat de bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften in beginsel aanwezig is in die gevallen waarin het al dan niet verlenen van die vergunning of ontheffing een vrije beslissing is van het beschikkende orgaan. Toch is uit een oogpunt van duidelijkheid deze bevoegdheid uitdrukkelijk vastgelegd. Daarbij is aangegeven dat die voorschriften uitsluitend mogen strekken ter bescherming van de belangen in verband waarmee het vereiste van vergunning of ontheffing is gesteld. Niet-nakoming van voorschriften die aan een vergunning of ontheffing verbonden zijn, kan grond opleveren voor intrekking van de vergunning of ontheffing dan wel voor toepassing van andere administratieve sancties. In artikel 1:6 is deze intrekkingsbevoegdheid vastgelegd. Tweede lid De vraag of bij niet-nakoming van vergunningsvoorschriften bestuursdwang kan worden toegepast, wordt in het algemeen bevestigend beantwoord. Wanneer bij een vergunning- of ontheffingsplicht de formulering wordt gebruikt “het is verboden om … te doen zonder vergunning/ontheffing van … of in afwijking daarvan“, dan is een bepaling als in het tweede lid niet nodig.

Het handelen in strijd met een vergunnings- of ontheffingsvoorschrift is dan immers ook verboden en levert dus een overtreding op waartegen met een last onder bestuursdwang kan worden opgetreden. In de APV wordt deze formulering alleen gebruikt in artikelen 2:11 en 2:25.

Bij vergunningen of ontheffingen die een omgevingsvergunning zijn op grond van artikel 2.2 van de Wabo, is noch de formulering “of in afwijking daarvan”, noch een bepaling als in artikel 1:4, tweede lid, nodig. De reden is dat artikel 2.3, aanhef en onder c, van de Wabo het handelen in strijd met een vergunningsvoorschrift al heeft verboden. In de APV gaat het om de artikelen 2:10 (voor zover sprake is van opslag van roerende zaken op de weg), 2:12 en 4:11. Voor alle andere vergunningen of ontheffingen op basis van de APV is het tweede lid van artikel 1:4 wel nodig. Handelen in strijd met zo’n vergunning of ontheffing levert dan strijd op met artikel 1:4, tweede lid, juncto het vergunningsvoorschrift. Daartegen kan met bestuursdwang worden opgetreden. Sanctiebepaling In de algemene sanctiebepaling die in deze APV is opgenomen (artikel 6:1) wordt overtreding van het bij of krachtens deze verordening bepaalde met straf bedreigd. Daardoor staat ook straf op het overtreden van voorschriften die aan een vergunning of ontheffing verbonden zijn. Artikel 1:5 Persoonlijk karakter van vergunning of ontheffing Een vergunning wordt persoonlijk genoemd, als die alleen of vooral is verleend vanwege de persoon van de aanvrager (diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het bezit van een diploma of een bewijs van onbesproken levensgedrag).

De persoonlijke vergunning is in beginsel niet overdraagbaar, tenzij de regeling dat uitdrukkelijk bepaalt. Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunning is de vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Alcoholwet. Als een vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtsopvolger geldt, is een voorschrift ogenomen dat de houder van de vergunning of ontheffing verplicht binnen twee weken schriftelijk te melden dat hij zijn vergunning heeft overgedragen, met vermelding van de naam en het adres van de nieuwe houder van de vergunning of ontheffing. Volgens artikel 1:5 is de vergunning of ontheffing persoonsgebonden, tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald. De vergunning of ontheffing kan worden gewijzigd indien de houder of zijn rechtverkrijgende dit verzoekt. Artikel 1:6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing De genoemde intrekkings- en wijzigingsgronden hebben een facultatief (niet-dwingend) karakter. Het hangt van de omstandigheden af of tot intrekking of wijziging wordt overgegaan. Zo zal niet iedere niet-nakoming van vergunningsvoorschriften hoeven te leiden tot intrekking van de vergunning. Met name het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel kunnen beperkend werken op de bevoegdheid tot wijziging en intrekking.

Als wordt overwogen om de vergunning of ontheffing in te trekken of te wijzigen, moeten de belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld hun zienswijzen naar voren te brengen (artikel 4:8 van de Awb). Artikel 1:7 Termijnen Artikel 1:7 bepaalt dat de vergunning of ontheffing in beginsel voor onbepaalde tijd geldt. Dit vloeit mede voort uit artikel 11 van de Dienstenrichtlijn, dat stelt dat vergunningen geen beperkte geldingsduur mogen hebben, tenzij: a. de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden: er is dan formeel sprake van een beperkte geldigheidsduur, maar verlening vindt van rechtswege plaats; b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang: wanneer het aantal vergunningen logischerwijs beperkt is, bijvoorbeeld omdat de gemeente geen onbeperkt grondgebied heeft, mag de markt niet gesloten blijven voor nieuwe aanbieders omdat de bestaande aanbieders voor onbepaalde tijd alle beschikbare vergunningen in handen hebben. In dat geval moet geregeld een transparante en onpartijdige ‘herverdeling’ van de schaarse vergunningen worden georganiseerd;

c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang: als gemeenten een vergunning voor bepaalde tijd verlenen, moeten zij beargumenteren waarom deze beperking nodig is en de evenredigheidstoets kan doorstaan. Sommige vergunningen lenen zich naar hun aard alleen voor verlening voor bepaalde tijd. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een evenementenvergunning. Artikel 4, onder 8, van de Dienstenrichtlijn geeft een definitie van ‘dwingende redenen van algemeen belang’: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid. Zie ook de weigeringsgronden die in de toelichting op artikel 1:8 worden genoemd. Artikel 1:6 bepaalt dat bij gewijzigde omstandigheden de vergunning kan worden gewijzigd of ingetrokken. Het ligt ook daarom in de rede dat een vergunning voor onbepaalde duur blijft gelden indien de omstandigheden niet wijzigen.

Pas bij gewijzigde omstandigheden dient de vergunning opnieuw te worden bezien. Ook daarbij wordt rekening gehouden met de noodzakelijkheids- en proportionaliteitseis. Bij geringe wijziging van omstandigheden die geen gevolgen hebben voor het algemeen belang, kan de vergunning niet worden gewijzigd of ingetrokken. Tweede lid Uit de jurisprudentie (bv. ABRvS 02-11-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927) blijkt dat schaarse vergunningen zich naar hun aard niet lenen voor verlening voor onbepaalde tijd omdat dat zich niet met het formele gelijkheidsbeginsel, waarin tevens een beginsel van gelijke kansen besloten ligt. Het voor onbepaalde tijd verlenen van schaarse vergunningen (meer aanvragers dan beschikbare vergunningen) kan immers tot gevolg hebben dat de markt voor nieuwe aanbieders feitelijk ontoegankelijk wordt. Met dit tweede lid wordt duidelijk gemaakt dat schaarse vergunningen in ieder geval moeten worden aangemerkt als vergunningen die zich naar hun aard niet lenen voor verlening voor onbepaalde tijd. Artikel 1:8 Weigeringsgronden Vergunnings- of ontheffingsstelsels zijn in de APV als volgt geformuleerd: een verbodsbepaling om een bepaalde activiteit te verrichten behoudens vergunning of ontheffing. Ter bevordering van de systematiek en duidelijkheid binnen de APV zijn in hoofdstuk 1 ‘Algemene bepalingen’ algemene weigeringsgronden opgenomen.

Alleen als er voor een vergunning of ontheffing andere of aanvullende weigeringsgronden gelden dan de in artikel 1:8 genoemde, worden die in het betreffende artikel genoemd. Dienstenrichtlijn Vanuit de praktijk en vanuit het oogpunt van rechtsgelijkheid is het niet wenselijk een onderscheid aan te brengen tussen verschillende soorten van dienstverleners. Anders zou de dienstverlener die zich vanuit een andere lidstaat hier vestigt een bevoorrechte positie kunnen hebben ten opzichte van de eigen onderdanen. De Dienstenrichtlijn staat niettemin toe dat er onderscheid kan worden gemaakt. In de APV is alleen in het geval van prostitutie een uitzondering gemaakt. Zie daarvoor de toelichting bij hoofdstuk 3 ‘Regulering prostitutie, seksbranche en aanverwante onderwerpen’. De eis van het hebben van een vergunning en de gronden om een vergunning te weigeren zijn voor de drie categorieën aanvragers dezelfde. Daarom zijn de weigeringsgronden algemeen geformuleerd zodat ze gelden voor interne en internationale verhoudingen. Er is aangesloten bij het lichtste regime van de Dienstenrichtlijn (artikel 16): de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en het milieu.

Enkele voorheen gehanteerde weigeringsgronden komen als zodanig niet meer voor in de Dienstenrichtlijn. Deze kunnen wel vallen onder: - Overlast: Het milieubegrip in de APV omvat alle soorten van overlast die gerelateerd zijn aan de omgeving. Te denken valt aan geluidsoverlast, geurhinder, overlast veroorzaakt door stof, afval en dergelijke, en overlast veroorzaakt door vuurwerk. Verkeersveiligheid: De verkeersveiligheid valt aan te merken als een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 9 van de Dienstenrichtlijn, bv. het voorkomen van verkeersslachtoffers - Veiligheid van personen en gezondheid: Deze grond kan als een belang van volksgezondheid worden aangemerkt. - Zedelijkheid: Het begrip zedelijkheid valt onder het begrip ‘openbare orde’, zoals dit wordt uitgelegd in overweging 41 bij de Dienstenrichtlijn. Te denken valt aan de bescherming van de menselijke waardigheid of in het geval van dierenmishandeling aan het belang van dierenwelzijn. - Voorzieningenniveau bij standplaatsen: Uit jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat het reguleren van de concurrentieverhoudingen niet als een huishoudelijk belang van de gemeente wordt aangemerkt. Hierop wordt door de Afdeling slechts één uitzondering toegestaan, namelijk wanneer het voorzieningenniveau voor de consument in een deel van de gemeente in gevaar komt.

Wil een gemeente op basis hiervan een vergunning weigeren dan moet worden aangetoond dat het voortbestaan van de winkel in gevaar komt als vanaf een standplaats dezelfde goederen aangeboden worden. Op grond van de Dienstenrichtlijn mag onder voorwaarden een kwantitatieve of territoriale beperking worden gesteld (zie de toelichting op artikel 5:18). Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000 In het kader van de Vw 2000 dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening kan worden overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking een document te overleggen waaruit het rechtmatige verblijf blijkt. Artikel 8.3, tweede lid, van het Vb 2000 bepaalt dat een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8 van de Vw 2000 geen aanspraak kan maken op de toekenning van vergunningen en ontheffingen door bestuursorganen van onder meer gemeenten, voor zover die betrekking hebben op standplaatsen, markten, venten, collecteren, evenementen of beroepsmatige dan wel bedrijfsmatige activiteiten. Tweede lid De wetgever heeft in de Awb een sluitend systeem neergelegd voor de afhandeling van aanvragen: deze worden ingewilligd of geweigerd.

In artikel 4:5 van de Awb is daarop één uitzondering gemaakt: een aanvraag die zo gebrekkig is dat die moet worden aangevuld voor ze kan worden afgehandeld kan buiten behandeling worden gelaten, mits de aanvrager de kans heeft gekregen om de aanvraag aan te vullen. Het is weinig zinvol – voor zowel de gemeente als de aanvrager – om te beginnen met een inhoudelijk toetsing van een aanvraag als door het (late) tijdstip van indienen van de aanvraag een volledige en goede beoordeling hiervan niet redelijkerwijs mogelijk is. Een vergunning of ontheffing zal in dergelijke gevallen niet (tijdig) verleend kunnen worden. Een (snelle) weigering schept (snel) duidelijkheid voor de aanvrager en voorkomt een onnodige inspanning aan de kant van de gemeente.

Hoofdstuk 2. Openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid of milieu Afdeling 1. Voorkomen of bestrijden van ongeregeldheden Algemeen In deze afdeling zijn bepalingen opgenomen die bedoeld zijn om zowel het gebruik als de bruikbaarheid van de weg in goede banen te kunnen leiden en de openbare orde op andere

openbare plaatsen te waarborgen. De diverse functies van de openbare ruimte, onder andere voor demonstraties, optochten en feesten, vragen om een scheiding dan wel regulering van het gebruik. Artikel 2:1 Samenscholing en ongeregeldheden Eerste lid Het begrip ‘samenscholing’ is ontleend aan artikel 186 van het Wetboek van Strafrecht (WvSr): “Hij die opzettelijk bij gelegenheid van een volksoploop zich niet onmiddellijk verwijdert na het derde door of vanwege het bevoegde bestuursorgaan gegeven bevel, wordt, als schuldig aan deelneming aan samenscholing, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.” Tweede lid In het tweede lid wordt aan de burger de verplichting opgelegd om zich op bevel van een politieambtenaar te verwijderen van een openbare plaats bij samenscholing of (dreigende) ongeregeldheden. Dit artikel biedt zo ook een handvat om op te treden tegen het hinderen van hulpverleners. Overtreding van een dergelijk bevel wordt strafbaar gesteld in artikel 6:1. Hiernaast blijven uiteraard ook de bevelen van de burgemeester in het kader van diens openbare ordebevoegdheden mogelijk. Bevelen van de burgemeester, die de politie in mandaat uitvoert en die niet worden opgevolgd, kunnen nog steeds strafbaar worden gesteld op grond van artikel 184, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht.

Vijfde lid Onder omstandigheden is het denkbaar dat een samenscholing het karakter heeft van een betoging, vergadering of godsdienstige of levensbeschouwelijke samenkomst. Gelet op de Wet openbare manifestaties (Wom) moeten dit soort samenscholingen van de werking van dit artikel uitgezonderd worden. Artikel 2:3 Kennisgeving betogingen op openbare plaatsen Dit artikel heeft alleen betrekking op betogingen en is om die reden gebaseerd op enkele artikelen uit de Wet openbare manifestatie (Wom). De Wom beoogt een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6 (vrijheid van godsdienst en levensovertuiging) en 9 (recht tot vergadering en betoging) van de Grondwet vallen, voor zover die op openbare plaatsen gehouden worden. Volgens artikel 2 Wom kunnen de bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

De wetgever geeft een opsomming van de bevoegdheden die de Wom aan gemeenteraden en burgemeesters toekent: - de bevoegdheid tot het creëren van een kennisgevingstelsel voor betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen; - de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen; - de bevoegdheid in het uiterste geval de betreffende activiteit te doen beëindigen. Uit de artikelen 3 en 4 van de Wom volgt dat de raad moet bepalen of, en zo ja, voor welke activiteiten een kennisgeving is vereist en daarbij enkele procedurebepalingen moet vaststellen. Voor op vaste tijdstippen regelmatig terugkerende godsdienstige of levensbeschouwelijke bijeenkomsten op openbare plaatsen is een eenmalige kennisgeving voldoende. De raad heeft twee mogelijkheden: of deze bijeenkomsten ongeregeld laten of een eenmalige kennisgeving voorschrijven. De artikelen 5, 6 en 7 van de Wom geven de burgemeester de bevoegdheid om naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen te stellen of een verbod te geven, alsmede een wijzigingsbevoegdheid en de bevoegdheid aan de organisatoren van de desbetreffende activiteit de opdracht te geven deze te beëindigen en uiteen te gaan.

Voor vergaderingen en betogingen op ‘andere dan openbare plaatsen’ kent de Wom uitsluitend repressieve bevoegdheden toe aan de burgemeester (artikel 8), onder andere de bevoegdheid opdracht te geven deze te beëindigen. Voor deze bevoegdheden geldt dat deze uitsluitend mogen worden aangewend indien de bescherming van de gezondheid of de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert. Sommige situaties regelt de Wom niet, bijvoorbeeld een algeheel demonstratieverbod of toegangsverbod in een gebied. In dat geval zijn de noodbevoegdheden van de burgemeester van toepassing (artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet). Rijksonderwerpen Een aantal onderwerpen is geheel of gedeeltelijk aan de plaatselijke regelgeving onttrokken. De reden is dat enerzijds de Grondwet zich tegen een dergelijke regeling verzet en dat anderzijds de rechtsgelijkheid een uniforme regeling van de landelijke wetgever rechtvaardigt.

Het gaat om de volgende onderwerpen: - het aanwijzen van de gronden waarop beperking van de onderhavige grondrechten door gemeentelijke organen is toegestaan; er dient sprake te zijn van één van de doelcriteria van artikel 2 of artikel 8 van de Wom; - een verbod van voorafgaand toezicht op de inhoud van uitingen die tijdens eerder genoemde activiteiten zullen worden gedaan (artikelen 3, vierde lid, 4, derde lid, en 5, derde lid); - de bescherming van buitenlandse vertegenwoordigingen en bepaalde andere instellingen die een bijzondere volkenrechtelijke bescherming genieten, voor zover deze bescherming verder dient te reiken dan ‘de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’ (artikel 9 van de Wom); - de strafbaarstelling van overtreding van een aantal bij de Wom gegeven normen (artikel 11 van de Wom) en de strafbaarstelling van verhindering en verstoring van geoorloofde openbare manifestaties (wijziging van de artikelen 143 tot en met 146 van het WvSr, onder artikel 11 van de Wom); - de bescherming van de zondagsrust, deze bescherming verder dient te reiken dan ‘de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’ (wijziging van de artikelen 3, 5, 5a en 8 van de Zondagswet, onder artikel III van de Wom).

Betoging Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad kan sprake zijn van een betoging als een aantal personen openlijk en in groepsverband optreedt, al dan niet in beweging, en de groep er op uit is een mening uit te dragen. Met de Wom geeft de wetgever aan dat het bij de betoging gaat om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten of wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Er worden dus drie eisen gesteld: meningsuiting (openbaren van gedachten en gevoelens), openbaarheid en groepsverband. Het gezamenlijk optreden moet ook gericht zijn op het uitdragen van een mening. Het aspect van de meningsuiting dient centraal te staan, want anders kan er sprake zijn van een samenkomst of evenement (ABRvS 27-08-2014, ECLI:NL:RVS:2014:3174 [Occupy Den Haag I]). Alleen een vreedzame betoging kan aanspraak maken op grondwettelijke bescherming (HR 11-042017, ECLI:NL:HR:2017:665). Als onder het mom van een betoging activiteiten worden ontplooid die strijdig zijn met onze rechtsorde, zal de vraag moeten worden beoordeeld of er nog wel sprake is van een betoging in de zin van het grondwettelijk erkende recht. In de praktijk blijkt het soms lastig om te onderscheiden wanneer sprake is van een betoging en wanneer niet (meer). Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen. Het zelfde geldt bij betogingen die uitlopen op rellen.

Ook tentenkampen kunnen op zich betogingen zijn (ABRvS 23-03-2015, ECLI:NL:RVS:2015:923 [Occupy Amsterdam]). De burgemeester kan beperkingen aan tentenkampen opleggen met betrekking tot bijvoorbeeld tijd, omvang, verwarming en het maximaal aantal deelnemers tijdens de nacht (ABRvS 30-08-2017, ECLI:NL:RVS:2017:2348). Er moet een band zijn tussen de boodschap en vorm van een betoging.

Collectieve uitingen De Wom heeft betrekking op collectieve uitingen. Individuele uitingsvormen zijn buiten de regeling gebleven. Overigens vallen individuele uitingen wel onder de bescherming van artikel 7 van de Grondwet. Het eerste lid van artikel 7 van de Grondwet verbiedt expliciet een voorafgaand verlof ten aanzien van schriftelijke uitingen, ook als die uitingen godsdienstig of levensbeschouwelijk van aard zijn. Het derde lid van artikel 7 van de Grondwet verbiedt voorafgaand verlof voor wat betreft de inhoud voor het mondeling openbaren van gedachten of gevoelens. Dat wil zeggen dat een ‘eenmensprotest’ niet (voorafgaand) vanwege de inhoud van de boodschap mag worden beperkt of verboden. Wel kan op basis van de APV worden opgetreden tegen de wijze waarop de boodschap wordt verkondigd, bijvoorbeeld als een spandoek verkeersbelemmeringen opwerpt. Onwettig en intolerant gedrag van derden Het recht van betoging kan niet zonder meer beperkt worden. In de jurisprudentie over het onwettig of intolerant gedrag van derden tegenover de deelnemers aan een betoging, zware belasting van het politiekorps en ernstige hindering van het verkeer is uitgemaakt dat een beperking van het recht tot betoging moet zijn gelegen in zwaarwegende omstandigheden. Een betoging mag slechts in dwingende situaties preventief worden verboden.

De omstandigheid dat een bepaalde demonstratie bij het publiek irritaties opwekt of tegendemonstraties uitlokt, is onvoldoende basis om de demonstratie op grond van de Wom te verbieden. Slechts wanneer er gegronde vrees bestaat voor ernstige ongeregeldheden die niet kunnen worden voorkomen of bestreden door middel van door de overheid te treffen maatregelen, kan er volgens de rechtspraak grond bestaan een demonstratie te verbieden. Betogers hebben m.a.w. in beginsel recht op bescherming tegen tegenbetogers en andere derden. Het laten horen van een tegengeluid is overigens toegestaan (Rb. Den Haag 21-12-2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:15812 [anti-Pegida]). Pas als er moet worden gevreesd voor ernstige wanordelijkheden die tot bestuurlijke overmacht leiden (d.w.z. die niet kunnen worden beteugeld met de beschikbare politiecapaciteit), kan de initiële betoging worden verboden. Bevoegdheden burgemeester Los van zijn bevoegdheden krachtens de Wom, blijft de burgemeester bij betogingen waarbij ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde bestaat of de verstoring daadwerkelijk plaatsvindt, bevoegd tot optreden krachtens de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet. Deze twee artikelen zijn echter slechts beperkt toepasbaar.

Er mag namelijk pas gebruik van gemaakt worden wanneer er sprake is van ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde of als er daadwerkelijk sprake is van ernstige verstoring van de openbare orde. In die gevallen kan de burgemeester krachtens artikel 175 van de Gemeentewet de nodige bevelen of krachtens artikel 176 van de Gemeentewet een noodverordening uitvaardigen. Dit zou in het uiterste geval zelfs een verbod tot het houden van een betoging kunnen inhouden. De burgemeester mag ook grondrechtbeperkende bevelen te geven ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Kennisgevingstermijn De Wom laat de gemeenteraad vrij in het stellen van regels betreffende het tijdstip waarop de kennisgeving voor het houden van een manifestatie moet zijn gedaan. De wetgever gaat er van uit dat gemeenten de kennisgevingstermijn zo kort mogelijk houden. Een termijn van 48 uren wordt aangemerkt als een redelijke termijn. Langere termijnen hebben vanuit het perspectief van de grondwettelijk en verdragsrechtelijk beschermde betogingsvrijheid niet de voorkeur. Vierde lid Artikel 145 van de Gemeentewet bepaalt dat de Algemene Termijnenwet van overeenkomstige toepassing is op termijnen in gemeentelijke verordeningen, tenzij in de verordening anders is

bepaald. Het vierde lid bevat zo’n afwijkende bepaling, die voorkomt dat afhandeling op zaterdag of zondag of op een algemeen erkende feestdag of op een werkdag na 12.00 uur moet plaatsvinden. Dat laatste is gedaan om toch nog over enige uren voor beoordeling en besluitvorming te beschikken. Vijfde lid Een al te strikt vasthouden aan de kennisgevingstermijn verhoudt zich slecht tot de grondwettelijk en verdragsrechtelijk beschermde betogingsvrijheid. De burgemeester kan daarom in bijzondere omstandigheden – bijvoorbeeld bij spontane manifestaties – afwijken van de kennisgevingstermijn. Het heffen van legeskosten kan worden gezien als een beperking van grondwettelijke vrijheden en is ook verboden op grond van artikel 229 van de Gemeentewet. Artikel 2:6 Verspreiden geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen Dit artikel heeft betrekking op de vrijheid van meningsuiting als bedoeld in artikel 19 van het IVBPR, artikel 10 van het EVRM en artikel 7 van de Grondwet. Folderen en flyeren is toegestaan, behalve op of aan door het college aangewezen wegen of gedeelten daarvan. Het college ontleent zijn bevoegdheid aan artikel 160, onder a, van de Gemeentewet.

Het tweede lid geeft de mogelijkheid om het verbod voor die wegen verder te beperken tot nader aan te geven dagen en uren, waarbij het vierde lid het college de bevoegdheid geeft voor het dan nog resterende verbod een ontheffing te verlenen. Van de in het eerste lid toegekende bevoegdheid mag het college niet zodanig gebruik maken dat er ‘geen gebruik van enige betekenis’ overblijft. Lex silencio positivo Nu het college door het aanwijzen van plaatsen en tijden kan reguleren waar gedrukte of geschreven stukken of afbeeldingen verspreid mogen worden, zijn er bij een ontheffing op aanvraag geen zwaarwegende redenen om van een lex silencio positivo af te zien. Paragraaf 4.1.3.3. van de Awb wordt op de ontheffing van toepassing verklaard (zesde lid). Jurisprudentie Elk middel tot bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien, valt onder de bescherming van artikel 7 van de Grondwet. Dit betekent dat de bekendmaking van gedachten en gevoelens met behulp van middelen, die in het maatschappelijk verkeer dezelfde functie vervullen als geschriften in eigenlijke zin, is begrepen in de in artikel 7 van de Grondwet erkende vrijheid van drukpers.

Als ‘zelfstandige middelen van bekendmaking’ zijn in de jurisprudentie onder meer aangemerkt: - het op de weg uitgeven van strooibiljetten - het gebruik maken van reclameborden of opschriften aan onroerend goed - het aanbrengen van aanplakbiljetten op onroerend goed - het staan of lopen met propagandamiddelen - het aanbieden van gedrukte stukken bij gelegenheid van het houden van een inzameling - verlichte fotovitrine. De gemeente mag in de APV dus niet beperkend optreden jegens de inhoud van gedrukte stukken of afbeeldingen, maar is krachtens artikel 149 van de Gemeentewet wel bevoegd het in het openbaar bekend maken (‘verspreiden’) daarvan aan beperkingen te onderwerpen in het belang van de openbare orde, zedelijkheid en gezondheid en van andere zaken betreffende de huishouding der gemeente. Daarbij geldt dat: 1. een vergunningenstelsel (voorafgaand verlof) voor het gebruik van een bepaald middel van bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft, niet is geoorloofd; 2. een algemeen verbod voor zodanig gebruik evenmin is toegestaan; 3. een (naar tijd, plaats en wijze) beperkt verbod mogelijk is, mits: a. die beperking geen betrekking heeft op de inhoud van de gedrukte stukken, doch gesteld is in het belang van de openbare orde zedelijkheid en gezondheid en van andere zaken

betreffende de huishouding der gemeente; b. gebruik ’van enige betekenis’ overblijft; anders komt de beperking in feite neer op een algemeen verbod Artikel 2:9 Vertoningen op openbare plaatsen Dit verbod betreft activiteiten die niet vallen onder een evenement als bedoeld in artikel 2:24. De bevoegdheid van de burgemeester berust op artikel 174 van de Gemeentewet. De motieven om openbare plaatsen aan te wijzen zijn dwingende redenen van algemeen belang, hetgeen omvat: openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid en milieu. Zie voor de betekenis van deze begrippen de toelichting bij artikel 1:8. De activiteiten van de straatartiesten vallen onder de vrijheid van meningsuiting in artikel 7, derde lid, van de Grondwet. Deze bepaling laat een verbod toe voor andere aspecten van de uiting dan de inhoud, zoals bijvoorbeeld de verspreiding. Het is bij de genoemde activiteiten echter moeilijk te scheiden tussen inhoud en verspreiding. Immers, het verbieden van een optreden van een straatartiest op een bepaalde plaats houdt in veel gevallen ook in dat de inhoud van het optreden niet kan worden geuit. Dat betekent dat voor de beperkingsgronden is gekozen voor een verbod met ontheffingsmogelijkheid dat voor bepaalde straten en uren geldt.

Lex silencio positivo Aan de ontheffing van het verbod zal doorgaans een aanvraag vooraf gaan, maar ook een ambtshalve ontheffing kan voorkomen, bijvoorbeeld bij bepaalde festiviteiten. Bij een ontheffing op aanvraag is er geen reden om van de lex silencio positivo af te zien. Paragraaf 4.1.3.3. van de Awb wordt op de ontheffing van toepassing verklaard (vierde lid).

Afdeling 2. Bruikbaarheid, uiterlijk aanzien en veilig gebruik van openbare plaatsen Algemeen Artikel 2a van de WVW 1994 geeft uitdrukkelijk de bevoegdheid tot het maken van aanvullende gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor zover deze verordeningen niet in strijd zijn met het bepaalde in deze wet. Volgens de wegenverkeerswetgeving kan tot vaststelling van verkeersmaatregelen worden overgegaan in het belang van de vrijheid van het verkeer of de veiligheid op de weg, of in het belang van de instandhouding en de bruikbaarheid van de weg. Artikel 2:10 Voorwerpen op of aan de weg of een openbare plaats Eerste lid Dit artikel geeft de gemeente de mogelijkheid via een vergunningstelsel greep te houden op situaties die hinder of gevaar kunnen opleveren of ontsierend kunnen zijn. Voor deze vergunning geldt dat ze in beginsel voor een onbeperkte periode wordt verstrekt. Uiteraard kan er wel een termijn worden gesteld voor zaken die per definitie tijdelijk worden geplaatst, maar waarvan wenselijk is dat ze niet onnodig lang het straatbeeld ontsieren, zoals steigers en stortcontainers. Tweede lid Deze bepaling bevat enkele specifieke uitzonderingen het in het eerste lid gestelde verbod.

Het in artikel 2:10 bedoelde verboden gebruik van de weg geldt bijvoorbeeld niet voor terrassen behorend bij een horecabedrijf, waarvoor door de burgemeester vergunning is verleend op grond van artikel 2:28. Zo’n terras maakt blijkens de definitie in artikel 2:27, tweede lid, deel uit van dat bedrijf. In het geval een terras niet behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw of een in artikel 2:28 bedoeld horecabedrijf en het terras is gelegen op de weg of een weggedeelte, kunnen de in artikel 2:10 bedoelde eisen worden gesteld en is het college het bevoegd gezag. Ook indien een evenement wordt gehouden, waartoe vergunning is verleend op basis van artikel 2:25, hoeft geen vergunning te

worden verleend op basis van artikel 2:10. In de voorschriften bij een vergunning voor een evenement kan immers ook de verkeersveiligheid worden gewaarborgd. Derde lid Hier zijn naast de algemeen geldende weigeringsgronden van artikel 1:8 een aantal verbijzonderingen opgenomen. Zo kan de vergunning worden geweigerd als het gevraagde gebruik problemen, hinder of schade zou opleveren voor de weg of het gebruik ervan. De landelijke richtlijn “Beoordeling van objecten langs auto(snel)wegen” (Kader vergunningverlening) noemt de volgende relevante objecten voor auto(snel)wegen: - bewegende beelden op digitale billboards zijn niet toegestaan; - objecten mogen niet verblinden en voldoen aan Richtlijn Lichthinder van de Nederlandse Stichting voor Verlichtingskunde) - de objecten (en windturbines) of commerciële uitingen moeten op voldoende afstand van de rijbaan zijn geplaatst. De APV kan op dit soort objecten van toepassing zijn, namelijk als de grond langs de snelweg valt binnen het begrip ‘weg’ of binnen de definitie van ‘openbare plaats’ als genoemd in artikel 1:1. In dat geval zal het rijksbeleidskader handvatten kunnen bieden om te bepalen of het object gevaar oplevert voor de bruikbaarheid of het doelmatig en veilig gebruik van de weg.

Vierde lid Hier zijn enkele uitzonderingen opgenomen waarvoor de in het derde lid genoemde weigeringsgronden niet van toepassing zijn in verband met hogere wetgeving. Vijfde lid Hier is voor het college een bevoegdheid opgenomen om nadere regels te stellen met betrekking tot de in het derde lid genoemde uitzonderingen op het verbod. Zesde lid De vergunning wordt verleend als omgevingsvergunning indien het in het eerste lid bedoelde gebruik een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder j of k, van de Wabo. De tijdelijke opslag van roerende zaken op de weg valt onder artikel 2.2, eerste lid, onder j of k, van de Wabo. Een ontheffing wordt op grond van artikel 2.2, eerste lid, laatste zinsdeel, van de Wabo aangemerkt als een omgevingsvergunning. Daarnaast is in het vierde lid geregeld dat het bevoegde bestuursorgaan (in casu het college of de burgemeester) ontheffing kan verlenen voor gebruik van de weg dat niet valt onder de Wabo, namelijk wanneer het gaat om objecten die bedoeld zijn om ter plaatse blijvend te functioneren. Dat zijn bijvoorbeeld bloembakken, straatmeubilair, terrassen en dergelijke (zie vierde lid van dit APV-artikel). Zevende lid Gekozen is om de lex silencio positivo niet van toepassing te verklaren.

Voor zover sprake is van opslag van roerende zaken als bedoeld in artikel 2:2, eerste lid, aanhef en onder j en k, van de Wabo, is een omgevingsvergunning nodig en is de lex silencio positivo in ieder geval van toepassing. Daarvan kan niet worden afgeweken. Artikel 2:11 (Omgevings)vergunning voor het aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg Eerste lid Aan artikel 2:11 ligt als motief ten grondslag de behoefte om de aanleg, beschadiging en verandering van wegen te binden aan voorschriften met het oog op de bruikbaarheid van die weg. Naast het opleggen van min of meer technische voorschriften kan het ook gewenst zijn het tempo van wegenaanleg in de hand te houden. Het is onwenselijk dat wegen voortijdig aangelegd worden waardoor – door de latere aanleg van zogenaamde complementaire openbare voorzieningen, zoals

riolering, water- en gasvoorziening, glasvezel en verlichting – de bruikbaarheid van die weg gedurende lange tijd sterk verminderd zal zijn, nog daargelaten dat dit veel extra kosten meebrengt. Als de gemeente tevens eigenaar van de weg is, moet uiteraard ook privaatrechtelijke toestemming worden gegeven. Een afgegeven vergunning mag niet worden gefrustreerd door privaatrechtelijke weigering van de gemeente. Als een derde eigenaar van de grond is, ligt dat anders. Het college kan in dat geval de aanvrager om vergunning erop wijzen dat hij ook privaatrechtelijke toestemming behoeft. Tweede lid Op het aanleggen of veranderen van een weg is artikel 2.2, eerste lid, onder d, van de Wabo van toepassing als de activiteit verboden is in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit. Dat betekent dat de termijnen genoemd in artikel 3.9 van de Wabo van toepassing zijn op deze vergunning. De beslistermijn is 8 weken, de verdagingstermijn zes weken. Indien er meerdere activiteiten worden aangevraagd en een daarvan onder artikel 3.10 van de Wabo valt, dan is de uitgebreide procedure van toepassing (beslistermijn van zes maanden met een mogelijkheid tot verdagen van zes weken). Derde lid In artikel 2:18 van de Wabo is bepaald dat de vergunning alleen kan worden verleend of geweigerd op de gronden vermeld in artikel 1:8 van deze verordening.

Indien de activiteit niet is verboden in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is de Wabo niet van toepassing en is het college bevoegd. Wanneer het gaat om normaal onderhoud van de weg is er ingevolge het derde lid geen vergunning nodig: het college hoeft zichzelf geen vergunning te verlenen. In het derde lid van dit artikel zijn aanvullende weigeringsgronden opgenomen. Vierde lid Van de vergunningplicht zijn uitgezonderd de overheden die in de uitvoering van hun publiekrechtelijke taak wegen aanleggen of veranderen. Er mag van uitgegaan worden dat zij hun werkzaamheden afstemmen op de bruikbaarheid van de weg. Vijfde lid Het nutsbedrijf zal op grond van artikel 2:11 een vergunning nodig hebben voor het leggen van leidingen en dergelijke in een weg. Dat is niet zo voor telecommunicatiebedrijven en kabeltelevisiebedrijven en de door hen beheerde telecommunicatiekabels met een openbare status (telecommunicatie- en omroepnetwerken). Voor deze werken is een regeling getroffen in de Telecommunicatiewet en de daarop gebaseerde gemeentelijke Algemene verordening ondergrondse infrastructuren (AOVI). Zesde lid In de Wabo is bepaald dat voor deze vergunning een positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen van toepassing is.

Wanneer de aanvraag niet ziet op een vergunning die is aan te merken als een omgevingsvergunning is er, gelet op de aard van de in dit artikel geregelde materie, voor gekozen om de lex silencio positivo van toepassing te verklaren. Artikel 2:12 Maken of veranderen van een uitweg In deze bepaling is sprake van een omgevingsvergunning. De procedure van de Wabo is daarmee van toepassing. Dat brengt bijvoorbeeld met zich mee dat de lex silencio positivo van afdeling 4.1.3.3. van de Awb van toepassing is. De rechtspraak van de Afdeling laat er geen twijfel over bestaan dat een grondeigenaar in beginsel in staat moet worden gesteld om vanaf zijn perceel met een voertuig de openbare weg te bereiken. Alleen om zwaarwegende redenen kan de overheid daaraan in de weg staan. Om dat duidelijk te laten uitkomen is het aantal weigeringsgronden beperkt.

Artikel 2:15 Hinderlijke beplanting of gevaarlijk voorwerp Indien door bomen of planten het uitzicht zodanig wordt belemmerd dat de verkeersveiligheid in het gedrang komt, kan het college op basis van zijn bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen ex artikel 125 van de Gemeentewet een last opleggen om de bomen of beplanting te verwijderen of te snoeien. Artikel 2:16 Openen straatkolken en dergelijke Deze bepaling spreekt voor zich. Artikel 2:18 Rookverbod in bossen en natuurterreinen Het verbod heeft tot doel bos- en duinbranden te voorkomen en beschadiging van eigendommen tegen te gaan. Het verbod kan niet zover strekken dat het roken in de gebouwen en in de bijbehorende tuinen die in een bos of natuurgebied liggen, niet meer mogelijk is. In artikel 429, aanhef en onder 3˚, van het WvSr is bepaald: “Met hechtenis van ten hoogste veertien dagen of geldboete van de tweede categorie wordt gestraft: hij die door gebrek aan de nodige omzichtigheid of voorzorg gevaar voor bos-, heide-, helm-, gras- of veenbrand doet ontstaan.”. Artikel 2:21 Voorzieningen voor verkeer en verlichting In beginsel biedt de Belemmeringenwet Privaatrecht het kader om op het eigendomsrecht van anderen inbreuk te maken.