Toezicht en handhaving_Heerlen_

Rekenkamer

Keuzes

in kwaliteit

en samenhang Een rekenkameronderzoek naar beleid en uitvoering van toezicht en handhaving in Heerlen

toezicht & handhaving BESTUURLIJKERAPPORT SAMENVATTING

Inleiding Inleiding Het onderzoek De onderzoeksvragen beantwoord

Bestuurlijk rapport 1. Inleiding Toezicht en handhaving is voor gemeenten een noodzakelijke functie. Noodzakelijk om enerzijds de kwetsbare burger te beschermen en anderzijds de kwaadwillende doortastend aan te pakken.

Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie Nawoord RAPPORT VAN BEVINDINGEN

Toezicht en hadhaving in Heerlen Veiligheid en leefbaarheid Bouw- en Milieutoezicht en Bodem Het sociale domein Middelen Communicatie over T&H Bezwaar en beroep en klachten In gesprek met raadsleden BIJLAGEN

1. De onderzoeksopzet 2. Normenkader 3. Geïnterviewde personen 4. Onderwerpen op de website

2

>

Met de vele maatschappelijke uitdagingen en de veranderingen in wet en regelgeving, zoals de Omgevingswet, is het belangrijk om duidelijk te maken wat het nut is van toezicht en handhaving. Veel gemeentes willen graag hun diensten meer op elkaar afstemmen, en daarbij speelt toezicht en handhaving een belangrijke rol. Volgens de VNG ligt de uitdaging voor de toekomst in het versterken van deze rol en het beter verbinden van de verschillende gemeentelijke afdelingen. Zo kan men zoveel mogelijk voorkomen dat er gehandhaafd of gestraft moet worden. Als dat toch nodig is, moet de overheid krachtig optreden volgens de wet. Door toezicht en handhaving op een proactieve en samenhangende manier aan te pakken, krijgt de gemeente beter zicht op of de juiste dingen gebeuren voor de inwoners.

Toezicht en handhaving zijn organisatiebrede thema’s. Ze maken integraal onderdeel uit van de gemeentelijke dienstverlening. Dat vraagt om samenwerking tussen de verschillende disciplines binnen de gemeentelijke organisatie: samenwerking tussen toezichthouder, portefeuillehouder, inkoop- en contractmanagement, (juridisch) beleidsmedewerker, kwaliteitsmedewerker, wijkteams, informatiemanagement en communicatie. In dit onderzoek kijken we naar toezicht en handhaving voor zover dit een taak is van de gemeentelijke organisatie of door de gemeente wordt uitbesteed aan derden. Het gaat dus over toezicht en handhaving in de volle breedte. Niet alleen in de openbare ruimte en het leefbaarheid- en veiligheidsdomein, maar ook toezicht en handhaving binnen het sociaal domein en de domeinen bouw, woning, milieu en bodem. Toezicht en handhaving door externen is slechts beperkt in het onderzoek betrokken.1

De rekenkamer heeft dan ook expliciet aandacht besteed aan de relatie tussen de geconstateerde behoefte aan toezicht en handhaving en de schaarse middelen. Schaarste kan een aanzienlijke invloed hebben op het gemeentelijk toezicht en handhavingsbeleid. Het vraagt om prioritering, het bepalen c.q. beperken van de reikwijdte van toezicht en handhaving (bv in bepaalde gebieden of bij bepaalde overtredingen). Het kan de efciëntie en efectiviteit verminderen (te weinig personeel om regelmatig te controleren leidt tot verhoogd risico op onopgemerkte overtredingen). Door samenwerking en preventie kan de impact van schaarste verminderd worden. Soms kunnen technologische oplossingen (bv geautomatiseerde systemen voor monitoring en handhaving) worden gebruikt om de impact van schaarste te verminderen. Hierop zet Heerlen in.

1

Bijvoorbeeld toezicht door de Omgevingsdienst. Hierover wel meer in het rekenkameronderzoek Energiebesparingsplicht, 2025.

toezicht & handhaving BESTUURLIJKERAPPORT SAMENVATTING

Inleiding Het Het onderzoek onderzoek De onderzoeksvragen beantwoord Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie Nawoord RAPPORT VAN BEVINDINGEN

Toezicht en hadhaving in Heerlen Veiligheid en leefbaarheid Bouw- en Milieutoezicht en Bodem Het sociale domein Middelen

2. Het onderzoek Wat verstaan we onder toezicht en handhaving?2 Toezicht bevindt zich aan de ‘voorkant’, de toegang tot gemeentelijke dienstverlening. Toezicht gaat over “het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren”. Handhaving bevindt zich meer aan de ‘achterkant’ en volgt vaak na een bevinding vanuit toezicht of wanneer een wet is overtreden. Handhaving wordt zodoende meestal gezien als een repressief instrument. Vanuit het concept Hoogwaardig Handhaven zijn echter ook preventieve elementen zoals communicatie en dienstverlening toe te voegen. Vanuit de repressieve kant gaat handhaving over de vaststelling of regels juist worden toegepast en – als sprake is van overtreding – een daarbij passende sanctionering. Toezicht en handhaving kunnen op verschillende gemeentelijke beleidsvelden betrekking hebben, en een rol spelen binnen én tussen ruimtelijke ordening en bouwen, milieu, afval, openbare ruimte, economie en detailhandel; openbare orde en veiligheid, wonen en leefbaarheid, verkeer en parkeren en het Sociaal domein (zorg, jeugdhulp, participatie). De verschillen in taal en handelingsperspectief zijn daarbij groot.

De rekenkamer wil de gemeenteraad inzicht geven in beleid en uitvoering: • welke doelen gesteld zijn voor toezicht en handhaving in de gemeenten; • hoe doeltrefend en doelmatig het beleid op toezicht en handhaving wordt uitgevoerd; • hoe de gemeente bij schaarste keuzes maakt en prioriteiten stelt met betrekking tot de uitvoering van toezicht en handhaving. • wat de rol van de raad is bij het vaststellen en controleren van het toezicht- en handhavingsbeleid. De rekenkamer stelt daarom de volgende hoofdvraag:

“Wat was het beleid voor toezicht- en handhaving van de gemeente Heerlen in de periode 2019- 2023 en is de uitvoering doeltrefend en doelmatig geweest?”3 Voor de onderzoekopzet zie bijlage 1. Hierin vindt u hoe de onderzoeksvraag in deelvragen is opgedeeld, evenals de opzet van het onderzoek.

Communicatie over T&H Bezwaar en beroep en klachten In gesprek met raadsleden BIJLAGEN

Doelstelling van dit onderzoek is de gemeenteraad mee te nemen in de opgave van toezicht en handhaving die de gemeente wettelijk heeft of die zij zichzelf gesteld heeft. We bekijken dit vanuit het perspectief van doelmatigheid en doeltrefendheid en analyseren onze bevindingen op mogelijkheden om te verbeteren.

1. De onderzoeksopzet 2. Normenkader 3. Geïnterviewde personen 4. Onderwerpen op de website

Op basis van bovenstaande defnitie hebben we (elementen) van een integraal gemeentelijk beleid voor toezicht en handhaving geïnventariseerd en het onderzoek gesplitst in de drie belangrijkste beleidsterreinen waarin toezicht en handhaving een rol speelt: openbare orde en veiligheid, bouwen milieutoezicht en bodem en het sociaal domein. Deze beleidsterreinen wijken inhoudelijk dusdanig van elkaar af, dat een overkoepelende analyse naar onze mening geen meerwaarde voor de gemeenteraad heeft. We hebben het onderzoek dan ook gerapporteerd per beleidsterrein. Waar versterking mogelijk is door het verbinden van toezicht en handhaving tussen de beleidsterreinen, geven we dat aan.

2 3 3

We nemen de defnitie over die gebruikt wordt in ‘Whitepaper toezicht en handhaving: vangrail van de samenleving! Handreikingen op weg naar integraal toezicht en handhaving’ Bij de start van het onderzoek hebben we aangekondigd de periode 2018-2022 te onderzoeken. Doordat het onderzoek forse vertraging heeft opgelopen, is deze termijn verschoven naar 2019-2023 met een doorkijk naar 2024.

toezicht & handhaving BESTUURLIJKERAPPORT SAMENVATTING

Inleiding Het onderzoek De onderzoeksvragen beantwoord De onderzoeksvragen beantwoord Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie Nawoord RAPPORT VAN BEVINDINGEN

Toezicht en hadhaving in Heerlen Veiligheid en leefbaarheid Bouw- en Milieutoezicht en Bodem Het sociale domein Middelen Communicatie over T&H Bezwaar en beroep en klachten In gesprek met raadsleden

3. De onderzoeksvragen beantwoord In deze paragraaf beantwoorden we de centrale vraag in dit onderzoek: “ Wat was het beleid voor toezicht- en handhaving van de gemeente Heerlen in de periode 2019-2023 en is de uitvoering doeltrefend en doelmatig geweest?” De rekenkamer stelt vast dat dat er geen integraal toezicht en handhavingsbeleid is in Heerlen, maar dat er wel een aantal verbindende uitgangspunten zijn tussen toezicht en handhaving bij de verschillende beleidsterreinen: • preventie versus repressie; • aan de voorkant goed regelen betekent minder reparatie aan de achterkant Een andere verbindende factor is dat op geen enkel beleidsterrein de doelstellingen van het toezichts- en handhavingsbeleid zo zijn beschreven dat er uitspraken te doen zijn over de doelmatigheid en doeltrefendheid ervan. De monitoring en evaluatie zijn daarop niet ingericht. De korte conclusie van dit onderzoek zou daarom zijn: de onderzoeksvraag is niet te beantwoorden. Toch heeft het onderzoek veel informatie opgeleverd over en inzicht gegeven in de toezicht en handhavingspraktijk. Wij zullen derhalve in deze paragraaf de deelvragen van het onderzoek (zie bijlage 1) op basis van het normenkader (zie bijlage 2) beantwoorden om u een beeld te geven van deze praktijk. In de volgende paragraaf analyseren we deze informatie in het licht van de beleidskeuzes die u als raad hierin kunt maken.

BIJLAGEN

3.1. Het toezicht en handhavingsbeleid

1. De onderzoeksopzet 2. Normenkader 3. Geïnterviewde personen 4. Onderwerpen op de website

4

>

In Heerlen is geen (integraal) toezicht- en handhavingsbeleid vastgesteld. Er is wel toezichts- en handhavingsbeleid voor de verschillende beleidsterreinen. De integraliteit bestaat uit het gemeenschappelijke uitgangspunt dat er zoveel mogelijk gestreefd wordt naar preventie en toezicht aan de voorkant, zodat er minder kans is dat de wet- en regelgeving niet worden gerespecteerd. Ook wordt er rekening mee gehouden dat regels soms niet bewust overtreden worden. Wanneer de regels moedwillig worden overtreden wil de gemeente Heerlen stevig optreden. Het handhavingsbeleid in de Heerlen voldoet aan de procescriteria voor professionele handhaving uit het Besluit omgevingsrecht (Bor). Deze criteria zijn verdeeld in twee cycli: een strategische cyclus en een operationele cyclus. Het uitvoeringsprogramma vormt de verbinding tussen beide cycli. De strategische cyclus is vooral de verantwoordelijkheid van het college van B&W, die de kaders voor het uitvoeringsprogramma bepalen. De operationele cyclus wordt deels uitgevoerd door omgevingsdiensten en deels door de gemeente zelf.

Doelen De doelen die de gemeente wil bereiken met het beleid op toezicht en handhaving zijn bij alle beleidsterreinen breed geformuleerd. Het vaststellen of de uitvoeringsplanning is gehaald is in alle beleidsterreinen mogelijk, maar dit geeft geen informatie over de efectiviteit van het beleid of de uitvoering ervan. Vaststellen of het beleid efectief is (T&H voorkomt misbruik én wanneer er misbruik is wordt dit opgemerkt en bestraft) is in Heerlen niet mogelijk. Bij Bouw- en Milieutoezicht en Bodem (BMB) is wel een ontwikkeling te zien om de resultaten van toezicht en handhaving zichtbaar te maken. Dit wil de gemeente gaan doen door een combinatie van SMART formuleren van de doelstellingen waar dat kan en het verhaal te vertellen waar dat meer inzicht geeft. Dit lijkt de Rekenkamer een kansrijke aanpak om inzicht te krijgen in de efectiviteit van het beleid. Op basis van een omgevings- en risicoanalyse zijn de doelen geprioriteerd binnen veiligheid en BMB. De Rekenkamer stelt vast dat er soms gekozen wordt om een inzet van T&H onder een minimaal uitvoeringsniveau van de wettelijke taken te accepteren, omdat de afweging is dat de lokale bestuurlijke prioriteiten belangrijker zijn.

Samenwerking Team BMB werkt in toezicht en handhaving intensief samen met betrokken actoren, zowel binnen als buiten de gemeente. Deze zijn direct of indirect betrokken geweest bij de ontwikkeling van het beleid (zoals brandweer, politie en ODZL). Er worden in Heerlen voortdurend beleidskeuzes gemaakt in het licht van de schaarse middelen. In het beleidsplan leefbaarheid en veiligheid worden scherpe keuzes gemaakt om prioriteit te geven aan een aantal thema’s waarop alle inspanningen, dus ook voor T&H zijn gericht. Samenwerking is een belangrijk instrument binnen het leefbaarheids- en veiligheidsbeleid. Door de krachten te bundelen in zogenaamde leefbaarheids- en casuistiekoverleggen kan vaak veel efectiever gewerkt worden. Dit geldt zowel voor preventie als voor uitvoering.

Innovatie Toezicht en handhaving in de openbare ruimte wordt verstevigd door de inzet van cameratoezicht en door het optimaliseren van de informatie van toezichthouders en handhavers via het informatieknooppunt. Voor 2025 staat ook het inzetten van kunstmatige intelligentie en drones op het programma. Hiervoor is nog geen plan van aanpak, het wordt momenteel slechts incidenteel gebruikt: AI voor administratieve ondersteuning, drones voor grote bouwlocaties en historische panden.

toezicht & handhaving BESTUURLIJKERAPPORT SAMENVATTING

Inleiding Het onderzoek De onderzoeksvragen beantwoord De onderzoeksvragen beantwoord Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie Nawoord RAPPORT VAN BEVINDINGEN

Toezicht en hadhaving in Heerlen Veiligheid en leefbaarheid Bouw- en Milieutoezicht en Bodem Het sociale domein Middelen Communicatie over T&H Bezwaar en beroep en klachten In gesprek met raadsleden

Inwoners en bedrijven kunnen overtredingen melden via het meldsysteem Signalen. Er wordt gewerkt aan het verbeteren van de communicatie en de snelheid van afhandeling.

Risicoanalyse Er worden – met name in het beleidsterrein veiligheid- structureel incidentele middelen ingezet om aan de behoefte aan extra personeel te voorzien. Dit is een kwetsbare situatie omdat incidentele middelen tijdelijk zijn, waardoor continuïteit en duurzaamheid van het beleid niet gegarandeerd zijn. Bij BMB worden op basis van de risicoanalyse scherpe keuzes gemaakt, waarbij de grootste risico’s voor inwoners de hoogste prioriteit krijgen. De afdeling constateert zelf dat als men zou willen reageren op alle aanvragen en meldingen, de dubbele capaciteit nodig zou zijn. Of de invoering van de omgevingswet hier verschil gaat laten zien is nog niet te zeggen.

Sociaal domein In het sociale domein zijn er enerzijds strenge wettelijke kaders voor het toezicht- en handhavingsbeleid voor jeugdvoorzieningen. Anderzijds is er grote beleidsvrijheid voor de gemeente in toezicht en handhaving van de Wmo. T&H op jeugdvoorzieningen wordt grotendeels regionaal en extern uitgevoerd. Daarover is men in Heerlen tevreden. Op T&H in de WMO is pas sinds 2023 beleid ontwikkeld. Er is nog geen informatie hoe de beleidsvoornemens uitwerken in de praktijk. Wel zijn er signalen dat er zowel regie als extra Wmo-toezichthouders nodig zijn om de ambities waar te maken.

Rol van de Raad Noch strategische keuzes noch prioritering omtrent T&H wordt aan de raad voorgelegd of actief met de raad besproken. Ze worden wel benoemd in rapportages.

BIJLAGEN

1. De onderzoeksopzet 2. Normenkader

3.2. De uitvoering

3. Geïnterviewde personen 4. Onderwerpen op de website

Er worden door de teams Toezicht en Handhaving en door Bouw- en Milieutoezicht en Bodem jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s opgesteld waarin de toezicht- en handhavingsactiviteiten en beoogde prestaties vooral een directe relatie hebben met alledaagse realiteit en de evaluatie van de uitvoeringsplannen van de afgelopen jaren. De in het handhavingsbeleid geformuleerde prioriteiten en handhavingsdoelen zijn voor de Rekenkamer niet een-op-een herkenbaar in de uitvoeringsplannen.

nieuwe inschattingen gemaakt van de benodigde aandacht in de nieuwe planning. In de teamplannen wordt inzichtelijk gemaakt hoe de ambities en doelstellingen worden vertaald naar de inzet van de toezichthouders en handhavers in uitvoeringsplannen. Doordat dit voortdurend gemonitord wordt, lijkt de uitvoering -behoudens de afwijkingen op de planning door meldingen- goed aan te sluiten bij het geplande uitvoeringsprogramma. Een fors deel van de uitvoering wordt bepaald door meldingen en onverwachte gebeurtenissen. De toezichts- en handhavingsactiviteiten komen derhalve niet altijd overeen met de geplande activiteiten zoals vastgelegd in het uitvoeringsprogramma. Deze fexibiliteit is volgens de organisatie nodig om aan te sluiten op wat er gebeurt in de stad. De verbinding met de beleidsdoelen is minder goed te leggen. De uitvoering leidt tot een redelijk stabiel aantal bezwaar- en beroepsprocedures van rond de 220 bezwaren per jaar tot 2020. In 2021 is er een scherpe daling van het aantal procedures. Hiervan zijn de meeste bezwaren gemaakt tegen beslissingen over boetes en intrekkingen van algemene bijstand. De rekenkamer heeft nu4 geen uitgebreid onderzoek gedaan naar de achtergrond van de bezwaar- en beroepsprocedures. Op basis van de aantallen valt op dat er vanaf 2022 25% minder bezwaarprocedures zijn gevoerd (van rond 200 naar 145).

Daarvan is 18% gegrond verklaard, een hoger percentage dan in de jaren daarvoor (tussen 11 en 15%). Dit kan erop duiden dat de communicatie verbeterd is waardoor onnodige procedures worden voorkomen. Er is geen koppeling in de monitoring tussen handhavings- activiteiten en bezwaar- en beroepsprocedures, voor fuctuaties daarin is derhalve geen verklaring te geven vanuit gemaakte keuzes in T&H beleid of uitvoering. De Rekenkamer constateert dat er aanzienlijke knelpunten ervaren worden door de gemeente in de samenwerking met de Omgevingsdienst Zuid-Limburg (ODZL), met name op het gebied van taakuitvoering, communicatie, rapportage en verantwoording. Deze situatie vormt een risico voor de kwaliteit van toezicht op de fysieke leefomgeving, en belemmert het college in zijn verantwoordingsplicht richting de gemeenteraad.

De uitvoeringsprogramma’s bij T&H in de openbare ruimte worden vooral gemaakt op basis van de evaluatie van de uitvoering. In de urenverantwoording is zichtbaar waar de meeste tijd in is gaan zitten, daarop worden 4 In ons DoeMee onderzoek ‘klachtenafhandeling’ hebben we verslag gedaan van de wijze waarop klachten door de gemeente Heerlen worden afgehandeld. 5

>

toezicht & handhaving BESTUURLIJKERAPPORT SAMENVATTING

Inleiding Het onderzoek De onderzoeksvragen beantwoord De onderzoeksvragen beantwoord Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie

3.3. Monitoring

De bevindingen geven aan dat de doelstellingen voor toezicht en handhaving vaak niet SMART zijn geformuleerd en dat monitoring beperkt is. Of de inzet van uren ook de gewenste resultaten oplevert is op basis van de beschikbare gegevens niet vast te stellen. Er wordt niet gemonitord op resultaten. Alle aannames daarover zijn gebaseerd op de expertise en de subjectieve ervaringen en inzichten van de betrokkenen. Het is voor de rekenkamer niet mogelijk gebleken om vast te stellen wat de relatie is tussen de monitoring van de uitvoering en de kwaliteitsborging. Ook kan niet worden vastgesteld of de doelen van toezicht en handhaving zijn gerealiseerd.

Nawoord RAPPORT VAN BEVINDINGEN

Toezicht en hadhaving in Heerlen Veiligheid en leefbaarheid Bouw- en Milieutoezicht en Bodem Het sociale domein Middelen Communicatie over T&H Bezwaar en beroep en klachten In gesprek met raadsleden BIJLAGEN

1. De onderzoeksopzet 2. Normenkader 3. Geïnterviewde personen 4. Onderwerpen op de website

Binnen het beleidsterrein veiligheid wordt geen relatie gelegd tussen de gepresenteerde cijfers in de veiligheidsanalyse en in de handhavingsjaarverslagen en de resultaten. De monitoringscijfers worden wel gebruikt voor de uitvoeringsplanning van toezicht en handhaving in het volgende jaar. Om uitspraken te kunnen doen over de efectiviteit van het veiligheidsbeleid en daarbinnen het toezicht- en handhavingsbeleid zijn indicatoren en metingen over langere termijnen nodig. Vooralsnog is de gemeente van mening dat efectiviteitsmetingen onmogelijk zijn vanwege de complexiteit van het werkveld. Ook bij BMB zijn de doelstellingen uit het handhavingsbeleid niet zodanig geformuleerd dat monitoring op efectiviteit mogelijk is. Er vindt een doorvertaling plaats vanuit het beleid naar de uitvoeringsprogramma’s. De uitvoering van het programma wordt wel gemonitord. Zo kan worden gevolgd of en in welke mate alles volgens planning verloopt en of er tussentijds bijstelling nodig is. De realisering van de uitvoeringsprogramma’s wordt geëvalueerd, hetgeen als basis dient voor het uitvoeringsprogramma van het volgende jaar. Meldingen, die een groot deel van de uitvoering sturen, worden gemonitord met een zelferend monitoringssysteem ‘Signalen’. Er worden vooral meldingen ontvangen op het vlak van toezicht en handhaving Wabo.

Een klacht komt slechts zelden voor (zie ook Rekenkamerbrief Doemee-onderzoek klachtenafhandeling Brunssum-Heerlen- Landgraaf, februari 2024). In het sociaal domein houdt de gemeente door periodieke audits zicht op de kwaliteit van de geleverde zorg. Daarnaast zijn er interne audits om de kwaliteit van de toegang te bewaken. Er worden specifeke eisen gesteld aan de fnanciële verantwoording van de zorgorganisaties. Bij PGB’s toetst de gemeente de kwaliteit van de beoogde hulpverlener/voorziening en de kwaliteit van het ondersteuningsplan. Door middel van herindicatie, eventu5

6

>

Cliëntervaringsonderzoek Wmo 2021

eel aangevuld met voortgangsgesprekken, wordt de voortgang bewaakt. Bij Jeugdhulp is deze taak (kwaliteitsbewaking) extern belegd bij JENS. Voor de maatwerkvoorzieningen wordt jaarlijks een klantervaringsonderzoek uitgevoerd.5 Het is de rekenkamer niet duidelijk geworden of en hoe deze rapporten bijdragen aan toezicht op de diverse voorzieningen. Er zijn geen afspraken gemaakt bij welke percentages of waardering toezicht moet worden ingezet. Het voornemen van de organisatie is om dit in nieuwe contracten en de voortgangsbesprekingen daarvan aan te scherpen. Voor toezicht op de WMO moet de efectiviteit van de monitoring nog blijken. Een analyse van de resultaten van bezwaar en beroepsprocedures en het delen daarvan met de handhavers kan ondersteunend zijn bij het evalueren en verbeteren van de uitvoering van T&H.

3.4. Communicatie

Hoewel er in diverse beleidsnotities het belang van communicatie wordt genoemd, is er in Heerlen geen communicatiestrategie vastgesteld om het naleefgedrag in de lokale samenleving te vergroten. De communicatie over toezicht en handhaving van de gemeente naar burgers en bedrijven via de gemeentelijke website is begrijpelijk en duidelijk. De rekenkamer kan niet beoordelen of deze compleet is. Er is geen onderzoek gedaan naar de begrijpelijkheid van de communicatie voor individuele inwoners of bedrijven.

3.5. Middelen

De rekenkamer heeft niet kunnen vaststellen met welke middelen (mensen, tijd en geld) het toezicht en handhavingsbeleid in de periode 2019-2023 is uitgevoerd. De reden hiervoor is dat zowel personeels- als andere kosten verspreid over meerdere programma’s, kernthema’s en teams worden begroot en verantwoord. Een deel van de personeelskosten betreft mensen die zich slechts voor een gedeelte van hun taken bezighouden met T&H. Toezicht en handhaving zijn verweven met andere taken binnen de beleidsterreinen, er kan ook geen duidelijk overzicht gegeven worden van de verdeling van de beschikbare middelen over de verschillende opgaven. De vraag of de beschikbare middelen in verhouding staan tot de doelen zoals vastgelegd in de beleidskaders en uitvoeringsprogramma’s is derhalve niet te beantwoorden. Er is sprake van een structureel capaciteitstekort bij de uitvoering van toezicht en handhavingstaken, met name bij BMB en bij veiligheid. Een deel

toezicht & handhaving

van de taken worden met incidentele middelen uitgevoerd. Er worden momenteel geen stappen ondernomen om het capaciteitstekort te defniëren teneinde het structureel op te vangen.

De rekenkamer stelt vast dat de raad niet voorafgaand aan de totstandkoming van T&H beleid door het college geconsulteerd wordt over de uitgangspunten van het beleid.

Een voorbeeld van middelen die tijdelijk toegewezen zijn is het programma ‘Preventie met Gezag’. Er is geen langetermijnstrategie om de fnanciering van deze programma’s te waarborgen omdat deze fnanciering voor de komende jaren is gewaarborgd.

Derhalve heeft de raad ook geen randvoorwaarden gesteld, met uitzondering van de fnanciële randvoorwaarden bij de algemene goedkeuring van de uitgaven via de begroting.

BESTUURLIJKERAPPORT SAMENVATTING

Inleiding Het onderzoek De onderzoeksvragen beantwoord De onderzoeksvragen beantwoord Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie Nawoord RAPPORT VAN BEVINDINGEN

De gemeente Heerlen zet sterk in op preventieve handhaving. Hoeveel middelen specifek worden gereserveerd voor preventieve activiteiten, zoals communicatie en voorlichting aan inwoners en bedrijven heeft de rekenkamer niet kunnen achterhalen. De organisatie geeft echter aan geen ruimte te hebben om optimaal proactief (dus preventief) te werken. Daarvoor ontbreekt de tijd/capaciteit.

Toezicht en hadhaving in Heerlen Veiligheid en leefbaarheid Bouw- en Milieutoezicht en Bodem Het sociale domein Middelen Communicatie over T&H Bezwaar en beroep en klachten In gesprek met raadsleden BIJLAGEN

1. De onderzoeksopzet 2. Normenkader 3. Geïnterviewde personen 4. Onderwerpen op de website

Er wordt verwezen naar het potentieel van technologische oplossingen, zoals cameratoezicht en geautomatiseerde systemen, om de schaarste aan middelen te verlichten. Er is een toename van het aantal meldingen en handhavingsverzoeken geconstateerd. Om aan de toenemende vraag te voldoen kan er minder aandacht worden besteed aan preventieve taken. Er is daarmee voortdurend een risico in relatie tot de naleving van wet- en regelgeving. Het college zegt dat hierop wel grip is en dat er geen onverantwoorde risico’s worden gelopen.

3.6. Rol van de gemeenteraad

De betrokkenheid van de raad bij toezicht en handhaving is beperkt. De raad wordt wel regelmatig op de hoogte gehouden over zowel nieuw beleid als over de uitvoering van toezicht en handhaving via de commissie en RIB’s. Het leefbaarheids- en veiligheidsbeleid beleid wordt door de raad vastgesteld, de aandacht van de raad voor toezicht en handhaving is impliciet en komt vooral tot uiting in de steun voor de burgemeester bij zijn lobby in Den Haag om de politiecapaciteit op peil te houden. Over het VTH-beleid 2023-2026 Omgevingsrecht is de raad per RIB geïnformeerd. Dit leidde niet tot nadere vragen. Het Beleidsplan Toezicht en handhaving Wmo en Jeugdwet is door het college vastgesteld in 2022 en heeft de raad niet bereikt. Toezicht en handhaving binnen het sociale domein leidt soms tot vragen naar aanleiding van incidenten.

7

Het uiteindelijke handhavingsbeleid wordt door het college vastgesteld, dit is ook haar verantwoordelijkheid. De informatievoorziening over het handhavingsbeleid en de uitvoering daarvan aan de gemeenteraad is incidenteel. Het college informeert de raad jaarlijks over sommige resultaten van het uitgevoerde handhavingsbeleid. Hierin zit geen duidelijke regelmaat en er zijn geen afspraken over gemaakt. De raad heeft als vertegenwoordigers van de inwoners -naast hun controlerende rol- ook een rol in de communicatie over wat van belang is bij het stellen van prioriteiten. Uit het gesprek met leden van de raad blijkt dat men bij het bepalen van prioriteiten voor toezicht en handhaving ervaren overlast en gezondheid een belangrijke rol wil laten spelen. Maar de focus moet zeker niet alleen op de perceptie van overlast liggen. Ook de risico’s van niet-handelen (bijvoorbeeld gaslekken of veiligheidskwesties) en de mening van inwoners telt. Veel meldingen van eenzelfde probleem moeten tot prioriteit leiden. Dit vraagt om actieve en consequente analyse van de meldingen. De raad vindt het belang van onderscheid groot: tussen de aanpak van doorlopende programma’s (zoals vergunningen handhaven bij bouwen) en acute problemen (zoals verwarde personen, jeugd- of geluidsoverlast). Communicatie vindt de raad erg belangrijk.

toezicht & handhaving BESTUURLIJKERAPPORT SAMENVATTING

Inleiding Het onderzoek De onderzoeksvragen beantwoord Conclusies en aanbevelingen Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie Nawoord RAPPORT VAN BEVINDINGEN

Toezicht en hadhaving in Heerlen Veiligheid en leefbaarheid Bouw- en Milieutoezicht en Bodem Het sociale domein

4. Conclusies en aanbevelingen Conclusies

Heerlen heeft geen integraal toezicht- en handhavingsbeleid. Er is wel beleid voor afzonderlijke beleidsterreinen en hoewel veiligheidsbeleid en sociaal beleid in sterke samenhang gezien worden, wordt de invloed van die koppeling voor toezicht en handhaving niet duidelijk . De doelstellingen van het toezicht- en handhavingsbeleid zijn niet SMART geformuleerd, noch is er beschreven hoe de gewenste situatie er uit moet zien, waardoor de efectiviteit en doelmatigheid van de uitvoering moeilijk te beoordelen zijn. Er is onvoldoende monitoring om conclusies te kunnen trekken over de resultaten van het gevoerde beleid. De aanname van het college is dat de inzet zoals gepland bij de uitvoering voor de beleidsterreinen leefbaarheid en veiligheid en BMB efectief is. Het uitvoeringsprogramma bevat meetbare KPI’s. Deze KPI’s betrefen bv. aantallen controles of aantallen verslagen. Of dit resultaten oplevert die worden beoogd (‘een veilige en leefbare stad voor iedereen’ en ‘naleving van wet- en regelgeving en het leveren van een bijdrage aan het in stand houden of verbeteren van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving’) meten deze KPI’s niet.

Middelen Communicatie over T&H Bezwaar en beroep en klachten In gesprek met raadsleden

Er is een kansrijke ontwikkeling ingezet om de resultaten van toezicht en handhaving zichtbaar te maken. Dit wil de gemeente gaan doen door een combinatie van SMART formuleren van de doelstellingen waar dat kan en het verhaal te vertellen waar dat meer inzicht geeft. Dit lijkt de Rekenkamer een kansrijke aanpak om inzicht te krijgen in de efectiviteit van het beleid.

BIJLAGEN

1. De onderzoeksopzet 2. Normenkader 3. Geïnterviewde personen 4. Onderwerpen op de website

8

Om een beeld te geven van de efectiviteit van T&H is aanvullende informatie nodig die langjarig gemeten wordt. Daarmee is vast te stellen of de prioritering van toezicht en handhaving op bepaalde onderwerpen daadwerkelijk leidt tot een vermindering van overlast en onveiligheid.

>

Zowel bij openbare orde en veiligheid als bij BMB wordt de toezicht en handhaving beperkt door een tekort aan capaciteit. Dit leidt tot keuzes waarbij soms wordt besloten onder het wettelijk minimumniveau te handhaven. Hoewel deze keuzes goed overwogen worden is het de vraag of het wettelijk minimumniveau niet al een door de rijksoverheid weloverwogen ondergrens is en de risico’s daarom onacceptabel. De voorbeelden uit het verleden spreken voor zich. De vuurwerkramp in Enschede (2000) door onvoldoende toezicht op de opslag van vuurwerk leidde tot een enorme explosie, met tientallen doden en honderden gewonden. De toeslagenafaire in Nederland door onvoldoende rechtstatelijk toezicht leidde tot ernstige gevolgen voor duizenden gezinnen. De rekenkamer is van mening dat de raad hierover minimaal geconsulteerd dient te worden. In het sociaal domein maakt de gemeente voor de zorg de keuze om toe-

zicht en handhaving zoveel mogelijk op een afstand in te richten, en wel bij de contractpartners die de zorg organiseren en uitvoeren. De gemeentelijke toezichthouders voor WMO controleren alleen de PGB’s. Er wordt alleen via contractbeheer toezicht gehouden of de kwaliteit van de zorg aan de maat is. Dit vindt de rekenkamer mager. De rekenkamer heeft geen helder beeld gekregen van de middelen die de gemeente inzet voor toezicht en handhaving. Het leeuwendeel van de kosten betreft echter personeelskosten en die kosten zijn inzichtelijk. Terwijl aan de ene kant de inzet voor toezicht en handhaving nooit groot genoeg is (je kunt met andere woorden nooit alles voorkomen of bestraffen) is het van belang om te blijven afwegen of de grenzen van het budget de grenzen van het beleid moeten bepalen. Tenslotte constateert de rekenkamer dat er met name bij openbare orde en veiligheid structureel incidentele middelen worden ingezet om aan de behoefte aan extra personeel te voorzien. Dit is een kwetsbare situatie. De rekenkamer is van mening dat er tijdig stappen ondernomen moeten worden om het capaciteitstekort te defniëren teneinde het structureel op te vangen als de tijdelijke middelen wegvallen. Bij nieuwe projecten of regelgeving worden de kosten van handhaving niet altijd betrokken.

Wanneer de raad de wens heeft om in zo’n geval wel extra toezicht en handhaving in te zetten, dan is er meer capaciteit en dus extra budget nodig. Budget voor preventief werken is niet expliciet begroot en de rekenkamer concludeert dat -ondanks het belang dat hieraan beleidsmatig wordt toegekend- de ontwikkeling hiervan zeker niet gegarandeerd is. Er is geen communicatieplan om het belang van toezicht en handhaving en de medewerking daarbij van inwoners onder de aandacht te brengen. Een dergelijk plan van preventief werken kan de transparantie waarborgen, draagvlak creëren en bijdragen aan de efectieve uitvoering van beleid. De gemeenteraad is beperkt betrokken bij de totstandkoming van het toezicht- en handhavingsbeleid. Het college informeert de raad wel over de uitvoering, maar er is weinig ruimte voor de raad om strategische keuzes te beïnvloeden. De raad heeft hier wel een mening over. De rekenkamer is van mening dat het in ieders belang is dat het college daar kennis van neemt en er gebruik van maakt.

toezicht & handhaving

Aanbevelingen Aan de raad:

Aan het college:

BESTUURLIJKERAPPORT SAMENVATTING

Inleiding Het onderzoek

Vraag het college om in het beleidsplan voor toezicht en handhaving SMART doelen te formuleren en daarbij aan te geven op welke manier inzicht wordt gegeven in de efectiviteit van het beleid.

De onderzoeksvragen beantwoord Conclusies en aanbevelingen Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie Nawoord RAPPORT VAN BEVINDINGEN

Toezicht en hadhaving in Heerlen Veiligheid en leefbaarheid

Vraag het college om: • de wettelijk voorgeschreven rapportage voor de raad aan te vullen met inzichtelijke factsheets, waarop raadsleden in een oogopslag kunnen zien wat de belangrijkste resultaten van toezicht en handhaving zijn en wat de afwijkingen. • de jaarlijkse verslaglegging te toetsen op inzichtelijkheid en aandacht voor de zaken die de raad van belang acht en hierbij ook gebruik te maken van verhalende beleidsevaluatie.

Bouw- en Milieutoezicht en Bodem Het sociale domein Middelen Communicatie over T&H

Vraag het college om met de raad de discussie te voeren over de prioriteiten bij de inzet van toezicht en handhaving, en de raad daarbij inzicht te geven in de beschikbare middelen voor toezicht en handhaving, de huidige inzet daarvan en de mogelijke fnanciële ruimte bij nieuw beleid of andere prioriteiten.

Bezwaar en beroep en klachten In gesprek met raadsleden BIJLAGEN

1. De onderzoeksopzet 2. Normenkader 3. Geïnterviewde personen 4. Onderwerpen op de website

9

Vraag het college om een communicatieplan te ontwikkelen waarmee de gewenste preventie door communicatie met de inwoners van de stad planmatig kan worden gerealiseerd.

Maak duidelijk hoe de in het handhavingsbeleid geformuleerde prioriteiten en handhavingsdoelen zijn vertaald naar de uitvoeringsplannen.

Ontwikkel een systeem van evaluatie en monitoring waarbij systematisch wordt ingezet op het verklaren van verzamelde informatie in het licht van efectiviteit van beleid en van efectief handelen.

Versterk de bestuurlijke grip op ODZL, zorg daarbij voor meer transparantie en waarborg de publieke belangen voor de aan hen uitbestede taken voor toezicht en handhaving.

Deel de resultaten van bezwaar- en beroepsprocedures actief met handhavers, zodat zij verbeteringen in hun handhavingspraktijk kunnen realiseren.

toezicht & handhaving BESTUURLIJKERAPPORT SAMENVATTING

Inleiding Het onderzoek De onderzoeksvragen beantwoord Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie Bestuurlijke reactie Nawoord RAPPORT VAN BEVINDINGEN

Toezicht en hadhaving in Heerlen

Bestuurlijke reactie Inleiding/aanleiding De Rekenkamer Heerlen heeft een onderzoek uitgevoerd om de vraag te beantwoorden “Wat was het beleid voor toezicht- en handhaving van de gemeente Heerlen in de periode 2019-2023 en is de uitvoering doeltrefend en doelmatig geweest?”. De resultaten van het onderzoek zijn beschreven in het rapport ‘Keuzes in kwaliteit en samenhang - een rekenkameronderzoek naar beleid en uitvoering van toezicht en handhaving in Heerlen’. Nadat ambtelijk input geleverd is voor dit rapport en er een ambtelijke feitencheck heeft plaatsgevonden over het rapport, wordt nu het college gevraagd om een bestuurlijke zienswijze op het rapport.

Veiligheid en leefbaarheid Bouw- en Milieutoezicht en Bodem Het sociale domein Middelen Communicatie over T&H Bezwaar en beroep en klachten In gesprek met raadsleden BIJLAGEN

1. De onderzoeksopzet 2. Normenkader 3. Geïnterviewde personen 4. Onderwerpen op de website

Inhoudelijke reactie

Onder 3.1 wordt de rol van de raad benoemd. Hier wordt gesteld “noch strategische keuzes noch prioritering omtrent T&H wordt aan de raad voorgelegd of actief met de raad besproken. Ze worden wel benoemd in rapportages”. We hechten er waarde aan om te benadrukken dat zowel de beleids- als uitvoeringsstukken weliswaar vastgesteld worden in het college, maar dat deze telkens na vaststelling ter beschikking worden gesteld aan de raad. Daarbij worden beleid en uitvoeringsdocumenten gebaseerd op o.a. het coalitieprogramma, lokale, regionale en landelijke ontwikkelingen op het vlak van veiligheid en maatschappelijke thema’s. In paragraaf 3.6 wordt de betrokkenheid van de raad nader uitgewerkt. Onder 3.2 wordt aangegeven dat “de in het handhavingsbeleid geformuleerde prioriteiten en handhavingsdoelen zijn voor de Rekenkamer niet eenop-een herkenbaar in de uitvoeringsplannen”. Dit bevreemdt ons, aangezien het VTH-beleid en de uitvoeringsprogramma’s juist op elkaar afgestemd zijn. Zo geeft het beleid op basis van de risicioanalyse de accenten voor bouwtoezicht. Ook geeft het beleid voor milieutoezicht de toezichtfrequenties aan. Deze zijn doorvertaald in de handhavingsuitvoeringsprogramma’s. Als laatste voorbeeld noemen we de reguliere en projectmatige uitvoering van toezicht op basis van het coalitieakkoord. Deze komen zowel in het beleid als in de programma’s terug.

10

>

Van belang om te melden is dat de documenten uit de VTH-beleids- en uitvoeringscyclus jaarlijks getoetst worden door de Interbestuurlijk Toezichthouder, de Provincie Limburg. Hierbij wordt gecontroleerd of de gemeente afdoende invulling geeft aan de wettelijke taak om de uitvoering te baseren op beleid. De laatste jaren heeft Interbestuurlijk Toezicht steeds een positieve beoordeling afgegeven voor de gemeente Heerlen. Eveneens onder 3.3 wordt gemeld “De Rekenkamer constateert dat er aanzienlijke knelpunten ervaren worden door de gemeente in de samenwerking met de Omgevingsdienst Zuid-Limburg (ODZL), met name op het gebied van taakuitvoering, communicatie, rapportage en verantwoording. Deze situatie vormt een risico voor de kwaliteit van toezicht op de fysieke leefomgeving, en belemmert het college in zijn verantwoordingsplicht richting de gemeenteraad”. Wij vinden het belangrijk om te melden dat we intensief investeren in gesprekken met de ODZL, zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau, om de punten waar de ODZL in onze ogen tekortschiet te verbeteren. Deze gesprekken hebben er (mede) toe geleid dat de ODZL een viertal onderzoeken is gestart. Naar verwachting gaan de onderzoeken en de opvolging van de aanbevelingen de beschreven problematiek bij de ODZL (gedeeltelijk) oplossen.

Reactie op de aanbevelingen aan de raad Vraag het college om in het beleidsplan voor toezicht en handhaving SMART doelen te formuleren en daarbij aan te geven op welke manier inzicht wordt gegeven in de efectiviteit van het beleid. Wij zien hiervan de toegevoegde waarde. Aan de andere kant zien wij ook een uitdaging om de efectiviteit van het beleid inzichtelijk te maken. Zo leidt een verlaging van de capaciteit op bouwtoezicht niet per defnitie tot meer ingestorte bouwwerken. Of een intensivering op brandveiligheid per defnitie tot minder branden. De reden hiervoor is dat er andere factoren (bijvoorbeeld respectievelijk hogere bouwkosten en een energiecrisis) een groter efect hebben op de naleving dan toezicht. We merken dat de vraag om SMART-doelen en het meetbaar maken van efectiviteit van toezicht ook bij andere handhavingsorganisaties wordt gesteld. Ook zij worstelen met het inzichtelijk maken hiervan.

toezicht & handhaving BESTUURLIJKERAPPORT SAMENVATTING

Inleiding Het onderzoek De onderzoeksvragen beantwoord Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie Bestuurlijke reactie

Vraag het college om de wettelijk voorgeschreven rapportage voor de raad aan te vullen met inzichtelijke factsheets, waarop raadsleden in een oogopslag kunnen zien wat de belangrijkste resultaten van toezicht en handhaving zijn en wat de afwijkingen. • Voor Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht wordt hier reeds invulling aan gegeven door de kwartaalrapportages. We gaan deze rapportages na afoop van elk kwartaal ook aan de gemeenteraad aanreiken. • de jaarlijkse verslaglegging te toetsen op inzichtelijkheid en aandacht voor de zaken die de raad van belang acht en hierbij ook gebruik te maken van verhalende beleidsevaluatie. • we nemen dit aandachtspunt over bij de volgende verslaglegging.

Nawoord RAPPORT VAN BEVINDINGEN

Toezicht en hadhaving in Heerlen Veiligheid en leefbaarheid

Vraag het college om met de raad de discussie te voeren over de prioriteiten bij de inzet van toezicht en handhaving, en de raad daarbij raad inzicht te geven in de beschikbare middelen voor toezicht en handhaving, de huidige inzet daarvan en de mogelijke fnanciële ruimte bij nieuw beleid of andere prioriteiten.

Ontwikkel een systeem van evaluatie en monitoring waarbij systematisch wordt ingezet op het verklaren van verzamelde informatie in het licht van efectiviteit van beleid en van efectief handelen. • Wij zien hiervan de toegevoegde waarde. Aan de andere kant zien wij ook een uitdaging om de efectiviteit van het beleid inzichtelijk te maken. Zo leidt een verlaging van de capaciteit op bouwtoezicht niet per defnitie tot meer ingestorte bouwwerken. Of een intensivering op brandveiligheid per defnitie tot minder branden. De reden hiervoor is dat er andere factoren (bijvoorbeeld respectievelijk hogere bouwkosten en een energiecrisis) een groter efect hebben op de naleving dan toezicht. • We merken dat de vraag om SMART-doelen en het meetbaar maken van efectiviteit van toezicht ook bij andere handhavingsorganisaties wordt gesteld. Ook zij worstelen met het inzichtelijk maken hiervan. Versterk de bestuurlijke grip op ODZL, zorg daarbij voor meer transparantie en waarborg de publieke belangen voor de aan hen uitbestede taken voor toezicht en handhaving.

Bouw- en Milieutoezicht en Bodem Het sociale domein Middelen Communicatie over T&H Bezwaar en beroep en klachten In gesprek met raadsleden

• Ons voorstel is om hier invulling aan te geven door aan het Presidium voor te stellen beleidsstukken en handhavingsprogramma’s die de raad ter informatie ontvangen heeft, te agenderen voor behandeling (geen besluitvorming) in de cie- en raadsvergaderingen. Vraag het college om een communicatieplan te ontwikkelen waarmee de gewenste preventie door communicatie met de inwoners van de stad planmatig kan worden gerealiseerd.

BIJLAGEN

1. De onderzoeksopzet 2. Normenkader 3. Geïnterviewde personen 4. Onderwerpen op de website

• Hier wordt themagericht al invulling aan gegeven. We denken hierbij aan het communicatietraject rondom Energielabel C bij kantoorpanden, de wijze waarop de checks op milieubelastende activiteiten aangekondigd zijn. Daarnaast geeft de website van de gemeente Heerlen in algemene zin uitleg over het proces van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Bijvoorbeeld: https://www.heerlen.nl/wet- kwaliteitsborging-wkb

Reactie op de aanbevelingen aan het college Maak duidelijk hoe de in het handhavingsbeleid geformuleerde prioriteiten en handhavingsdoelen zijn vertaald naar de uitvoeringsplannen.

• zie onze eerdere opmerking; naar onze mening wordt hier reeds invulling aan gegeven.

• Zoals hierboven aangegeven, is de gemeente Heerlen zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau intensief in gesprek met de ODZL om deze doelen te realiseren. • Deel de resultaten van bezwaar- en beroepsprocedures actief met handhavers, zodat zij verbeteringen in hun handhavingspraktijk kunnen realiseren. • Dit vindt op casusniveau al plaats. We zorgen ervoor dat dit een structurele inbedding krijgt in het proces van bezwaar- en beroep.

Conclusie

Behoudens een enkele inhoudelijke en tekstuele opmerking herkennen wij hetgeen in het onderzoeksrapport beschreven wordt. In algemene zin willen we opmerken dat in haar aanbevelingen relatief veel uitvoeringstaken bij de gemeenteraad wil beleggen terwijl de uitvoering een bevoegdheid van het college is. We begrijpen dat de Rekenkamer, op basis van dit onderzoek, tot de aanbevelingen aan gemeenteraad en college komt. In lijn van de bovenstaande refecties nemen we de aanbevelingen over. Hoogachtend, burgemeester en wethouders van Heerlen, de burgemeester, drs. R. Wever

11

de secretaris a.i., drs. R. van Wuijtswinkel

toezicht & handhaving BESTUURLIJKERAPPORT SAMENVATTING

Inleiding Het onderzoek De onderzoeksvragen beantwoord Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie Nawoord Nawoord RAPPORT VAN BEVINDINGEN

Toezicht en hadhaving in Heerlen Veiligheid en leefbaarheid Bouw- en Milieutoezicht en Bodem Het sociale domein Middelen Communicatie over T&H Bezwaar en beroep en klachten In gesprek met raadsleden BIJLAGEN

1. De onderzoeksopzet 2. Normenkader 3. Geïnterviewde personen 4. Onderwerpen op de website

12

Nawoord Het college heeft een uitgebreide reactie gegeven op de conclusies en aanbevelingen van dit rapport. De rekenkamer is blij met het voornemen om de aanbevelingen over te nemen of om de strekking ervan mee te nemen in de praktijk van toezicht en handhaving. Opgemerkt moet worden dat de bestuurlijke reactie vooral het fysieke domein (Bouw- en Milieutoezicht en Bodem) betreft en minder ingaat op de consequenties ervan voor het sociale domein of het veiligheidsdomein. Wij adviseren de raad derhalve om ook aandacht te besteden aan het opvolgen van de aanbevelingen voor deze domeinen. De rekenkamer vindt het belangrijk dat de raad -ondanks dat het college verantwoordelijk is voor toezicht en handhaving- toch op de hoogte wordt gehouden van de ontwikkeling van het beleid en de uitvoering. Met alleen het sturen van stukken ter informatie, is het een lastige opgave voor de raad om het beleid in samenhang te volgen. Aandacht voor het doorlopende verhaal van toezicht en handhaving kan de betrokkenheid en het inzicht van de raad vergroten, zonder dat dit betekent dat de raad uitvoerende taken van het college overneemt. Hoe frequent de raad hieraan behoefte heeft kan nader worden bepaald. Dit onderzoek is uitgevoerd gedurende een lange periode. In die tijd hebben veel mensen hun medewerking verleend aan het verzamelen en bespreken van de bevindingen.

De rekenkamer dankt iedereen die een bijdrage heeft geleverd aan dit onderzoek.

toezicht & handhaving BESTUURLIJK RAPPORT

Inleiding Het onderzoek De onderzoeksvragen beantwoord Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie Nawoord RAPPORT RAPPORT VAN VAN BEVINDINGEN BEVINDINGEN

Rapport van bevindingen 1. Toezicht en handhaving in Heerlen Heerlen heeft geen integraal beleid geformuleerd voor toezicht en handhaving. Er worden wel verbindingen gelegd. De belangrijkste integrale aanpak is te zien bij het beleidsveld ‘leefbaarheid en veiligheid’. De gemeente Heerlen is georganiseerd in een drietal domeinen, waarbinnen teams werken aan de diverse opgaves (zie fguur 1). Toezicht en handhaving vindt plaats in het domein Stad, die gaat over Ruimte & Economie en het domein Samenleving, die gaat over Maatschappij & Inwoners.

Toezicht en hadhaving in Heerlen Toezicht en hadhaving in Heerlen Veiligheid en leefbaarheid Bouw- en Milieutoezicht en Bodem Het sociale domein Middelen Communicatie over T&H Bezwaar en beroep en klachten In gesprek met raadsleden BIJLAGEN

1. De onderzoeksopzet 2. Normenkader 3. Geïnterviewde personen 4. Onderwerpen op de website

13

Figuur 1: Organogram van de gemeente Heerlen

De teams binnen elk van die domeinen die rechtstreeks betrokken zijn bij toezicht en handhaving zijn weergegeven in fguur 1. Vanuit bedrijfsvoering wordt waar nodig het team Juridische Zaken betrokken bij de uitvoering van T&H. Vanwege het grote verschil in beleid en uitvoering worden de bevindingen van dit onderzoek apart gerapporteerd voor de drie beleidsterreinen: Veiligheid en leefbaarheid, BMB en het sociale domein.

toezicht & handhaving

2. Veiligheid en leefbaarheid 2.1. Inleiding

BESTUURLIJK RAPPORT

Inleiding Het onderzoek De onderzoeksvragen beantwoord Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie Nawoord RAPPORT RAPPORT VAN VAN BEVINDINGEN BEVINDINGEN

Toezicht en hadhaving in Heerlen Veiligheid en leefbaarheid Veilighied en leefbaarheid Bouw- en Milieutoezicht en Bodem Het sociale domein Middelen

Voor het beleidsterrein leefbaarheid en veiligheid heeft de gemeente in 2021 de Kadernota leefbaarheid en veiligheid 2021-2022 vastgesteld. De gemeenteraad is met deze en de kadernota leefbaarheid en veiligheid 20172020 gevraagd om prioriteiten vast te stellen inzake het beleid op veiligheid en leefbaarheid. Via de commissievergaderingen, raadsinformatiebrieven en met memo’s zijn tussentijdse resultaten en voortgang van het beleid aan de gemeenteraad gerapporteerd. De kadernota veiligheid en leefbaarheid 2024-2027 heeft de rekenkamer niet in dit rapport meegenomen. Deze is ook vastgesteld in de gemeenteraad. De gemeenteraad is nog nauwer betrokken bij het veiligheidsbeleid en steunt de burgemeester in zijn strijd om meer politiecapaciteit naar de regio te brengen. De beleidsplannen geven slechts indirect informatie over het toezicht- en handhavingsbeleid, het onderwerp van dit onderzoek. De rekenkamer rapporteert over de toezicht en handhaving en focust voor veiligheid op de rol die T&H speelt in het integrale veiligheidsbeleid.

Communicatie over T&H Bezwaar en beroep en klachten In gesprek met raadsleden BIJLAGEN

1. De onderzoeksopzet 2. Normenkader 3. Geïnterviewde personen 4. Onderwerpen op de website

2.2. Visie, doelen, beleidskeuzes De ambitie is te zorgen voor een veilige en leefbare stad voor iedereen door het terugdringen en voorkomen van criminaliteit en het verbeteren van de sociale veiligheid. Dit wordt aangepakt met alle mogelijkheden die de gemeente daarvoor heeft, samen met de veiligheidspartners, maatschappelijke partners, particuliere partijen en burgers. Uitgangspunt hierbij is een aanpak op buurtniveau met maatwerk, waarbij er informatiegestuurd te werk wordt gegaan.6 Om de veiligheid op buurtniveau te verbeteren werd in het verleden gewerkt met buurtveiligheidsplannen. Buurtregisseurs nemen daarin regie. Samen met burgers, politie en professionals (zoals onder andere boa’s, maatschappelijk werk, woningcorporaties) wordt gewerkt aan een veilige, schone en leefbare buurt. Burgers waren daarbij de extra ogen en oren in de buurten die de gemeente zegt hard nodig te hebben. Sinds 2018 wordt er alleen voor specifeke wijken nog met buurtveiligheidsplannen gewerkt, voor de rest van de stad met een jaarplan. Het doel was het realiseren van een meer gestructureerde en fexibele aanpak. Er zijn vijf 6

14

>

prioritaire thema’s: sociale kwaliteit (overlast); verbinding zorg en veiligheid; Jeugdoverlast/jeugdcriminaliteit; ondermijning (inclusief drugsproblematiek) en cybercrime. Bij alle thema’s zijn de gemeentelijke T&H teams betrokken. Soms rechtstreeks, soms signalerend voor de politie of voor andere gemeentelijke disciplines. De nadruk van het Heerlens veiligheidsbeleid ligt op preventie. Waar in het verleden vele afdelingen en organisaties hun eigen deelgebied aanpakten zijn er nu diverse interdisciplinaire teams gevormd en begint de samenwerking tussen deze teams op gang te komen. Er ligt nu een opdracht bij beleid om te gaan zorgen voor stroomlijning en samenhang en een werkelijk integrale aanpak te verwezenlijken.

2.3 Uitvoering en monitoring Uitvoering Betrokken bij T&H voor veiligheid zijn de teams Toezicht en Handhaving, die in de praktijk één team van BOA’s voor ‘toezicht en handhaving’ zijn. Zij houden toezicht en handhaven in de openbare ruimte. Het gaat om leefbaarheidssituaties (loslopende honden, verkeerd parkeren, hangjeugd, geluidsoverlast en dergelijke). Daarnaast is er een team Toezicht dat digitaal en fysiek toezicht houdt. Op basis van camerabeelden of meldingen wordt een BOA of toezichthouder en soms politie naar een situatie gestuurd. Voor leefbaarheidsproblemen is dit een BOA of een toezichthouder. Bij gevaarzetting, opsporing van (alle) strafbare feiten of openbare orde situatie is de politie aan zet. Tenslotte is er het team Sociale Veiligheid en Buurtregie dat bestaat uit 3 clusters: buurtregie, sociaal veilig en het interventieteam. Dit team heeft toezichthoudende en handhavende taken. Het cluster Buurtregie werkt in de buurten aan sociale cohesie en burgerbetrokkenheid alsmede leefbaarheid en veiligheid. Dit cluster heeft geen toezichthoudende taak. De aanpak ‘Sociaal Veilig’ is een integrale persoons- en gebiedsgerichte aanpak waarbij de gemeente, politie, de uitvoerder maatschappelijke ondersteunen en de uitvoerder basis jeugdhulp, het Zorg- en Veiligheidshuis Parkstad en woningcorporaties intensief samenwerken.

De aanpak Sociaal Veilig richt zich op verschillende geprioriteerde thema’s, waaronder ondermijning en de verbinding tussen zorg en veiligheid. Het doel van de aanpak Sociaal Veilig is om de leefbaarheid en veiligheid in de wijken te verbeteren. Deze werkwijze is gebaseerd op de methodiek Operatie Hartslag. De essentie van de aanpak is om vanuit een integrale benadering van problematiek (voor én achter de voordeur), met betrokkenheid van verschillende beleidsvelden (leefbaarheid, veiligheid, ruimte, wonen en zorg), tot duurzame oplossingen te komen. Hierbij wordt een sterke verbinding gelegd tussen

Dit betekent dat inzet wordt bepaald op basis van de informatie over wat er daadwerkelijk aan de hand is in de stad en buurten. Dit wordt met name gerealiseerd via het informatieknooppunt Leefbaarheid en Veiligheid

toezicht & handhaving BESTUURLIJK RAPPORT

Inleiding

zorg en veiligheid, evenals tussen preventie en repressie. Hier is ook het doorbraakteam samengesteld dat aan de slag gaat met de multiprobleem gezinnen. Het leefbaarheids en het casuïstiek overleg vormen de basis van de samenwerking tussen de verschillende actoren.7 Het Interventieteam is bedoeld om ondermijnende criminaliteit en overlast via bestuurlijk instrumentarium in heel Heerlen aan te pakken.

Het onderzoek De onderzoeksvragen beantwoord Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie Nawoord RAPPORT RAPPORT VAN VAN BEVINDINGEN BEVINDINGEN

Toezicht en hadhaving in Heerlen Veiligheid en leefbaarheid Veilighied en leefbaarheid Bouw- en Milieutoezicht en Bodem Het sociale domein Middelen Communicatie over T&H Bezwaar en beroep en klachten In gesprek met raadsleden BIJLAGEN

Het programma Preventie met Gezag is in 2022 gestart en loopt tot 2026 met naar verwachting daarna nog een verlenging. Het doel van het programma is voorkomen dat jongeren in de criminaliteit terecht komen of verder daarin afglijden. In dat kader is in 2022 in het plan van aanpak aangegeven dat drie extra jeugdboa’s worden geworven. Deze zijn in 2024 gestart en focussen in hun boa-werkzaamheden op jeugdoverlast- en criminaliteit en op het contact leggen met de jeugdige doelgroep. Er wordt gestreefd naar een situatie waarin toezicht en handhaving een geheel vormen door samen op te trekken. Hierbij acht de gemeente het van belang om evenwicht te hebben tussen ‘het goede gesprek’ en samenwerken aan de ene kant (preventie) en rechtshandhaving aan de andere kant. In de uitvoering wordt het ‘blauw op straat ‘gevormd door politie en team handhaving (BOA’s)en wordt gezorgd voor bestuursrechtelijk toezicht, onderzoek en handhaving. De planning van de uitvoering van T&H berust grotendeels op de monitoringscijfers van toezicht en handhaving van het voorgaande jaar, meldingen van inwoners en ondernemers en op signalen van professionals uit de wijk uit het Leefbaarheidsoverleg (voor de voordeur) en het casuïstiekoverleg (achter de voordeur) vanuit de Aanpak Sociaal Veilig en de bestuurlijke prioriteiten .

1. De onderzoeksopzet

Monitoring

2. Normenkader

Het is voor de rekenkamer niet mogelijk gebleken om vast te stellen wat de relatie is tussen de monitoring van de uitvoering en de kwaliteitsborging. Ook kan niet worden vastgesteld of de doelen van toezicht en handhaving zijn gerealiseerd. Er wordt geen relatie gelegd tussen de gepresenteerde cijfers in de veiligheidsanalyse en in de handhavingsjaarverslagen en de resultaten.

3. Geïnterviewde personen 4. Onderwerpen op de website

toezicht en handhaving komt juist in beeld als het in andere disciplines om welke reden dan ook spaak loopt. Besparingen op de GGZ-zorg leiden bijvoorbeeld tot meer personen op straat met onbegrepen gedrag waardoor meer meldingen worden gemaakt waar handhavers en politie op af gaan. Om uitspraken te kunnen doen over de efectiviteit van het veiligheidsbeleid en daarbinnen het toezicht- en handhavingsbeleid zijn metingen over langere termijnen nodig.

2.4 Rol van de raad De gemeenteraad is intensief betrokken bij het beleid voor leefbaarheid en veiligheid. Er is via een motie extra budget voor blauw op straat en het interventieteam vrijgemaakt. Het college informeert de raad regelmatig over de visieontwikkeling en de daaraan gekoppelde middelen en processen. Cameratoezicht, een belangrijk instrument voor T&H zou volgens afspraak regelmatig geëvalueerd worden met de raad, maar dat is tot nu toe niet gelukt. De raad prioriteert veiligheidsthema’s in de kadernota’s leefbaarheid en veiligheid. Als er extra budget nodig is krijgt de raad daarover een voorstel. Toezicht en handhaving binnen het beleidsterrein veiligheid en leefbaarheid is zodanig verweven met ander beleid dat het niet mogelijk is gebleken om een overzicht te genereren met welke middelen het beleid is uitgevoerd. In hoofdstuk 5 gaan we hier nader op in.

In de landelijke monitor leefbaarheid en veiligheid (met cijfers van politie en CBS) worden cijfers gepresenteerd die inzicht geven in de ontwikkeling van efecten van lokaal beleid en een vergelijking met landelijke gemiddelden. Of de inzet van toezicht en handhaving efectief is, is slechts globaal vast te stellen. De inzet op toezicht en handhaving en veiligheid is vaak het sluitstuk van een integrale aanpak met andere disciplines (zorg, sociaal domein, schuldhulpverlening, jeugd, inrichting openbare ruimte, wonen etc.) of 7 15

RIB 60623: Voortgang Sociaal Veilig, Buurtbemiddeling, Preventie met gezag en Interventieteam

toezicht & handhaving

3. Bouw- en Milieutoezicht en Bodem

wordt de informatie uit de praktijk gebruikt om vast te stellen waar de accenten en prioriteiten moeten liggen. Dit wordt per werkveld beschreven in het beleidsplan. Het college maakt de afwegingen.

3.1. Inleiding

In het nieuwe VTH-beleid 2023-2026 worden doelen gesteld die bijdragen aan de realisatie van het coalitieakkoord. Waar toezicht en handhaving in de voorgaande jaren vooral reactief was, wordt er nu (ook) inzet gepleegd op pro-actieve toezicht en handhaving.

BESTUURLIJK RAPPORT

Inleiding Het onderzoek De onderzoeksvragen beantwoord Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie Nawoord RAPPORT RAPPORT VAN VAN BEVINDINGEN BEVINDINGEN

Het Heerlense beleid voor toezicht en handhaving voor Bouw- en Milieutoezicht en Bodem (BMB) richt zich op het waarborgen van een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving. De gemeente is verplicht handhavingsbeleid vast te stellen voor de Wabo- taken (bouwen, ruimtelijke ordening, brandveiligheid en milieu).8 Door middel van gerichte controles, preventieve maatregelen en handhaving streeft de gemeente Heerlen ernaar de naleving van wet- en regelgeving te bevorderen. Het beleid is risicogericht en resultaatgericht, waarbij prioriteit wordt gegeven aan de meest kwetsbare gebieden en situaties die de leefkwaliteit van burgers kunnen beïnvloeden.