Onderzoek Rekenkamer: De praktijk van de Wob
Tekst van het document
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
De praktijk van de Wob bij de gemeente Heerlen
een benchmark bij decentrale overheden naar de toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob)
Rekenkamer 1
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Voorwoord Hierbij bieden wij u aan de uitkomsten van het NVRR DoeMee-onderzoek naar de toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bij decentrale overheden. Dit onderzoek bestaat uit een benchmark bij 93 decentrale overheden en een verdiepend onderzoek naar de specifieke situatie in Heerlen.
In de rekenkamerbrief vatten we de antwoorden van de benchmark op de onderzoeksvragen samen en bepreken we de specifieke uitkomsten voor de gemeente Heerlen. Deze aanvullende gegevens zijn tussen december 2021 en februari 2022 verzameld in een vijftal interviews van sleutelfiguren in de beleid en uitvoering en door het bestuderen van aanvullende documenten. Ook treft u de reactie van het college op de conclusies en aanbevelingen van het rapport aan. Het college geeft aan volop bezig te zijn met het invoeren van de benodigde verbeteringen van de systemen en met de invoering van de Woo. Zij zijn van plan de op hen betrekking hebbende aanbevelingen over te nemen. In de bijlagen vindt U tenslotte : • een verslag van het verdiepingsonderzoek in de Heerlense situatie (bijlage 1) • de benchmark met factsheets van de benchmark (bijlage 2-5). • de geinterviewde personen in Heerlen (bijlage 6) • de bestudeerde documenten voor de verdiepingsstudie Bijlage 7).
2
Met de conclusies een aanbevelingen willen we u mogelijkheden aanreiken om de uitvoering van de Wob en de Woo, en daarmee de openheid en transparantie van het Heerlens bestuur te versterken. Dank De rekenkamer dankt iedereen die heeft bijgedragen aan dit onderzoek. De medewerking vanuit de organisatie en het college van B&W was zeer prettig en positief. Wij zijn graag bereid tot een nadere toelichting op het onderzoek. Met vriendelijke groet, Namens de rekenkamer Heerlen, Margriet van Tulder Voorzitter 1 augustus 2022
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Inleiding
Onderzoek
Van WOB naar WOO
Samenvatting
Conclusies en aanbevelingen
Rekenkamerbrief
bij het Doe Mee onderzoek van de NVRR naar de toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bij decentrale overheden. Dit onderzoek betreft de toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bij decentrale overheden. Het onderzoek bestaat uit een benchmark bij 93 decentrale overheden en een verdiepend onderzoek naar de specifieke situatie in Heerlen. In deze rekenkamerbrief hebben we de antwoorden van de benchmark op de onderzoeksvragen samengevat en de specifieke gegevens van de gemeente Heerlen daarbij besproken.
Algemeen beeld Uit de onderzoekresultaten blijkt dat de behandeling van Wob-verzoeken voor decentrale overheden geen gemakkelijke opgave is. De termijnen van behandeling worden regelmatig overschreden en veel overheden rapporteren capaciteitsproblemen. Dat neemt niet weg dat veel ook goed gaat. De informatie op de websites is over het algemeen toegankelijk en leesbaar en dat geldt ook voor de beslissingen op verzoeken, zij het dat die informatie vaak redelijk summier is. De uitzonderingsgronden van de Wob worden veelal goed toegepast, ook al is de motivering van de besluiten veelal wel wat algemeen. Wat beter moet is aandacht voor de actieve openbaarheid, die met de komende Wet open overheid ook meer accent krijgt. Dat noopt overheden te investeren in hun informatiehuishouding. Heerlen De uitvoering van de Wob (de passieve openbaarmaking) en de communicatie met inwoners hierover is in Heerlen op orde en vergelijkbaar met de andere gemeenten uit de benchmark. De gemeente Heerlen heeft geen lokaal beleid voor de Wob en is niet voornemens dit voor de Woo te maken. Beide wetten geven volgens college en management geen ruimte voor eigen beleid en wordt is ook geen noodzaak gevoeld. Dit laatste geldt ook voor de uitvoerders. Er zijn geen procedures en werkafspraken voor de Wob vastgelegd. Daar is wel behoefte aan. Dit wordt ook op alle niveaus erkend.
3
Ook vanuit Heerlen komt het signaal dat er onvoldoende capaciteit is voor de uitvoering van de Wob. Dit is vooral te wijten aan problemen op het terrein van informatiemanagement. In Heerlen zijn nog grote stappen te zetten wat betreft de actieve openbaarmaking. Er staat een projectplan in de steigers, dat in gang kan worden gezet wanneer de instructies vanuit het ministerie met betrekking tot datgene wat de wet verlangt, duidelijk worden. Doordat de termijnen voor passieve openbaarmaking nu al met grote moeite worden gehaald, zal de Woo waarschijnlijk gaan zorgen voor problemen. Om in de opgave in de begroting 2022 ‘Digitalisering en dienstverlening’ (waarvan Wob-Woo en ‘Archief op orde’ deel uitmaken) van de huidige ontwerp- en planfase te gaan naar de daadwerkelijke invoering, zal een meerjarige inspanning noodzakelijk zijn. De Rekenkamer adviseert u om met behulp van de aanbevelingen de vinger aan de pols te houden, uw controlerende taak voor de uitvoering van Wob en Woo daadkrachtig invulling te geven en daartoe afspraken te maken over de wijze waarop en de frequentie waarmee u wilt worden geïnformeerd over de doeltreffendheid en rechtmatigheid van de passieve en actieve openbaarmaking.
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Inleiding
Onderzoek
Van WOB naar WOO
Samenvatting
Conclusies en aanbevelingen
Het onderzoek: benchmark en verdieping Het onderzoek, dat de basis vormt voor deze rekenkamerbrief, is uitgevoerd in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissie (NVRR). Aan het onderzoek nam de gemeente Heerlen samen met 92 rekenkamer(commissie)s deel (acht provinciale rekenkamers, de rekenkamercommissies van twee waterschappen en 83 gemeentelijke rekenkamer(commissie)s). Het onderzoek vond plaats van medio april tot 1 december 2021. Tussen december 2021 en februari 2022 heeft de rekenkamer nadere informatie verzameld voor een verdiepingsonderzoek over de uitvoering van de Wob in Heerlen. Waar de gegevens uit de benchmark daartoe aanleiding gaven hebben de uitvoeringssituatie nader beschouwd. Deze informatie is verwerkt in de beantwoording van de onderzoeksvragen en nader beschreven in bijlage 1. Het onderzoek besteedt aandacht aan een vijftal thema’s: 1. Het voor de behandeling van Wob-verzoeken vastgestelde beleid en de organisatie-inrichting 2. De behandeling van Wob-verzoeken 3. De rechtsbescherming 4. De verantwoording aan de volksvertegenwoordiging over Wob-verzoeken 5. De actieve openbaarheid (uit eigen beweging openbaar maken van informatie), mede in het licht van de komst van de Wet open overheid per 1 mei 2022
4
Onderzoeksvraag
Onderzoeksopzet
De centrale onderzoeksvraag van het onderzoek luidt:
Het onderzoek is uitgevoerd onder 93 decentrale overheden; acht provincies, twee waterschappen en 83 gemeenten. Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn de volgende onderzoeksmethoden ingezet:
Hoe geven de decentrale overheden vorm aan de afhandeling van Wob-verzoeken, in hoeverre gebeurt dit rechtmatig, hoe wordt hierover verantwoording afgelegd, hoe is actieve openbaarmaking geregeld en hoe verhoudt zich dat tot de eisen die de Wet open overheid straks gaat stellen? Dat leidt tot de volgende deelvragen. 1. Hoe hebben de decentrale overheden de afhandeling van Wob-verzoeken beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? 2. Tot welke resultaten heeft dit geleid? 3. In hoeverre gebeurt afhandeling van Wob-verzoeken rechtmatig? 4. Hoe wordt informatie openbaar gemaakt over de uitkomsten van besluiten op afzonderlijke Wob-verzoeken? 5. Hoe worden volksvertegenwoordigers geïnformeerd over Wob-verzoeken? 6. Hoe is actieve openbaarmaking van informatie beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? 7. Hoe verhouden de antwoorden op vraag 1 t/m 6 zich tot de eisen die de Wet open overheid straks gaat stellen?
• • • • • • •
Interviews Documentenstudie Dossierstudie Vragenlijstonderzoek Websiteonderzoek Jurisprudentieonderzoek Focusgroepen met volksvertegenwoordigers
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Inleiding
Onderzoek
Van WOB naar WOO
Samenvatting
Conclusies en aanbevelingen
Van Wob naar Woo Wet openbaarheid van bestuur (Wob) De Wet openbaarheid van bestuur geeft invulling aan een belangrijk beginsel in onze rechtsstaat dat de transparantie van het overheidsbestuur betreft. Dat uitgangspunt is ook in de Grondwet vastgelegd. Artikel 110 van de Grondwet stelt ‘De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij de wet te stellen’. De Wob geeft invulling aan dat Grondwettelijke artikel. De Wob geeft eenieder een aanspraak op overheidsinformatie over een bestuurlijke aangelegenheid. De wet kent in de artikelen 10 en 11 een aantal uitzonderingsgronden en beperkingen, die regelen wanneer openbaarmaking achterwege kan blijven. Denk daarbij aan persoonlijke beleidsopvattingen in een document opgesteld ten behoeve van intern beraad. Een belangrijk onderscheid dat de wet maakt is dat tussen ‘actieve’ en ‘passieve’ openbaarheid. Overheden kunnen ook actief informatie openbaar maken, bijvoorbeeld op hun website, in een informatieregister etc. Maar daarnaast moeten bestuursorganen reageren op een verzoek: de passieve openbaarheid. Voor actieve en passieve openbaarheid gelden dezelfde uitgangspunten, uitzonderingen en beperkingen.
5
Wet open overheid (Woo) De Wet open overheid (Woo) is een initiatiefwet van GroenLinks en D66 uit 2012, die tot doel heeft om overheden en semi-overheden transparanter te maken en de Wob te vervangen. De wet moet ervoor zorgen dat overheidsinformatie beter vindbaar, uitwisselbaar, eenvoudig te ontsluiten en goed te archiveren is. De wet treedt in werking per 1 mei 2022.
Van Wob naar Woo - De Woo erkent dat een goede informatiehuishouding van belang is om de doelen van de wet te bereiken. De Woo bevat daarom een algemene zorgplicht om documenten in goede, geordende en toegankelijke staat te houden, bepaalt dat er in de begroting en in de jaarlijkse verantwoording van elke gemeente een openbaarheidsparagraaf moet worden opgenomen en schrijft voor dat er maatregelen worden getroffen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van digitale documenten.
• Er komt een ‘Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding’. • Ook onder de Woo kan eenieder een verzoek doen om openbaarmaking van informatie. Geen Wob-verzoek, maar een Woo-verzoek. De systematiek van absolute en relatieve uitzonderingsgronden op basis waarvan de openbaarmaking van informatie kan worden geweigerd, blijft gehandhaafd. De Woo voegt wel een aantal nieuwe uitzonderingsgronden toe. • Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad hoeven in beginsel niet openbaar te worden gemaakt, tenzij het gaat om documenten ten behoeve van de formele bestuurlijke besluitvorming van een aantal specifieke (bestuurs-) organen (op rijks, provinciaal en gemeenteniveau). • De termijnen worden in algemene zin korter (vier weken met de mogelijkheid tot verdagen met twee weken). Bovendien kan een beslissing alleen nog verdaagd worden als de omvang of de complexiteit van de informatie een verlenging rechtvaardigt. • De wet kent een gedetailleerde regeling van actieve openbaarheid. Bestuursorganen maken de volgende elf categorieën documenten actief openbaar: 1. Wet- en regelgeving 2. Organisatiegegevens 3. Raadsstukken 4. Bestuursstukken 5. Stukken van adviescolleges 6. Convenanten 7. Jaarplannen en -verslagen 8. Wob/Woo-verzoeken 9. Onderzoeken 10. Beschikkingen 11. Klachten
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Inleiding
Onderzoek
Van WOB naar WOO
Samenvatting
Conclusies en aanbevelingen
Bestuurlijke samenvatting, conclusies en aanbevelingen Hieronder beantwoorden we de onderzoeksvragen uit de benchmark en lichten deze waar nodig toe voor Heerlen. We gaan in op enkele specifieke zaken die in Heerlen een rol spelen bij de uitvoering van de Wob. Tenslotte treft u onze conclusies en aanbevelingen aan.
Beantwoording van de onderzoeksvragen 1. Hoe hebben de decentrale overheden de afhandeling van Wob-verzoeken beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? Algemeen beeld Er is vrijwel geen inhoudelijk beleid vastgesteld door de overheden voor de uitvoering van de Wob. Wel zijn er bij de meeste overheden werkinstructies, procesbeschrijvingen en andere interne documenten voorhanden. Die geven vooral een interne vertaling van de wet, gericht op het goede verloop van de uitvoering. Bijna de helft van de overheden geeft aan niet tevreden te zijn over de beschikbare capaciteit voor het uitvoeren van de Wob.
2. Tot welke resultaten heeft dit geleid? Algemeen beeld De uitvoering van de Wob is bij afwezigheid van beleid met name een kwestie van uitvoering door de ambtelijke organisaties. De passieve openbaarmaking krijgt hierbij aanmerkelijk meer aandacht dan de actieve openbaarmaking. Heerlen Dit algemene beeld is gelijk aan het beeld dat we zien bij de gemeente Heerlen.
Heerlen Heerlen kent een regeling voor mandaatbesluiten (vastgelegd in de Mandaatregeling gemeente Heerlen 2020). Er zijn geen procedures en werkafspraken vastgelegd. Daar is wel behoefte aan. Ook vanuit Heerlen komt het signaal dat er onvoldoende capaciteit is voor de uitvoering van de Wob. Dit is vooral te wijten aan problemen op het terrein van informatiemanagement1.
1
6
zie voor nadere toelichting bijlage 1, ‘Problemen met informatiemanagement’
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Inleiding
Onderzoek
Van WOB naar WOO
Samenvatting
3. In hoeverre gebeurt afhandeling van Wob-verzoeken rechtmatig? Algemeen beeld Er wordt door de onderzoekers gesignaleerd dat, hoewel in strijd met de Wob, indiening per post als enige weg om een Wob-verzoek in te dienen in de praktijk wel voorkomt. Met het oog op de digitalisering van de samenleving verbaast het ook dat Wob-verzoeken per mail bij maar weinig overheden een optie zijn; een mail sturen is voor (mogelijke) verzoekers toch een van de simpelste manieren. In het grootste deel van de dossiers worden de uitzonderingsgronden en beperkingen van artikelen 10 en 11 Wob juist toegepast. Wel volstaan veel overheden met een standaard-motivering en is daarmee de motivering een aandachtspunt. Het betreft dan niet alleen de motivering rondom te toepassing van de weigeringsgronden maar zeker ook de motivering van de wijze waarop naar documenten is gezocht en het onderbouwen van de stelling dat er niet meer documenten aanwezig (zouden) zijn.
Heerlen De rechtmatige afhandeling in Heerlen is op alle punten in orde. In Heerlen worden de termijnen gemiddeld beter gehaald dan in de benchmark (zie tabel 1)
4. Hoe wordt informatie openbaar gemaakt over de uitkomsten van besluiten op afzonderlijke Wob-verzoeken? Algemeen beeld Na het nemen van een besluit tot openbaarmaking van informatie in documenten, volstaan vrijwel alle overheden met het toezenden van die informatie aan de verzoeker. Slechts in een enkel geval wordt de informatie ook daadwerkelijk voor eenieder toegankelijk gemaakt, bijvoorbeeld door plaatsing van de documenten op de eigen website. Heerlen Ook in Heerlen wordt de informatie uit een Wob-verzoek alleen aan de verzoeker gestuurd en verder niet actief openbaar gemaakt.
Conclusies en aanbevelingen
5. Hoe worden volksvertegenwoordigers geïnformeerd over Wob-verzoeken? Algemeen Beeld Het dagelijks bestuur voorziet de volksvertegenwoordiging slechts in beperkte mate van informatie over de toepassing van de wet. Veelal gebeurt dat alleen op verzoek. De volksvertegenwoordigers controleren de uitvoering van de Wob niet of nauwelijks, waardoor het opvragen van informatie over de uitvoeringspraktijk ook achterwege blijft. Opvallend is dat volksvertegenwoordigers de Wob soms wel gebruiken ten behoeve van het verbeteren van hun eigen informatiepositie, wat gelet op de bepalingen daarover in de Provinciewet, de Gemeentewet en de Waterschapswet niet nodig zou moeten zijn. Heerlen In Heerlen wordt de raad niet geïnformeerd over Wob-verzoeken. De raad vraagt er zelf ook niet om. Het komt wel voor dat raadsleden de Wob gebruiken om informatie te krijgen.
Een ander aandachtspunt is het feitelijk weglakken van informatie; regelmatig is deze informatie toch nog te lezen of te achterhalen waardoor onbedoeld niet-openbare informatie voor anderen toegankelijk wordt. In een kwart tot een derde van de onderzochte gevallen wordt niet op tijd op een Wob-verzoek beslist. De gemiddelde doorlooptijd ‘van verzoek tot besluit’ is bijna zes weken volgens het vragenlijstonderzoek en zeven weken volgens de dossierstudie. De termijn van vier weken uit de Wob wordt dus vaak niet gehaald; sterker nog, vaak verdaagt het bestuursorgaan de beslissing meteen na ontvangst van het Wob-verzoek met een standaardtoelichting.
7
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Inleiding
Onderzoek
Van WOB naar WOO
Samenvatting
6. Hoe is actieve openbaarmaking van informatie beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven?
7. Hoe verhouden de antwoorden op vraag 1 t/m 6 zich tot de eisen die de Wet open overheid straks gaat stellen?
Algemeen beeld Voor de toepassing van actieve openbaarheid hebben overheden geen beleid en ook geen interne werkinstructies en procesbeschrijvingen opgesteld. Dat strookt ook met de vaststelling dat aan de actieve openbaarheid slechts beperkt invulling wordt gegeven. De verantwoordelijkheid voor actieve openbaarheid is bij bijna de helft van de overheden volgens het vragenlijstonderzoek niet belegd. Duidelijk is geworden dat op de actieve openbaarmaking niet de nadruk ligt bij de overheden. Tegelijkertijd blijkt uit het onderzoek dat veel overheden inmiddels wel bezig zijn met het treffen van voorbereidingen op de komst van de Wet open overheid per 1 mei 2022. Omdat bij een aantal overheden de informatiehuishouding op dit moment waarschijnlijk nog niet op orde is, is het nodig dat daarnaar de nodige aandacht uitgaat.
Algemeen beeld De actieve informatieplicht wordt in de Woo geformuleerd als inspanningsverplichting. Bestuursorganen moeten bij de uitvoering van hun taken informatie (neergelegd in documenten) voor eenieder uit eigen beweging openbaar maken. Deze informatie betreft in ieder geval informatie over het beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie. Uit dit onderzoek is duidelijk geworden dat op het punt van het verstrekken van informatie uit eigen beweging nog grote stappen te zetten zijn, met name op het gebied van de organisatorische inbedding. De actieve openbaarheidsplicht van de Woo geldt per 1 mei 2022 alleen voor nieuwe documenten. Op dit moment is nog niet bekend wanneer de verplichting in volle omvang in werking gaat treden. Gelet op de uitspraken van minister Ollongren tijdens de behandeling van de Woo in Eerste Kamer op 28 september 2021 zal dat niet eerder zijn dan over enkele jaren.
Heerlen De beantwoording van deze vraag over de benchmark geldt ook voor Heerlen. In de volgende paragrafen komen we terug op de voorbereidingen voor de Woo.
8
Conclusies en aanbevelingen
de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie een verlenging rechtvaardigt. Heerlen Ook in Heerlen zijn nog grote stappen te zetten wat betreft de actieve openbaarmaking. Er staat een projectplan in de steigers, dat in gang kan worden gezet wanneer de instructies vanuit het ministerie met betrekking tot datgene wat de wet verlangt, duidelijk worden. Doordat de termijnen voor passieve openbaarmaking nu al met grote moeite worden gehaald, zal de Woo waarschijnlijk gaan zorgen voor problemen. Om in de opgave in de begroting 2022 ‘Digitalisering en dienstverlening’ (waarvan Wob-Woo en ‘Archief op orde’ deel uitmaken) van de huidige ontwerp- en planfase te gaan naar de daadwerkelijke invoering, zal een meerjarige inspanning noodzakelijk zijn.
Op het gebied van de passieve openbaarmaking, het beslissen op verzoeken om het openbaar maken van informatie, verandert er op hoofdlijnen met de komst van de Woo niet zoveel. Ook onder de Woo moeten documenten worden opgezocht en beoordeeld aan de hand van wettelijke weigeringsgronden. Nu de toepassing van deze weigeringsgronden onder de Wob – op motiveringsgebreken na – weinig aanleiding tot zorgen geeft is de verwachting dat dat onder de Woo, na een opstartperiode, niet veel anders zal zijn. Het verlengen van de beslistermijn op een Woo-verzoek kan met maximaal twee weken. Onder de Wob is dat nog vier weken. Gelet op de constatering dat de huidige beslistermijn overschreden wordt is dit wel een aandachtspunt. Dat geldt ook voor het mogen verdagen van een beslistermijn met twee weken; dat is onder de Woo alleen mogelijk als
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Inleiding
Onderzoek
Van WOB naar WOO
Samenvatting
Conclusies en aanbevelingen
Conclusies en aanbevelingen Algemeen beeld De behandeling van Wob-verzoeken is voor decentrale overheden geen gemakkelijke opgave. De termijnen van behandeling worden regelmatig overschreden en veel overheden rapporteren capaciteitsproblemen. Dat neemt niet weg dat veel ook goed gaat. De informatie op de websites is over het algemeen toegankelijk en leesbaar en dat geldt ook voor de beslissingen op verzoeken, zij het dat die informatie vaak redelijk summier is. De uitzonderingsgronden van de Wob worden veelal goed toegepast, ook al is de motivering van de besluiten veelal wel wat algemeen. Wat beter moet is aandacht voor de actieve openbaarheid, die met de komende Wet open overheid ook meer accent krijgt. Dat noopt overheden te investeren in hun informatiehuishouding. Heerlen De uitvoering van de Wob (de passieve openbaarmaking) en de communicatie met inwoners hierover is in Heerlen op orde en vergelijkbaar met de andere gemeenten uit de benchmark. De gemeente Heerlen heeft geen lokaal beleid voor de Wob en is niet voornemens dit voor de Woo te maken. Beide wetten geven volgens college en management geen ruimte voor eigen beleid en men ziet derhalve geen noodzaak dit te maken. Dit laatste geldt ook voor de uitvoerders. Er zijn geen procedures en werkafspraken voor de Wob vastgelegd. Daar is wel behoefte aan. Dit wordt ook op alle niveaus erkend.
9
Aanbeveling 1 Wij adviseren het college om procedures en werkafspraken voor de Wob/Woo vast te leggen, zodat er een eenduidige manier van werken ontstaat die herkenbaar is voor bestuur, organisatie en samenleving. Algemeen beeld Om de actieve openbaarmaking waar de Woo om vraagt, structureel en duurzaam te kunnen organiseren is het van belang dat de informatiehuishouding van de gemeente op orde is. De Woo bevat een algemene zorgplicht om documenten in goede, geordende en toegankelijke staat te houden en schrijft maatregelen voor om digitale documenten duurzaam toegankelijk te maken. De Woo is van belang met het oog op een groter vertrouwen van inwoners in de overheid. Het creëren van meer transparantie zal daartoe een bijdrage leveren.
2. de informatiehuishouding op in de nabije toekomst toegesneden moet zijn op actieve openbaarmaking. De rekenkamer adviseert u daarom te overwegen om de opgave ‘Digitalisering en dienstverlening’ (waarvan Wob-Woo en ‘Archief op orde’ deel uitmaken) ook in de komende jaren voorrang te geven, structureel van financiële middelen te voorzien en zo mogelijk te versnellen. U kunt het college verzoeken deze opgave opnieuw van middelen te voorzien in de meerjarenbegroting 20232027.
Heerlen Een grote belemmering in Heerlen is de informatiehuishouding, die onvoldoende op orde is. Dit wordt nu gecompenseerd door heel hard werken om toch alle documenten te verzamelen. Bij complexere verzoeken wordt het halen van de (straks) kortere termijnen onmogelijk.
Heerlen Om in de toekomst de uitvoering van de Woo goed te laten verlopen is er nog een lange weg te gaan. Deels vanwege achterblijvende informatie vanuit de Rijksoverheid, deels doordat de informatieprocessen nog volop in ontwikkeling zijn en de medewerkers die informatie voor uitvoering van de Woo moeten aanleveren, zich nog onvoldoende bewust zijn van het belang van goed archiveren. Tevens moet de gemeente procedures ontwikkelen voor de wijze waarop de actieve openbaarmaking gaat worden uitgevoerd en de borging hiervan vastleggen. De rekenkamer realiseert zich dat deze ontwikkeling tijd vraagt en zorgvuldig dient plaats te vinden. Het gaat echter om processen die van belang zijn om het vertrouwen van de inwoners in hun gemeente te vergroten.
Aanbeveling 2
Aanbeveling 3
De rekenkamer acht het van belang dat: 1. het archief op orde is voor alle onderdelen van de gemeente, niet alleen omdat dat wettelijk verplicht is maar ook om te zorgen voor een goede kwaliteit van het werk van de gemeente en van de informatie aan inwoners;
Er is in de uitvoerende organisatie nog weinig bekend over de plannen die moeten leiden tot een succesvolle uitvoering van de Woo. Om in de toekomst de uitvoering van de Woo goed te laten verlopen adviseren wij het college om alle betrokkenen goed te informeren en hen vanaf het begin mee te nemen in het proces.
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Inleiding
Onderzoek
Van WOB naar WOO
Samenvatting
Algemeen beeld Tot slot: het zou goed zijn dat staten, raden en algemene besturen meer aandacht geven aan de uitvoeringspraktijk van de openbaarheid van overheidsinformatie. Openbaarheid is immers een belangrijk uitgangspunt van onze democratie; het is een belangrijke taak van de volksvertegenwoordiging om te controleren of daarvan voldoende sprake is en daarvoor de nodige kaders te stellen. Uit de benchmark blijkt dat de meeste volksvertegenwoordigingen zich niet bewust lijken van haar eigen (kaderstellende en controlerende) rol waar het de Wob/Woo betreft. De volksvertegenwoordigingen geven geen blijk van voldoende besef en urgentie bij het bestaan en belang van de eigen informatiehuishouding. Veelal is er zelfs geen verantwoordingsinformatie beschikbaar. Richting de Woo is dat een zorgelijk punt dat op korte termijn om aandacht vraagt. Heerlen Net als de meeste volksvertegenwoordigingen, lijkt ook de Heerlense raad zich niet bewust van haar eigen (kaderstellende en controlerende) rol waar het de Wob/Woo betreft. We constateren dat de verantwoordingsinformatie niet als vanzelfsprekend aan de raad wordt aangereikt maar ook dat deze informatie nauwelijks door u opgevraagd wordt.
Hoewel enerzijds gesteld kan worden dat door de duidelijke normen in de Wob en de Woo minder behoefte is aan beleidskaders, geldt anderzijds dat het belang van een transparante overheid nog niet eerder zo groot is geweest als anno 2022. De uitgangspunten hoe Heerlen met openbaarheid en transparantie om wil gaan is naar de mening van de rekenkamer wel een discussie in de raad waard.
Aanbeveling 4 Wij adviseren u het college te verzoeken een gesprek met de raad over openbaarheid en transparantie van het beleid voor te bereiden, te faciliteren en te organiseren.
Aanbeveling 5
Conclusies en aanbevelingen
Samenvattend doet de rekenkamer de volgende aanbevelingen: 1. Wij adviseren het college om procedures en werkafspraken voor de Wob/Woo vast te leggen, zodat er een eenduidige manier van werken ontstaat die herkenbaar is voor bestuur, organisatie en samenleving.
Aanbeveling 6
2. De rekenkamer adviseert u te overwegen om de opgave ‘Digitalisering en dienstverlening’ (waarvan Wob-Woo en ‘Archief op orde’ deel uitmaken) ook in de komende jaren voorrang te geven, structureel van financiële middelen te voorzien en zo mogelijk te versnellen. U kunt het college verzoeken deze opgave opnieuw van middelen te voorzien in de meerjarenbegroting 2023-2027.
Wij adviseren u om afspraken te maken over de wijze waarop en de frequentie waarmee u wilt worden geïnformeerd over de doeltreffendheid en rechtmatigheid van de passieve en actieve openbaarmaking.
3. Om in de toekomst de uitvoering van de Woo goed te laten verlopen adviseren wij het college om alle betrokkenen goed te informeren en hen vanaf het begin mee te nemen in het proces
Wij adviseren u het college te vragen u te informeren hoe zij de doeltreffendheid en rechtmatigheid bij het actief en passief openbaar maken van overheidsinformatie gaan borgen.
4. Wij adviseren u het college te verzoeken een gesprek met de raad over openbaarheid en transparantie van het beleid voor te bereiden, te faciliteren en te organiseren. 5. Wij adviseren u het college te vragen u te informeren hoe de doeltreffendheid en rechtmatigheid bij het actief en passief openbaar maken van overheidsinformatie wordt geborgd. 6. Wij adviseren u om afspraken te maken over de wijze waarop en de frequentie waarmee u wilt worden geïnformeerd over de doeltreffendheid en rechtmatigheid van de passieve en actieve openbaarmaking.
10
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Bestuurlijke reactie op de rekenkamerbrief Wob/Woo Geachte mevrouw Van Tulder, Wij danken u voor dit rapport en de prettige samenwerking met onze medewerkers bij het onderzoek. Graag geven wij hieronder onze reactie op het onderzoek, voor zover die betrekking hebben op de taken / verantwoordelijkheden van het college. 1. De conclusies 1 en 2, die betrekking hebben op de verantwoordelijkheid van het college, worden onderschreven. Wij zijn verheugd dat u concludeert dat sprake is van een goede uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Dat is vooral te danken aan een bovenmatige ambtelijke inspanning en laat onverlet dat uw conclusie stevig is daar waar u opmerkt dat ondersteunende automatisering tekortschiet c.q. ontbreekt en documenten niet toegankelijk zijn. De oorzaak van dat laatste komt door de manier waarop systemen worden gebruikt, door de ontoegankelijkheid van die systemen en doordat het archief achterstanden kent. Dit inzicht is niet nieuw en ons college heeft daar ook op gestuurd, maar de uitvoering loopt achter ten gevolge van de reorganisatie in 2019, de daarop volgende wisselingen in de directie en de beschikbaarheid van uitvoerend personeel (thuiswerken & arbeidsmarkt). Wij kunnen u meedelen dat concrete data zijn te noemen voor de invoering van een nieuw zaaksysteem (Djuma dat JOIN gaat vervangen).
Het Klantcontactcentrum zal augustus aanstaande als eerste team hiermee gaan werken, waarna elke 6 weken nieuwe teams de overstap gaan maken. Een exacte doorlooptijd daarvan kan nu niet gegeven
11
worden; er zullen ongetwijfeld problemen opduiken die niet voorzien zijn, en die per geval moeten worden opgelost voordat het project verder wordt uitgerold. Dat is ook de reden waarom dat steeds met één of meer teams gaat en niet meteen organisatiebreed. De verwachting is dat dit wel steeds sneller zal gaan. Als daar beter zicht op is zal dat, in navolging van onze eerdere raadsinformatiebrief, met de raad gecommuniceerd worden. Het invoeren van zaakgericht werken is daarvan afhankelijk. Bij het KCC houdt dat bijvoorbeeld in dat medewerkers vanuit het systeem gerappelleerd gaan worden dat de burger c.s. moet worden teruggebeld. Dat moet uiteindelijk zo ver gaan dat de burger op termijn zelf kan nagaan wat de voortgang van zijn “zaak” is. Door het van kracht worden van de Wet open overheid (Woo) worden veel van de huidige problemen in de toekomst voorkomen; de wet dwingt tot nadenken hoe informatie wordt verstrekt op het moment dat documenten ontstaan, en hoe die documenten worden gearchiveerd. Vast staat dat de passieve openbaarheid (= huidige Wob verzoeken) per 1 mei uitgevoerd kan worden.
op. De gemeente Heerlen is in elk geval er op voorbereid om meteen daarna invulling daaraan te geven. 2. De aanbevelingen 1 en 2, die betrekking hebben op de verantwoordelijkheid van het college, worden overgenomen. Het werkproces volgt momenteel uit de inrichting van het systeem JOIN. De Woo noopt tot een procesbeschrijving, zeker als de actieve openbaarheid start. Dat wordt gekoppeld aan de bestuurlijke opgave Dienstverlening & Digitalisering. Voor de invoering van de Wet open overheid is per 1 februari 2022 een kwartiermaker gestart teneinde te borgen dat daar ook uitvoering aan wordt gegeven. Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Heerlen, de gemeentesecretaris a.i. L. Schouterden de burgemeester drs. R. Wever
De uitvoering van de eerste fase van de actieve openbaarheid is op gemeenteniveau al enige jaren op orde. Het gaat dan om beleid, verordeningen, wettelijke publicaties van besluiten, raadsstukken etc. Het wachten is op de Rijksoverheid, omdat de daarvoor vereiste website nog niet klaar is. Het Koninklijk Besluit dat bepaalt wanneer dit onderdeel van de actieve openbaarheid van kracht wordt, wacht daar-
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Bijlage 1 Verdiepend onderzoek
Bijlage 2 t/m 6 Factsheets
Bijlage 7 Respondenten
Bijlage 8 Geraadpleegde documenten
Bijlage 1 De uitvoering van de Wob in Heerlen: een nadere beschouwing Naar aanleiding van de benchmark ‘De toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bij decentrale overheden’ heeft de rekenkamer verdieping gezocht van de resultaten van de benchmark. Hiervoor is een beperkte documentstudie gedaan en zijn interviews gehouden. Wij hebben de conclusies en aanbevelingen, die wij in de bestuurlijke notitie hebben gedaan, mede gebaseerd op de informatie die daarbij is verzameld. Voor dit deel van het onderzoek hebben we gesproken met en informatie ontvangen van de twee betrokken portefeuillehouders (publieke dienstverlening, informatiemanagement en strategie en organisatie, communicatie) een lid van het managementteam, tevens domeinmanager Middelen a.i. en domeinmanager Organisatie a.i, de afdeling juridische zaken (teamleider, concernjurist en klachten coördinator), de teamleider services, de teamleider Informatiemanagement en de functionaris Gegevensbescherming en security officer. Van deze gesprekken hebben wij gespreksverslagen opgesteld die feitelijk zijn gewederhoord. Indien wij in dit rapport verwijzen naar informatie afkomstig uit gespreksverslagen dan gebruiken wij een formulering met 'ambtelijke organisatie'.
12
Beleid, procedures en werkafspraken
Problemen met informatiemanagement
Omdat met name bij de afhandeling van Wob-verzoeken veelal meerdere afdelingen (zoals DIV (documentaire informatie voorziening), vakafdelingen en Juridische Zaken) en dus medewerkers betrokken zijn, is er volgens de rekenkamer aanleiding om de eigen procedures en werkafspraken vast te leggen. Dit wordt door alle betrokkenen bevestigd. Behalve het vastleggen van procedures rondom uitvoering van de passieve informatieverstrekking is ook het ontwikkelen van procedures en werkafspraken rondom de actieve informatieverstrekking met de invoering van de Woo aan de orde.
De ambtelijke organisatie geeft het signaal dat bij de afhandeling van een Wob-verzoek vaak problemen ontstaan bij het terugvinden van gevraagde documenten en het vaststellen van de status ervan. Zij constateren: • De archieffunctie is niet op orde. • Mensen werken onvoldoende/niet volgens de richtlijnen voor archivering. • Er zijn tegenstrijdigheden in de richtlijnen en instructies van de organisatie2. • De gebruikte systemen zijn niet gekoppeld en er is geen toegang tot diverse systemen geregeld. Bijvoorbeeld: een besluit op een WOB-verzoek wordt opgeslagen in JOIN. Als er bezwaar wordt gemaakt wordt het opgeslagen in ‘Octopus’, waar de WOB-behandelaars geen toegang tot hebben.
2
Er is bijvoorbeeld beleid dat WhatApp geen gemeentelijk communicatiemiddel is. Als het echter wel wordt gebruikt voor zakelijke communicatie, dan maken dergelijke berichten deel uit van een WOB-verzoek. In de praktijk wordt het medium wel gebruikt: op intranet worden instructies gegeven hoe WhatApp berichten te beveiligen, het zit op de diensttelefoon. Berichten worden nu niet gearchiveerd, waardoor app-berichten blijven ‘rondzwerven’ en vaak niet terug te vinden zijn.
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Bijlage 1 Verdiepend onderzoek
Bijlage 2 t/m 6 Factsheets
Bijlage 7 Respondenten
Bijlage 8 Geraadpleegde documenten
Ook zijn ze van mening dat er werkinstructies nodig zijn voor mensen die de informatie moeten aanleveren: mensen moeten weten wat er wel en niet openbaar gemaakt kan worden. ‘In je werk moet je rekening houden dat hetgeen je vandaag doet, morgen onderdeel van een Wob-verzoek zou kunnen zijn’. Vanuit bestuur en management wordt de behoefte aan werkafspraken en procedures bevestigd. Er wordt geconstateerd dat er een cultuur binnen de organisatie is van samenwerking, aandacht voor de inwoner, de menselijke maat, maar er wordt teveel ad hoc gewerkt en rollen en verantwoordelijkheden zijn niet duidelijk. Er wordt verwacht dat het nieuw in te voeren zaaksysteem een bijdrage zal leveren aan het verbeteren van de werkwijze en de verheldering van taken en rollen. Naast duidelijkheid omtrent regels en procedures is er een inspanning nodig om bewustwording te realiseren bij mensen dat er belangrijke regels zijn voor de manier waarop de gemeente met informatie en documenten moet omgaan. Medewerkers moeten weten dat stukken mogelijk openbaar gemaakt moeten kunnen worden en dat goede archivering een basis is voor het zijn van een betrouwbare overheid.
Het archief Een tijdige en kwalitatief goede afhandeling van Wob-verzoeken of het actief openbaar maken van overheidsinformatie hangt niet alleen samen met een adequate inrichting van dat proces maar ook met de inrichting van de informatiehuishouding van de gemeente. Het proces informatiehuishouding heeft betrekking op het creëren, beheren, ontsluiten, bewaren en archiveren van informatie. Met als doel dat informatie (zolang bewaring ervan nodig is) beschikbaar is voor verantwoording en bewijsvoering, voor reconstructie van processen en besluitvorming voor andere doeleinden en in het kader van het cultuurhistorisch belang van informatie . Een onderzoek naar de informatiehuishouding van de gemeente Heerlen vergt een apart onderzoek en is in dit onderzoek slechts met een beperkte diepgang onderzocht. Het Heerlense archief is niet op orde. Het archief is al jaren niet op orde. Historisch Centrum Limburg en de toezichthouder hebben dit al meermalen geconstateerd. Politiek
werden er steeds andere keuzes gemaakt dan het aanpakken van het archief. Heerlen voldoet dus al jaren niet aan de voorschriften maar de controle erop en de consequenties daarvan zijn niet van dien aard dat dat invloed heeft. De verantwoordelijke portefeuillehouders onderkennen het probleem. In het verleden heeft de digitalisering veel te weinig aandacht gekregen. Het was jarenlang een ondergeschoven kindje dat geen aandacht en geen geld kreeg van het bestuur. In de afweging van belangen kreeg digitalisering vaak geen voorkeur. ‘Kies je voor het op orde brengen van het archief of voor de aanpak van armoede in Heerlen Noord of een gebouw in het centrum? Dan leg je het heel snel af met digitalisering’. De wethouder is vanaf haar aantreden in 2018 de voortrekker voor alle informatiseringsprojecten van het college. In de begroting 2022 is dienstverlening en digitalisering een hoofdopgave. Met de projecten ‘Slim digitaal werken’ en ‘Archief op orde’ is het begin gemaakt. Ook voor andere ontwikkelingen (invoeren van het zaaksysteem, Woo) is de verdere digitalisering van groot belang. De informatiehuishouding is de basis van de gemeentelijke dienstverlening
Archief op orde Er is grote achterstand: (7 km archief waarvan 6 km nog bewerkt moet worden). Incidenteel kunnen stukken niet worden gevonden en het zoeken naar stukken is vaak zeer tijdrovend. De start is gemaakt om de basis op orde te krijgen. Alle documenten worden goed (vindbaar) gearchiveerd: alle stukken worden gecontroleerd, opnieuw gewaardeerd, de juiste metadata eraan gehangen, en juist opgeborgen. Tot nu toe zijn de bouwvergunningen van 1991-1995 gedaan. De manier waarop in het verleden gescand is, is waarschijnlijk nog niet geschikt voor substitutie, dus de originele papieren versies moeten, ook als ze gescand zijn, nog bewaard worden. De ambtelijke organisatie meldt dat het projectbudget dat er nu is, bij lange na niet voldoende is. “We zijn begonnen om inzichtelijk te maken wat we nodig hebben om het te voltooien. We hebben gekozen voor de pragmatische aanpak en we zijn gewoon van start gegaan. Hierdoor weten we nu ook dat we onder andere kwaliteitsmedewerkers nodig hebben. Daarvoor is nu budget vrijgemaakt. Er is een evaluatie in voorbereiding waarin we een doorkijk meenemen wat er nodig is om het totale archief op orde te brengen.”
13
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Bijlage 1 Verdiepend onderzoek
Bijlage 2 t/m 6 Factsheets
Bijlage 7 Respondenten
Bijlage 8 Geraadpleegde documenten
en inmiddels is het college nu ook zover dat er meer inzet mogelijk is. In 2021 is het project ‘Archief op orde’ gestart. Daarvoor is in de begroting voor de komende 2 jaren ¤ 543.000 gereserveerd. De organisatie verwacht daarmee een beperkte eerste stap te kunnen zetten om het archief daadwerkelijk op orde te brengen. De huidige capaciteit is onvoldoende om het archief binnen de huidige projectkaders op orde te brengen. De rekenkamer acht het van groot belang dat het archief zo snel mogelijk op orde is voor alle onderdelen van de gemeente, niet alleen omdat het wettelijk moet maar ook omdat dit van belang is voor de kwaliteit van het werk en van de relatie met inwoners.
Capaciteit voor de uitvoering De capaciteit voor de uitvoering van de WOB wordt als onvoldoende ervaren. Dit uit zich niet in de cijfers over het halen van termijnen, maar vertaalt zich wel in grote werkdruk en overuren bij de Wob-behandelaars. In de Woo worden de termijnen korter, hetgeen naar verwachting vaker zal leiden tot het niet halen van termijnen. De verbetering van de archieffunctie kan daarin mogelijk voldoende soelaas bieden maar dit is pas zeker wanneer deze verbetering inderdaad heeft plaatsgevonden.
14
Informatie en communicatie
De indiening en behandeling van Wob-verzoeken
De informatie die via de website wordt gegeven wordt door de onderzoekers van de benchmark als goed tot zeer goed beoordeeld, maar onvolledig. Omdat de informatie erg omvangrijk en complex is, is het moeilijk om inwoners via de gemeentelijke website volledig te informeren over de wetgeving. Er is daarom gekozen voor links naar andere websites. De rekenkamer vindt dit een adequeate oplossing. Vanuit de ambtelijke organisatie komen de volgende suggesties om de informatie over de Wob te verbeteren: • adviseer mensen via de website of het callcenter om eerst informatie te vragen en verder niet teveel details op de site te zetten. Er staat een link naar de wetgeving, maar daar snappen veel mensen niets van. Een suggestie is om een stroomschema van het verloop van de procedure op te nemen. • Vul op de website aan dat op een Wob-verzoek altijd een schriftelijke beslissing wordt gestuurd. • Vul de informatiepagina aan met een telefoonnummer en postadres. Bij het callcenter zijn medewerkers goed geïnformeerd en zij kunnen gemakkelijk doorverbinden of een terugbelnotitie maken.
De houding vanuit de gemeente is in het algemeen een van behulpzaamheid. Mensen krijgen in principe de informatie waar ze om vragen. Iemand kan een Wob-verzoek op verschillende manieren indienen: • Mondeling • Via een specifiek online formulier op de website • Per brief Essentieel is dat het duidelijk moet zijn wie de indiener is. Dat kan door middel van een ondertekende brief, met Digid bij het webformulier. Er wordt nadrukkelijk niet naar een belang gevraagd. Het gewone e-mailadres is vanwege problemen met de identificatie van de afzender bij de gemeente in principe uitgesloten van alle vormen van aanvragen. Mochten mensen duidelijke adresinformatie achterlaten in een mail, dan wordt het verzoek door de behandelaars doorgaans overigens wel in behandeling genomen.
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Bijlage 1 Verdiepend onderzoek
Bijlage 2 t/m 6 Factsheets
Bijlage 7 Respondenten
Bijlage 8 Geraadpleegde documenten
Aantallen en kenmerken van de Wob-verzoeken Uit de benchmark blijkt dat Heerlen in de pas loopt met andere gemeenten wat betreft aantallen Wob-verzoeken. In 2020 lijkt er een afwijking te zijn (landelijke stijging, sterke daling in Heerlen) waarvoor geen verklaring is gevonden. De aantallen van 2021 lopen weer in de pas met de landelijke trend. Ook afwijkend is de verdeling over de bestuursorganen die in de verzoeken betrokken zijn. In Heerlen betreffen aanmerkelijk meer verzoeken de burgemeester. De verklaring hiervoor is dat er één verzoeker is die veel WOB verzoeken over openbare orde (met de burgemeester als portefeuillehouder) doet. Heerlen heeft als relatief kleine gemeente grootstedelijke problematiek in horeca en drugs. Er wordt in Heerlen veel gedaan om ondermijning tegen te gaan. In bezwaar- of beroepszaken wordt dan nogal eens materiaal verzameld via WOB-verzoeken. Er is nu een trend van mensen die vragen naar ‘instructies van de rijksoverheid om virusweigeraars te volgen’. Dit komt voort uit een filmpje van een jurist op social media die deze WOB-verzoeken aanraadt.
15
Het concretiseringsgesprek Het besluit Als mensen heel algemeen informatie vragen of om heel veel informatie vragen, dan worden ze wel gebeld om te kijken wat ze precies nodig hebben. Bij privépersonen of belangenverenigingen wordt er vaak gevraagd waar ze de informatie voor nodig hebben (zonder dat ze belang hoeven te stellen). Mensen willen namelijk soms gewoon inzage in hun gegevens en realiseren zich niet dat via een WOB verzoek die informatie automatisch openbaar worden. Volgens de Wob-behandelaren vragen veel mensen informatie die ze ook zonder WOB-verzoek kunnen krijgen. Soms vragen ze iets via de WOB omdat iemand hen dat aanraadt. ‘Eigenlijk zouden mensen gewoon eerst even kunnen bellen om te vragen hoe ze de gewenste informatie het beste kunnen krijgen. Het zou goed zijn wanneer dat op de website staat, mogelijk via een apart formulier en een telefoonnummer.’
Uit de factsheet blijkt dat er geen beleid is op het Wob-besluit, omdat er in Heerlen geen Wob-beleid of werkinstructies zijn. Heerlen kent wel een regeling voor mandaatbesluiten (vastgelegd in de Mandaatregeling gemeente Heerlen 2020) of besluiten door het college. Hierin ligt vast wie over welke zaken een besluit kan nemen. De beoordeling van een verzoek is veelal een technische aangelegenheid. In de mandaatregeling is vastgelegd wanneer een besluit door een leidinggevende of door het college genomen moet worden. De vuistregel is: ‘als je er buikpijn van krijgt of als het politiek gevoelig is dan gaat het naar het college toe’. De rekenkamer trekt de conclusie dat er wel beleid is op het WOB-besluit via de mandaatregeling. De controle wordt gedaan via het systeem JOIN. De brief met het besluit over het verzoek wordt in dat systeem vastgelegd. Daaraan is te zien wie de brief heeft ondertekend.
In Heerlen is een opmerkelijk laag aantal WOB-verzoeken van journalisten. Dit komt volgens de ambtelijke organisatie omdat er met hen een afspraak is gemaakt: zij melden zich gewoon bij de bestuursassistent van de wethouder en zeggen wat ze weten willen. Die informatie krijgen ze dan over het algemeen zonder Wob-verzoek.
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Bijlage 1 Verdiepend onderzoek
Bijlage 2 t/m 6 Factsheets
Bijlage 7 Respondenten
Bijlage 8 Geraadpleegde documenten
Beoordeling van uitzonderingsgrond of beperking Een aandachtspunt uit de benchmark is het feitelijk weglakken van informatie: regelmatig is deze informatie toch nog te lezen of te achterhalen waardoor onbedoeld niet-openbare informatie voor anderen toegankelijk wordt. In Heerlen wordt informatie weggelakt als de wet dat voorschrijft. Om slecht weglakken te voorkomen wordt de informatie digitaal weggelakt, het document wordt dan uitgeprint, gescand en opnieuw opgeslagen. Dan is de tekst niet meer leesbaar . Afhankelijk van de hoeveelheid van de gevraagde informatie wordt de weigeringsgrond gegeven. Bij een kleine hoeveelheid informatie wordt bij iedere weglakking een weigeringsgrond gegeven. Als het om veel informatie gaat, bijvoorbeeld veel namen die moeten worden weggehaald, dan wordt er veelal in een keer de weigeringsgrond ‘persoonsgegevens in het kader van de bescherming van de levenssfeer’ als grond gegeven. Vaak worden alleen de namen verwijderd en blijft de functie staan. Als er een bepaalde alinea wordt weggelakt, dan moet dat gemotiveerd worden. Als er erg veel informatie wordt gevraagd wordt dat niet altijd allemaal gemotiveerd (welke uitzonderingsgrond en waarom is die van toepassing), dat komt dan bij een eventueel bezwaar of beroep.
De conclusie van de benchmark dat ‘de uitzonderingsgrond over persoonsgegevens nu ‘gedachteloos’ wordt toegepast zonder expliciete belangenafweging’ is voor Heerlen niet geldig. Hoewel dit door verschillende personen verschillend benaderd wordt 3, wordt er wel degelijk over nagedacht.
3
Als het namen zijn van mensen die beslissingen nemen blijven ze bij de ene staan, de ander haalt ze weg. Beide hebben hiervoor argumenten: met name vanwege de social media, kunnen mensen er heel lang last van hebben wanneer hun naam bij een openbaar stuk staat. Je kunt volstaan met de functie.
# tijdige beslissingen
# niet tijdige beslissingen
Gemiddelde doorlooptijd
In een kwart tot een derde van de onderzochte gevallen in de benchmark wordt niet op tijd op een Wob-verzoek beslist. De gemiddelde doorlooptijd ‘van verzoek tot besluit’ is bijna zes weken volgens het vragenlijstonderzoek en zeven weken volgens de dossierstudie. De termijn van vier weken uit de Wob wordt dus vaak niet gehaald; sterker nog, vaak verdaagt het bestuursorgaan de beslissing meteen na ontvangst van het Wob-verzoek met een standaardtoelichting. In Heerlen worden de termijn gemiddeld beter gehaald dan in de benchmark (zie tabel 1)
Jaar
Heerlen aantal
Heerlen %
Benchmark
2018
33
75%
38%
2019
40
82%
46%
2020
24
30%
45%
2018
9
21%
39%
2019
9
18%
29%
2020
6
20%
33%
Gemiddelde duur overschrijding Nog geen besluit in 2021
Afhandel- en beslistermijnen
42 dagen
18 dagen
2018
1
2%
1%
2019
1
2%
1%
2020
1
3%
1%
4 weken
6 weken
tabel 1: aantallen Wob-verzoeken en doorlooptijd tot beslissing in de gemeente Heerlen en in de benchmark van 94 lokale overheden.
16
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Bijlage 1 Verdiepend onderzoek
Bijlage 2 t/m 6 Factsheets
Bijlage 7 Respondenten
Bijlage 8 Geraadpleegde documenten
Waar bij sommige gemeentes de termijn van afhandeling standaard verlengd wordt, is dit in Heerlen niet het geval. De behandelaars vinden de Wob-termijnen niet te kort, maar er werken niet genoeg mensen aan de Wob en de informatiesystemen zijn niet op orde. Dit is een belemmering bij de uitvoering van de wet. In de praktijk probeert Heerlen de verzoeker zo goed mogelijk binnen de termijnen te helpen en men gaat -met name bij grote hoeveelheden informatie- in gesprek met de vrager om te achterhalen of er daadwerkelijk haast bij is. Vroeger kreeg de gemeente een dwangsom bij overschrijding van de termijnen. Die is afgeschaft bij de Wob omdat er veel misbruik van werd gemaakt. Het is voor een verzoeker niet gemakkelijk om de wettelijke termijnen af te dwingen. Een verzoeker kan wel bij de rechter in een voorlopige voorziening te vragen dat de gemeente opschiet met de antwoorden. Daar kan een rechter wel een dwangsom opleggen. Iemand kan ook bezwaar maken tegen niet tijdig beslissen, maar daar staan dan ook weer 8 weken voor. In Heerlen zijn er erg weinig WOB verzoeken over milieu, waar de afhandelingstermijn veel korter is. Een gedeelte is overgeheveld naar de Regionale Uitvoeringsdienst (RUD). Het verschil ten aanzien van milieuregels binnen de Wob komt voort uit Europese regelgeving.
Wob en de raad Er is geen jaarverslag voor de raad over de Wob. U vraagt er ook niet om. Een rapportage over de doelstelling van de Wob (en dadelijk de Woo) (met de aantallen (ook wat eigenlijk niet Wob zou hoeven te zijn), de procedures, het oneigenlijk gebruikt, wat er verbeterd zou kunnen worden), zou een mogelijkheid zijn om de raad beter te informeren. Het zou kunnen bijdrage aan het bewustzijn van wat de Wob is, de zaken die verbeterd zouden moeten worden (zoals het archief op orde brengen). Bovendien kan het bijdragen aan het bewustzijn dat de Wob een instrument is voor de burger en derhalve de aandacht van de raad verdient. Dat de Wob ook door u als volksvertegenwoordiger voor uw eigen informatiepositie gebruikt wordt, lijkt op het eerste gezicht een wonderlijke bevinding. Immers, de wetgever verplicht de colleges en dagelijks besturen hun volksvertegenwoordigers te voorzien van alle inlichtingen die zij voor de uitoefening van hun taak nodig hebben. Enige beperking hierop is verstrekking ‘in strijd met het openbaar belang’. Deze inlichtingen mogen mondeling en schriftelijk worden verstrekt. Dat betekent dat een dagelijks bestuur(der) ervoor kan kiezen vragen te beantwoorden zonder de achterliggende documenten te verstrekken.
wellicht de verklaring van het gebruik van de Wob door volksvertegenwoordigers te vinden. Daarnaast vindt de rekenkamer het wel belangrijk dat raadsleden weten hoeveel werk een WOB verzoek oplevert in de organisatie. Als een raadslid probeert om alle informatie via de Wob te krijgen levert dat veel werk en tijdsdruk op. Een raadslid heeft ook andere instrumenten om deze informatie te krijgen. De raad moet zich daarvan bewust zijn. Er zijn raadsleden die via WOB-verzoeken een groot beslag leggen op ambtelijke tijd. Raadsleden hebben veel instrumenten beschikbaar, ze hoeven de WOB niet te gebruiken om die te krijgen. In Heerlen krijgt een raadslid normaal gesproken alle informatie die beschikbaar is. Zonder een Wob-verzoek wordt deze informatie niet gedeeld met derden. Een groter aandachtspunt is de beperkte betrokkenheid van de raad bij de beleids- en uitvoeringspraktijk rondom openbaarheid van overheidsinformatie. Het is een belangrijke taak van de volksvertegenwoordiging om te controleren of van openbaarheid voldoende sprake is en daarvoor de nodige kaders te stellen. We constateren dat de verantwoordingsinformatie niet als vanzelfsprekend aan de raad wordt aangereikt maar ook dat deze informatie nauwelijks door u opgevraagd wordt.
Gebruik van de Wob geeft volksvertegenwoordigers daarmee een concreet handvat de beschikking te krijgen over deze stukken. Bovendien kan bij een Wob-verzoek volstaan worden met een verzoek gericht op álle informatie (neergelegd in documenten) rondom een bepaald thema of onderwerp. Het uitzoekwerk is dan voor rekening van het dagelijks bestuur, hetgeen de volksvertegenwoordiger het formuleren van kritische vragen bespaart én voorkomt dat genoegen genomen moet worden met een politiek gekleurd of correct antwoord. In deze omstandigheden is
17
De praktijk van de Wob in de gemeente Heerlen | 2022
Voorwoord
Onderzoeksrapport
Bestuurlijke reactie
Bijlagen
Bijlage 1 Verdiepend onderzoek
Bijlage 2 t/m 6 Factsheets
Bijlage 7 Respondenten
Bijlage 8 Geraadpleegde documenten
Van Wob naar Woo De Wob kent twee vormen van openbaarheid: passieve openbaarheid (openbaarheid op verzoek) en actieve openbaarheid (openbaarheid op initiatief van de overheid). De opvolger van de Wob, de Wet open overheid (Woo), die op 1 mei 2022 in werking treedt verandert niet veel aan de regels over openbaarheid op verzoek. Dat is anders als het gaat om de actieve openbaarheid. De Woo stelt actieve openbaarmaking van bepaalde overheidsinformatie verplicht. Hoe staat het op dit moment met de actieve openbaarheid in de gemeente Heerlen en is men tijdig klaar zijn voor de komst van de Woo? De actieve informatieplicht wordt in de Woo geformuleerd als inspanningsverplichting. Bestuursorganen moeten bij de uitvoering van hun taken informatie (neergelegd in documenten) voor eenieder uit eigen beweging openbaar maken. Deze informatie betreft in ieder geval informatie over het beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie. Uit dit onderzoek is duidelijk geworden dat op het punt van het verstrekken van informatie uit eigen beweging nog grote stappen te zetten zijn, met name op het gebied van de organisatorische inbedding. De actieve openbaarheidsplicht van de Woo geldt per 1 mei 2022 alleen voor nieuwe documenten. Waarschijnlijk duurt het nog enkele jaren voordat de verplichting in volle omvang in werking gaat treden.
Maar het vraagt een forse inspanning om alles tijdig op orde te hebben. Het is van belang om hiermee voortvarend aan de slag te gaan. Op het gebied van de passieve openbaarmaking, het beslissen op verzoeken om het openbaar maken van informatie, verandert er op hoofdlijnen met de komst van de Woo niet zoveel. Ook onder de Woo moeten documenten worden opgezocht en beoordeeld aan de hand van wettelijke weigeringsgronden. Omdat de toepassing van deze weigeringsgronden onder de Wob in Heerlen weinig aanleiding
18
tot zorgen geeft is de verwachting dat dat onder de Woo, na een opstartperiode, niet veel anders zal zijn. Het verlengen van de beslistermijn op een Woo-verzoek kan met maximaal twee weken. Onder de Wob is dat nog vier weken. Gelet op de constatering dat de huidige beslistermijn al krap is en wel eens overschreden wordt is dit wel een aandachtspunt. Dat geldt ook voor het mogen verdagen van een beslistermijn met twee weken; dat is onder de Woo alleen mogelijk als de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie een verlenging rechtvaardigt.
Actieve openbaarmaking De actieve openbaarmaking van Wob verzoeken onder de Woo betekent onder andere dat actief openbaar moet worden gemaakt dat er een verzoek is en moet het besluit op het verzoek openbaarmaking en alle daarbij horende stukken openbaar gemaakt worden. Dat kan voor Heerlen een probleem opleveren. Het vastleggen van de processen is wel in ontwikkeling. Het proces rondom de Woo gaat hier op termijn deel van uitmaken. De actieve informatieplicht moet via de afdelingen worden ingericht binnen de Woo. De VNG heeft een algemene procesbeschrijving uitgegeven, daarmee gaat Heerlen werken. Er wordt nu bekeken hoe dit in het nieuwe zaaksysteem gaat passen. Volgens planning zou dit in maart-april zover ontwikkeld moeten zijn dat het per 1 mei ingevoerd kan worden. Naar de mening van degenen verantwoordelijk voor dit proces komt dit in orde: ‘Er zullen ongetwijfeld nog wat ‘kinderziektes’ inzitten maar we moeten het met een gerust hart kunnen gaan inzetten’. De stappen staan op papier, in de komende maanden wordt de uitvoeringsplanning gemaakt. Echter de landelijke systemen zijn nog niet klaar en het is nog niet duidelijk welke informatie-categorieën vanaf wanneer actief openbaargemaakt moeten worden. Als alles bekend is kan Heerlen
daarmee aan de slag. Het duurt, aldus het management, nog wel 4 jaar voordat de Woo in volle omvang kan worden uitgevoerd. Met de Woo moeten ook de Gemeenschappelijke Regelingen meer informatie ter beschikking stellen, dus de behoefte van de raad om daarover beter geïnformeerd te worden, wordt dan vanzelf ingevuld.
De beleidsvoornemens In de kadernota 2022 is de opgave ‘digitalisering en dienstverlening’ vastgesteld. Daar maakt de archiefwet, de Woo, maar ook informatie en dienstverlening deel van uit. Volgens bestuur en management wordt het bestuurlijk belang (raad en college) onderkend, het systeem is aanwezig en er is geld. Het eigenaarschap is bestuurlijk goed weggezet, dat is van belang voor succes. Nu is het aan de uitvoering om het in de organisatie in te voeren. De volgende stap is om de mensen die het moeten gaan uitvoeren te instrueren en mee te nemen. Die zijn niet zomaar ‘om’ als alles op papier staat. Dat wordt nu gepland. Er zal en moet een contactpersoon WOO worden aangewezen (een deskundige binnen de gemeente, die daarvoor wordt opgeleid) om dat te gaan uitvoeren, de besluitvorming daarover vindt binnenkort plaats. Er komen kwaliteitsmedewerkers die gaan controleren of de dossiers aan de maat zijn. Het is een proces dat nog enige jaren tijd in beslag zal nemen van scholing, instructies etc. ‘We moeten de organisatie daarin voortdurend blijven meenemen’. Belangrijk is ook om te zorgen dat de ‘persoonlijke’ administratie van mensen (ook e-mail en WhatsApp) landt in het systeem waar het thuishoort. Daarin zit een grote uitdaging. Er is een landelijk programma gestart om dit beter te gaan regelen. Daarin worden standaarden en procedures uitgewerkt.