Raadsvoorstel integraal huisvestingsplan primair onderwijs

Voorstel aan de gemeenteraad Opsteller Marinus, Lennert Kenmerk Z.22.365854 / D.22.1534084 Vertrouwelijkheid Openbaar Onderwerp Duurzaam integraal huisvestingsplan PO

Onderwerp Duurzaam Integraal Huisvestingsplan Primair Onderwijs 2023-2038

Voorgesteld besluit 1. Het Duurzame Integrale Huisvestingsplan Primair Onderwijs 2023-2038 (DIHP) en het investeringsschema vast te stellen. 2. Het college de opdracht te geven om een subsidieregeling te ontwikkelen voor ‘groene’ schoolpleinen. 3. De financiële consequenties van het DIHP 2023-2026 af te wegen bij de begroting van 2023. 4. In afwijking van de financiële verordening bij renovatie in 30 jaar afschrijven en bij nieuwbouw in 50 jaar afschrijven. 5. In te stemmen met het vormen van een bestemmingsreserve ter dekking van de kapitaalslasten voor de kinderopvang.

Inleiding In 2016 heeft u het huisvestingsplan voor het Primair Onderwijs vastgesteld. De afgelopen jaren en komende jaren zijn er verschillende ontwikkelingen (geweest) die impact hebben of hebben gehad op dit plan. Bij de vaststelling van de begroting van 2021 heeft u dan ook uitgesproken om samen met de schoolbesturen het Integraal Huisvestingsplan Primair Onderwijs (IHP PO) te herijken. In maart 2021 is samen met de schoolbesturen het proces gestart om het integrale huisvestingsplan te herijken. Op 2 maart 2021 heeft u van ons hierover een brief ontvangen. Gedurende het traject zijn twee informatiesessies geweest met u. Hierin is informatie gedeeld en informatie ingewonnen die meegenomen is in de uiteindelijke totstandkoming van het Duurzame Integrale Huisvestingsplan 2023-2038. Het huisvestingsplan uit 2016 is een beleidsarm document, waar enkel gekeken is wat de gemeente wettelijk verplicht is om te doen ten opzichte van de onderwijshuisvesting. Dit had als reden dat de gemeente op dat moment – door onze financiële positie – niets extra mocht doen. De afgelopen jaren heeft de gemeente relatief weinig schoolgebouwen gerenoveerd of vernieuwd. Met als gevolg dat we sterk verouderde schoolgebouwen hebben.

Ook zijn er inhoudelijke opgaven en ambities op het gebied van duurzaamheid, financiën en de onderlinge samenwerking waardoor er gekozen is om een beleidsrijk document te maken, het Duurzame Integrale Huisvestingsplan Primair Onderwijs 2023-2038.

Beoogd effect Een duurzaam integraal huisvestingsplan vaststellen waar de inhoud centraal staat en ‘de stenen’ oftewel het (school)gebouw volgend is. Hierdoor wordt het kind centraal gesteld en worden ook andere doelstellingen van de gemeente behaald. Uit de strategische agenda. 1. Voorzieningen zijn bereikbaar. Onderdeel: Zorgen voor gezonde, klimaatbestendige en leefbare wijken en dorpen. 2. Ontwikkelingskansen voor kinderen zijn vergroot. Onderdeel: Gezond en veilig op kunnen groeien en doorgroeien naar een fatsoenlijk en verrijkt bestaan.

Argumenten Het Duurzame Integrale Huisvestingsplan Primair Onderwijs (DIHP) is een plan voor de korte en lange termijn. Het DIHP geeft zekerheid aan de schoolbesturen over wat ze de komende 16 jaar mogen verwachten van de gemeente en zij kunnen hier de meerjarenonderhoudsplanning op afstemmen. Het DIHP schept duidelijkheid voor de langere termijn en voorkomt daarmee desinvesteringen voor alle betrokken partijen. Bovendien heeft de gemeente hiermee zicht op de investeringen die gedaan worden in de voorzieningen voor de huisvesting van het onderwijs. Zoals verwoord in de inleiding zijn er ontwikkelingen die direct impact hebben op de huisvesting van het onderwijs. Deze zijn meegenomen in het opstellen van het DIHP. Omdat we te maken hebben met sterk verouderde gebouwen is de opgave op de korte termijn groot. Tegelijkertijd is dit een kans voor de gemeente om (gezamenlijk met de schoolbesturen) onze schoolgebouwen en de omgeving een voorbeeld te laten zijn voor kinderen, ouders, omwonenden en alle andere stakeholders. 1.1 Goede onderwijshuisvesting (en eventueel overige voorzieningen, zoals de kinderopvang) draagt bij aan de ontwikkeling en het opgroeien van ‘het kind’. Dit DIHP heeft als ambitie om het onderwijslandschap in Heerenveen te voorzien van adequate, duurzame en integrale voorzieningen, de ‘Heerenveense Lat’.

Het gaat daarbij om kindvoorzieningen voor kinderen van 4 tot en met 12 jaar (mogelijk al vanaf 0 jaar). De gemeente investeert alleen in gezamenlijke huisvesting voor meerdere partijen wanneer ze overtuigend kunnen aantonen dat zij zorgen voor een cultuur van gezamenlijke verantwoordelijkheid en altijd op basis van een gezamenlijke visie (zie stap 1 van de prioriteringsboom in de bijlage). De gemeente heeft geen wettelijke verantwoordelijk voor het faciliteren van kinderopvangvoorzieningen. Wel is het voorstel om samen met de schoolbesturen en opvangorganisaties mee te werken aan de realisatie van de geambieerde kindvoorzieningen. Voor ieder nieuw huisvestingsvraagstuk met een combinatie van onderwijs, opvang en/of ondersteuning, wordt de haalbaarheid en betaalbaarheid onderzocht. In de praktijk komt dit erop neer dat de gemeente investeert en kostprijs dekkende huur ontvangt. Per saldo zijn de lasten voor de gemeente neutraal. 1.2 Het DIHP is een goed instrument voor de gemeente, schoolbesturen en andere stakeholders om goede onderwijshuisvesting te realiseren. De PO-raad, de VO-raad en de VNG hebben in april 2018 een gezamenlijk landelijk plan opgesteld. In dit plan wordt de gemeente verplicht om samen met de schoolbesturen een IHP voor ten minste 16 jaar vast te stellen. Voor de eerste vier jaren wordt daarbij een concreet uitvoeringsprogramma opgesteld.

Het IHP wordt in de onderwijswetten opgenomen en vervangt het systeem waarbij jaarlijks huisvestingsaanvragen

kunnen worden ingediend voor (vervangende) nieuwbouw, renovatie en uitbreiding. In het IHP wordt voor elk schoolgebouw aangegeven of en wanneer er renovatie of vervangende bouw is voorzien. Deze voorstellen van de PO-raad, VO-Raad en VNG zijn aangeboden aan de minister van OC&W. De verwachting is dat de wettelijke verankering van de plannen nog enkele jaren zal duren. In dit DIHP sorteren we voor op dit wetsvoorstel via een doorkijk voor de komende 16 jaar. Gezamenlijk met de schoolbesturen is er een toekomstbestendig plan gemaakt. Met dit plan kunnen we gezamenlijk doelen halen die op andere beleidsterreinen al zijn vastgesteld. Ook geeft het plan een duidelijk kader, ambities en een voorzieningenplanning zodat we over een lange termijn vooruit kunnen kijken. Dit geeft rust en duidelijkheid bij de schoolbesturen en de gemeente heeft een goed beeld welke investeringen er zijn in de komende 16 jaar op het gebied van onderwijshuisvesting. 1.3 Het DIHP is tot stand gekomen in overleg met de schoolbesturen. Gezamenlijk met de schoolbesturen is begin 2021 het proces gestart om het beleidsarme IHP uit 2016 te herijken. Dit proces is met wederzijds begrip voor ieders positie verlopen. Er is gesproken over de doelen die we willen bereiken en hoe dit zich vertaalt in de huisvesting, oftewel ‘de Heerenveense lat’.

Daarna is gesproken over het financieel haalbaar maken van het plan, door spreiding van projecten en verlaging van de lasten voor de gemeente. De overleggen met de schoolbesturen, maar ook met bijvoorbeeld de kinderopvang, hebben ruim een jaar geduurd om daarna tot overeenstemming te komen. Op 10 maart 2022 hebben we in het Op Overeenstemming Gericht Overleg (OOGO) overleg gevoerd over het DIHP met de vertegenwoordigers van het Primair en Voortgezet onderwijs. In de bijlage treft u het verslag. 1.4 We sluiten met het autoluw maken van de omgeving bij de scholen aan bij ons vastgestelde gezondheidsbeleid. In het gezondheidsbeleid staat de volgende ambitie: In 2025 zijn drie tot vijf schoolzones autoluw en/of autovrij, zodat de leefomgeving bijdraagt aan een gezond gewicht en veiligheid. Op dit moment zijn er nog geen autoluwe schoolzones. In 2018 vond 42% van de ouders de thuis-school route onveilig. Een autovrije omgeving draagt bij aan het voorkomen van stress bij kinderen (en ouders). Hierdoor durven kinderen op jonge leeftijd lopend en fietsend naar school en bewegen ze vrij rond in de directe schoolomgeving. Hierdoor kunnen kinderen spelen en leren zelfstandig te bewegen in de openbare ruimte. Daarnaast is lopen en fietsen naar school gezonder voor kinderen dan gebracht worden met de auto en bevorderd het gevoel van veiligheid.

Tot slot draagt het voorkomen van stress bij kinderen aan een prettige start en einde van de schooldag. Bij de (her)huisvesting van scholen gaan we in gesprek met de schoolbesturen over autoluwe zones.

Niet iedere school of schoollocatie leent zich ervoor om autoluw te maken. Met name bij wijkscholen waar kinderen uit de buurt naar school gaan, is de ambitie om deze omgeving zoveel mogelijk autoluw te maken. Voor het autoluw maken van de schoollocaties zijn middelen meegenomen omdat de infrastructuur aangepast moet worden. 1.5 Hiermee wordt de gemeente bouwheer en kunnen we de school laten integreren in de wijk of het dorp. Door de integrale benadering en koppeling van de huisvestingsprojecten aan diverse beleidsterreinen wordt voorgesteld dat de gemeente bouwheer wordt. Aansturen vanuit één organisatie is naar verwachting efficiënter en effectiever. Wel wordt per project een projectorganisatie samengesteld, waarin gemeente en de betrokken schoolbesturen deelnemen en samen besluiten nemen. Met de schoolbesturen is afgesproken dat wij het eerstvolgende project zien als een pilot en daarna evalueren. Dit geldt enkel voor het PO en niet voor het VO. 1.6 We sluiten hiermee aan bij de duurzaamheidseisen en het vastgestelde duurzaamheidsbeleid. Vanaf 1 juli 2020 moeten alle nieuwe gebouwen in Nederland Bijna Energie Neutrale Gebouwen (BENG) worden gebouwd. Tegelijkertijd weten we dat op termijn de gebouwen energieneutraal gebouwd moeten worden en dat een schoolgebouw voor ongeveer 50 jaar wordt gebouwd. Waar mogelijk kiezen we voor

Energie Neutrale Gebouwen (ENG) en anticiperen we op toekomstige (wettelijke) verplichtingen ten aanzien van duurzaamheid van gebouwen. Hierdoor hoeven gebouwen op relatief korte termijn niet weer aangepast te worden om te voldoen aan de duurzaamheidseisen. Door te kiezen voor ENG in plaats van BENG wordt er gekozen voor de lange termijn waarmee we voorkomen dat we desinvesteringen doen. Ook sluiten we hiermee aan bij ambities die staan genoemd in het duurzaamheidsbeleid om te komen tot duurzame samenleving die klaar is voor de toekomst. 1.7 Door de krimp hebben sommige onderwijsvoorzieningen normatieve overcapaciteit. Er zijn onderwijsvoorzieningen waar er normatief overcapaciteit is. Bij vervangende nieuwbouw krijgt het schoolbestuur budget voor de voorziening (schoolgebouw) waar ze normatief recht op hebben. Bij renovatie wordt er gerekend – waar dat mogelijk is - met het normatieve recht plus 10% inpassingsverlies bij het gebouw. Dit omdat in een bestaand gebouw het lastiger is om de m2 efficiënt en effectief in te zetten. 2.1 Dit stimuleert de beweging van schoolpleinen ‘van grijs naar groen’. Het vergroenen van schoolpleinen sluit aan bij onderstaande uitdagingen, ambities en speerpunten: Klimaatadaptatie & duurzaamheid Vanuit het thema klimaatadaptatie en duurzaamheid is het een gegeven dat de meeste schoolpleinen grijs en verhard zijn; hier ligt een uitdaging.

Meer groen op pleinen vermindert o.a. wateroverlast op riolering bij heftige regenval. Tevens gaat het veelal om grote oppervlaktes van scholen en schoolpleinen; aanpassingen hieraan hebben een positieve impact op verduurzaming en klimaatadaptatie, bijvoorbeeld met het bijdragen aan biodiversiteit en het verminderen van wateroverlast en hittestress. Ook doet het iets met de uitstraling van een school en waarvoor de school/gemeente staat. Het ombouwen van een ‘grijs’ naar ‘groen’ schoolplein is een kans om het waarom hiervan met kinderen te bespreken. De (landelijke) trends en ontwikkeling van schoolpleinen. Tijden en het gebruik van het schoolplein veranderen. Ten tijde van het opstellen van het Beheerplan Schoolterreinen (2007) stond de aandacht voor schoolpleinen nog in de kinderschoenen. Anno 2021 is het schoolplein echter een belangrijke plek in het stimuleren van beweegactiviteit bij jonge kinderen. Daarnaast wordt het schoolplein meer en anders gebruikt door de komst van MFA’s en andere verzamelgebouwen, waarbij het schoolplein een ontmoetingsplek is voor jong en oud en ook na schooltijd een functie heeft (o.a. door de groeiende buitenschoolse opvang). De ontwikkeling van grijs naar groen, voor kinderen. Kinderen vinden groene schoolpleinen leuker, avontuurlijker, mooier, fijner en gezelliger dan schoolpleinen met een stenen inrichting, blijkt uit onderzoek.

Daarnaast wordt er gevarieerder gespeeld. Het geeft kinderen elke dag de kans op een natuurbeleving en biedt mogelijkheden voor natuureducatie. Kinderen komen op jonge leeftijd in aanraking met vergroening en verduurzaming. Kinderen spelen graag buiten op het schoolplein, blijkt uit onderzoek. Het schoolplein wordt het hoogst gewaardeerd. Tegelijkertijd geeft ruim 60% van deze kinderen aan dat ze het schoolplein saai vinden. Een impuls voor de (her)inrichting van schoolpleinen biedt kinderen meer mogelijkheden om vrij en avontuurlijk te kunnen spelen en bewegen tijdens en na schooltijd in hun eigen buurt. De gemeente heeft invloed. Vanuit de wettelijke verplichting heeft de gemeente een grote rol bij de realisatie van schoolpleinen, en kan – zeker bij nieuwbouw – het ontwerp van de schoolpleinen in de juiste richting sturen op onze ambities en de

trends. Dit is ook mede de reden waarom de gemeente bouwheer wil zijn, zie kopjes ‘gemeente wordt bouwheer’. In de gemeente Heerenveen zijn 27 basisscholen, 3 SO scholen en 9 VO scholen. Gedeelde schoolpleinen in acht nemend gaat het om ongeveer 25 schoolpleinen die potentieel in aanmerking komen voor een subsidie van € 15.000. De overige kosten moeten worden bijgedragen door het schoolbestuur. 3.1 Door het budget bij de begroting 2023 beschikbaar te stellen kunnen de planning, ambities en afspraken in het DIHP met schoolbesturen uitgevoerd worden. De investeringen om de ambities en de wettelijke verplichting die de gemeente heeft ten opzichte van de huisvesting van het basisonderwijs uit te voeren zijn op korte termijn relatief groot. Zoals eerder aangegeven heeft dit te maken met de verouderde gebouwen en ontwikkelingen die de afgelopen jaren zijn geweest. Samen met de schoolbesturen is gekeken naar de mogelijkheid om zoveel mogelijk projecten te faseren en waar mogelijk in de tijd naar achteren te plaatsen, waardoor de nodige investeringen worden uitgespreid over een langere periode.

Investeringsoverzicht 2023/2030:

3.2 De VNG-norm is onvoldoende om voor te bouwen. De vergoeding van (vervangende) nieuwbouw - eventueel met uitbreiding van lesgebouwen - vindt niet meer plaats volgens de normbedragen van de VNG, maar op grond van de normbedragen BDB (stichting Bureau Documentatie Bouwwezen). De praktijk leert dat de VNG-norm die wij tot op heden hanteerden onvoldoende is om voor te bouwen. Bij de laatste projecten constateerden we dat de budgetten te laag waren en we tijdens het project terug moesten komen bij de raad om extra budget aan te vragen. In de VNG-vergoeding is geen compensatie opgenomen voor kostenverhogingen als gevolg van

wetswijzigingen van het afgelopen decennium en het wijzigende bouw-economische klimaat. Zelfs bij sober en doelmatige bouw die alleen voldoet aan de actuele wettelijke vereisten, is de normvergoeding te laag. Bij het realiseren van toekomstbestendige onderwijshuisvesting die voldoet aan de onderwijskundige en functionele eisen en klimaat- en/of duurzaamheidsdoelstellingen, is het verschil nog groter. De normen van de BDB gaat uit van feitelijke kosten voor het realiseren van duurzame scholen. De vergoeding voor (vervangende) nieuwbouw eventueel met uitbreiding van gebouwen voor bewegingsonderwijs blijft wel op basis van de normvergoeding van de VNG (die is toereikend). 4.1 Door de huidige bouwkwaliteit, onze ambities en omdat schoolbesturen hebben toegezegd nog beter de schoolgebouwen te onderhouden is dit realistisch. In de financiële verordening staat aangegeven dat bij renovatie of nieuwbouw van schoolgebouwen de investering over een periode van 40 jaar wordt afgeschreven. Bij renovatie wordt de levensduur van het gebouw minimaal met 30 jaar verlengd. Het gebouw voldoet weer aan de functionele eisen, aan de kwaliteitseisen genoemd in het rapport en sluit aan de bij de huidige eisen van een schoolgebouw. Bij nieuwbouw wordt uitgegaan van een levensduur van 50 jaar in plaats van 40 jaar.

Dit sluit aan bij de kwaliteitseisen genoemd in het rapport en aan de eisen van het huidige bouwbesluit. Doordat de schoolbesturen ingestemd hebben dat een ‘nieuwe’ voorziening langer meegaat, is de structurele last voor de gemeente lager. Hierdoor zijn de eerder genoemde ambities te realiseren. Bij de eerstvolgende aanpassing van de financiële verordening wordt bovenstaande verwerkt. 5.1 Door het vormen van een bestemmingsreserve kunnen de jaarlijkse (verwachte) inkomsten gebruiken ter dekking van structurele kapitaallasten in de toekomst. Met de kinderopvangorganisaties is afgestemd dat we de investering in 30 jaar terugkrijgen en dat de intentie is om een huurovereenkomst voor maximaal 15 jaar wordt gesloten. In deze 30 jaar wordt dan de totale kapitaallast over 50 jaar opgehaald. Door de huuropbrengst jaarlijks toe te voegen aan de bestemmingsreserve, kan er over de gehele periode ook de kapitaallasten uit gedekt worden.

Risico’s of kanttekeningen Toekomstige ontwikkelingen De wereld verandert snel en dat kan ook impact hebben op het DIHP. Om die reden evalueren wij jaarlijks in het OOGO met de schoolbesturen het vastgestelde DIHP en het bijbehorende investeringsplan. Afhankelijk van de uitkomst van de evaluatie wordt in ieder geval een meerjarenuitvoeringsplan ter vaststelling aan de raad voorgelegd. Dit betekent dat het DIHP zelf niet elke 4 jaar wordt voorgelegd, tenzij de uitgangspunten van het DIHP zouden moeten veranderen. Investeringsbedragen Zodra de kapitaalslasten voor een ‘nieuwe’ voorziening in de begroting staan wordt deze jaarlijks geïndexeerd met de BDB-index, zodat de kans dat er een tekort verkleind wordt. Bij het opstellen van de begroting is de BDB-index voor het volgende jaar nog niet bekend. Daarom wordt bij de begroting een inschatting gemaakt van de te verwachten BDB-index. Door voortschrijdend inzicht in de voorbereidende fase kan dit leiden tot aanpassing van de investeringen zoals opgenomen in het DIHP VO. Het streven is om dit zo veel mogelijk op te vangen binnen het investeringskader zoals geschetst in het DIHP. Na de voorbereidingsfase wordt duidelijk wat de projecten gaan kosten, inclusief de financiële vertaling van locatie specifieke kosten en de afschrijving van de boekwaarden. Dit kan betekenen dat bedragen afwijken van de ramingen in dit DIHP.

Het construct met de kinderopvang is uitdagend voor alle organisaties en kent een financieel risico voor de gemeente.

De lasten die de gemeente heeft om voor te financieren zijn neutraal omdat we als huurder hetzelfde bedrag ontvangen. Er wordt aan de kinderopvangorganisaties een realistische huur gevraagd, die marktconform en kostendekkend is. Met de kinderopvangorganisaties is afgestemd dat we de investering in 30 jaar terugkrijgen. Het voornemen is om huurcontracten te sluiten van maximaal 15 jaar. Als we een overeenkomst langer dan 15 jaar aangaan dan is het risico aannemelijk dat de kinderopvang hier niet in mee gaat. Ook het verkorten van de periode waarover de huur wordt verrekend voor veel kinderopvang organisaties niet haalbaar. Voor kleinere opvanglocaties in veelal dorpen waar het aantal kinderen soms te klein is, is de haalbaarheid van dit construct lastiger is en dit vraag mogelijk maatwerk. Zoals eerder aangegeven is dit construct getoetst bij de kinderopvangorganisaties. Omdat de bouwprijs historisch hoog is, ligt de huur voor de kinderopvangorganisaties ook hoog. Dit is een risico wat de haalbaarheid en dekking van het plan in de weg kan zitten. Het construct wordt dan ook geëvalueerd met de kinderopvangorganisatie. Mocht het nodig zijn dan komen wij bij u terug.

Communicatie en participatie Na akkoord door de Raad wordt het DIHP toegestuurd aan alle schoolbesturen van het PO.

Financiën In het bijgevoegde plan is een compleet overzicht opgenomen van de investeringen en de bijbehorende incidentele en structurele lasten. In de bijlage is nog een totaaloverzicht opgenomen met de detail uitsplitsing voor de komende 16 jaar.

Voor de komende begrotingsperiode is onderstaand overzicht opgesteld: De structurele last, bestaande uit de kapitaallasten van de nieuw te bouwen scholen en de projectorganisatie, die nog te dekken is ten laste van het begrotingsresultaat loopt op van afgerond € 199.000 in 2023 naar € 444.000 in 2026 en met het hoogste punt van € 1.315.000 in 2033. Daarna lopen de structurele lasten af. De hoeveelheid projecten en de planning voor de komende jaren laten zien dat we, naast de andere opgaven, niet genoeg ambtelijke capaciteit hebben. Om deze projecten succesvol te kunnen uitvoeren is voor een periode van vier kalenderjaren (2023 tot en met 2026) tijdelijk extra ambtelijke ondersteuning nodig. Het gaat dan om een 1 fte per kalenderjaar. De jaarlijkse extra bedrijfsvoering kosten zijn € 140.000 en zijn meegenomen onder de structurele lasten. De incidentele lasten bestaan voor het grootste gedeelte uit afwaardering van de restant boekwaarden en tijdelijke huisvesting/verhuiskosten. In totaal is de incidentele last voor het DIHP € 3.110.000 voor de komende 4 jaar is deze € 2.330.000. Deze middelen worden onttrokken uit de algemene reserve, hiermee daalt het beschikbare weerstandscapaciteit.

Bijlagen -Brief schoolbesturen Primair Onderwijs. -Duurzaam Integraal Huisvestingsplan Primair Onderwijs 2023-2038. -Verslag OOGO 10 maart 2022