Bijlage 2 - Rekenkamerrapport 'De raad en de gemeenschappelijke regeling: een tandeloze tijger?'
Tekst van het document
Quick scan “De raad en de gemeenschappelijke regeling: een tandeloze tijger?” Rapportage
Rekenkamer Heerenveen Datum: 29 juli 2024 Onderzoekers: Rom Afman, Greet Seinen
1
Quick scan – De raad en de gemeenschappelijke regeling: een tandeloze tijger?
Inhoud 1
Inleiding en aanpak ......................................................................................... 3
1.1 1.2 1.3 1.4
Aanleiding .................................................................................................................... 3 Doelstelling .................................................................................................................. 3 Onderzoeksvragen......................................................................................................... 4 Normenkader en onderzoeksmethoden ........................................................................... 4
2
Conclusies en aanbevelingen ............................................................................ 6
2.1 2.2
Conclusies .................................................................................................................... 6 Aanbevelingen .............................................................................................................. 6
3
Visie en sturing op samenwerken ..................................................................... 6
3.1 3.2
Visie op samenwerking in gemeenschappelijke regelingen............................................... 6 Sturing en verantwoording van gemeenschappelijke regelingen ....................................... 7
4
De gemeenschappelijke regelingen in Heerenveen ............................................. 9
4.1 4.2
Welke gemeenschappelijke regelingen, welke vorm, welke doelstellingen? ...................... 9 Uitvoering van visie op samenwerken in de praktijk? .............................................. 12
5
Gewijzigde Wgr ............................................................................................ 12
5.1
Beschrijving toolbox .................................................................................................... 12
FUMO .................................................................................................................... 16 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6
Beleidsdoelstellingen en juridische vorm ....................................................................... 16 Risicokompas en toezichtarrangement ........................................................................... 16 Politieke en financiële controle ..................................................................................... 17 Evaluatie .....................................................................................................................18 Betrokkenheid Raad & toepassing nieuwe mogelijkheden Wgr .......................................18
6
Sociaal Domein Fryslân ................................................................................. 19
6.1 6.2 6.3 6.4 6.5
Beleidsdoelstellingen en juridische vorm ....................................................................... 19 Risicokompas en toezichtarrangement .................................................................... 20 Politieke en financiële controle ................................................................................. 21 Evaluatie .................................................................................................................... 22 Betrokkenheid Raad & toepassing nieuwe mogelijkheden Wgr ...................................... 22
7
Nawoord ............................................................................................................... 24
Bijlage 1 ........................................................................................................................... 25
2
1
Inleiding en aanpak
1.1
Aanleiding
Raadsfracties hebben het onderwerp “De rol van de raad bij gemeenschappelijke regelingen” aangedragen om op te nemen in het onderzoeksprogramma 2023-2024. De rekenkamer Heerenveen neemt graag het onderwerp gemeenschappelijke regeling als onderzoeksthema over en maakt het wat specifieker door ook aandacht te besteden aan de consequenties van de per 1 juli 2022 gewijzigde Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr) waarbij de democratische legitimatie voor gemeenteraden is versterkt. Door de Wgr kunnen gemeenten, provincies en waterschappen samenwerken in publiekrechtelijke constructies. De Wgr kent vijf vormen van intergemeentelijke samenwerking. Dat zijn:
1.2
-
de regeling zonder meer De “regeling zonder meer” (art. 1 Wgr) is een lichte vorm van samenwerking tussen gemeenten, waar delegeren en mandateren niet aan de orde is. Voorbeelden hiervan zijn convenanten, intentieovereenkomsten, bestuursafspraken e.d. Daarin wordt de intentie tot samenwerking geregeld evenals het doel, de aard en de wijze waarop deze zal plaatsvinden;
-
de centrumgemeente De constructie van centrumgemeente (art. 1 Wgr) is eveneens gebaseerd op de Wgr. De deelnemers komen overeen dat bevoegdheden van de ene gemeente worden uitgeoefend door een bestuursorgaan van een andere gemeente (wettelijke grondslag art. 10.4 Algemene wet bestuursrecht). Het ene gemeentebestuur mandateert dus bestuursbevoegdheden aan het ander gemeentebestuur.
-
een gemeenschappelijk orgaan Een gemeenschappelijk orgaan (art. 8, lid 2 Wgr)) is een lichtere vorm van samenwerking op basis van de Wgr, met een beperkte rechtspersoonlijkheid. Personeel moet daarom altijd in dienst zijn van één of meer deelnemers. Een gemeenschappelijk orgaan heeft alleen een Dagelijks Bestuur (DB), zodat sterke sturing vanuit de afzonderlijke gemeenten vereist is.
-
de bedrijfsvoeringsorganisatie De bedrijfsvoeringsorganisatie (art. 8, lid 3 Wgr) is een (nieuwe) lichte samenwerkingsvorm in de Wgr. De belangrijkste verandering is de introductie van een enkelvoudig bestuur in plaats van een geleed bestuur. Op die manier wordt de bestuurlijke drukte deels voorkomen, en wordt de aansturing van de bedrijfsorganisatie eenvoudiger. Daarmee kan een vlucht naar privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden worden voorkomen, nu deze qua sturing en verantwoording suboptimaal zijn.
-
een openbaar lichaam Een openbaar lichaam (art. 8, lid 1 Wgr) is de meest gebruikte vorm van publiekrechtelijke samenwerking op basis van de Wgr en is ook de meest uitgebreide vorm van samenwerking. Een openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid zodat het zelfstandig kan optreden in het maatschappelijk verkeer. Gemeenten die deelnemen aan een openbaar lichaam kunnen taken en bevoegdheden delegeren aan het openbaar lichaam. Het openbaar lichaam heeft een Algemeen Bestuur (AB) en een Dagelijks Bestuur (DB).
Doelstelling
In de context van de bestuurlijke inrichting van Nederland is deelname aan samenwerkingsverbanden een vanzelfsprekendheid. Door de toename van de complexiteit en het aantal taken die door lagere overheden moeten worden uitgevoerd, is het aantal samenwerkingsverbanden in korte tijd eveneens toegenomen. In 2017 werkten gemeenten in 3
gemiddeld 27 verbanden samen, drie jaar later is dat aantal gestegen naar gemiddeld 33i. Dit beeld staat in contrast met het ooit zo overzichtelijke huis van Thorbecke met daarin herkenbare bestuurslagen gemeenten, provincies en rijk. Vanwege de grote hoeveelheid en verscheidenheid aan samenwerkingsverbanden wordt er dan ook wel gesproken over het binnenlands bestuur als “lappendeken” of “bestuurlijke spaghetti”. Dit maakt het ook voor volksvertegenwoordigers steeds lastiger een weg te vinden in een versnipperd veld van taken, organisaties en bestuurlijke besluitvormingsprocessen. Doel van het onderzoek is dan ook inzichtelijk te maken hoe het in de gemeente staat met de grip op gemeenschappelijke regelingen en na te gaan of en hoe deze kan worden versterkt, ook gelet op de (extra) instrumenten die de nieuwe wet biedt. Het onderzoek wordt uitgevoerd in de vorm van een QuickScan. Dat betekent dat het onderzoek in een kort tijdsbestek wordt uitgevoerd, met een beperkte scope en diepgang.
1.3
Onderzoeksvragen
De centrale onderzoeksvraag is: Welke mogelijkheden heeft de gemeenteraad om zijn grip op gemeenschappelijke regelingen te versterken en hoe geeft de gemeenteraad in het verlengde daarvan invulling aan de sturings- en controlemogelijkheden die er zijn?
De centrale onderzoeksvraag valt uiteen in meerdere deelvragen: 1. Heeft de gemeente Heerenveen een visie op de samenwerking met andere gemeenten c.a. in gemeenschappelijke regelingen? 2. Hoe geeft de gemeente Heerenveen sturing en verantwoording van gemeenschappelijke regelingen vorm? 3. In hoeveel gemeenschappelijke regelingen neemt de gemeente Heerenveen deel en in welke vorm? 4. Is er bij de onder 3 geïnventariseerde gemeenschappelijke regelingen een duidelijke koppeling tussen beleidsdoelen van de gemeente Heerenveen enerzijds en de doelen van de gemeenschappelijke regeling anderzijds? 5. Welke “toolbox” biedt de onlangs gewijzigde Wgr aan de raad om zijn kaderstellende en controlerende taak te verstevigen? 6. Geef een beeld van de betrokkenheid van de raad op de onderdelen sturen en controleren door bij twee nog nader te bepalen gemeenschappelijke regelingen o.a. te toetsen welke werkwijze het openbaar lichaam daarbij hanteert en welke ‘spelregels’ daarbij gelden?
1.4
Normenkader en onderzoeksmethoden
De uitkomsten van de onderzoeksvragen worden getoetst aan een normenkader dat opgesteld is aan de hand van de nota Samenwerken (2019) van de gemeente Heerenveen. Het uitgewerkte normenkader is in de bijlage opgenomen.
i Tweede Kamer, 2019-2020, 35 513, nr. 3, p. 2.
4
Het onderzoek wordt in drie fasen uitgevoerd: 1. Deskresearch en beleidsanalyse: • Bestuderen wettelijk kader en ontwikkelingen; • Bestuderen gemeentelijke visie m.b.t. Wgr; • Inventariseren aantal gemeenschappelijke regelingen waarin wordt deelgenomen en de vorm waarin; • Toetsen beleidsdoelstellingen gemeente aan beleidsdoelstellingen gemeenschappelijke regeling; • Financiële consequenties gemeenschappelijke regeling 2021 en 2022 • Bestuderen relevante openbare bronnen. 2. Interviews: • Met ambtelijke betrokkenen, zoals ambtenaar gemeenschappelijke regelingen, directielid, vakinhoudelijke ambtenaar bij de nog te selecteren gemeenschappelijke regelingen die worden doorgelicht en concerncontroller (5) • Betrokken portefeuillehouders geselecteerde gemeenschappelijke regelingen (2); • Directeuren openbaar lichaam geselecteerde gemeenschappelijke regelingen (2) • Raadsdelegatie (1) 3. Praktijktoets • De gemeenschappelijke regelingen Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (hierna FUMO) en Sociaal Domein Fryslân (SDF) worden getoetst op de betrokkenheid van de raad op de onderdelen sturen en controleren (o.a. nagaan welke werkwijze het openbaar lichaam hanteert m.b.t. betrokkenheid raad en welke “spelregels” daarbij gelden).
5
2
Conclusies en aanbevelingen
2.1
Conclusies a.
In de nota Samenwerken beschrijft de gemeente hoe ze grip op verbonden partijen o.a. de gemeenschappelijke regelingen wenst te houden. De voorgenomen implementatie van het plan lijkt niet of nauwelijks ten uitvoer te worden gebracht. Wel vindt er in beperkte mate onderzoek naar risico’s plaats, veelal voortkomend uit de samenwerking tussen concerncontrollers van de Fryske gemeenten. b. Uit de begroting 2024 blijkt dat de risico’s van de gemeenschappelijke regelingen zijn benoemd, maar dat er geen of slechts in geringe mate sprake is van een risicoanalyse naar de oorzaken en potentiële effecten daarvan. c. Gemeenschappelijke regelingen worden nog niet geëvalueerd, behoudens bij wijziging van de regeling (voorbeeld SDF). De raad heeft in maart 2023 besloten om elke gemeenschappelijke regeling minimaal één keer per zes jaar te evalueren. Er ontbreekt een planning die uitvoering geeft aan dit besluit. d. Uit de nader onderzochte regelingen FUMO en SDF komt naar voren dat de beleidsdoelen van de regeling in lijn zijn met de gemeentelijke doelen.
2.2
Aanbevelingen Voor het college: Voer de nota Samenwerken uit, organiseer eigenaarschap op de implementatie ervan. De nota biedt goede kansen om de risico’s van gemeenschappelijke regelingen in kaart te brengen en de samenwerking in de regio op concerncontrollers niveau kan daarbij helpend zijn. Voor de raad: Bepaal als raad het bestuurlijk kader hoe gebruik te maken van de nieuwe instrumenten die de Wgr biedt om de grip op verbonden partijen (waaronder gemeenschappelijke regelingen) te versterken (o.a. instellen adviescommissie, breder inzetten mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen, wens om actief geïnformeerd te worden) en betrek hierbij ook de nietgereguleerde vormen van samenwerking.
3
Visie en sturing op samenwerken
3.1
Visie op samenwerking in gemeenschappelijke regelingen
De nota Samenwerken van de gemeente Heerenveen uit 2019 is een actualisatie van de nota Verbonden Partijen uit 2008 en bevat handvatten die helpen bij het oprichten, beheersen en evalueren van een samenwerking. Het is een leidraad om keuzes te maken in het realiseren van gemeentelijke doelstellingen (zelf doen, inkoop, subsidie, deelnemen (privaatrechtelijk), samenwerken in een gemeenschappelijke regeling (verbonden partijen die op publiekrechtelijke grondslag zijn gebaseerd) en treasury. De gemeente Heerenveen wil grip houden op taken die extern belegd zijn en ervoor zorgen dat doelstellingen worden gehaald. De nota Samenwerken is een visiedocument dat hieraan richting geeft. De scope van dit onderzoek richt zich niet op samenwerking in brede zin, zoals beschreven is in de nota Samenwerken, maar focust zich specifiek op gemeenschappelijke regelingen.
6
3.2
Sturing en verantwoording van gemeenschappelijke regelingen
Hoe te sturen op gemeenschappelijke regelingen? In de nota Samenwerken wordt aangegeven dat er binnen het beheer-en control instrumentarium ruimte is om te differentiëren per verbonden partij. De gemeente Heerenveen is voornemens om voor samenwerkingen die een hoge invloed hebben op het behalen van de gemeentelijke doelstellingen een risicokompas op te stellen, dat jaarlijks geactualiseerd zal worden. Aan de hand van de uitkomsten van het risicokompas wil de gemeente beheersmaatregelen in de vorm van een toezichtarrangement treffen.
Risicokompas
De uitkomst van het risicokompas bepaalt het toezichtarrangement. Wanneer het risicoprofiel erg laag is, besteedt de gemeente hier geen extra aandacht aan boven op de al bestaande maatregelen (bijvoorbeeld hetgeen wat opgenomen is in de inkoopvoorwaarden en de subsidieverordening). Voor het bepalen van het toezichtarrangement worden drie verschillende profielen onderscheiden: HOOG/MIDDEN/LAAG. De hard- en softcontrols die vervolgens worden toegepast zijn afhankelijk van de situatie. De gemeente zegt dat in de jaarrekening de samenwerkingsverbanden met een hoog risicoprofiel nader toegelicht zullen worden, waarbij ook wordt aangegeven welke maatregelen genomen zijn en in hoeverre effecten zichtbaar worden. Daarnaast wordt in de jaarrekening een overzicht opgenomen waarin het risicoprofiel van iedere samenwerking zichtbaar gemaakt wordt. Evaluatie De gemeente neemt zich verder voor om de samenwerking bij gewijzigde omstandigheden opnieuw te beoordelen (bijv. het contract wordt beëindigd, ontbonden gemeente stapt uit samenwerking of de samenwerking wordt gecontinueerd, of er volgt een heroriëntatie en een bepaalde ontwikkeling).
7
Raad Het college (en ambtelijke organisatie) vindt het belangrijk dat het oprichten, beheersen en evalueren samen met de raad wordt opgepakt. Voor aangaan van een nieuwe samenwerking heeft men het volgende proces voor ogen:
Voordat eventuele formele besluitvorming nodig is, wordt de raad betrokken en geïnformeerd. Dit heeft betrekking op onderwerpen met een hoog bestuurlijk en politiek belang. Bijvoorbeeld bij een directe relatie met het hoofdlijnen- of thematisch raadsakkoord. Dit kan door middel van behandeling in commissies of informele bijeenkomsten. Om het gesprek hierover efficiënt en effectief te laten verlopen zullen een aantal onderdelen met u worden besproken in bijvoorbeeld de vorm van een startnotitie. Hiermee wordt duidelijk welke gemeentelijke doelstellingen aan de orde zijn en waarom een eventuele samenwerkingsvorm voor de hand ligt. Indien blijkt dat een vorm van samenwerking de voorkeur heeft zal dit hierna door de ambtelijke organisatie verder worden uitgewerkt. Aan de hand hiervan zal de raad ten behoeve van de besluitvorming een uitgewerkte businesscase ontvangen. Naast de gebruikelijke onderwerpen van een businesscase zijn hierin de volgende onderwerpen opgenomen: -
een onderbouwing van de gekozen samenwerkingsvorm; een risicoanalyse; de wijze waarop het evaluatiemoment is vormgegeven.
Uit nota Samenwerken blz. 12
8
4
De gemeenschappelijke regelingen in Heerenveen
4.1
Welke gemeenschappelijke regelingen, welke vorm, welke doelstellingen?
Uit de begroting 2024 aangevuld met de bevindingen vanuit dit onderzoek of er al dan niet een risicokompas gemaakt is. Gemeenschappelijke Zeggenschap
Doelstelling
Risico’s
regeling Bedrijvenpark A7 (vrijwillige samenwerking)
Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (verplichte samenwerking)
Recreatieschap Marrekrite (vrijwillige samenwerking)
Risicokompas
De gemeenten Heerenveen en De Fryske Marren hebben ieder 50 % zeggenschap in het Algemeen bestuur.
Het stimuleren van de ontwikkeling en verzorgen van een optimale afstemming van de in het werkingsgebied gelegen bedrijventerreinen. Het beleidskader voor de ontwikkeling van de bedrijvenparken A7 is de integrale visie Heerenveen- Skarsterlân. Het doel is een optimale benutting van de kansen op economische groei door de aanwezigheid van de rijksweg A–7, zonder afbreuk te doen aan het positieve woon- en leefklimaat.
Bestaande risico's grondexploitatie worden jaarlijks geïnventariseerd en leiden tot een aanpassing van de grondexploitatie; het betreft de aan de exploitatie van bedrijfsterreinen inherente risico’s van hoeveelheid gronduitgifte, marktprijzen en renteontwikkeling.
nee
Heerenveen deelt de zeggenschap in het bestuur met de andere Friese gemeenten, Wetterskip Fryslân en de Provincie Fryslân. Het aantal stemmen van de deelnemer wordt bepaald door diens financiële bijdrage. Er is voorzien in meervoudig stemrecht
Het behartigen van de belangen van de deelnemers bij de uitvoering van taken en bevoegdheden op het gebied van het milieu- en omgevingsrecht.
De productienorm is de afgelopen jaren niet altijd behaald. Met name op het gebied van toezicht en handhaving kan dit risico’s met zich meebrengen.
nee
Heerenveen deelt de zeggenschap in het Algemeen bestuur met de Provincie
Recreatieschap Marrekrite behartigt binnen de opgedragen taken de gemeenschappelijke belangen van de colleges, met als doel een evenwichtige en gecoördineerde ontwikkeling van de recreatie in de provincie Fryslân. Hierbij wordt rekening gehouden met de belangen van
Het grootste risico voor Recreatieschap Marrekrite is dat er, als gevolg van ziekte, vertrek of uitval, extra of duurder personeel moet worden aangetrokken om de continuïteit van de bedrijfsvoering te kunnen blijven
nee
9
Sociale werkvoorziening Fryslân
Fryslân en andere Friese gemeenten.
natuur en landschap.
garanderen. De kans dat dit risico zich voordoet is reëel.
Zeggenschap is georganiseerd in het Algemeen bestuur.
Uitvoeren van de Wet sociale werkvoorziening om de maatschappelijke participatie van inwoners met een arbeidsbeperking te bevorderen, veelal door een beschutte werkplek aan te bieden.
De risico-ontwikkeling is afhankelijk van de CAO-stijging en de Rijksvergoeding.
nee
Samen met de Friese gemeenten via dagelijks en algemeen bestuur en de bestuurscommissies veiligheid en gezondheid. De burgemeesters hebben zitting in het algemeen bestuur, met voor ieder een gelijk stemrecht.
Een zo doelmatig mogelijk georganiseerde en gecoördineerde repressieve en preventieve brandbestrijding en hulpverlening bij ongevallen en rampen, en het in stand houden en continu paraat hebben van een centrale post ambulancevervoer, die voor het lokale grondgebied van de deelnemende gemeenten het ambulancevervoer dirigeert. Het behartigen van de preventieve taken op het gebied van de volksgezondheid, de taken op dit terrein waartoe door de deelnemende gemeenten of andere instanties specifieke opdrachten zijn verstrekt, en de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen en de voorbereiding hierop.
De context waarin de Veiligheidsregio opereert, is weerbarstig en dynamisch. De maatschappelijke relevantie van de Veiligheidsregio is door de inzet op het gebied van de coronacrisis, de opvang van ontheemden uit Oekraïne en crisisnoodopvang, groter dan ooit. De rol van de Veiligheidsregio in toekomstige crisissituaties is nog onduidelijk.
ja, concept risicoanalyse maart 2022
Heerenveen deelt de zeggenschap in Hûs en Hiem met de Friese gemeenten.
Het behartigen van de gemeenschappelijke belangen van de deelnemende gemeenten op het gebied van de bouwkunstige en landschappelijke schoonheid in de provincie. De Welstandsnota is voor Hûs en Hiem de basis om de doelstelling voor Gemeente Heerenveen uit te voeren.
De overgang naar het regime onder de Omgevingswet is nog niet doorlopen. Of het aantal adviesaanvragen in de toekomst op peil blijft, is nog onzeker.
nee
(vrijwillige samenwerking) Veiligheidsregio Fryslân (verplichte samenwerking)
Welstandszorg Hûs en Hiem (vrijwillige samenwerking)
10
Centrumregeling samenwerking Sociaal domein Fryslânii (deels verplicht en deels vrijwillige samenwerking)
Door het aangaan van de gemeenschappelijke regeling in de vorm van een centrumgemeente-regeling, is de zeggenschap over de onderwerpen die in Deze regeling zijn opgenomen, feitelijk en formeel overgedragen aan de gemeente Leeuwarden. In de centrumregeling nemen alle achttien Friese gemeenten deel.
De Friese gemeenten streven binnen het Sociaal Domein, zowel ten aanzien van de wettelijk verplichte samenwerking als ten aanzien van de vrijwillige samenwerking, naar maximale efficiëntie en effectiviteit in de uitvoering van de aan hen opgelegde wettelijke taken. De regeling stroomlijnt de beleidsvoorbereiding ten behoeve van wettelijke taken op het terrein van Jeugdzorg, Maatschappelijke ondersteuning en Participatie. Ook beoogt de regeling de inkoop van de Jeugdzorg en Maatschappelijke ondersteuning doelmatig te organiseren. Beoogd worden lage administratieve lasten bij de centrumconstructie, de deelnemende gemeenten en de zorgaanbieders.
Risico’s doen zich voor op het terrein van aanbestedingsrecht en/of op fiscaal terrein, waaronder de btw. Daarnaast kunnen bij beëindiging van deelname risico's ontstaan rond de uitvoering en de continuïteit van de zorgverlening jegens cliënten. Bij beëindiging kunnen frictiekosten ten laste van de gemeente ontstaan.
nee
ii In begroting 2024 onder overige regelingen geplaatst, in jaarrekening 2022 nog onder gemeenschappelijke regelingen.
11
4.2
Uitvoering van visie op samenwerken in de praktijk?
Wat valt op? De gemeente wil voor samenwerkingen die een hoge invloed hebben op het behalen van de gemeentelijke doelstellingen een risicokompas opstellen. Als onderzoekers hebben we niet vast kunnen stellen of de gemeente de gemeenschappelijke regelingen geclassificeerd heeft naar mate van invloed die ze hebben op het behalen van de gemeentelijke doelstellingen. Het blijft dan ook onduidelijk voor welke regelingen een risicokompas opgesteld zou moeten worden en waar een jaarlijkse evaluatie met een daarop afgestemd toezichtarrangement met beheersmaatregelen van toepassing zou moeten zijn. In september 2020 is er een plan van aanpak opgesteld om tot implementatie van de nota Samenwerken te komen. Het plan sluit af met een schematische weergave van de implementatie en een voorgenomen planning. Het lijkt erop dat het wel de intentie was om gericht tot uitvoering van de nota Samenwerken te komen, maar dat in de praktijk dit niet of nauwelijks gebeurd is. Uit de gehouden interviews en uit de aangeleverde documenten blijkt niet dat er een samenhangende aanpak op is ontwikkeld. Ook het eigenaarschap voor de implementatie is niet geborgd. In de P&C documenten worden de regelingen benoemd en in vrij algemene bewoordingen worden risico’s uitgewerkt. Het pakket aan genomen beheersmaatregelen en de effecten ervan worden niet zichtbaar gemaakt.
In de aangeleverde documenten hebben we een concept risicokompas aangetroffen van maart 2022 dat ingaat op Veiligheidsregio Fryslân. Dit is bestuurlijk nog niet geagendeerd. Er is verder een risicokompas voor de Marrekrite opgesteld. Voor de overige gemeenschappelijke regelingen (inclusief de centrumregeling SDF) hebben we geen risicokompas aangetroffen. Wel heeft de raad op 23 maart 2023 richtinggevende besluiten genomen voor zes gemeenschappelijke regelingen waarin de gemeente deelneemt. Dit besluit houdt o.a. in dat een gemeenschappelijke regeling eens in de zes jaren door de gemeente geëvalueerd gaat worden. Er is nog geen planning beschikbaar wanneer deze evaluaties worden uitgevoerd en hoe deze evaluaties vorm krijgen. De gemeente neemt zich ook voor om de samenwerking bij gewijzigde omstandigheden opnieuw te beoordelen. Vanuit de FUMO heeft er geen evaluatie naar het functioneren van de gemeenschappelijke regeling plaatsgevonden; wel is de gemeenschappelijke regeling in 2019/2020 herzien en is er ook een zienswijze procedure uitgevoerd. Voor SDF hebben er verschillende evaluaties plaatsgevonden o.a. bij het opnieuw aangaan van de regeling (eind 2021). Uit ambtelijke stukken blijkt dat de evaluatie niet ingaat op het beoordelen van de samenwerking zelf, maar gericht is op de scope van de opdracht om opnieuw de samenwerking aan te gaan.
Dit heeft te maken met de wettelijke verplichting om voor een deel van de taken regionaal samen te werken, zo wordt weergegeven vanuit de gevoerde interviews. In de nota Samenwerken is een proces uitgelijnd om de raad te betrekken wanneer een nieuwe samenwerking wordt aangegaan. Uit interviews hebben we vernomen dat sinds het vaststellen van de nota er geen nieuwe samenwerking is aangegaan.
5
Gewijzigde Wgr
5.1
Beschrijving toolbox
De Wgr is op 1 juli 2022 gewijzigd en deze wijziging heeft tot doel om de positie van de raad te versterken om daarmee ook de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen. Grofweg zijn deze wijzigingen op te delen in drie categorieën: 12
1. Versterken van de positie van de raad bij besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen; 2. Aanvullende controle-instrumenten voor gemeenteraden; 3. Verbeteren van de positie van gemeenteraden bij het functioneren van de regeling. Hieronder wordt toegelicht wat deze wijzigingen tot gevolg hebben voor de positie van gemeenteraden. Welke extra instrumenten komen er in de gereedschapskist van de gemeenteraad waarmee de raad beter in zijn rol komt. De wijzigingen moeten vóór 1 juli 2024 zijn doorgevoerd in de gemeenschappelijke regelingen.
Versterken van de positie van de raad bij besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen.
a.
Verruimen mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen. •
Zienswijzeprocedure bij treffen van een regeling. Het treffen van een nieuwe gemeenschappelijke regeling (of het wijzigen, toetreden of uittreden van een bestaand regeling) is bij uitstek het moment waarop een raad zijn opvatting kan geven over de overdracht of uitvoering van gemeentelijke taken aan een bestuur dat op afstand staat van het lokale bestuur. Om de raad een meer sturende positie te geven bij het treffen van een regeling tussen colleges wordt de raad het recht gegeven een zienswijze naar voren te brengen bij een ontwerpregeling van burgemeesters of colleges van burgemeester en wethouders. Dit zou zich kunnen voordoen als de raad meent dat het ondoelmatig is om voor de beoogde belangen samen te werken met andere gemeenten, dat de bevoegdheid zich niet leent voor een gezamenlijke behartiging of dat de raad meent dat de eigen betrokkenheid bij een gemeenschappelijke regeling onvoldoende is geborgd in de regeling. Zo bestaan er natuurlijk nog veel meer redenen voor de raad om een zienswijze in te brengen. Als naar het oordeel van de raad onvoldoende is gedaan met een uitgebrachte zienswijze of deels niet is overgenomen, heeft de raad de bevoegdheid om de toestemming te onthouden (art 1, lid 4 Wgr). •
Zienswijzeprocedure omtrent besluiten Hiermee is de verplichting geïntroduceerd om in de gemeenschappelijke regeling afspraken te maken over besluiten van een bij deze regeling opgericht samenwerkingsverband, waarop door het bestuur hiervan een zienswijze aan de raden wordt gevraagd. Dit biedt de raden de mogelijkheid hun opvatting kenbaar te maken over een (bepaald) voorgenomen besluit voordat het besluit is genomen. Hiervoor gold dit alleen voor de begrotingsprocedure. Het is denkbaar om dit nu ook voor andere besluiten te regelen, bijvoorbeeld besluiten met een aanmerkelijk financieel belang, politiek gevoelige besluiten of beleidsmatige keuzes. Het is aan de deelnemers en de raden om te bepalen waarvoor deze zienswijzeprocedure moet gelden. Het bestuur van de gemeenschappelijke regeling is verplicht om gemotiveerd en schriftelijk te reageren op een ingebrachte zienswijze, voordat het besluit waarop de zienswijze is gericht mag worden genomen. Het dagelijks bestuur verzorgt de reactie op de zienwijzen.
b. Regionale gemeenschappelijke adviescommissie Met de gemeenschappelijke adviescommissie wordt beoogd dat de raden van de deelnemende gemeenten in een vroegtijdig stadium kunnen worden betrokken bij de besluitvorming door het bestuur van de regeling. De commissie fungeert daarmee als “vooruitgeschoven post” van de gemeenschappelijke raden. Zo kan zo’n commissie adviseren omtrent besluiten, zelf aandacht voor een onderwerp vragen maar ook een gezamenlijk standpunt van de deelnemende raden voorbereiden en daarover adviseren. De deelnemende raden zijn en blijven bevoegd om een zienswijze te geven. Een instelling van een commissie kan alleen door de deelnemende raden geïnitieerd worden, maar de commissie wordt wel onderdeel van de gemeenschappelijke regeling. De raden kiezen zelf de leden van de commissie en deze leden opereren zonder last of ruggespraak, waarbij het belang van de gemeenteraad voorop staat. 13
c. Afspraken over participatie in de gemeenschappelijke regeling Bij gemeenschappelijke regelingen kunnen ook taken en bevoegdheden met grote maatschappelijke relevantie zijn belegd. Op gemeentelijk niveau kan bijvoorbeeld via inspraak bij de raad door inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties aandacht voor een bepaald onderwerp worden gevraagd. Die mogelijkheid bestaat niet wanneer een bevoegdheid of taak bij een gemeenschappelijke regeling is belegd, tenzij deze regeling een procedure voor inspraak bevat. Deze wijziging ziet erop dat in elke regeling wordt afgesproken hoe om te gaan met participatie. Er kan natuurlijk ook voor worden gekozen deze inspraak te laten lopen via de raad, waarna de inbreng bijvoorbeeld meegenomen kan worden als zienswijze.
d. Actieve informatieplicht Deze wijziging regelt dat het bestuur van een gemeenschappelijke regeling een actieve informatieplicht heeft over wat in een regeling speelt. Een plicht die vergelijkbaar is met de actieve informatieplicht van het college aan de raad zoals vastgelegd in de Gemeentewet. Het betreft alle informatie die de raad moet weten om zijn taak goed te kunnen uitoefenen. De actieve informatieplicht is een aanvulling op de passieve informatieplicht (art. 17 Wgr) die een raadslid of raadsleden hebben om vragen te stellen aan het bestuur van de regeling.
e. Extra vergoeding voor lidmaatschap nieuwe gemeenschappelijk commissie Als aantoonbaar sprake is van extra werkzaamheden bovenop de reguliere werkzaamheden, bijv. als gevolg van het aantal of complexiteit van de regeling, is het passend te voorzien in een extra vergoeding. Deze mogelijkheid is vastgelegd in het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers.
f. Recht van onderzoek (aanvullend controle-instrument) Het functioneren van de gemeenschappelijke regeling als geheel kan worden onderzocht door een gezamenlijk door de raden in te stellen gemeenschappelijke onderzoekscommissie. Net als in de Gemeentewet wordt gesproken over een onderzoekscommissie en recht van onderzoek, ook wel aangeduid als recht van enquête. Dit instrument is nadrukkelijk bedoeld als stok achter de deur met het oog op het goed functioneren van gemeenschappelijke regelingen. De raden zullen het gezamenlijk eens moeten worden over de inzet ervan en een gemeenschappelijk onderzoekscommissie lukt alleen als alle raden hiermee instemmen.
g. Lokale rekenkamer In de Wgr is de mogelijkheid van lokale rekenkamers -waaronder gezamenlijke rekenkamers- verduidelijkt om onderzoek te doen naar het gevoerde beleid. Deze verduidelijking staat uitgewerkt in art. 184a van de Gemeentewet en houdt o.a. in dat de rekenkamer de bevoegdheid heeft inlichtingen in te winnen over de jaarrekeningen, de rapporten die daarop betrekking hebben en overige documenten over die instelling die bij het gemeentebestuur berusten.
h. Afspraken over evaluatie in de gemeenschappelijke regeling In de regeling staat de verplichting om afspraken te maken over de wijze van evalueren van de gemeenschappelijke regeling. Hoe hier inhoud aan wordt gegeven is niet wettelijk bepaald, maar wordt overgelaten aan de deelnemende raden. De meerwaarde van een evaluatie is dat periodiek wordt stilgestaan bij het functioneren van de gemeenschappelijke regeling of het is een ijkpunt in de samenwerking.
i. Aanpassen van de regels over de gevolgen van uittreding In art. 9 van de Wgr zijn voorwaarden waaronder kan worden uitgetreden aangescherpt, omdat anders het algemeen bestuur meestal de uittreevoorwaarden bepaalde. Er moeten nu 14
in de regeling afspraken worden gemaakt over de gevolgen voor het vermogen van de rechtspersoon, zoals personeel, contracten, huisvesting en investeringen.
j. Veranderingen in de begrotingscyclus De inrichting van de begrotingscyclus van gemeenschappelijke regelingen leidt in de praktijk tot een moeilijke verhouding tot die van gemeenten. Bijdragen aan een gemeenschappelijke regeling zijn verplichte uitgaven voor een gemeente die moeten worden verwerkt in de begroting van de gemeente zelf. Daar moet tijd voor zijn. Tegelijkertijd is het ook van belang dat de raad zicht heeft op de doelen van een gemeenschappelijke regeling en op de eigen begroting bij de bespreking van begrotingen van gemeenschappelijke regelingen. Zonder zicht op de doelen van een samenwerkingsverband is het lastig om iets te vinden van de begroting en zonder goed zicht op de financiële positie van de gemeente is het lastig te oordelen over investeringen of bezuinigingen bij een regeling. Vanuit gemeenteraden kwam een sterk signaal dat de financiële stukken van een regeling vaak te weinig inhoud bevatten en te vroeg komen om deze goed te kunnen beoordelen. Gekozen is voor een verruiming van de uiterste termijnen. Per regeling kan gekozen worden voor kortere termijnen, maar niet voor latere data. Dit biedt meer ruimte voor maatwerk al naar gelang de behoefte bij gemeenteraden.
Om gemeenteraden meer positie te geven in de begrotingscyclus van een gemeenschappelijke regeling is ervoor gekozen de termijnen voor de indiening van de kadernota, ontwerpbegroting en begroting aan te passen. De begrotingscyclus van gemeenschappelijke regelingen sluit daardoor beter aan op die van gemeenten, waardoor het voor gemeenteraden makkelijker wordt te overzien wat de gevolgen zijn van uitgaven aan regelingen voor de eigen gemeente. Ook krijgen gemeenteraden langer de tijd om een zienswijze op de conceptbegroting van een regeling te geven en ontvangen zij de kadernota later. Dit gebeurt door drie wijzigingen: -
de kadernota moet voor 30 april naar gemeenteraden worden gestuurd in plaats van 15 april; de begroting van een regeling moet uiterlijk 15 september naar gedeputeerde staten worden gestuurd in plaats van 1 augustus; en de ontwerpbegroting moet uiterlijk 12 weken voor 15 september voor een zienswijze aan gemeenteraden aangeboden worden, in plaats van 8 weken.
De mogelijkheden voor verruiming van de termijnen worden ingeperkt door samenloop met de gemeentelijke begrotingscyclus en praktische overwegingen als het zomerreces. Vandaar de keuze voor een termijn van 12 weken voor een zienswijze. Daardoor kan de raad nog vóór het zomerreces de concept- begroting bespreken en dit na het zomerreces afronden. Door de indiening van de begroting bij de toezichthouder op 15 september te zetten, hebben de gemeenteraden vier weken langer de tijd, namelijk in totaal twaalf weken, om tot een eigen of met andere raden afgestemde zienswijze bij de conceptbegroting te komen. De datum 15 september ligt fors dichter bij de datum waarop de gemeentelijke begroting moet worden ingediend bij de toezichthouder dan nu het geval is. Daardoor is het mogelijk een meer afgewogen oordeel te hebben over de conceptbegroting van een gemeenschappelijke regeling. De twee maanden tussen beide deadlines worden voldoende geacht om de uitgaven aan een regeling als verplichte uitgaven te verwerken in de gemeentelijke begrotingen.
15
FUMO 5.2
Beleidsdoelstellingen en juridische vorm
De FUMO is de omgevingsdienst van Fryslân en geeft adviezen, verstrekt vergunningen en houdt toezicht op het gebied van natuur- en milieuregelgeving. Juridische constructie Grondslag voor deze uitvoeringsorganisatie is een gemeenschappelijke regeling, gebaseerd op art. 8, lid 1, juncto art. 74, lid 1 van de Wgr en art. 18.21 van de Omgevingswet. Dit is een zogenoemd openbaar lichaam, de meest uitgebreide vorm van samenwerking dat beschikt over rechtspersoonlijkheid zodat het zelfstandig kan opereren in het maatschappelijk verkeer. Een openbaar lichaam bestaat uit een Algemeen Bestuur (AB) en een Dagelijks Bestuur (DB). De gemeenschappelijke regeling FUMO (hierna GR) is een zogenaamde collegeregeling. Dit houdt in dat de GR taken gedelegeerd heeft gekregen die anders door het college zouden worden uitgeoefend. Doelstelling Een omgevingsdienst verzorgt het in art. 13.12 van het Omgevingsbesluit bedoelde basispakket voor de gemeente Heerenveen. Hiermee is het college dus verplicht om taken die verband houden met milieubelastende activiteiten, zoals het beslissen op aanvragen om een omgevingsvergunning, het in behandeling nemen van meldingen en het toezicht daarop neer te leggen bij de omgevingsdienst. Dit betekent dus dat de gemeente geen keuze heeft om deze taken zelf uit te voeren of uit te besteden.
In de nota Samenwerken staat aangeven dat intergemeentelijke samenwerking moet bijdragen aan de het realiseren van gemeentelijke beleidsdoelstellingen, maar bij verplichte samenwerking speelt deze afweging verder geen rol. In dit geval heeft het rijk bepaald dat intergemeentelijke samenwerking voordelen biedt, zowel qua kwaliteit, continuïteit als efficiency. Naast de verplichte basistaken heeft de gemeente facultatief de geluidtaken uitbesteed en kunnen er incidenteel -op basis van een dienstverleningsovereenkomst- ook andere taken door de FUMO worden uitgevoerd Samenwerking Uit art 18.21 van de Omgevingswet vloeit voort dat het college van gedeputeerde staten en colleges van burgemeester en wethouders van de Friese gemeenten verplicht zijn om een omgevingsdienst in te richten. De FUMO vervult deze taken voor de bedrijven en inwoners van deze provincie en in opdracht van alle achttien Friese gemeenten, de provincie maar ook het Wetterskip Fryslân. Deze organisaties maken ook deel uit van het AB van de FUMO.
5.3
Risicokompas en toezichtarrangement
Op basis van de nota Samenwerken zou verwacht worden dat bij het beoordelen van de jaarrekening van de FUMO dit gebeurt aan de hand van een op te stellen risicoprofiel (maatwerk). Dit risicoprofiel bepaalt vervolgens het toezichtarrangement en welke beheersmaatregelen de gemeente treft. Hierbij onderscheidt de nota drie gradaties: hoog/midden/laag. De “hard- en softcontroles” zijn hierop afgestemd en in de gemeentelijke jaarrekening worden de samenwerkingsverbanden met een hoog risicoprofiel toegelicht. Uit het onderzoek komt naar voren dat er geen uitvoering wordt gegeven aan de werkwijze zoals die staat beschreven in de nota Samenwerken. De concerncontrollers van de aangesloten bestuursorganen bespreken jaarlijks gezamenlijk met de concerncontroller van de FUMO de bevindingen. Dit is vooral een financiële controle. 16
Verantwoording op de bereikte doelen qua vergunningverlening en controles doet de FUMO via het jaarverslag en halfjaarrapportages aan het college en ambtelijk via de teritaalrapportages en accountgesprekken. De betrokken ambtenaren hebben dan de taak dit naar het college te brengen en het college kan hierover de raad informeren. Door de groep Frysk concerncontrollersoverleg vindt er een financiële controle op de resultaten van de FUMO plaats. Dit onderzoek staat ook ingepland voor 2024. In de jaarrekening 2022 staat als risico benoemd dat de productienorm de afgelopen jaar niet altijd is behaald. Met name op het gebied van toezicht en handhaving kan dit risico’s met zich brengen. Er staan geen beheersmaatregelen aangegeven om deze risico’s te verkleinen.
5.4
Politieke en financiële controle
Besluitvorming binnen het samenwerkingsverband Binnen de GR is het AB het hoogste orgaan dat jaarlijks de kadernota (beleidsontwikkelingen voor de middellange termijn), begroting en jaarrekening vaststelt. Het (gemeentelijk) AB-lid is uiteindelijk verantwoording schuldig aan zijn gemeenteraad. De raad kan ook een toelichting vragen op de besluitvorming binnen het AB. Een AB-lid kan niet worden aangesproken op het (uiteindelijke) AB-besluit. Binnen het AB-besluit moeten immers meerdere aspecten dan alleen het eigen deelnemersstandpunt worden meegewogen en bovendien kan er verschillend gedacht worden binnen het AB. Wel zal het AB-lid het standpunt van zijn gemeente moeten kunnen verdedigen binnen het AB. Een DB-lid is alleen verantwoording schuldig aan het AB. De portefeuillehouder vergunningverlening en toezicht vertegenwoordigt het college in het AB, maar heeft vanuit het AB ook zitting in het DB. Dit betekent dat hij als AB-lid twee petten op heeft: die van Heerenveen en die van de GR FUMO. En als DB-lid heeft hij zelfs drie petten op: hij dient het belang na te streven van zijn eigen college en het collectief van de GR in het AB als dat van de uitvoeringsorganisatie in het DB. Uit het interview met het Heerenveens collegelid voor de FUMO blijkt dat de vergaderstukken van het AB ter kennisname op de agenda van het college worden gebracht.
De gemeentelijke vertegenwoordiger krijgt op deze wijze mandaat om het gemeentelijk standpunt te bepalen. In specifieke situaties stemt de portefeuillehouder vergunningverlening en toezicht af met zijn collega portefeuillehouder handhaving binnen het college. De portefeuillehouder vergunningverlening en toezicht is zich zeer bewust van zijn verschillende rollen in de GR. Zo heeft hij als AB-lid een addendum toegevoegd aan het gemeenschappelijk VTH-beleid om daarmee vast te leggen dat Heerenveen een extra (derde) stap zet in het voortraject van een interventie. Vanuit de raad worden er niet of nauwelijks vragen gesteld over de FUMO. De portefeuillehouder vergunningverlening en toezicht geeft aan dat er vanuit de raad waardering is voor de FUMO. Wel mist hij een visiedocument hoe de gemeente Heerenveen om wil gaan met de FUMO. In deze visie zou dan aandacht moeten komen hoe de FUMO zich verder kan ontwikkelen tot een robuuste uitvoeringsorganisatie. En ook vanuit de FUMO kan een visiedocument bijdragen tot het beter positioneren van de FUMO in de Friese samenleving. Uit het interview met de secretaris/directeur van de FUMO komt naar voren dat vanuit de FUMO diverse informatiebijeenkomsten voor raadsleden worden belegd.
Dit gebeurt via regionale bijeenkomsten waarbij een toelichting wordt gegeven op de begroting als voorportaal voor de raad om later een zienswijze te kunnen indienen. De ervaring leert dat de opkomst van raadsleden in zijn algemeenheid niet erg groot is, maar bij een onlangs gehouden bijeenkomst over de wijzigingen van de Wgr was de raad van Heerenveen goed vertegenwoordigd. Een andere mogelijkheid is dat bij belangrijke issues de directeur van de FUMO in de raadscommissie een toelichting geeft. Ook houdt de FUMO open dagen om zich te presenteren voor de buitenwacht en inzicht te bieden waar de FUMO zich zoal mee bezig houdt. Ook dan is de opkomst van volksvertegenwoordigers beperkt. De FUMO streeft naar legitimatie, transparantie en goede informatievoorziening richting raden. 17
Governance Op 10 december 2020 heeft het AB de notitie Governance FUMOiii vastgesteld. Het doel van deze notitie is duidelijkheid te bieden over rollen, taken en verantwoordelijkheden binnen de GR FUMO om hiermee een goed samenspel tussen alle betrokkenen te bevorderen binnen de kaders van de Wgr en de GR FUMO om zo te komen tot een goede uitvoering voor de inwoners en bedrijven in Fryslân. Deze governance is en wordt geëvalueerd op bijv. onderwerpen en het functioneren. Er vinden geen interne of externe audits plaats om te toetsen of deze governance ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Voor interne audits is geen capaciteit beschikbaar. Versterking financiële controle Hoofdstuk 5 van de GR gaat over financiën en beheer. De raad ontvangt vóór 15 april van het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar de algemene en financiële kaders en de voorlopige jaarrekening. De jaarrekening wordt ter kennisneming behandeld in de raad. Het DB zendt -acht weken voordat de begroting aan AB wordt aangeboden- de begroting toe aan de gemeenteraad. De raad heeft mogelijkheid om een zienswijze over de ontwerpbegroting in te dienen. Het DB voegt de commentaren waarin deze zienswijze is vervat bij de ontwerpbegroting, zoals die wordt aangeboden aan het AB. Het AB stelt de begroting vast, uiterlijk 15 juli in het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar.
De gemeenteraad besluit expliciet over de begroting van de GR en heeft voor de begroting van 2024 ook zienswijzen ingediend m.b.t. onterechte plustaak bodem en het ruim aantal uren dat besteed wordt aan de twee zuivelbedrijven. Verder informeert het DB via de halfjaarrapportages twee keer per jaar de colleges over de stand van zaken over de uitvoering van de begroting van de FUMO. Het college stuurt deze rapportages niet door aan de raad. In de GR FUMO is de wijziging van de Wgr om de begrotingscyclus aan te passen om daarmee de positie van de raad te versterken nog niet doorgevoerd. Deze wijziging moet vóór 1 juli 2024 zijn vastgelegd in de GR FUMO. Dit betekent dat de raad hierover in het voorjaar een besluit zal moeten nemen.
5.5
Evaluatie
Tot op heden heeft er nog geen evaluatie van de GR FUMO plaatsgevonden. Wel heeft de raad op 23 maart 2023 richtinggevende besluiten genomen voor zes gemeenschappelijke regelingen waarin de gemeente deelneemt. Dit besluit houdt o.a. in dat GR FUMO eens in de zes jaren geëvalueerd dient te worden. Er is nog geen planning beschikbaar wanneer deze evaluatie wordt uitgevoerd en hoe deze evaluatie vorm krijgt.
5.6
Betrokkenheid Raad & toepassing nieuwe mogelijkheden Wgr
Vooraf. Omdat het geplande raadsinterview op 8 februari 2024 niet door kon gaan vanwege een te geringe vertegenwoordiging vanuit de raad heeft de rekenkamer onder de tien raadsfracties een vragenlijst uitgezet om de afzonderlijke raadsfracties de mogelijkheid te bieden hierop te reageren. Van drie raadsfracties heeft de rekenkamer een reactie ontvangen. Algemeen beeld Het ontbreekt de raad aan een bestuurlijk kader om goed toezicht te kunnen houden op de op afstand geplaatste taken. Dit maakt het voor de raad lastig om zijn controlerende rol op te pakken om daarmee grip te houden op een gemeenschappelijk regeling. Wel wordt de raad via de iii Onder governance wordt verstaan het geheel aan sturings- en verantwoordingsrelaties tussen AB,
DB, voorzitter, directeur van de FUMO en deelnemers van de FUMO. 18
conceptbegroting en de jaarrekening van een gemeenschappelijke regeling geïnformeerd en kunnen er zienswijzen ingebracht worden op de begroting. Het doorgronden hiervan vindt een raadslid complex of hij is vaak onvoldoende op de hoogte van de consequenties. Over andere onderwerpen vindt er niet of nauwelijks informatie plaats. Individuele raadsleden stellen zeer beperkt vragen over onderwerpen die de gemeenschappelijke regelingen aangaan. Verder komt naar voren dat de afstand tussen raad(slid) en gemeenschappelijke regeling als groot wordt ervaren. Gemeenschappelijke regelingen zijn doorgaans collegeregelingen en de invloed van de raad blijft dan sowieso beperkt. Uitvoering van een gemeentelijke taak via gemeenschappelijke regelingen wordt gezien als verlengd lokaal bestuur maar in de praktijk ervaren als verlegd lokaal bestuur. Dit maakt sturing en controle door de raad moeilijk. Kansen gewijzigde Wgr De wijzigingen van de Wgr moeten vóór 1 juli 2024 zijn doorgevoerd in de gemeenschappelijke regelingen. Er ontbreekt een bestuurlijk kader hoe de raad wenst om te gaan met de extra mogelijkheden die geboden worden om de rol van de raad te versterken. Het inzicht mist welke handvatten de raad hiervoor kan inzetten. Wel is er een amendement aangenomen die tot doel heeft dat een gr burgerparticipatie kan faciliteren.
Onduidelijk is in hoeverre er uitvoering is of wordt gegeven aan dit amendement. De FUMO geeft aan dat de wijzigingen vanuit de Wgr niet voor 1 juli 2024 zullen plaatsvinden. Vanuit de FUMO wordt aangegeven dat de formele procedure om te komen tot wijziging van de gemeenschappelijke regeling binnenkort zijn beslag krijgt en dan aanpassing van de regeling in augustus/september van dit jaar wordt doorgevoerd. Zolang de FUMO de gewenste wijziging niet heeft doorgevoerd is de gemeenschappelijke regeling van rechtswege gewijzigd.
6
Sociaal Domein Fryslân
6.1
Beleidsdoelstellingen en juridische vorm
Met ingang van 1 januari 2015 werden gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de Jeugdwet, Wmo 2015 en de Participatiewet. Vanaf die tijd werken de Friese gemeenten op de onderdelen Jeugdzorg, WMO en Participatie intensief samen. Dat gebeurt in de vorm van een Centrum-gemeenteregeling die in 2014 is opgericht met Leeuwarden als Centrumgemeente. Juridische constructie De centrumconstructie is juridisch vormgegeven in een lichte publiekrechtelijke overeenkomst, te weten een centrumregeling als bedoeld in artikel 8, vierde lid van de Wgr. Kort gezegd komt dit neer op het vastleggen van afspraken tussen de gemeente Leeuwarden en de overige gemeenten in een publiekrechtelijke dienstverleningsovereenkomst; dat is de essentie van een centrumregeling. Bedoelde centrumregeling is een regeling zonder eigen bestuur en zonder een eigen uitvoeringsorganisatie en verschilt in die zin van andere gemeenschappelijke regelingen die er zijn. Doelstelling De regeling is getroffen om de beleidsvoorbereiding ten behoeve van wettelijke taken op het terrein van jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en participatie en de inkoop ten behoeve van wettelijke taken op het terrein van jeugdzorg en maatschappelijke ontwikkeling doelmatig en kwalitatief hoogwaardig te organiseren met de gezamenlijke Friese gemeenten.
Samenwerking De samenwerkende gemeenten zijn: Achtkarspelen, Ameland, Dantumadiel, De Fryske Marren, Harlingen, Heerenveen, Leeuwarden, Noardeast-Fryslân, Ooststellingwerf, Opsterland, Schiermonnikoog, Smallingerland, Súdwest-Fryslân, Terschelling, Tytsjerksteradiel, Vlieland, Waadhoeke en Weststellingwerf. 19
In het sociaal domein zijn er onderwerpen waarop de Friese gemeente een wettelijke plicht hebben om samen te werken. Er zijn ook onderwerpen waarop de Friese gemeenten vrijwillig samenwerken. Inhoudelijke taken waarop de Friese gemeenten samen werken sinds 2022 (de regeling is eind december 2021 opnieuw aangegaan) zijn de volgende: In het kader van de verplichte samenwerking voor de WMO (artikel 2.6.1 WMO): 1. Beschermd wonen als bedoeld in artikel 1.2.1 onder b WMO; 2. Maatschappelijke opvang en vrouwenopvang als bedoeld in artikel 1.2.1 onder c WMO; 3. Veilig thuis, waaronder advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling als bedoeld in artikel 4.1.1 WMO In het kader van de verplichte samenwerking voor de Jeugdwet (artikel 2.8 Jeugdwet): 4. Gesloten jeugdhulp als bedoeld in artikel 6.1.2.2., juncto artikel 6.1.6 Jeugdwet; 5. Jeugdbescherming als bedoeld in artikel 2.4 Jeugdwet; 6. Jeugdreclassering als bedoeld in artikel 2.4 Jeugdwet; In het kader van de vrijwillige samenwerking voor de WMO: 7. Openbare GGZ 8. Preventief verslavingsbeleid 9. Prostitutiebeleid 10. Mensenhandel In het kader van de vrijwillige samenwerking voor de Jeugdwet: 11. Spoedeisende zorg, als bedoeld in de Norm voor Opdrachtgeverschap (VNG oktober 2020); 12. Weinig voorkomende jeugdhulp, als bedoeld in de Norm voor Opdrachtgeverschap 13.
Pleegzorg als bedoeld in artikel 5.1.2, vijfde lid juncto artikel 6.1.4 Jeugdwet 14. Hoog specialistische zorg 15. Gespecialiseerde jeugdhulp (specialistische jeugdhulp, ernstig enkelvoudige dyslexie en wonen). Er heeft over de jaren heen een inhoudelijke uitbreiding van het takenpakket plaatsgevonden. Ook als het gaat om activiteiten en werkzaamheden zijn er in de Centrumregeling samenwerking Sociaal Domein Fryslân 2022 wijzigingen aangebracht ten opzichte van de periode daarvoor. Was het nog zo dat in de oude situatie de regeling alleen beleid mocht formuleren over datgene wat direct de inkoop en subsidiëring raakte, in de nieuwe regeling mag de samenwerkingsorganisatie ook het voortouw nemen in beleidsvoorbereiding in bredere zin. 6.2
Risicokompas en toezichtarrangement
In het voorstel aan de raad (december 2021) bij het mandateren van de gemeenteraad van Leeuwarden voor de taken zoals genoemd in de centrumgemeenteregeling Sociaal Domein Fryslân 2022 wordt onder het kopje risico’s het volgende gesteld: ‘De verantwoordelijkheid voor de gemandateerde taken ligt expliciet bij de centrumgemeente. Dat is inherent aan de gebruikte mandaatsfiguur die van toepassing is bij een centrumgemeenteregeling. Omdat het gaat om collegeverantwoordelijkheden zullen wij u periodiek inzicht geven in het door het college van Leeuwarden gevoerde beleid. Zoals ook in de nota samenwerken is toegelicht, betekent samenwerken dat grip en sturing door u als gemeenteraad in algemene termen bezien, kleiner wordt. Om toch grip te houden op deze samenwerking, en u als raad in positie te brengen, 20
zullen we periodiek een risicoscan uitvoeren. Ook de centrumgemeenteregeling SDF zal hier onderdeel van uit maken. De uitkomsten van de scan kunnen aanleiding zijn om beheersmaatregelen te treffen’. De voorgestelde periodieke scan om grip te houden op de samenwerking en de raad in positie te brengen is niet uitgevoerd en er is dan ook niet bepaald of er aanvullende beheersmaatregelen nodig zijn. 6.3
Politieke en financiële controle
Besluitvorming binnen het samenwerkingsverband De besluitvorming binnen SDF is afhankelijk van het onderwerp. Bij elk besluitpunt dient er gekeken te worden tot wiens bevoegdheid het behoort (college van B&W centrumgemeente, college van B&W deelnemende gemeentes en/of gemeenteraden). Hoofdregel is wel dat alle majeure onderwerpen overeenstemming vragen in het daartoe ingerichte portefeuillehoudersoverleg alvorens er een beslissing wordt genomen. Governance De werkgroep Governance (bestaande uit vertegenwoordigers vanuit de deelnemende gemeenten) heeft in 2021 advies uitgebracht, dat is overgenomen in de nieuwe regeling per 2022. Dan gaat het om aanscherping van de afspraken hoe het samenwerkingsverband zou moet functioneren, met name op het terrein van sturing en beheersing. Zo wordt gesteld dat het bestaan van een portefeuillehoudersoverleg en een gemeentesecretarissenoverleg overeind blijft. De wijziging is dat er onderscheid wordt gemaakt tussen besluitvormingsroutes die het algemeen functioneren van het samenwerkingsverband als onderwerp kent en besluitvormingsroutes die tot inhoudelijke overeenstemming moeten leiden over specifieke onderwerpen. Ten aanzien van het algemeen functioneren van het samenwerkingsverband wordt een separaat portefeuillehoudersoverleg ingesteld, waarbij het gemeentesecretarissenoverleg één van de voorportalen vormt.
Ten aanzien van het bereiken van inhoudelijke overeenstemming van wat binnen de samenwerkingsorganisatie gebeurt, wordt een apart portefeuillehouders-overleg ingesteld voor Jeugdzorg en voor WMO waarin alle Friese wethouders met betreffende portefeuille deelnemen. Daarnaast wordt de tot dan toe bestaande agendacommissie vervangen door een overleg bestaande uit Hoofden Sociaal Domein dat als voorportaal voor beide portefeuillehoudersoverleggen. De centrumgemeente agendeert in het portefeuillehouderoverleg Algemeen en Middelen ten minste tweemaal per jaar de uitvoering van deze regeling. Zij spreken elkaar dan over de begroting, inclusief voorjaarsbrief, de jaarverantwoording en over de lijst van onderwerpen voor zwaarwegend advies (en de adviezen zelf) bedoeld voor de centrumgemeente. Er is ook een ambtelijk overleg tussen de gemeenten in het gemeentesecretarissenoverleg. Dat komt tenminste vier keer per jaar bij elkaar en spreekt onder meer over de wijze van uitvoering door de centrumgemeente van haar taken en de kosten ervan, de wijze waarop de gastgemeenten hun opdrachtgeverschap invullen en de relatie tussen de gastgemeenten en de centrumgemeente. Het secretarissenoverleg doet een voorstel voor de onderwerpen voor het portefeuillehouderoverleg Algemeen en Middelen.
Versterking financiële controle Bij het aangaan van de regeling in 2022 wordt getracht de financiële voorspelbaarheid van het samenwerkingsverband te vergroten. Afspraak die dan in uitvoering komt is dat het moment waarop de samenwerkingsorganisatie de begroting aanbiedt vervroegd wordt, zodat gemeenten bij het opstellen van de eigen begroting afdoende rekening kunnen houden met de kosten van de samenwerkingsorganisatie. Zo kan een betere afstemming met de P&C-cycli van deelnemende gemeenten worden gevonden. Daarbij wordt ook een jaarplan toegevoegd waarin aangegeven is 21
welke prioriteiten en activiteiten de samenwerkingsorganisatie voornemens is het volgende jaar op te starten (zgn. Voorjaarsbrief). 6.4
Evaluatie
Sinds de oprichting is de Centrumgemeenteregeling drie keer geëvalueerd, in 2016, 2018 en 2020. Uit de evaluaties blijkt dat de gemeenten moeten, maar ook met elkaar willen samenwerken. Het is wel een zoektocht hoe dit het beste kan, zo wordt aangegeven. De uitgevoerde evaluaties hebben daar in positieve zin aan bijgedragen. In de Centrumgemeenteregeling 2018 stond dat deze regeling voor oktober 2020 moest worden geëvalueerd. De Centrumregeling 2018 was namelijk getroffen voor onbepaalde duur voor de verplichte taken, maar niet voor de vrijwillige taken. De evaluatie (2020) heeft zich daarom vooral toegespitst op dat “vrije” deel van de samenwerking. Zonder actie zouden die onderdelen per 1 januari 2022 vervallen. De wijzigingen die doorgevoerd zijn per 2022 moeten bijdragen aan de volgende uitgangspunten; • • • •
6.5
Vergroten van het draagvlak voor hetgeen binnen de Samenwerkingsorganisatie gebeurt; Vergroten van (het gevoel van) invloed binnen het samenwerkingsverband; Vergroten van de (financiële) voorspelbaarheid van het samenwerkingsverband; Duidelijke afspraken over hoe flexibiliteit binnen deze afspraken kan worden bewerkstelligd als gewijzigde omstandigheden en nieuwe inzichten moeten leiden
Betrokkenheid Raad & toepassing nieuwe mogelijkheden Wgr
Betrokkenheid raad SDF (of de dienstverlening van SDF) is niet een onderwerp dat regelmatig in de raad aan de orde is. Wel wordt een besluit van de raad gevraagd als de Gemeenschappelijke Regeling gewijzigd wordt. Zo nu en dan komt er een inhoudelijk onderwerp aan de orde vanuit de Wmo of Jeugdhulp dat voorbereid is door SDF in samenspraak met de deelnemende gemeenten. Dan gaat het om onderwerpen waar een ontwikkeling gaande is. SDF staat niet zo op het netvlies van de raad, zo wordt ook vanuit bestuurlijke zijde opgemerkt. SDF organiseert zo nu en dan bijeenkomsten (fysiek of digitaal) waarvoor ook de raad uitgenodigd wordt, bijvoorbeeld voor het webinar ‘brede aanpak dakloosheid’ 15 en 20 september 2022. Uit reacties van raadsfracties maken we op dat er geen actieve terugkoppeling vanuit het college naar de raad plaats vindt over SDF. Toepassing nieuwe mogelijkheden Wgr SDF is juridisch getoetst op het voldoen aan gewijzigde Wgr. In een memo gericht aan het secretarissenoverleg van SDF (1 juli 2022) wordt gesteld dat de wijzigingen vooral impact hebben op samenwerkingsverbanden waarbij een openbaar lichaam is ingesteld, zoals het geval is bij de Veiligheidsregio Fryslân, de FUMO, Hus en Hiem en de Marrekrite.