Raadsledenboek-2022 Deloitte (hoofdstuk 3.3) - hulp bij de begroting

Goede raad voor een sterke gemeenteraad Praktische handreiking hoe een raadslid succesvol grip kan krijgen en houden

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Voorwoord Proficiat met uw nieuwe functie als raadslid! U staat voor de taak om de komende vier jaar de belangen van de inwoners van uw gemeente te behartigen. Dit is geen eenvoudige taak, maar wel een verantwoordelijke en in veel gevallen ook dankbare taak. U heeft zich ongetwijfeld al een beeld gevormd hoe u met deze verantwoordelijkheid wilt omgaan en wat u wilt bereiken. Het is goed gebruik om bij gemeenteraadsverkiezingen een raadsledenboekje te schrijven. Dit is de vijfde editie, ook deze keer mede tot stand gekomen in samenwerking met de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. Als gemeenteraad controleert u vooraf en achteraf. U stelt vooraf de kaders voor het college van burgemeester en wethouders en controleert achteraf dat wat is uitgevoerd en niet is uitgevoerd. Daarbij vertegenwoordigt u de burgers in uw gemeente. Goed bestuur – de vertaling van het Engelse woord governance – staat in alles centraal. Bij public governance gaat het om effectief bestuur en management in de publieke sector. Sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden zijn de sleutelwoorden. Integriteit en transparantie zijn daarbij essentiële waarden. Een goed functionerende gemeenteraad is belangrijker dan ooit.

Uw gemeente heeft een geweldig uitgebreid takenpakket met veel taken waar de burger direct bij betrokken is, zoals het sociale domein, de invoering van de omgevingswet, de klimaatopgave, de energietransitie en stedelijke ontwikkeling. Samenwerking met andere gemeenten en andere overheden krijgt verder vorm. En laten we de verdergaande digitalisering niet vergeten. Deze heeft impact op de bedrijfsvoering en de inrichting van de ambtelijke organisatie, maar ook op data security en privacy. Laten we hopen dat het economisch herstel na een aantal crises duurzaam is en ook merkbaar wordt in de mogelijkheden om nieuwe uitdagingen en doelstellingen te realiseren. Ook de gewijzigde participatie en betrokkenheid van burgers, bedrijven en instellingen bij de totstandkoming van besluiten vraagt om creativiteit en nieuwe vormen om in gesprek te zijn met burgers, bedrijven en instellingen. In elk geval wordt van u, als raadslid, de komende periode daadkracht en goed doordachte besluitvorming verwacht! Wij hopen met deze publicatie een bijdrage te leveren aan het functioneren van gemeenteraden. Hoe houd en krijg je als raadslid grip op de gang van zaken? De dagelijkse praktijk staat daarbij centraal. Dit alles met als doel dat u als raadslid de materie zich snel eigen kunt maken en professioneel kunt opereren zodat uw gemeenteraad een sterke en krachtige raad kan en zal zijn.

Wij wensen u de komende periode succes met uw werk als raadslid en hopen dat u veel genoegen zult beleven aan de uitoefening van deze interessante, mooie maar ook verantwoordelijke functie! drs. Patrick Jussen RA drs. Arjan Schutgens RA drs. Rein-Aart van Vugt RA Deloitte Henk Bouwmans Directeur Nederlandse Vereniging voor Raadsleden

02

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Inhoudsopgave 1. Welkom als raadslid 2. De controlerende taak van het raadslid 2.1. Instrumenten ter ondersteuning van de controlerende rol 2.2. Wie kijkt er mee in de controle: hulptroepen van de raad 3. Governance: hoe krijgt en houdt het raadslid grip in een veranderende wereld en omgeving? 3.1 Visie (van Deloitte) op modern lokaal bestuur 3.2. Uitdagingen bij samenwerking 3.3 Financiën in het algemeen: grip en controle, schatkistbankieren en risk reporting 4. Raadslid in samenwerking en concurrentie 4.1. Samenwerking en decentralisatie van taken naar de gemeente 4.2. Wat betekent de Wet gemeenschappelijke regelingen? 5. Wet normering topinkomens

03

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

1. Welkom als raadslid

Controle vooraf en achteraf

Voor u, als nieuw of herkozen raadslid, begint een belangrijke

Controle is een cruciaal begrip in uw werk als raadslid. Het

periode. Vier jaar lang heeft u de taak van volksvertegenwoordiger,

raadsledenboekje dat u nu in handen heeft, geeft u inzicht hoe

kadersteller en toezichthouder op het college van burgemeester

u als raadslid vooraf grip kunt krijgen (controle vooraf, of in het

en wethouders. Maar hoe doe je dat binnen het vaak beperkte

bestuurlijke taalgebruik: kaderstellen) en houden op het beleid

aantal uren? Hoe werkt een gemeente eigenlijk en wat wordt er

(controle achteraf).

van je verwacht? Over welke instrumenten kun je beschikken en

In het eerste deel besteden we in algemene zin aandacht aan

wanneer ben je als raadslid succesvol? Dit boekje is bedoeld als

de drie taken van een raadslid en laten we zien welke koffer

handig hulpmiddel voor raadsleden om zich de materie snel eigen

aan instrumenten beschikbaar is om die rollen te vervullen. We

te maken.

gaan vervolgens dieper in op de belangrijke controlerende taak

Drie belangrijke rollen

van de raad: wat zijn de instrumenten ter ondersteuning van de controlerende rol en wie en wat zijn de hulptroepen voor de raad

Als raadslid heb je drie belangrijke functies. De wet dualisering

om de controlerende rol waar te maken? Daarna bespreken we

gemeentebestuur spreekt over de volksvertegenwoordigende,

hoe u als raadslid grip krijgt en houdt op nieuwe ontwikkelingen

kaderstellende en controlerende taak. Het optreden als

waarmee u wordt geconfronteerd. Wij vertrouwen erop u met dit

volksvertegenwoordiger is traditioneel gezien de meest bekende,

boekje en de aanvullende documenten op onze website houvast

maar blijkt ook de moeilijkste. Hoe vul je de participatie van

te bieden en wensen u alle succes in uw nieuwe functie of nieuwe

burgers in en hoe zorg je dat je als raadslid met oog voor het

raadstermijn. Veel leesplezier gewenst!

algemeen belangen de belangen van burgers vertegenwoordigt? Hoe stel je als raadslid kaders? Welke instrumenten heb je daarvoor? Wat doe je als raadslid wanneer van de kaders wordt afgeweken door het college? Controleren is de tegenhanger van kaders stellen. Om te kunnen controleren is een vorm van verantwoording nodig. Waar moet die verantwoording aan voldoen? In dit boekje wordt het raamwerk geschetst waarbinnen de governance binnen gemeenten plaatsvindt. Hierbij gaat het om een samenhangend geheel van maatregelen en instrumenten rond sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. We staan uitgebreid stil bij de diverse aspecten van het raadswerk. Voor de uitvoering van de controlerende taak spelen rekenkamer en accountant bijvoorbeeld een belangrijke rol. Hoe ga je daarmee om? Moet je als raadslid financieel specialist zijn om deze taak te kunnen uitvoeren of juist niet? Deze publicatie biedt feiten, procedures, adviezen en tips als hulp bij het vinden van een antwoord op deze en vele andere vragen. Het werk van een raadslid is veelomvattend. Veel meer dan wij in dit boekje kunnen beschrijven. Wij bieden u graag de mogelijkheid om dieper op een bepaald onderwerp in te gaan. In de tekst wordt dan verwezen naar onze website voor raadsleden: www.deloitte.

nl Aanvullende informatie kunt u ook vinden op de website van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, www.raadsleden.nl.

04

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Wie houdt zich met controle bezig binnen de gemeente? De `controle-toren´ Wie

Onderzoeksdoel

Waarvan

Doeltreffendheid Doelmatigheid Rechtmatigheid

Beleid en Behever

Getrouwheid Financiële rechtmatigheid

Jaarrekening

Doeltreffendheid Doelmatigheid

Beleid en Behever

Doeltreffendheid Doelmatigheid Rechtmatigheid

Dagelijkse uitvoering

Rekenkamer

Gemeenteraad

Recht van enquête en onderzoek Accountant

College

Ambtelijke organisatie AO/IC Audits INK-model

Zelfcontrole ambtenaren

2. De controlerende taak van het raadslid 2.1. Instrumenten ter ondersteuning van de controlerende rol Bij gemeenten is sprake van een uitgebreide ‘controletoren’.

organisatie, maatregelen van interne controle, het interne beheersingssysteem, eventuele kwaliteitsbewakingssystemen en de instrumenten van planning & control. Deze werkzaamheden richten zich op doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van met name het niveau van de uitvoering; de werkzaamheden

Op alle niveaus in een gemeente komen bij ambtenaren, het

van alledag.

college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad

Daarnaast kan het college van burgemeester en

aspecten van controle aan de orde. De controles richten zich op

wethouders door de gemeenteraad worden opgedragen

doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. De vraag rijst

(bijvoorbeeld via een verordening) om doelmatigheids- en

dan al snel: wie controleert nu wat? In feite is dit de inrichting van

doeltreffendheidsonderzoeken naar het gevoerde bestuur

de ‘controletoren’ bij uw gemeente.

(beleid en beheer) uit te voeren en daarover de gemeenteraad te

In de eerste plaats dragen de ambtenaren zorg voor zelfcontrole.

informeren. De gemeenteraad wordt bij de uitoefening van zijn

Dit betekent het werk goed doen en dat ook zelf vaststellen en vastleggen. Het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie zijn daarnaast overeenkomstig de gestelde kaders in de financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet

controlerende rol in eigen (gemeentelijk) huis ondersteund door: de accountant, de lokale rekenkamer of de rekenkamerfunctie, de onderzoekscommissie in het kader van artikel 155a Gemeentewet, en in veel gevallen ook door een auditcommissie.

verantwoordelijk voor de kwaliteit van de administratieve

05

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Accountant: aangewezen door de raad voor adequate onafhankelijke controle

Controleverklaring over getrouw beeld jaarrekening De accountant wordt in de eerste plaats ingehuurd om

De accountant wordt door de gemeenteraad op grond van

de jaarrekening van een - zo mogelijk goedkeurende -

artikel 213 lid 2 Gemeentewet aangewezen en is belast met de

controleverklaring te voorzien. De accountant levert de raad in

controle van de jaarrekening. De raad neemt dus niet zelfstandig

beginsel de zekerheid dat de jaarrekening een getrouw beeld

het ‘rode potlood’ ter hand. Controle door de raad betekent

geeft. Dat is van belang, omdat op basis van de jaarrekening

hier vooral toezicht houden, dat wil zeggen het kritisch volgen

het college decharge wordt gegeven over het afgelopen jaar. De

van het college van burgemeester en wethouders op basis

controleverklaring richt zich op twee aspecten: getrouwheid en

van verantwoordingen, het stellen van de juiste vragen en de

rechtmatigheid. Het eerste aspect gaat simpel gezegd over de

bewaking van het nakomen van afspraken door het college van

vraag of de cijfers en toelichtingen kloppen. Het tweede aspect

burgemeester en wethouders.

gaat over de vraag of de cijfers volgens de geldende spelregels tot

De raad zal dus in beginsel niet zelf controles uitvoeren, maar

stand zijn gekomen.

moet er voor zorgen dat een adequate onafhankelijke controle

De accountant kijkt in beginsel niet naar de doelmatigheid van

plaatsvindt. Daarom is in de Gemeentewet geregeld dat de

het bestuurlijk handelen en ook niet naar de doeltreffendheid

raad een accountant aanwijst die invulling geeft aan de externe

van het beleid. Daarmee is zeker niet gezegd dat deze aspecten

controle. Dit sluit overigens aan bij de manier waarop de

minder belangrijk zijn. In het duale bestel, zoals we dat sinds

governance bij grotere bedrijven en instellingen is geregeld. Ook

2002 in de gemeente kennen, is een belangrijke plaats toegekend

daar wordt de accountant benoemd door de raad van toezicht,

aan de toetsing van alle hier genoemde aspecten. Maar er is

de raad van commissarissen of de aandeelhouders.

voor een zekere taakverdeling gekozen tussen accountant

Accountant: aangewezen door de raad, maar niet van de raad, wel van de gemeente

enerzijds en college en rekenkamer anderzijds. Daarom controleert de accountant de jaarrekening. Het jaarverslag met de verantwoording van de programma’s en beantwoording van

De gemeenteraad wijst de accountant aan. Dit betekent

vragen als ‘wat hebben we bereikt, wat hebben we gedaan en wat

echter niet dat de accountant daarmee uitsluitend met de

heeft het gekost?’ en de paragrafen worden door de accountant

gemeenteraad te maken heeft. De accountant is accountant

niet gecontroleerd. De accountant toetst wel of het jaarverslag

van de gemeente en heeft zowel met de gemeenteraad als met

niet strijdig is met de jaarrekening, dat het jaarverslag geen

het college en de ambtenaren te maken, met begrip en respect

materieel onjuiste, onzorgvuldige of misleidende vermeldingen

voor ieders rol en verantwoordelijkheid. De relatie met de raad

bevat, en of het jaarverslag geen informatie weglaat of verhult

spitst zich met name toe op het op een goede en praktische

waar een dergelijke weglating of verhulling misleidend zou

manier invulling geven aan de controlerende taak. De accountant

kunnen zijn. Het jaarverslag geeft veel meer inzicht in het

vervult daarbij een onafhankelijke en onpartijdige rol. De relatie

realiseren van doelstellingen, de doeltreffendheid dus.

met het college en de ambtelijke organisatie is vooral gericht

Het college draagt als eerste de verantwoordelijkheid voor de

op de controle van de jaarrekening, de bedrijfsvoering en op

borging en toetsing van de getrouwheid en de rechtmatigheid

de beheersing van administratieve processen. Het college van

van activiteiten en verantwoordingen, onder andere op basis van

burgemeester en wethouders en het ambtelijk management

de financiële verordening ex art. 212 Gemeentewet. Ook is het

zijn de ‘gecontroleerden’. Dat is uiteraard een wezenlijk andere

college verantwoordelijk voor de borging van de doelmatigheid

verhouding dan tussen raad en accountant. De accountant

en de doeltreffendheid. Daar doet de accountant in beginsel niets

treedt in deze sfeer ook op als adviseur van het college, althans

aan. Wel is er een rekenkamer die zich met name bezig houdt met

voor zover dat in het verlengde ligt van de controlefunctie.

de beoordeling van doelmatigheid en doeltreffendheid.

De managementletter is daar een uiting van. Ook voor deze advisering geldt dat de accountant steeds een onafhankelijke positie moet kunnen blijven innemen.

06

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Rechtmatigheidsverantwoording vanaf 2022 Naar verwachting moeten gemeenten vanaf het verslagjaar 2022 voor de eerste keer een rechtmatigheidsverantwoording opnemen in de jaarrekening. Dit onder voorbehoud van parlementaire goedkeuring. In de rechtmatigheidsverantwoording legt het college van burgemeester en wethouders in de jaarrekening verantwoording af over de naleving van regels die relevant zijn voor het financiële reilen en zeilen van de gemeente. Nu nog is het de accountant die daar een oordeel over geeft en het gesprek voert met de gemeenteraad. Met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording stelt het college zelf een verantwoording op, waarover in gesprek getreden wordt met de gemeenteraad. De gemeenteraad bepaalt de grens vanaf welk bedrag het college van B&W eventuele onrechtmatigheden rapporteert

Accountantscontrole: verantwoording jaarrekening De accountantscontrole is uitsluitend gericht op het financiële beheer en de financiële organisatie voor zover dat leidt tot de verantwoording in de jaarrekening. Op grond van de uitgevoerde werkzaamheden moet de controleverklaring drie waardeoordelen bevatten, namelijk dat: a. de jaarrekening een getrouw beeld geeft van baten en lasten en de grootte en samenstelling van het vermogen; b. de baten en lasten alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen*; c. de jaarrekening is opgesteld in overeenstemming met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 van de gemeentewet. Dit is het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). * Wanneer de rechtmatigheidsverantwoording vanaf verslagjaar 2022 in de jaarrekening opgenomen is, zal de accountant in haar controleverklaring geen apart rechtmatigheidsoordeel meer verstrekken. Ad a. Getrouw beeld Het begrip ‘getrouw beeld’ van de jaarrekening is lastig. Bij getrouw beeld gaat het er niet om dat alle gepresenteerde cijfers in de jaarrekening precies juist zijn. In dat geval zou iedere financiële mutatie moeten worden gecontroleerd door de accountant.

Bij getrouw beeld gaat het erom dat de cijfers in de jaarrekening in die mate goed zijn weergegeven dat de gebruiker zich een oordeel kan vormen over de baten, lasten, activa en passiva van de gemeente. De baten, lasten, activa en passiva moeten binnen de grenzen van een bepaalde nauwkeurigheid (maximaal 1% afwijking van de totale lasten) in de jaarrekening zijn opgenomen. Deze grens wordt goedkeuringstolerantie genoemd. Ad b. Rechtmatigheid De accountant spreekt een oordeel uit over de rechtmatige totstandkoming van de baten, lasten en de balansmutaties. Hierbij gaat het om de vraag of de wetten en regels door de gemeente in acht zijn genomen. Het gaat dan ook nadrukkelijk om wet- en regelgeving direct horend bij de baten, lasten en balansmutaties; de financiële rechtmatigheid dus. Van de accountant wordt niet verwacht dat hij handelingen en beslissingen van niet-financiële aard, zoals toepassing van regelgeving inzake bouwtechniek, milieu, arbeidsomstandigheden (Arbo), veiligheid en privacy, inhoudelijk toetst. De wetten en regels die ten grondslag liggen aan de baten, lasten en balansmutaties dienen jaarlijks te worden vastgelegd in het door de raad vast te stellen normenkader.

Met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording legt het college verantwoording af over de rechtmatigheid en geeft de accountant niet meer een oordeel over rechtmatigheid in de controleverklaring. Ad c. In overeenstemming met De accountant moet specifiek controleren en verklaren of de jaarrekening van de gemeente in overeenstemming met de regels voor het maken van een jaarrekening, het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), is opgesteld.

07

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

de 0% en 3% van de lasten. De accountant controleert vanaf

Accountantscontrole: aanvullende eisen door de gemeenteraad

dat moment nog steeds of de jaarrekening een getrouw beeld

In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado)

aan de gemeenteraad. Deze verantwoordingsgrens ligt tussen

geeft. En omdat de rechtmatigheidsverantwoording onderdeel uitmaakt van de jaarrekening, controleert de accountant ook of die verantwoording getrouw is.

zijn nadere regels gesteld met betrekking tot de reikwijdte van en de verslaglegging omtrent de accountantscontrole. In het Bado zijn de minimumeisen ten aanzien van de accountantscontrole

Omdat de rechtmatigheidsverantwoording gevolgen heeft

opgenomen. De gemeenteraad heeft mogelijkheden hierop

voor de werkwijze van de ambtelijke organisatie en de

aanvullende eisen te stellen. Daarmee is benadrukt dat de

mogelijke inrichting van een interne controlefunctie, zijn veel

accountantscontrole een instrument is om de gemeenteraad te

gemeenten reeds in 2021 gestart met het opmaken van deze

steunen bij de controlerende taak.

rechtmatigheidsverantwoording. De VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) en IPO (Interprovinciaal Overleg) hebben in samenwerking met enkele gemeenten en provincies een handreiking met adviezen en best practices gepubliceerd.

De minimumeisen in het Bado hebben vooral betrekking op de goedkeuringstolerantie en de rapporteringstolerantie. a.

de goedkeuringstolerantie ten aanzien van fouten in de

De commissie BADO bracht in april 2021 al een notitie uit over

jaarrekening is 1% van de totale lasten van de gemeente.

de praktische uitwerking van de rechtmatigheidsverantwoording.

De goedkeuringstolerantie ten aanzien van onzekerheden

De commissie BADO bracht in april 2021 al een notitie uit over

in de controle is 3% van de totale lasten. Als de

de praktische uitwerking van de rechtmatigheidsverantwoording.

goedkeuringstoleranties niet worden overschreden, wordt

In augustus 2021 heeft de Commissie BBV de kadernota

een goedkeurende controleverklaring afgegeven. Als één of

rechtmatigheid 2022 gepubliceerd. Hierin zijn naast de

beide goedkeuringstolerantie(s) worden overschreden zal

verplichte modeltekst ook de kaders opgenomen waaraan de

geen goedkeurende controleverklaring, maar één van de drie

rechtmatigheidsverantwoording moet voldoen.

andere hieronder aangegeven oordelen worden verstrekt.

Soort controleverklaring:

Goedkeurend

Met beperking

Oordeelonthouding

Afkeurend

Fouten in de jaarrekening (% van de totale lasten)

≤ 1%

> 1% < 3%

n.v.t.

≥ 3%

Onzekerheden in de jaarrekening (% van de totale lasten)

≤ 3%

> 3% < 10%

≥ 10%

n.v.t.

b. Naast de kwantitatieve fouten en onzekerheden houdt de accountant bij de controle en de oordeelsvorming rekening met kwalitatieve aspecten. Dit betreffen bijvoorbeeld: • bewust onrechtmatige beheershandelingen; • fouten in de voorgeschreven inrichting van de jaarrekening en in de toereikendheid van de toelichting; • Misbruik- en Oneigenlijk gebruik problematiek (M&O) en onzekerheden in de controle met betrekking tot rechtmatigheid; • politieke gevoeligheid van bepaalde functies of posten van de balans of resultatenrekening; • aard en karakter (bijvoorbeeld: incidenteel of structureel) van een fout of onzekerheid; • geconstateerde fraude of vermoedens daarvan. c. De bedragen voor de rapporteringstolerantie hanteert de accountant voor het rapporteren van fouten en onzekerheden in zijn verslag van bevindingen. Indien de accountant kwalitatieve gebreken van noemenswaardig belang constateert, meldt hij deze in het verslag van bevindingen, ook indien deze gebreken niet leiden tot het onthouden van een goedkeurende controleverklaring. 08

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

De aanvullende eisen die de gemeenteraad kan stellen aan de accountantscontrole moeten worden vastgelegd in de verordening voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie gebaseerd op artikel 213 van de Gemeentewet. Deze aanvullende eisen kunnen betrekking hebben op:

a

Goedkeuringstoleranties

De gemeenteraad kan er voor kiezen om de wettelijke minimumeisen ten aanzien van de goedkeuringstoleranties aan te scherpen. De accountantscontrole wordt dan met nog meer nauwkeurigheid uitgevoerd en bij een kleiner percentage aan fouten en/ of onzekerheden wordt goedkeuring aan de jaarrekening onthouden.

c

b

Deelverantwoordingen

De gemeenteraad kan er voor kiezen om deelverantwoordingen met meer nauwkeurigheid dan de jaarrekening als geheel te laten controleren door de accountant. Deelverantwoordingen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op de grondexploitaties van een gemeente, gemeentelijke kredietbank, legeskassen, declaraties van het college van burgemeester en wethouders en fractievergoedingen.

Verslag van bevindingen Het verslag van bevindingen moet in ieder geval bevindingen bevatten over:

• de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; • getrouwheidsfouten en onrechtmatigheden in de jaarrekening die groter zijn dan de rapporteringstoleranties; • fouten en onzekerheden met betrekking tot de SiSa-bijlage; • fouten met betrekking tot de bijlage Wet Normering Topinkomens; • betrouwbaarheid en continuïteit van de automatiseringsomgeving. Aanvullend staat het de gemeenteraad vrij de accountant te verzoeken het verslag van bevindingen op een bepaalde manier in te richten en in het verslag aan bepaalde onderwerpen of bevindingen bijzondere aandacht te besteden. De marge van fouten en onzekerheden die de accountant rapporteert aan de gemeenteraad betreft dan de rapporteringstolerantie. Om de norm voor het rapporteren te objectiveren en te kwantificeren kan de rapporteringtolerantie voor de jaarrekeningcontrole per jaarrekeningpost en/of per controlebevinding bijvoorbeeld worden vastgesteld op €100.000 voor fouten en onzekerheden. Dit betekent dat wanneer de accountant een fout of onzekerheid van €100.000 of hoger bij de controle aantreft deze altijd in het verslag van bevindingen zal worden opgenomen. 09

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

d

Extra controles en bijzondere onderzoeken

De interimcontrole is een voorbereidende controle op de afsluitende jaarrekeningcontrole waarbij de kwaliteit van de interne beheersing van een gemeente centraal staat. Het staat de gemeenteraad, maar ook het college van burgemeester en wethouders uiteraard vrij om aan de accountant meerdere interimcontroles per jaar te vragen.

e

Tussentijdse rapporten (managementletter)

De interimcontrole is voornamelijk gericht op het domein van het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie, namelijk de kwaliteit van het interne beheerssysteem. Daarom worden de bevindingen van de interimcontrole opgenomen in een ‘managementletter’ voor de ambtelijke top en het college. Gelet op de controlerende rol van de gemeenteraad is ook de raad gebaat bij informatie (op hoofdlijnen) over de betrouwbaarheid van het interne beheerssysteem. Hiervoor zijn onder andere de volgende mogelijkheden: • de accountant of het college van burgemeester en wethouders verstrekt aan de gemeenteraad de integrale managementletter; • de accountant verstrekt een bestuurlijke samenvatting gericht op de kaderstellende, controlerende rol van de raad in de vorm van een tussentijds rapport of boardletter/ raadsbrief; • in het verslag van bevindingen naar aanleiding van de controle van de jaarrekening wordt een bestuurlijke samenvatting opgenomen van de bevindingen en conclusies van de interimcontrole. Ook voor deze rapportages geldt dat de gemeenteraad kan bepalen hoe deze rapportages eruit zien en aan welke andere eisen deze rapportages moeten voldoen.

10

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

f

Specifieke aandacht voor:

De gemeenteraad kan ter ondersteuning van de controlerende rol specifieke aandacht vragen voor bepaalde posten van de programma’s, gemeentelijke producten en of organisatieonderdelen.

g

De gemeenteraad kan dus bij veel aspecten van de accountantscontrole aanvullende eisen stellen. Deze aanvullende eisen worden in eerste instantie geregeld in de verordening ex. artikel 213 van de Gemeentewet. De concrete – meer gedetailleerde uitwerking – kan in het jaarlijks door de gemeenteraad vast te stellen controleprotocol worden vastgelegd.

Communicatie tussen de gemeente en de accountant

In de eerste plaats dient de communicatie tussen de gemeenteraad als opdrachtgever en de accountant centraal te staan. Het is vaak niet praktisch en ook niet nodig met de gehele gemeenteraad te overleggen. Daarom vindt het overleg met de (financieel) specialisten van de gemeenteraad veelal via een raadscommissie plaats. De griffier speelt een hoofdrol in de communicatie van de accountant met de gemeenteraad. Behalve met de gemeenteraad heeft de accountant ook contact met het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie. Zij zijn immers verantwoordelijk voor het samenstellen van de jaarrekening en dus zijn zij de gecontroleerde. Ten behoeve van de kwaliteit van de controlebevindingen en van de rapportages van de accountant is communicatie over de controleaanpak en de bevindingen tussen de accountant en gecontroleerde onmisbaar. Ook dient de accountant altijd ‘hoor en wederhoor’ over zijn bevindingen met de gecontroleerde toe te passen. 11

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Accountant: controleur voor de raad en ook adviseur?

oplettendheid ten aanzien van de onafhankelijkheid is ook dan

In verband met de noodzakelijke onafhankelijkheid van de

belangrijk. Voor accountants gelden steeds strengere regels

accountant kan de vraag rijzen of hij naast zijn controlerende werkzaamheden ook als adviseur kan optreden. Het antwoord hierop luidt: in principe wel. Aan de controlerende functie is namelijk altijd ook de natuurlijke adviesfunctie verbonden. Je kunt

van de beroepsorganisatie ter waarborging van de vereiste onafhankelijkheid. Accountant & rekenkamer

als accountant op grond van de controlebevindingen niet alleen

De accountant en de rekenkamer ondersteunen de raad bij de

zeggen dat iets niet deugt, zonder daarbij richting te geven aan

controlerende taak. De rekenkamer primair als sluitstuk op de

mogelijke oplossingen.

onderdelen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid

Voor het aanvaarden van specifieke adviesopdrachten geldt (en gold) altijd dat de accountant er voor moet waken dat geen

van beleid en beheer. De accountant primair op het onderdeel getrouwe beeld van de jaarrekening.

sprake is van mogelijk latere zelfcontrole op eerder als accountant

Vaak wordt voorgesteld dat de rekenkamer de opdrachtgever voor

uitgebrachte adviezen. Verder moet een onderscheid worden

de accountant zou moeten zijn. De relatie tussen de rekenkamer

gemaakt in adviezen die de accountant aan de gemeenteraad – de

en de accountant is feitelijk echter beperkt. De rekenkamer kan

opdrachtgever – uitbrengt en adviezen die aan het college van

het functioneren van de accountant bezien. Omgekeerd kan de

burgemeester en wethouders worden uitgebracht. Bij adviezen

accountant zinvol werk leveren bij het opzetten en uitvoeren van

aan het college is het gevaar van zelfcontrole op de als accountant

rekenkameronderzoeken. Dit uiteraard wel binnen de grenzen die

uitgebrachte adviezen groter. In alle gevallen is het van belang om

aan de deskundigheid en onafhankelijkheid van de accountant

specifieke adviesopdrachten nadrukkelijk met de gemeenteraad,

worden gesteld. De afstemming van onderzoeken door de

via bijvoorbeeld de auditcommissie, te bespreken en af te

rekenkamer en de mogelijke rol van de accountant daarbij is

stemmen.

daarom een goed gespreksonderwerp voor de auditcommissie.

Daarnaast kunnen nog andere bedrijfsonderdelen van een accountantsorganisatie, zoals fiscalisten en consultants adviezen uitbrengen. Ook hier geldt uiteraard dat vooraf nadrukkelijk moet worden afgewogen of er mogelijke bezwaren zijn. Het risico van zelfcontrole is in die situaties weliswaar beduidend minder, maar

12

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

De rekenkamer steunt raad bij controlerende en toezichthoudende taak De rekenkamer ondersteunt de gemeenteraad bij het uitoefenen van de controlerende en toezichthoudende rol. De instelling van een rekenkamer is voor elke gemeente verplicht (reeds sinds 1 januari 2006). De rekenkamer is een uitstekend instrument om deskundig en onafhankelijk de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur (beleid en beheer) te laten onderzoeken. De positie van de rekenkamer bij een gemeente is uniek. Dit unieke zit enerzijds in de onafhankelijke positie, waarmee objectief de prestaties van het lokale bestuur kunnen worden beoordeeld, en anderzijds in de vergroting van de democratische waarde. De rekenkamer draagt bij tot het transparant, aanspreekbaar en afrekenbaar maken van lokale overheidsprestaties voor de gemeenteraad en voor de burger. Gemeenten hebben de mogelijkheid om in hoofdlijnen te kiezen voor een lokale rekenkamer of een rekenkamerfunctie via een commissie.

13

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Het lidmaatschap van een onafhankelijke externe rekenkamer

Controle door onderzoeks- of enquêtecommissie ingesteld

is onverenigbaar met het raadslidmaatschap. De leden van

door gemeenteraad

de rekenkamer worden veelal op basis van deskundigheid

De gemeenteraad kan op voorstel van een of meer leden

aangesteld. Bij een afzonderlijke rekenkamer is het overigens evenmin toegestaan dat de gemeenteraad de onderzoeksagenda bepaalt. Wel kan de gemeenteraad verzoeken doen tot bepaalde onderzoeken. De meerderheid van de gemeenteraad moet dan het verzoek ondersteunen. De lokale rekenkamer bepaalt zelf de onderzoeksagenda. Een lokale rekenkamer zal mogelijk wel rekening houden met de onderzoekswensen van de gemeenteraad.

een onderzoek naar het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur instellen. Het onderzoek wordt uitgevoerd door een door de raad in te stellen onderzoekscommissie. Deze commissie heeft ten minste drie leden en bestaat uitsluitend uit leden van de gemeenteraad. De werkwijze, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van een onderzoekscommissie zijn geregeld in de artikelen 155a tot en met 155f van de Gemeentewet. Dit instrument van een onderzoekscommissie van

In een rekenkamerfunctie via een rekenkamercommissie

de gemeenteraad is een ‘zwaar’ instrument en bedoeld om een

kunnen wel leden van de gemeenteraad worden benoemd.

bepaald onderwerp, dat veelal fout is gegaan, grondig uit te zoeken.

De onafhankelijkheid is daardoor wat minder gewaarborgd.

Er zijn daarin twee modaliteiten te onderscheiden: het recht van

Doordat in een rekenkamerfunctie leden van de gemeenteraad

onderzoek en het recht van enquête. Het recht van enquête geeft

kunnen participeren is er dan ook meer invloed op het

de mogelijkheid om bepaalde personen onder ede te horen. Dat is

onderzoeksprogramma van de rekenkamerfunctie denkbaar.

bij het recht van onderzoek niet mogelijk.

Formeel is echter ook alleen de rekenkamerfunctie bevoegd tot het vaststellen van de onderzoeksagenda. Bij een rekenkamerfunctie heeft de gemeenteraad veel vrijheid voor de inrichting daarvan.

Auditcommissie als vooruitgeschoven controlepost van de raad

De inrichting legt de gemeenteraad vast in een verordening.

Bij veel gemeenten heeft de auditcommissie de afgelopen jaren

Hierbij is het cruciaal om bij de inrichting en de ‘spelregels’ van de

een ‘steviger’ positie ingenomen. Een ‘stevige’ auditcommissie is

rekenkamerfunctie aandacht te besteden aan de onafhankelijkheid

dan een vooruitgeschoven post van de gemeenteraad en voert

en deskundigheid van de rekenkamerfunctie via een commissie.

toezichthoudende werkzaamheden uit voor de gemeenteraad en adviseert de gemeenteraad bij de uitoefening van de toezichthoudende rol. In de auditcommissie zitten alleen raadsleden of externe leden (door de gemeenteraad aangewezen). Zij spreken, afhankelijk van het onderwerp met de accountant, een vertegenwoordiger van de lokale rekenkamer(functie), de portefeuillehouder financiën, de gemeentesecretaris, de (concern)controller of het hoofd financiën over bijvoorbeeld de jaarrekening, controles, bevindingen, onderzoeken, risico’s, financiële positie, integriteit en fraude, functioneren van de accountant, interne controle, planning & control of kwaliteit informatievoorziening. Welke positie de auditcommissie ook inneemt: het is belangrijk dat de spelregels voor het functioneren van de auditcommissie worden vastgelegd. Hierin kan aandacht worden besteed aan de samenstelling van de auditcommissie, benoemingen, doelstellingen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, activiteiten, onderwerpen die de auditcommissie agendeert, werkwijze, agenda’s, verslagen en communicatie met de gemeenteraad.

14

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

2.2. Wie kijkt er mee in de controle: hulptroepen van de raad U bent als raadslid niet de enige die belangstelling heeft voor de jaarstukken of informatie van de gemeente. Ook instanties buiten de gemeentelijke organisatie kijken belangstellend mee. Bij het toezicht bij gemeenten wordt daarom onderscheid gemaakt tussen ‘intern’ en ‘extern’ toezicht. Intern toezicht geschiedt door de eigen volksvertegenwoordiging van een overheidsorganisatie, de gemeenteraad. Het extern toezicht is formeel toegewezen aan politieke ambtsdragers van de ‘naast hogere’ bestuurslaag, in het geval van gemeenten de provincie. Het extern toezicht is beperkt tot een toezicht op de degelijkheid van het financieel beheer. De provincie bemoeit zich in principe niet met inhoudelijke beleidskeuzes. Naast de provincie zijn er nog meer instanties die gebruik maken van de jaarstukken van de gemeente. Gemeenteraad: intern en extern toezicht in de controletaak van de raad

Gemeenteraad kaderstellen

College/ambtenaren Uitvoeren

Gemeenteraad controleren Externe belanghebbenden Jaarrekening

Verordeningen

Accountant Paragrafen

Begroting Uitvoeren Beleid Paragrafen

Verantwoording afleggen

Provincie als toezichthouder Centraal bureau voor de statistiek

Tussentijdse rapportages

Lokale rekenkamer

Beleidsevaluaties

Recht van enquête

Rijk en provincie als subsidiegevers

Beleidsnota's

Beleidsregels

De provincie als extern toezichthouder voor de raad

gemeente. Wanneer de gemeente de informatie niet tijdig aan

De provincie houdt toezicht op de gemeente. Het college van

het CBS aanlevert kan de uitbetaling van het voorschot van de

burgemeester en wethouders moet de jaarrekening binnen twee weken na vaststelling en in ieder geval vóór 15 juli volgend op het begrotingsjaar aan gedeputeerde staten zenden. Wanneer de jaarrekening (of de begroting) te laat wordt ingezonden of de

algemene uitkering worden opgeschort. Verantwoordingsbureaucratie: Single Information Single Audit (SiSa)

jaarrekening of meerjarenbegroting financieel niet in evenwicht

Over alles waarvoor een specifieke uitkering wordt verstrekt moet

zijn (structurele tekorten), kan de provincie als toezichthouder

de gemeente informatie en verantwoording afleggen aan Rijk en

preventief toezicht instellen op de gemeente.

provincie. Hiervoor bestaat het systeem van Single Information

Het Centraal Bureau voor de Statistiek Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is een bekende verzamelaar van informatie die voor allerlei doeleinden wordt gebruikt. Het BBV regelt in artikel 71 welke informatie met welke periodiciteit aan het CBS moet worden geleverd. Al deze informatie is gelukkig niet in de jaarstukken opgenomen, maar wordt wel ontleend aan dezelfde bron: de financiële administratie van de

Single Audit (SiSa). Het basisidee achter SiSa is eenvoudig: als het mogelijk is om bij de verantwoording over de besteding van specifieke uitkeringen aan te sluiten bij de informatiebehoeften en verantwoordingsdocumenten van de gemeente zelf, dan scheelt dat een hoop werk. De gemeente stelt jaarlijks de jaarstukken op. Dat is het moment waarop verantwoording wordt afgelegd door het college aan de raad over het gevoerde financieel beheer. Deze verantwoording betreft niet alleen de baten, 15

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

lasten, activa en passiva, maar ook de naleving van de wetten en regels die daarop van toepassing zijn (de rechtmatigheid van

Samenwerken en netwerken

het financieel beheer). Bij de toepassing van ‘single information’

Al twee eeuwen lang daalt het aantal gemeenten in Nederland

hoeft de gemeente geen afzonderlijke verantwoording van iedere

door herindelingen en gemeentegrenswijzigingen. Telde ons

subsidie meer op te stellen en bij het Rijk in te leveren, maar

land in 1817 nog 1.236 gemeenten, tijdens de verkiezingen in

kunnen de eigen jaarstukken worden gebruikt. In de SiSa-bijlage

2018 waren dat er 380 en in 2022 zijn er nog 345 gemeenten.

wordt de noodzakelijke verantwoordingsinformatie opgenomen

Door met name ook de overheveling van taken als Zorg,

over specifieke uitkeringen die het Rijk nodig heeft om de

Jeugdzorg en de Participatiewet voor de onderkant van de

specifieke uitkeringen te kunnen beoordelen. De naleving van de

arbeidsmarkt is de vraag naar versterking van kwaliteit en

subsidievoorwaarden van de specifieke uitkeringen vormt een

continuïteit van de lokale dienstverlening aan de burger,

onderdeel van de accountantscontrole.

integraliteit en regionale afstemming van beleid en beheersing

3. Hoe krijgt en houdt het raadslid grip in een veranderende wereld en omgeving? 3.1. Visie (van Deloitte) op modern lokaal bestuur

van de kosten verder toegenomen. Allerlei variaties De complexiteit van gemeentelijke taken nam sterk toe: door de decentralisatie van taken hebben gemeenten

Met de toename van de samenwerkingsverbanden en

meer budget gekregen. Ook de samenleving wordt steeds

netwerkorganisaties neemt voor gemeenteraden het belang

ingewikkelder. Veel vraagstukken vragen daarom om een

van governance (sturen, beheersen, verantwoorden en

integrale aanpak, waarbij heel wat belanghebbenden

toezicht houden) sterk toe. Inzicht in verantwoordelijkheden en

en partijen worden betrokken. Vaak kunnen gemeenten

bevoegdheden, transparante informatievoorziening, systematische

bepaalde taken zelf niet uitvoeren of is het onbetaalbaar

rapportages, inzicht in de rechtmatige besteding van het geld en

of inefficiënt om dit zelfstandig te doen. Samenwerken,

in de bestuurlijke, beleidsmatige en financiële risico’s bepalen in

netwerken en netwerkorganisaties namen sterk toe en

de toekomst steeds meer de politieke agenda. Er zijn een aantal

zullen blijven toenemen. De samenwerking kan in bestaande

ontwikkelingen in de wereld van het lokale bestuur, waarvan

en in nieuwe modellen worden vormgegeven. Denk aan

wordt ingeschat dat ze de komende tien jaar de agenda zullen

herindeling, regionale samenwerking, shared service centra

domineren. We hebben ze hieronder op een rij gezet.

of Publiek Private Samenwerking (PPS). De kwetsbaarheid van gemeenten neemt toe en er wordt nog meer professionaliteit verwacht. Het komt voor dat gefuseerde gemeenten niet beter functioneren, zeker niet direct na de herindeling. De positieve effecten op politiek-bestuurlijk vlak blijken gering, de tevredenheid van de burgers neemt niet of nauwelijks toe en negatieve bijeffecten als bureaucratie en vertraagde processen treden vaak op. Gemeenten zoeken dan ook naar andere samenwerkingsvormen, bijvoorbeeld op basis van overeenkomsten waarbij één gemeente als centrumgemeente een taak uitvoert. Ook voeren gemeenten taken uit in afzonderlijke juridische entiteiten, zoals gemeenschappelijke regelingen, stichtingen en verenigingen.

16

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Nieuwe concepten: gezamenlijke dienstverlening en publiek private samenwerking Om de aanhoudende stroom van wijzigingen en uitdagingen aan te gaan, kijken gemeenten steeds meer naar nieuwe samenwerkingsconcepten, zoals shared service centra (bedrijfsvoeringsorganisaties). Bij deze vorm brengen deelnemende gemeenten backoffice-activiteiten onder bij een

vaker samenwerken met private partijen. Een succesvolle PPS, waarbij taken, risico’s, deskundigheid, bestuurlijke invloed en inzet van middelen evenwichtig en transparant zijn ingevuld, leidt tot een beter eindproduct voor hetzelfde of zelfs voor minder geld. E-government

gezamenlijk facilitair bedrijf. Gemeenten blijven zo zelfstandig,

De rol van informatietechnologie en internet voor gemeenten

maar bundelen hun krachten in een centrum dat op hoog niveau

blijft stormachtig groeiende komende jaren. De elektronische

ondersteunende diensten levert. Activiteiten als administratie,

overheid – e-government – neemt een hoge vlucht. Digitale

automatisering, personeelszaken, belastingheffing en

dienstverlening beïnvloedt de processen en procedures

uitkeringsadministratie lenen zich hier uitstekend voor.

bij gemeenten sterk en leidt tot een ommezwaai binnen de

Een bijzondere samenwerkingsvorm is die met andere partijen dan gemeenten. Het kan gaan om samenwerking met nonprofitorganisaties of met private partijen met een winstoogmerk. Eén ding is duidelijk: in de toekomst neemt de samenwerking tussen gemeenten, woningbouwcorporaties, welzijnsinstellingen, ziekenhuizen, huisartsenposten, verzorgings- en verpleeghuizen, scholen, politie, waterschappen en andere partijen verder toe. Denk alleen al aan de steeds sterkere koppeling tussen arbeid, zorg en welzijn. Participatie van de burger, in welke vorm dan ook, staat centraal in vrijwel alle thema’s. Dit vereist een integrale aanpak van vraagstukken. In de toekomst zal Publiek Private Samenwerking (PPS), dat nu nog vaak moeizaam van de grond komt, in met name het sociale domein verder toenemen. In de praktijk blijkt dat veel gemeenten moeite hebben met de onevenwichtige verdeling van risico’s bij de PPS, maar om prestigieuze, risicovolle en omvangrijke projecten te kunnen realiseren, moeten ze steeds

traditionele informatie- en distributiekanalen. Voor de burger is elke overheidsorganisatie ‘de overheid’. Het interesseert hem niet zoveel welke overheidsorganisatie hem helpt, als de overheid maar helpt. Het aanbod van overheidsdiensten wordt daarom meer geïntegreerd. Daarnaast doet niet alleen het fysieke ene loket op het gemeentehuis zijn intrede, maar kan de burger overheidsdiensten steeds vaker via internet in huis halen. Het elektronische loket, waar overheidsdiensten geïntegreerd kunnen worden afgenomen, komt tegemoet aan de eisen van de burger en biedt gebruiksgemak, toegankelijkheid, beschikbaarheid, transparantie en betrouwbaarheid. Deze ontwikkeling vergt de komende jaren nog heel wat inspanningen van gemeenten. Vooral de beveiliging van data, communicatie, technologie en bedrijfsprocessen is hierbij van essentieel belang. De kwaliteit van bedrijfsvoering, digitalisering, data-analyse en beveiliging van data zijn ook de komende raadsperiode belangrijke thema’s. 17

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Front- en backoffice zonder gemeentehuis De klantvragen via de frontoffice leiden tot verschillende processen in de backoffice. In de eerste plaats moeten de gegevens die via de frontoffice eenmalig worden geregistreerd eenduidig in de verschillende systemen in de backoffice worden vastgelegd. Ook de werkprocessen, informatiesystemen, taken en verantwoordelijkheden in de backoffice veranderen grondig. Het is essentieel dat de bedrijfsvoering op orde en geschikt is voor e-government, voordat richting burger wordt gegaan. Een relevante ontwikkeling hierbij is dat de gemeente naar de burger komt in plaats van de burger naar het gemeentekantoor. Diverse gemeenten werken in dit verband met de filosofie: ‘Wij hebben geen gemeentehuis’. Deze gemeenten zoeken naar andere vormen van dienstverlening en management (ambtenaar komt naar de burger, e-dienstverlening, vergaderen op locatie). Zeker in de periode van de pandemie blijkt dat de digitale dienstverlening in een stroomversnelling is geraakt. De uitwisseling van informatie tussen overheidsorganisaties - en zelfs binnen een overheidsorganisatie - vraagt om forse investeringen. Ook de mogelijkheden en kansen van data-analyse en blockchain nemen de komende jaren sterk toe en vragen om herinrichting van processen en procedures.

De systemen sluiten nu vaak niet op elkaar aan, de basisregistraties zijn niet standaard en uniform ingericht en ook de bescherming van persoonsgegevens staat een goede uitwisseling nog in de weg. De omvang van de investeringen in informatietechnologie en deskundigheid zullen enorm zijn. Gemeenteraden moeten bereid zijn hier geld voor vrij te maken. Andere betrokkenheid (participatie) van de burger De burger stelt hoge eisen aan de reguliere dienstverlening van de gemeente. Inwoners verwachten dat dit goed gaat en zijn ontevreden als de dienstverlening niet aan hun verwachtingen voldoet. Daarnaast moeten besluitvorming en dienstverlening zorgvuldig en vooral snel – liefst via internet – flexibel en begrijpelijk worden gecommuniceerd. In de huidige, ingewikkelde maatschappelijke context is het cruciaal dat de gemeente weet wat er bij de burgers leeft. Dit vraagt om andere, innovatieve en creatieve benadering van een vraagstuk en een andere betrokkenheid van burgers bij de besluitvorming. Bijvoorbeeld door meer meningen te peilen en direct betrokken inwoners mondeling en schriftelijk te benaderen. Betrokken inwoners en partijen moeten bij het formuleren van beleid of het nemen van beslissingen in een vroeg stadium actief bij het proces worden betrokken. Laat inwoners en direct betrokkenen zelf de richting van het beleid of de oplossing van een vraagstuk formuleren.

Dit past ook bij het uitgangspunt dat zoveel mogelijk verantwoordelijkheden bij de burgers worden gelegd. De gemeente is niet meer van alles en voor alles het eerste aanspreekpunt. De kracht van de samenleving zal veel meer benut moeten worden om vraagstukken op te lossen. De burger participeert, de gemeente faciliteert, regisseert hooguit.

Meetbare en afrekenbare gemeente

(vanaf 2012) zijn voor de wetten waarvoor gemeenten taken in

Inwoners van dorp of stad – de samenleving – vragen om meer

medebewind voor het Rijk en provincies uitvoeren al zogenaamde

transparantie en verantwoording door de gemeente. Zij rekenen de gemeente af op haar daden. Van de lokale overheid – de

toezichtindicatoren geformuleerd. Ook het Besluit begroting en verantwoording (BBV) stelt meerdere beleidsindicatoren in de

gemeenteraad speelt hierin een sleutelrol – wordt verwacht dat

begroting en jaarverantwoording verplicht.

deze duidelijke maatschappelijke doelstellingen formuleert voor

Een methode om kengetallen en prestatie-indicatoren te toetsen

het uit te voeren beleid. Afrekenbaarheid op resultaten betekent

op bruikbaarheid is het SMART-principe. Het is raadzaam om voor

dat het college het beleid uitvoert zoals vooraf is afgesproken en er

dit doel een select aantal kengetallen en prestatie-indicatoren

via bestuurlijke rapportages en jaarstukken verantwoording over

te formuleren. Wanneer een gemeente te veel kengetallen en

aflegt. De gemeenteraad controleert of de doelstellingen binnen

prestatie-indicatoren heeft, wordt het onoverzichtelijk en gebeurt

de gestelde randvoorwaarden zijn gerealiseerd. De kwaliteitseisen

er uiteindelijk niets met deze gegevens. Een suggestie kan daarom

die aan de begroting, tussentijdse rapportages, jaarstukken en

zijn om bij lopende concernactiviteiten vooral input- en output-

bestuurlijke informatievoorziening worden gesteld nemen in rap

indicatoren (budgetten en prestaties) te gebruiken en bij nieuw

tempo toe. Gemeenten moeten bovendien een extra inspanning

beleid, zoals speerpunten en investeringen, vooral outcome-

leveren om bij programma’s in de begroting de relatie tussen

indicatoren (effecten) te hanteren.

outcome (doelstelling), throughput (activiteiten), output (prestaties en producten) en input (geld en uren) duidelijk, meetbaar en evalueerbaar maken. Met de Wet revitalisering generiek toezicht 18

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Regisseursrol van de gemeente

ondersteuning aan initiatieven uit de samenleving. Met als doel om

Het takenpakket van gemeenten is aan een enorme verandering

zo veel mogelijk voor burgers en ondernemers te betekenen.

onderhevig. Niet alleen de omvang maar ook de complexiteit

Dit netwerk ontstaat niet door middel van hiërarchische macht van

neemt de komende jaren toe. De Rijksoverheid zet sterk in

de gemeente, maar door alle partijen op basis van vrijwilligheid

op decentralisatie. Zo geeft zij meer taken en bevoegdheden

en gelijkwaardigheid te bewegen tot samenwerking. Gemeenten

aan gemeenten, die daardoor meer te zeggen krijgen over

hebben hierbij een regisseursrol. Deze is veelzijdig en afwisselend,

onderwerpen die dicht bij hun inwoners staan. Gemeenten

afhankelijk van de rolopvatting van de partners, de lokale situatie

hebben vanaf 2015 via drie omvangrijke decentralisaties, taken

en de fase waarin de samenwerking zich bevindt.

en middelen toebedeeld op het sociale domein en zijn daarmee verantwoordelijk voor de zorg voor en het welzijn van hun

De rol van de raad in een regisserende gemeente

kwetsbare inwoners. De rol van gemeenten in het dagelijks leven

De verschuiving naar een regiegemeente heeft – hoe je het wendt

van de burgers wordt dus steeds groter. De opgave is complex:

of keert – impact op wijze waarop de raad haar kaderstellende

door de verwevenheid van verzorging en verpleging is afstemming

en controlerende taak invult. De transitie naar een regisserende

met externe partijen, zoals zorgaanbieders en -verzekeraars,

gemeente raakt alle onderdelen van de gemeente. Ook de

onvermijdelijk.

gemeenteraad ontkomt hier niet aan. De gemeenteraad moet

De komst van de Omgevingswet betekent een nieuwe uitbreiding

kaders geven aan de transitie naar regiegemeente. Sommige

van de regisseursrol van gemeenten. Er verandert dan veel. De

gemeenteraden zijn daarom al ruim voor de verkiezingen

wet bundelt 26 bestaande wetten voor onder meer bouwen,

begonnen met het maken van een inventarisatie van de behoeften

milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Het is belangrijk

in de gemeente en wat daarvoor nodig is. Vragen die daarbij aan

dat gemeenten zich al voorbereiden. Gemeenten hebben en

de orde komen zijn, ook voor raden die zich daar nog niet mee

krijgen als gevolg van deze overheveling van taken meer de ruimte

bezig hebben gehouden: welk doel wordt met regisseren gediend?

om vraagstukken op te lossen, weliswaar met veelal minder

Welke taken wil de gemeente zelf blijven doen en bij welke wil de

geld maar ook met meer vrijheid omdat het Rijk vooralsnog

gemeente samenwerken? Waarom en hoe willen we dat de nieuwe

slechts beperkte kaders geeft. Binnen deze kaders is er de

regie-organisatie eruit gaat zien? Wat wil de raad bereiken en

bewegingsvrijheid maar ook de verantwoordelijkheid om samen

wanneer is zij tevreden? Hoe en hoe vaak wil de raad geïnformeerd

met andere gemeenten en maatschappelijke instanties passende

worden over de resultaten? En welke invloed wil de gemeenteraad

oplossingen te zoeken voor lokale problemen. De gemeente zal

(be)houden? Welke evaluatiemomenten en exit-opties zijn er? Het is

zich onvermijdelijk meer moeten verbinden met een netwerk van

van belang dat raadsleden, ook al blijft samenwerken een kwestie

inwoners, maatschappelijke organisaties, ondernemers en andere

van geven en nemen, binnen dit grotere geheel oog blijven houden

overheden. Dit kan door het verlenen van opdrachten, door het

voor de kaders en de resultaten voor hun eigen gemeente.

maken van samenwerkingsafspraken en door het bieden van

19

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Instrumenten voor de raad om grip te houden op samenwerking De raad heeft een aantal instrumenten tot haar beschikking om in het krachtenveld van samenwerkingen en netwerken haar controlerende en kaderstellende rol te kunnen vervullen. Een belangrijk instrument betreft de informatievoorziening aan de raad door het bestuur. De raad heeft bovendien de mogelijkheid om via zienswijzen greep te houden op het proces van samenwerking. Daarnaast kan de raad nieuwe instrumenten beproeven, zoals het organiseren van ronde tafels en bijeenkomsten met maatschappelijke partijen en organisaties. Belangrijk is en blijft de kwaliteit en kwantiteit van informatievoorziening (verantwoordingsinformatie) richting de raad. Die bepaalt voor een groot deel de mate waarin de raad goed toezicht kan houden. Het gevaar bestaat dat raadsleden door alle samenwerkingsvormen de grip verliezen en hun controlerende taak onvoldoende kunnen uitvoeren. Zij dient daarom op juiste wijze geïnformeerd te worden. Dit betekent echter niet dat een raadslid overvallen moet worden met een overschot aan informatie. De kracht van de informatie ligt soms in de beperking. Het is ook aan de raad om, samen met de griffie, daar eisen in te stellen. Het is onmogelijk om van alle onderwerpen die in de gemeenteraad voorbij komen volledig op de hoogte te zijn. De raad moet zich concentreren op de hoofdpunten van toezicht.

In hoeverre zijn de doelen gerealiseerd. En vanuit de burger geredeneerd: wat vinden zij nu belangrijk waar de raad op moet letten? Als gevolg hiervan zal er een verschuiving in informatievoorziening moeten plaatsvinden. Van veelal periodieke (historische) financiële informatie naar real time informatie met een veel bredere scope. Begrippen als outcome, waardesturing en maatschappelijk rendement wegen steeds zwaarder voor de raad. (Financieel) sterk op eigen benen Bij een toenemend aantal activiteiten die gemeenten in opdracht van het Rijk uitvoeren nemen de financiële risico’s voor gemeenten toe. Ze krijgen meestal een vast budget en daar moeten ze het voor doen. Om risico’s te kunnen dragen, is de financiële positie van een gemeente cruciaal. De komende jaren worden thema’s als budgetbeheer, schuldenpositie, weerstandscapaciteit, risicoprofiel en –management steeds belangrijker. Bij het bepalen van de rijkdom van een gemeente is ook het ontwikkelpotentieel (vooral in het sociale domein) essentieel. Zijn er grondexploitaties en projecten die opbrengsten en mogelijkheden kunnen genereren? Denk aan duurzaamheid, veiligheid, werkgelegenheid en kwaliteit van de ruimtelijke omgeving. De financiële positie in combinatie met de ontwikkelmogelijkheden bepalen of het om een beheer- of ontwikkelgemeente gaat.

De kernvraag is: hoe wordt of blijft de gemeente gezond? Afhankelijk van de huidige en gewenste situatie vraagt dit om creativiteit, vernieuwing, lef en visie van raad, college en ambtelijke organisatie.

20

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Vertrouwen staat centraal

de komende jaren. Het gaat dan om ‘zeggen, wat je doet’ en ‘doen

Het begrip vertrouwen is en blijft een actueel thema.

wat je zegt’. Vertrouwen is niet alleen essentieel in de samenleving

Koning Willem-Alexander riep op 30 april 2013 tijdens de

en de relatie tussen overheid en burger. Het is nadrukkelijk ook het

inhuldigingsceremonie op te blijven werken aan wederzijds

bindmiddel van een vertrouwensvolle organisatie.

vertrouwen tussen overheid en burger. De democratie is gestoeld

Een geregeld gehoorde opmerking is: ‘vertrouwen’ is goed, maar

op vertrouwen, maar de laatste kabinetten worstelen met een

‘controle’ is beter. Of staat vertrouwen toch boven controle? Naar

dalend vertrouwen van burgers. Ook bij gemeenten staat het

onze mening zijn dit twee kanten van dezelfde medaille, ook wel

vertrouwen – vaak door ‘(integriteits)kwesties’ – onder druk.

‘geïnformeerd of gecontroleerd vertrouwen’ genoemd. Vertrouwen

Afgelopen raadsperiode is dat er niet beter op geworden. Bij veel

en controle vullen elkaar aan, het één staat niet boven het ander.

gemeenten zijn er spanningen en vertrouwenskwesties. Werken

Vertrouwen moet verdiend worden, vertrouwen kan niet zonder

aan vertrouwen met een vernieuwende overheid is het kernpunt

controle en andersom.

Vertrouwen staat of valt met: (1) adequate informatievoorziening (2) investeren in het geven en nemen van vertrouwen (3) investeren in verbinden tussen partijen (snelle communicatiemiddelen niet geschuwd) (4) investeren in goed georganiseerde besluitvormingsprocessen

Aandacht voor de onderlinge relaties (binnen het openbaar bestuur, en tussen de gemeenteraad/college en burgers) is daarbij cruciaal. In dit kader zal het planning- en controlinstrumentarium gericht moeten worden ingezet onder de noemer van ‘geïnformeerd vertrouwen’ zonder te vervallen in controllitus of in blind vertrouwen. In een situatie van geïnformeerd vertrouwen kunnen minder, maar wel vooraf met elkaar afgesproken indicatoren en informatie-aspecten worden onderhouden. De verschillende partijen met ieders eigen rol (gemeenteraad, college, management, accountant en rekenkamercommissie) vinden elkaar dan gemakkelijker op basis van risicoinschattingen en een afsprakenset over gerichte informatie. Uiteindelijk leidt een organisatie op basis van geïnformeerd vertrouwen tot vereenvoudigde en meer effectieve planning- en controlrapportages. Meer voor de hand liggend is daarom de stelling: ‘vertrouwen en controle in balans is informatie’.

21

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Kernpunten van de regels voor vertrouwen, de trust rules: * Maak persoonlijk contact * Definieer gezamenlijke doelen * Geef het goede voorbeeld * Bouw vertrouwen op met goede en duidelijke regels * Geef elkaar verantwoordelijkheid en vertrouwen * Houd koers en bewaar de rust, ook als er iets mis gaat * Zet in op geïnformeerd vertrouwen niet op blind vertrouwen * Ga mild om met misverstanden, maak korte metten met misbruik * Durf te experimenteren en leer van ervaringen

Vertrouwen als perspectief in de volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad Het is voor een burger van belang dat een raadslid in zijn volksvertegenwoordigende rol herkenbaar en bereikbaar is. De burger benadert raadsleden over vergunningaanvragen, scheefliggende stoeptegels, gevaarlijke verkeerskruisingen, maar

te luisteren naar de burger een vertrouwensrelatie onderhouden en bovendien tot de conclusie komen dat een breder vraagstuk, zoals milieuoverlast, veiligheid, de 24-uurs economie of welzijn van mens en samenleving, aan de orde is. Op deze vraagstukken van algemeen belang moet een raadslid zeker, op basis van principes, reageren en dit in de gemeenteraad agenderen om te

ook over complexe vraagstukken die de bestuurlijke toekomst

bediscussiëren en kaders te stellen.

aangaan.

Een raadslid moet echter waken voor cliëntelisme en/

Een voorbeeld: vergunningaanvragen van bedrijven voor

of populisme door het doen van niet inlosbare beloften of