Memo Klaverpark (KNO); kettingbeding (ambtelijke bijstand) - ANONIEM

mr. E.E. van der Kamp Advocaat | Partner 058 2347316 06 13776793 e.vanderkamp@trip.nl trip.nl

MEMO Aan Van Datum Inzake Dossiernummer Documentnummer

Gemeente Heerenveen mr. E.E. (Elmer) van der Kamp 28 januari 2026 Klaverpark (KNO); kettingbeding (ambtelijke bijstand) 32600082 100533808v1

1.

In het kader van de gronduitgifte in het Klaverpark (KNO) te Heerenveen zal de gemeente een uitgiftebeleid hanteren. Dit uitgiftebeleid voorziet in beoordelings- en selectiecriteria. Kort gezegd dienen gegadigden voor een kavel in het Klaverpark een inschrijving in te dienen, waaraan punten worden toegekend. De gegadigde met het hoogste aantal punten heeft vervolgens de eerste keus voor wat betreft een aan te kopen kavel. Inschrijvers met een lager aantal toegekende punten komen daarna aan de beurt.

2.

Het uitgiftebeleid houdt in dat de inschrijvingsdocumenten en het verslag van het toelichtende gesprek op basis waarvan de inschrijving is beoordeeld, onderdeel uitmaken van de koopovereenkomst, de bebouwing en het gebruik conform de inschrijving dienen plaats te vinden, de eindgebruiker het pand gedurende vijf jaren na realisatie blijft gebruiken en de eigenaar het pand de eerste vijf jaar niet mag vervreemden.

3.

Het uitgiftebeleid vertaalt zich aldus in afspraken die met de koper worden gemaakt. Dit betekent ook dat indien een perceel wordt (door)verkocht, de opvolgende eigenaar daarvan niet aan deze afspraken is gebonden. Een overeenkomst bindt immers alleen de partijen bij die overeenkomst.

4.

De vraag is of het mogelijk is om grip te houden op toekomstige eigenaren. De gedachte daarbij is dat een beding wordt opgelegd dat inhoudt dat voor verkoop en levering van een perceel toestemming van de gemeente nodig is en de gemeente die toestemming alleen verleent indien de voorgestelde koper aan bepaalde eisen voldoet.

5.

Vooropgesteld moet worden dat het mogelijk is om te bedingen dat een onroerende zaak alleen met toestemming van de gemeente mag worden vervreemd. Op

TRIP Advocaten Notarissen

overtreding van dat beding kan een boete worden gesteld. Ook kan worden overeengekomen dat het beding steeds moet worden opgelegd op rechtsopvolgers en op overtreding daarvan kan ook een boete worden gesteld. Daarmee is sprake van een kettingbeding. 6.

Een kettingbeding heeft geen zakelijke werking 1 en bindt derhalve niet van rechtswege een opvolgend eigenaar. De binding berust op het opleggen en aanvaarden daarvan bij iedere (door)verkoop).2

7.

Juridisch-technisch is het mogelijk om een dergelijk kettingbeding bij de uitgifte van grond aan een koper op te leggen. Omdat de koper verplicht is het beding door te leggen aan rechtsopvolgers, die het beding dan dienen te aanvaarden, werkt het beding ook jegens die rechtsopvolgers.

8.

De vervolgvraag is welke voorwaarden de gemeente aan het verlenen van haar toestemming kan verbinden.

9.

Vastgesteld kan worden dat een dergelijk beding onder de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) is toegestaan.

10. Artikel 1 lid 1 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) verstaat onder vastgoedtransactie onder meer: “een overeenkomst of een andere rechtshandeling met betrekking tot een onroerende zaak met als doel: (…) 6° toestemming voor het vervreemden van een recht op eigendom, of voor het vestigen, vervreemden of wijzigen van een zakelijk recht, ten aanzien van een registergoed dat de rechtspersoon met een overheidstaak heeft vervreemd onder de voorwaarde dat de verkrijger en zijn rechtsopvolgers verplicht zijn voor handelingen als hiervoor vermeld toestemming te vragen aan voornoemde rechtspersoon;” 11. Met “handelingen als hiervoor vermeld”, worden onder meer bedoeld: “het verwerven of vervreemden van een recht op eigendom of het vestigen, vervreemden of wijzigen van een zakelijk recht.”

1

2

Artikel 6:252 lid 5 BW sluit uitdrukkelijk uit dat een kwalitatieve verplichting een rechthebbende beperkt in zijn bevoegdheid om het goed te vervreemden of te bezwaren. Artikel 3:83 BW brengt voorts mee dat registergoederen niet bij overeenkomst zakenrechtelijk onvervreemdbaar kunnen worden gemaakt. Waarbij het aanbeveling verdient ook te voorzien in een verplichting tot het op- of doorleggen van het beding bij de vestiging van zakelijke rechten, zoals erfpacht en opstalrechten en de werking ook te doen zien op de feitelijke gebruikers.

2/6

12. Het hiervoor geciteerde onderdeel 6° is ingevoerd bij wet van 6 juli 2022. 3 Het onderdeel is ingevoerd naar aanleiding van een amendement dat als volgt is toegelicht: 4 “Het komt in de gemeentelijke praktijk regelmatig voor dat gemeenten een vastgoedovereenkomst sluiten met derden, waarin is bepaald dat wanneer de derde het pand weer verkoopt, de derde toestemming moet vragen aan de gemeente om te mogen verkopen. Daarbij wordt vaak een kettingbeding overeengekomen en gevestigd zodat iedere opvolgende eigenaar eveneens toestemming moet vragen aan de gemeente voor de verkoop van het pand. Deze toestemmingen/kettingbedingen vallen momenteel niet onder de reikwijdte van de wet Bibob. Hierdoor bestaat er volgens gemeenten een risico op het faciliteren van malafide ondernemers. Derhalve achten de indieners het noodzakelijk dat gemeenten in staat worden gesteld om ook in deze gevallen de Bibob effectief te kunnen gebruiken en aldus alle toestemmingen/kettingbedingen onder de reikwijdte van de Bibob te brengen. Hiermee wordt aangesloten bij het eerdere consultatieadvies van de G4 en B5 Gemeenten.” 13. De Wet Bibob laat een dergelijk beding derhalve uitdrukkelijk toe.

Het doel daarvan is evenwel mogelijk te maken “om een Bibob-onderzoek te doen naar de verkrijger van voormalig overheidsvastgoed waarop een kettingbeding rust dat toekomstige eigenaren en rechthebbenden verplicht om voor elke doorverkoop of vervreemding toestemming te vragen aan de overheid die voorheen eigenaar was.”5 14. De (vervolg)vraag is of het mogelijk is om aan de verlening van toestemming ook andere voorwaarden te verbinden. Daarbij moet het volgende worden bedacht: a) b) c)

d)

3 4 5 6

In beginsel staat het de overheid vrij om gebruik te maken van haar privaatrechtelijke bevoegdheden om publieke taken of doelstellingen na te streven. Dit is evenwel anders indien daardoor een publiekrechtelijke regeling onaanvaardbaar wordt doorkruist. Voor de beantwoording van de vraag of van onaanvaardbare doorkruising sprake is, moet allereerst worden nagegaan wat de wet daarover zegt en is, indien deze daarover zwijgt, een (kort samengevat) kwestie van uitleg. Hierbij moet worden gelet op de inhoud en strekking van de betrokken regeling, de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van burgers zijn beschermd en of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken. 6 De Hoge Raad heeft in het verleden geoordeeld dat het is toegestaan om de gebruiksmogelijkheden van onroerende zaken door middel van privaatrechtelijke bedingen te beperken, ook indien die beperking verder gaat dan wat het

Stb. 2022, 304. Kamerstukken II 2021-2-22, 35 764, nr. 11, p. 2. Idem. Zie over a, b en c onder (veel) meer: HR 26 januari;1990, NJ 1991/393 (Windmill). Zie meer recent: HR 24 mei 2024, NJ 2024/183.

3/6

e)

f)

g)

h)

bestemmingsplan (thans omgevingsplan) toestaat. 7 Een argument daarvoor is de bestendige praktijk bij gemeenten die de wetgever heeft toegelaten. Hierbij moet wel worden bedacht dat deze arresten (i) zijn beperkt tot de situatie waarin een bepaald gebruik werd opgelegd (in de zin van, kortweg, het type onderneming); (ii) de stand van zaken van destijds weergeven; en (iii) de regeldichtheid sindsdien is toegenomen. Mede afhankelijk van het type beperking dat wordt opgelegd en de wet- en regelgeving die inmiddels ten aanzien van dat onderwerp geldt, zou de uitkomst derhalve anders kunnen zijn. Voor wat betreft, kort gezegd, bouwtechnische voorschriften geldt dat voorheen artikel 122 Woningwet en thans artikel 23.7 Omgevingswet eraan in de weg staat dat de gemeente daarover overeenkomsten sluit.8 Bedingen die daarmee in strijd zijn, zijn nietig. Ook dit volgt uit arresten van de Hoge Raad. 9 Bedingen die niet direct door artikel 23.7 Omgevingswet worden bestreken (en verboden), zijn niet daardoor al toegestaan, maar kunnen een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling opleveren. 10 Mogelijk, maar voor discussie vatbaar, is of meer is toegestaan indien een private partij dat zelf aanbiedt op basis van vrijwilligheid.

15. Een beding dat erop neerkomt dat toestemming voor verkoop/levering aan een derde is onderworpen aan voorwaarden die zien op bouwtechnische aspecten staat derhalve bloot aan een beroep op nietigheid (artikel 23.7 Omgevingswet). Zien de voorwaarden op andere aspecten die regeling vinden in publiekrechtelijke regelingen, dan kan sprake zijn van onaanvaardbare doorkruising. Bedacht moet worden dat de gemeente is gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (artikel 3:14 BW) en niet in strijd met de eisen van de redelijkheid en billijkheid mag handelen (artikel 6:2 en 6:248 BW). Een weigering om toestemming te verlenen kan door de rechter ook aan die normen worden getoetst. Daarnaast is op dit soort bedingen de regeling van de art. 6:259 en 260 BW van toepassing, die kort gezegd voorziet in de mogelijkheid van wijziging of ontbinding van de overeenkomst. Daarnaast staat nog de regeling omtrent onvoorziene omstandigheden (art. 6:258) die kan leiden tot wijziging of gehele dan wel gedeeltelijke ontbinding.11 16. Het voorgaande brengt het volgende mee:

7 8

9 10 11

HR 8 juli 1991, NJ 1991/691 (Antiekstudio Lelystad/Lelystad) en HR 24 december 2004, NJ 2007/58 (Amsterdam/Chidda). Zie: Kamerstukken II 2014–2015, 33 962, nr. 12, p. 294. De wetgever heeft beoogd de regeling van artikel 122 Woningwet voort te zetten: “De regering heeft ervoor gekozen om de reikwijdte van dit artikel te laten aansluiten op de bestaande reikwijdte van artikel 122 Woningwet. De regeling is niet verbreed en zal ook in de uitvoeringsregelgeving niet worden verbreed. Het wetsvoorstel bevat daarvoor ook geen grondslagen. Ook voor de toepassing van het artikel zijn geen wijzigingen beoogd. De bestaande jurisprudentie en praktijk behoudt op dat punt z’n waarde en kan worden gecontinueerd.” HR 4 april 2003, AB 2004/60; HR 17 juni 2011, NJ 2012/334. Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 610-611. HR 8 juli 1991, NJ 1991/691 (Antiekstudio Lelystad/Lelystad).

4/6

a) Voor zover het kettingbeding de strekking heeft om bouwtechnische voorschriften op te leggen, zal dit nietig zijn op grond van artikel 23.7 Omgevingswet. b) Voor zover het kettingbeding de strekking heeft om andere dan de onder a bedoelde normen op te leggen, die regeling vinden in de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelingen (Omgevingsbesluit, Besluit kwaliteit leefomgeving, Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving) of in andere wet- en regelgeving, is dit in beginsel toegestaan, maar leidt dit mogelijk wel tot een onaanvaardbare doorkruising daarvan. c) Indien in het kettingbeding verplichtingen worden opgelegd met betrekking tot onderwerpen die geen regeling vinden in de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelingen of in andere wet- en regelgeving, is dit in beginsel rechtsgeldig en zal geen sprake zijn van onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling. 17. Het voorgaande betekent dat, als het opleggen van een kettingbeding wordt overwogen, goed moet worden onderzocht welke verplichtingen daardoor worden opgelegd. Die verplichtingen mogen in ieder geval geen betrekking hebben op de door artikel 23.7 Omgevingswet “verboden” onderwerpen. 18.

Hierbij moet bedacht worden dat ten aanzien van de eerste koper mogelijk gesteld kan worden dat deze vrijwillig strengere normen dan die voortvloeien uit wet- en regelgeving aanbiedt, maar dit voor een rechtsopvolger niet geldt. Op de mogelijke rechtvaardiging die uitgaat van vrijwilligheid, kan dan geen beroep worden gedaan. 19. Aangezien het uitgiftebeleid mede criteria bevat die bouwtechnisch van aard zijn, kan het uitgiftebeleid in ieder geval in zoverre geen onderdeel van het kettingbeding uitmaken, aangezien dit afstuit op artikel 23.7 Omgevingswet. Voor zover het uitgiftebeleid criteria bevat die dezelfde strekking hebben als in de Omgevingswet en daarop gebaseerde wet- en regelgeving (of in andere wet- en regelgeving) geregelde onderwerpen, bestaat het risico dat een kettingbeding dat dienaangaande verplichtingen oplegt tot een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling leidt. 20. Tegen deze achtergrond zou er wellicht beter voor kunnen worden gekozen om meer in algemene zin te bedingen dat voor een verkoop en levering (of de vestiging van een beperkt zakelijk recht) aan een derde, toestemming van de gemeente nodig is en daarbij te bepalen dat de gemeente die toestemming slechts op redelijke gronden zal onthouden.

Dit kan nader worden ingevuld door tevens te bepalen dat de gemeente haar toestemming in ieder geval kan onthouden (daarvoor een redelijke grond is) indien de beoogde koper (alsmede het door die koper beoogde gebruik) niet (voldoende) past bij de uitgiftecriteria die de gemeente op dat moment voor het Klaverpark hanteert. 21. Het kettingbeding komt dan neer op een verbod op verkoop/vervreemding zonder voorafgaande toestemming van de gemeente, waarbij die toestemming wordt verbonden aan de voorwaarde dat (i) daartegen geen bezwaren bestaan in verband met de

5/6

integriteit van de beoogde koper;12 (ii) er ook overigens geen redelijke gronden zijn om toestemming te onthouden; en (iii) van een redelijke grond voor weigering in ieder geval sprake is indien de beoogde koper en het door die koper beoogde gebruik niet (voldoende) past bij de uitgiftecriteria die de gemeente op dat moment voor het Klaverpark hanteert. Met het oog op die beoordeling is het raadzaam tevens te bepalen dat de eigenaar die wil verkopen de gemeente de informatie verstrekt die nodig is om te kunnen beoordelen of toestemming kan worden verleend. 22. Een redelijke grond voor weigering is een meer open norm dan het door middel van het kettingbeding opleggen van het uitgiftebeleid (of een minimumscore op basis van dat beleid). Deze open norm heeft als voordeel dat ingeval van een verzoek om toestemming kan worden beoordeeld of de gemeente die toestemming wil verlenen. Omdat die norm niet bij voorbaat concreet is ingevuld, kan ook niet bij voorbaat worden gesteld dat deze een niet-rechtsgeldige inhoud heeft. Discussie daarover verplaatst zich dan naar de motivering van het onthouden van toestemming. 23. Indien de gemeente toestemming onthoudt, zal moeten worden gemotiveerd waarom zij dit doet.

De weigering zal niet mogen neerkomen op het afdwingen van verplichtingen waarover zij (op grond van artikel 23.7 Omgevingswet) niet mag contracteren en mag ook niet leiden tot een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling. Bedacht moet voorts worden dat de gemeente is gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (artikel 3:14 BW), niet in strijd met de eisen van de redelijkheid en billijkheid mag handelen (artikel 6:2 en 6:248 BW) en geen misbruik van haar bevoegdheid mag maken (artikel 3:13 BW). Een weigering om toestemming te verlenen kan door de rechter ook aan die normen worden getoetst.

12

Dit kan overigens ruimer zijn dan alleen een toets op grond van de Bibob. Zie Gerechtshof Amsterdam 18 maart 2025, ECLI:NL:GHAMS:2025:672, waarin de gemeente aan haar eigen integriteitsbeleid had getoetst.

6/6