Bijlage 3 - Recreatieontwikkeling in Akkrum - 5-2-2024

Memo Opdrachtgever:

Gemeente Heerenveen, t.a.v. Martin Hulshof

Onderwerp:

Recreatieontwikkeling in Akkrum

Datum:

5 februari 2024

Projectnummer:

P002634

Aanleiding In Akkrum ligt het Recreatiepark Tusken de Marren. In 2014 heeft de gemeente Heerenveen voor dit park het bestemmingsplan ‘Recreatiezone Akkrum – Tusken de Marren’ vastgesteld. In het bestemmingsplan zitten meerdere wijzigingsbevoegdheden om het park verder te kunnen ontwikkelen. In de afgelopen jaren heeft een projectontwikkelaar plannen voor de verdere uitbreiding van dit park ontwikkeld. De gemeente heeft welwillend meegewerkt. Er is een samenwerkingsovereenkomst opgesteld, er is ambtelijke capaciteit ingezet om de plannen verder te ontwikkelen en er ligt een conceptanterieure overeenkomst. Ook het college van burgemeester en wethouders staat positief tegenover deze ontwikkeling. In de afgelopen tijd is er vanuit de bewoners van Akkrum weerstand ontstaan tegen de plannen. De bewoners betogen dat de gemeente een keuze heeft om mee te werken aan deze ontwikkeling omdat de ontwikkeling mogelijk gemaakt wordt door middel van een wijzigingsbevoegdheid. Volgens de bewoners heeft het college de keuze om wel of niet deze bevoegdheid toe te passen. De gemeente heeft ons de vraag voorgelegd in hoeverre er daadwerkelijke een keuze is in het wel of niet toepassen van de wijzigingsbevoegdheid. Er zijn immers ook afspraken gemaakt met de projectontwikkelaar. Daarnaast is op 1 januari de Omgevingswet in werking getreden.

In hoeverre kan deze wijzigingsbevoegdheid nog worden toegepast? Of moet de ontwikkeling met een andere instrument mogelijk gemaakt worden. Heeft de gemeente een keuze om de wijzigingsbevoegdheid toe te passen? Het college van b&w heeft een keuze om de wijzigingsbevoegdheid toe te passen. Maar, met het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan is de wenselijkheid van de ontwikkeling eigenlijk een gegeven. In haar uitspraken verwoordt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het als volgt: Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde

wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college onverlet om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd1. Door het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid heeft het college na vaststelling van het bestemmingsplan de mogelijkheid om de ontwikkeling te heroverwegen en alle belangen mee te wegen. Deze motivering is minder zwaar dan bij het opstellen van een bestemmingsplan. GEWEKTE VERWACHTINGEN Daarnaast kan het college verwachtingen laten ontstaan ten aanzien van het toepassen van haar bevoegdheid. In dit geval heeft de gemeente nauw samengewerkt met de projectontwikkelaar. Mag de projectontwikkelaar erop vertrouwen dat de gemeente de wijzigingsbevoegdheid toepast? Om te beoordelen of de projectontwikkelaar een geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel moeten er 3 stappen worden doorlopen, namelijk2: 1.

Is er sprake van toezegging?

2.

Kan die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend?

3.

Weegt het belang van de schending van het vertrouwensbeginsel op tegen het algemene belang? Als aan vraag 1 en 2 is voldaan dan moet worden afgewogen welke belangen zwaarder wegen. Het algemeen belang of het belang van de betrokkene die mocht vertrouwen op de gewekte gerechtvaardigde verwachtingen. Als het algemeen belang zwaarder weegt dan de honorering van het gewekte vertrouwen, dan kan voor het bevoegd gezag de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden3.

Binnen deze kaders moet het college besluiten of ze wel of niet de wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan ‘Recreatiezone Akkrum – Tusken de Marren’ toepast. De wet en de jurisprudentie geven geen duidelijk ‘ja’ of ‘nee’. De Afdeling legt de keuze heel duidelijk bij het bevoegd gezag. Het college moet alle belangen afwegen en goed motiveren waarom ze een bepaalde keuze maakt. Ook het vergoeden van eventuele geleden schade door het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen moet meegenomen worden in deze besluitvorming.

1 ABRvS, 19 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1936 2

https://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/schulinck-omgevingsrecht/besluitvorming-vertrouwensbe-

ginsel en de meest recente uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3213) 3

ABRvS, 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1128, in het bijzonder ro. 4.8.

De ontwikkeling onder de Omgevingswet Maar, op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. De Omgevingswet kent geen wijzigingsbevoegdheden en -plannen meer. Als een ontwikkeling niet past binnen de regels van het omgevingsplan, dan kan van deze regels worden afgeweken met een omgevingsplanactiviteit (art. 5.1 lid 1 sub a Omgevingswet). Dit kan een binnenplanse of een buitenplanse omgevingsplanactiviteit zijn. OVERGANSRECHT Alle bestemmingsplannen maken onderdeel uit van het tijdelijke omgevingsplan. In de bruidsschat4 is overgangsrecht opgenomen voor de wijzigingsbevoegdheden die zijn opgenomen in deze bestemmingsplannen. Op grond van artikel 22.32 van de bruidsschat kunnen de bouwactiviteiten die zijn opgenomen in deze wijzigingsbevoegdheden met een binnenplanse omgevingsplanactiviteit mogelijk worden gemaakt. In de toelichting bij dit artikel staat dat het college van burgemeester en wethouders beslissingsruimte heeft om de aangevraagde activiteit wel of niet mogelijk te maken. Dit betekent dat het college ook moet beoordelen of het aangevraagde bouwplan in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Hiermee wordt de huidige situatie voortgezet, het afwegingsmoment zoals ook aanwezig was bij het toepassen van de wijzigingsbevoegdheid, blijft behouden.

OPTIES OM DE RECREATIEONTWIKKELING MOGELIJK TE MAKEN De Omgevingswet geeft de gemeente Heerenveen een drietal opties om de ontwikkeling mogelijk te maken. 1.

Omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit

Als de ontwikkeling nog past binnen kaders van de wijzigingsbevoegdheid en het betreffen bouwactiviteiten, dan kan de recreatieontwikkeling mogelijk gemaakt worden met een vergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit. Het college is bevoegd om deze vergunning te verlenen. 2.

Omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit

Als de recreatieve ontwikkeling niet past binnen de kaders van de wijzigingsbevoegdheid, dan kan de ontwikkeling mogelijk worden gemaakt door middel van een vergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna: bopa). Het is mogelijk om eerst een bopa te verlenen voor het planologische

4

Met de komst van de Omgevingswet verhuizen een groot aantal regels van het rijk naar de gemeenten. De ge-

meenten moeten deze regels verwerken in hun definitieve omgevingsplan. Om deze verhuizing in goede banen te leiden is in het Invoeringsbesluit geregeld dat deze regels automatisch worden opgenomen in alle omgevingsplannen van gemeenten. De bruidsschat heeft een vaste plek; namelijk hoofdstuk 22 in het omgevingsplan. Met de invoering van de Omgevingswet heeft elke gemeente van rechtswege een hoofdstuk 22 in haar omgevingsplan.

gedeelte (zie art. 12.27a van het Besluit kwaliteit leefomgeving5). Het college is bevoegd gezag voor het verlenen van de vergunning. In sommige gevallen heeft de raad een adviesrecht. Afhankelijk van de omvang van de recreatieve ontwikkeling moet goed na worden gedacht over dit proces. Het is bijvoorbeeld voorstelbaar om eerst een gebiedsvisie of programma vast te stellen waarin de kaders van de recreatieve ontwikkeling zijn opgenomen. In dit proces kan de raad ook een rol krijgen. Vervolgens kan de ontwikkeling gerealiseerd worden door middel van een bopa. 3.

Wijzigen van het omgevingsplan

De laatste optie is om het omgevingsplan te wijzigen om de recreatieve ontwikkeling mogelijk te maken. De bevoegdheid om het omgevingsplan te wijzigen ligt bij de raad. Deze keuze voor één van de opties is van een groot aantal factoren afhankelijk. De omvang van de ontwikkeling en de mate van concreetheid van de ontwikkeling is bepalend. Maar ook de politiekebestuurlijke verhoudingen zijn belang. Wil het college het bij zichzelf houden of is er ook een rol weggelegd voor de gemeenteraad? En ook de mate van implementatie van de Omgevingswet en de visie op het omgevingsplan kunnen invloed hebben op de keuze. De Omgevingswet gaat uit van de beleidscyclus voor de inzet van haar instrumentatrium. De beleidscyclus uit de Omgevingswet kan richting geven bij de keuze van de instrumenten om de gewenste ontwikkeling mogelijk te maken.

5

Een duidelijke uitleg van de werking van dit artikel staat op deze pagina van het IPLO: https://iplo.nl/thema/ruim-

telijke-ontwikkelingen/buitenplanse-omgevingsplanactiviteit/opvolgende-bopa/