Raadsinformatiebrief aangenomen motie supermarkten.pdf

raadsinformatiebrief Heerlen, 25 november 2021

Registratienummer: BWV-21001479

Onderwerp Aangenomen motie supermarkten Inleiding/aanleiding Tijdens de Algemene Beschouwingen heeft de raad een motie aangenomen inzake supermarkten en leefbaarheid. De motie draagt het college op, dat: 1) Het behoud van de enige supermarkt in onze buurten (zoals Vrieheide, Zeswegen, Molenberg) een voorwaarde wordt voor medewerking aan enige wens van de supermarktbranche aan de gemeente en deze voorwaarde wordt opgenomen in een nieuw convenant. 2) De (supermarkt)bestemming in de kwetsbaarste buurten behouden blijft, ook als de bestaande supermarktketen zou vertrekken. 3) Clustering van supermarkten niet heilig is en het verminderen van supermarktvierkante-meters vooral wordt gezocht in buurten waar al meerdere supermarkten bestaan. Het belang van supermarkten voor de leefbaarheid van inwoners is uiteraard een gedeelde zorg. Boodschappenvoorzieningen zijn de toegang tot de eerste levensbehoeften. Daarnaast vervullen zij een sociaal-maatschappelijke functie voor inwoners. Dat is de reden dat we als gemeente hierop beleid voeren. Vooropgesteld: vanzelfsprekend zullen wij aan de hand van de motie en naar aanleiding van de discussie over de supermarktvisie het verdere gesprek voeren en blijven voeren met de supermarktbranche. In het belang van de leefbaarheid voor inwoners willen we verkennen in hoeverre nadere afspraken met elkaar kunnen worden gemaakt.

Ook willen we het gesprek aangaan welk instrument (bijvoorbeeld een convenant) hiervoor het best geëigende middel is. Het spreekt voor zich dat wij u aan de hand van de verdere uitwerking van de supermarktvisie nauwgezet over dit belangrijke thema op de hoogte zullen houden. Zoals u zult doorgronden zijn wij bij die uitwerking van de visie en de uitvoering van de motie uiteraard gebonden aan de door uw raad vastgestelde beleidskaders en daarnaast aan de grenzen van de wet. In deze raadsinformatiebrief geven wij u daarom een aantal belangrijke inhoudelijke en juridische achtergronden mee ten aanzien van de uitvoering van de motie. SVREZL Wij willen een fatsoenlijke verzorgingsstructuur overeind houden terwijl wij te maken hebben met grote structurele ontwikkelingen. Veranderende demografie leidt tot een objectief kleinere marktruimte. Veranderend consumentengedrag (bij het gros van de mensen) leidt tot andere supermarktconcepten, maar evenzeer tot andere

Pagina 2 van 6 bereikbaarheidswensen bij de consumenten. Online boodschappen bestellen neemt toe, waardoor het bestaansrecht voor fysieke winkels kleiner wordt. Overgebleven supermarkten passen zich daarop aan. Dit alles tegen de achtergrond van een overaanbod aan winkel-vierkante-meters in onze stad en regio. In vergelijking met andere gemeenten in Nederland heeft Heerlen relatief veel supermarktmeters (naar aantal inwoners en ook in relatie tot de koopkracht). Uw raad heeft voor winkelontwikkelingen de Structuurvisie Ruimtelijke Economie ZuidLimburg (SVREZL) vastgesteld. Dit beleidskader is gemaakt om te sturen op het behoud van de hoofdwinkelstructuur. Juist vanwege het belang van boodschappenclusters willen we de ontwikkelingen niet uitsluitend aan de markt overlaten. Want dan zouden er gaten in de verzorgingsstructuur kunnen vallen die wij sociaal-maatschappelijk onverantwoord vinden. Tegelijkertijd hebben we de marktpartijen wel nodig: het zijn de ondernemers die grote investeringen doen en het risico lopen om winkels te exploiteren (en daarnaast voor werkgelegenheid zorgen). In de SVREZL heeft u als raad daarom vastgelegd welke hoofdwinkelstructuur in ieder geval moet overblijven.

De hoofdwinkelstructuur zoekt de balans tussen winkelvoorzieningen op acceptabele afstand, een realistische financiële haalbaarheid voor de ondernemer die de levensmiddelen aanbiedt, en een compleet aanbod aan dagelijkse artikelen die de consument nodig heeft. In de Visie op de boodschappencentra Heerlen, die wij u ter bespreking hebben aangeboden, constateren wij dat de hoofdwinkelstructuur ten opzichte van de SVREZL wel iets verfijnd moet worden. Maar verder sluit deze inhoudelijk helemaal aan bij het doel van het SVREZL-beleid. Het SVREZL-beleid (en de supermarktvisie) is dus bedoeld om de krimp in goede banen te leiden, en de gevolgen voor de winkelstructuur zoveel mogelijk te beperken. Dat gebeurt door in te zetten op een hoofdstructuur van economisch gezonde boodschappencentra. Het tegelijkertijd stimuleren van behoud van alle huidige winkelmeters staat daar haaks op, en is jammer genoeg ook niet mogelijk. Vandaar dan ook dat wij actief beleid voeren voor alle winkels binnen de aangewezen SVREZLstructuur, en een passievere houding aannemen als het gaat om winkels buiten de aangewezen SVREZL-structuur. Concreet betekent dat wij ons beleid dan richten op een goed alternatief boodschappenaanbod op acceptabele afstand, waardoor de inwoner gefaciliteerd blijft.

Het krachtigste instrument om te kunnen sturen op het supermarktvraagstuk is langs de lijn van de ruimtelijke ordening. De SVREZL is daarbij het belangrijkste kader om überhaupt te kunnen sturen middels bestemmingsplannen. Met de SVREZL creëren we als gemeenten in Zuid-Limburg namelijk “voorzienbaarheid” naar de markt om te kunnen ingrijpen/herbestemmen na langdurige leegstand (in principe 3 jaar). Dat is mogelijk in de gebieden die niet zijn aangewezen als concentratie- of balansgebied. Zouden we alle (of veel meer) supermarktlocaties gaan aanwijzen als concentratie- of balansgebied, dan beperken we ons als gemeente juist met betrekking tot ons ruimtelijk instrumentarium. Herbestemmen na langdurige leegstand wordt daardoor juist moeilijker. Bovendien komen goede alternatieve locaties (toekomstbestendige boodschappencentra) er niet zolang wij alle andere bestaande boodschappenwinkels actief overeind moeten houden. Dan is er geen sturing mogelijk en wordt de SVREZL een dode letter. Dat betekent minder

Pagina 3 van 6 sturing op het vraagstuk boodschappenstructuur en daarmee dus ook weer op de leefbaarheid die we zo belangrijk achten. Hier bovenop is de SVREZL ook nog eens een buitengewoon krachtig instrument in de richting van de marktpartijen om middels het aanwijzen van de SVREZL-clusters de mogelijkheden voor marktpartijen te beperken om supermarkten op ongewenste locaties te vestigen of uit te breiden. Wet- en regelgeving Bij nader onderzoek is helaas gebleken dat de raadsmotie tot meerdere juridische knelpunten leidt, waardoor de motie simpelweg in letterlijke zin niet uitvoerbaar blijkt te zijn binnen de kaders van de wet. Gelukkig blijkt – zoals hierboven toegelicht - dat de hoofddoelstelling van de motie, namelijk het zorgen voor leefbaarheid in de wijken middels een gezonde supermarktstructuur, eigenlijk het beste kan worden benaderd vanuit het bestaande instrumentarium van ruimtelijke ordening (SVREZL – supermarktvisie en bestemmingsplannen). Onderdeel 1 van de motie: “Het behoud van de enige supermarkt in onze buurten (zoals Vrieheide, Zeswegen, Molenberg) een voorwaarde wordt voor medewerking aan enige wens van de supermarktbranche aan de gemeente en deze voorwaarde wordt opgenomen in een nieuw convenant”.

Zoals wij in de inleiding van de Raadsinformatiebrief hebben aangegeven, gaan we naar aanleiding van de supermarktmotie en de discussie over de supermarktvisie in nader overleg met de supermarktbranche. Wel willen we aanstippen dat – al dienen wij en u als raad hier een gezamenlijk doel – we daadwerkelijke mogelijkheden en juridische restricties niet uit het oog kunnen verliezen. Wederzijdse afspraken komen in kwesties zoals deze nu eenmaal alleen tot stand als het opportuun is voor beide partijen. Supermarkten kunnen en mogen (wettelijk) niet worden verplicht om verliesgevende locaties over te nemen of te behouden. Bovendien heeft de inzet van publiekrechtelijke middelen (zoals sturen via bestemmingsplannen) altijd voorrang op privaatrechtelijke afspraken (zoals een convenant). Toelichting juridische kanttekeningen Het is de overheid verboden om economisch te ordenen (op grond van de Europese Dienstenrichtlijn). Meer concreet mogen wij als gemeente niet bepalen hoeveel winkelvestigingen er in een gebied mogen zijn. We mogen dus niet van een supermarktconcern eisen dat zij een minimaal of maximaal aantal vestigingen hebben. Het enige wat wij als overheid mogen, en zelfs moeten, is ‘goede ruimtelijke ordening’. Daarin mogen (en moeten) wij een maximaal totaalmetrage vastleggen om leegstand te voorkomen.

De onderbouwing van dat totaalmetrage gebeurt op basis van de objectieve economische marktruimte, want overaanbod leidt tot disfunctioneren van de markt en dus tot leegstand. De onderbouwing moet bovendien afgeleid zijn uit zorgvuldig tot stand gekomen beleid. In Zuid-Limburg is dat de SVREZL die zorgt voor de noodzakelijke juridische voorzienbaarheid naar de markt om te kunnen ingrijpen c.q. sturen.

Pagina 4 van 6 Ook mogen we onze publiekrechtelijke middelen niet breed inzetten om supermarkten te dwingen. Dat zou immers misbruik van macht zijn. Het beste valt dit toe te lichten aan de hand van een simpel voorbeeld: Als een supermarkt in een aangewezen winkelcentrum een andere luifel wil, en de gemeente daar alleen toestemming voor zou geven als dit supermarktconcern zijn vestiging in een andere buurt open houdt, is dat in strijd met de wet. Volgens de Wet ruimtelijke ordening moet een aanvraag op zijn eigen merites worden beschouwd. Onderdeel 2 van de motie: “(supermarkt)bestemming in de kwetsbaarste buurten behouden blijft, ook als de bestaande supermarktketen zou vertrekken”. Wij lezen in onderdeel 2 vooral de oproep om niet rücksichtslos te werk te gaan bij het herbestemmen van supermarkt-vierkante-meters in kwetsbare wijken, maar vooral te kijken naar de leefbaarheid. Die visie kunnen wij alleen maar onderschrijven. Wij kunnen bevestigen dat in ons beleid de toets op leefbaarheid zeer belangrijk is, juist ook voor kwetsbare buurten. Natuurlijk gehanteerd op zowel de korte termijn als de lange termijn (dreiging van langdurige leegstand). Onderdeel 2 vergt in de letterlijke zin echter wel veel nuanceringen. Waarbij we vooral moeten opletten dat we ons gemeentelijke instrumentarium niet bij voorbaat uit handen geven.

Daarom volgt hieronder een nadere inhoudelijke argumentatie op dit punt. Toelichting Inhoudelijke kanttekeningen Benadrukt moet worden dat de gemeente de supermarktbestemming er niet zomaar vanaf kan halen in verband met planschade. Hiervoor is altijd de medewerking nodig van de eigenaar, tenzij er sprake is van langdurige leegstand (langer dan drie jaar). Maar altijd vergt het een zorgvuldige onderbouwing, waarbij we uiteraard altijd kijken naar de effecten op de leefbaarheid. Herbestemmen van supermarktmeters kan in drie gevallen aan de orde zijn. a. Herbestemming na langdurige leegstand De SVREZL creëert voorzienbaarheid naar de markt zodat de gemeente bij langdurige leegstand kan overgaan tot herbestemming. Tegen de achtergrond van het overaanbod aan winkel-vierkante-meters en de leefbaarheid is het raadzaam om de optie van herbestemming bij langdurige leegstand niet bij voorbaat uit te sluiten. Bovendien is dit door de gemeenteraad goedgekeurd en in de regio afgestemd SVREZL-beleid. b. Herbestemming op verzoek van de pandeigenaar Wanneer de eigenaar van het pand zelf verzoekt tot herbestemming van zijn vastgoed is herbestemming op korte termijn wel mogelijk. Aannemelijk is dat dit gebeurt wanneer er geen reële marktinteresse meer is voor het vastgoed vanuit de supermarktbranche. Het ligt voor de hand om hier met een reële blik naar te kijken.

Per definitie niet meewerken aan herbestemming leidt waarschijnlijk tot langdurige leegstand met alle gevolgen van dien. Het meewerken aan of het weigeren van een herbestemmingsaanvraag moet bovendien juridisch zorgvuldig worden onderbouwd. De SVREZL biedt ook hier een kader om een afweging te maken ten aanzien van herbestemming op basis van de indelingen: concentratie-, balans- en transitiegebied.

Pagina 5 van 6 c. Salderen van bestemmingen voor nieuwe vestigingen of uitbreidingen Het uitbreiden van supermarkt-vierkante-meters door nieuwe vestigingen of locatieuitbreidingen kan conform de SVREZL alleen door elders meters te saneren. Dit om te voorkomen dat het overaanbod aan meters nog groter wordt. De beweging in de markt wordt zo benut om ook de transformatie op kansarme locaties te realiseren. Concreet moeten initiatiefnemers van de uitbreiding zorgen dat ze elders vierkante meters van de markt halen. Dit kan bijvoorbeeld door zelf vastgoed op te kopen en te transformeren. Ook een optie met perspectief is dat we met de regio in gesprek zijn over een transformatiefonds Retail. Het compenseren c.q. herbestemmen van vierkante meters elders kan met langdurig leegstaande vierkante meters, maar kan ook betrekking hebben op een locatie van een recente verhuizing. Ook hiervoor geldt dat e.e.a. juridisch goed moet worden onderbouwd. De vierkante meters die voor salderen in aanmerking komen, vallen buiten de door de gemeenteraad aangewezen SVREZL-clusters. Per definitie niet meewerken aan salderen betekent ook dat nieuwe ontwikkelingen niet van de grond kunnen komen. Juist dit kan leiden tot een verdere verschraling van de voorzieningenstructuur. Salderen vraagt daarom om een zorgvuldige discussie.

De gemeenteraad heeft altijd een cruciale stem in de besluitvorming rondom de bestemmingsplanwijzigingen. Onderdeel 3 van de motie: “Clustering van supermarkten niet heilig is en het verminderen van supermarkt-vierkante-meters vooral wordt gezocht in buurten waar al meerdere supermarkten bestaan”. Wij lezen in dit punt vooral de zorg dat nieuwe ontwikkelingen niet ten koste mogen gaan van kwetsbare buurten. Wederom onderschrijven wij dit. Wij verwijzen in dat kader naar de supermarktvisie waar een gedegen analyse is gemaakt hoe wij als gemeente sturing kunnen geven aan de supermarktstructuur; juist omwille van de leefbaarheid in buurten en wijken in onze stad. Toelichting Inhoudelijke en juridische kanttekeningen In deze Raadsinformatiebrief hebben wij getracht zo goed mogelijk te schetsen waarom het huidige beleid wordt gevoerd. De achterliggende argumentatie van clustering wordt bevestigd door het onderzoek in het kader van de supermarktvisie. Clustering is niet heilig, maar volgens alle onderzoeken wel een belangrijk onderdeel van de overlevingskansen van boodschappenwinkels. En het overleven van boodschappenwinkels temidden van krimp is een uitdaging op zich. Het behouden van een goede structuur aan boodschappencentra is van groot belang voor de verzorging van onze inwoners.

Clustering is, gegeven de structurele ontwikkelingen, de meest toekomstbestendige strategie om de leefbaarheid te behouden. Dit doel is de motivatie voor de SVREZL. Uit de SVREZL volgt bovendien dat salderen moet plaatsvinden buiten de aangewezen SVREZL-clusters. Salderen/herbestemmen in SVREZL-clusters staat haaks op het gemeentelijke en regionale beleid. Waarbij bovendien voortdurend in het achterhoofd moet worden gehouden dat de overheid dus niet economisch mag ordenen, maar alleen mag sturen op een ordentelijke ruimtelijke ordening.

Pagina 6 van 6 De SVREZL is door de raad vastgesteld en is formeel gepubliceerd beleid. Marktpartijen mogen erop vertrouwen dat de overheid zich houdt aan het eigen vastgestelde beleid. Handelen lijnrecht in strijd met het eigen beleid leidt tot onbetrouwbaar bestuur. Dat is niet conform de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Samenvattend De door u ingediende motie onderschrijft onze gedeelde zorg van het belang van supermarkten voor de leefbaarheid van inwoners. Daarom zetten wij ons in voor toekomstbestendige boodschappenvoorzieningen op acceptabele afstand, als toegang voor eerste levensbehoeften en als sociaal-maatschappelijke voorziening in de wijk. Daarbij rekening houdend met de door uw raad vastgestelde beleidskaders en de juridische beperkingen. Dat is ook onze inzet in de gesprekken met de Heerlense supermarkten. Kernthema: Economie Bijlagen N.v.t.

Hoogachtend, burgemeester en wethouders van Heerlen, de gemeentesecretaris a.i. L. Schouterden

de burgemeester, drs. R. Wever

Deze raadsinformatiebrief is digitaal ondertekend en is daarom niet voorzien van handtekeningen.