Bijlage 2. Rekenkamerrapport Burgerparticipatie in de fysieke leefomgeving
Tekst van het document
Wat we beter kunnen doen is direct bij de start van een traject (bijeenkomst of nieuwsbrief) vertellen wat ieders rol is: u wordt geïnformeerd, u mag adviseren, we nemen uw inspraak mee, u kunt coproduceren. Dat wil nog weleens misgaan en dan heb je halverwege het proces dat mensen niet begrijpen als er zienswijzen zijn ingediend dat ze denken er is niets mee gebeurd. En ja dat klopt, omdat wij er goed over nagedacht hebben. En daar kunnen we duidelijker in zijn, dus in rolduidelijkheid. Het gaat best heel vaak goed, maar het kan beter. Uit interview met projectleider
Vanuit de initiatiefnemer: • •
Zorg bij bijeenkomsten voor een duidelijke en strakke regie en bepaal in het proces hoe het speelveld eruitziet waar participatie betrekking op heeft; Geef -als gemeente- aan de voorkant van het participatieproces meer duidelijkheid aan betrokkenen waar de participatie betrekking op heeft. Participatie betekent niet dat er altijd consensus ontstaat.
Het zou wel prettig zijn dat je aan de voorkant wat meer duidelijkheid hebt, als je alles maar vrij laat en je legt niet uit waar de betrokkenen wel of niet over kunnen mee praten. Participatie betekent niet dat er consensus ontstaat, dat gaat niet lukken. Als je het heel open laat dan kan het alle kanten op gaan. Vanuit een ontwikkelaars perspectief is dat niet gewenst.
22
Uit interview met projectleider
Resumerend over de casus Jongbloed en daarmee de onderzoeksvragen over de uitvoering beantwoordend: Zorgt de initiatiefnemer ervoor dat belanghebbenden op een passende manier worden betrokken? Het participatieproces is een coproductie tussen gemeente en initiatiefnemer. Gemeente draagt zorg voor het proces en het samenstellen van de klankbordgroep. Samen organiseren gemeente en initiatiefnemer een inloopbijeenkomst en een digitaal overleg met Plaatselijk Belang Oudeschoot. Belanghebbenden -ook rekening houdend met de beperkingen door corona- zijn daarmee voldoende en passend betrokken bij dit particulier initiatief.
Is de initiatiefnemer voldoende geïnformeerd over de stappen die hij moet doorlopen om te komen tot een bestemmingswijziging (specifiek ingaand op participatie)? Er bestaat geen gemeentelijk participatiekader of spelregels hoe vorm en inhoud te geven aan het participatieproces. De gemeente heeft samen met de initiatiefnemer op basis van eerdere ervaringen het participatieproces ingevuld door het organiseren van een inloopbijeenkomst en het formeren van een klankbordgroep. Dit is een coproductie waar de gemeente stuurt op het proces en de initiatiefnemer op de inhoud. Wat gaat goed in de uitvoering en wat zijn knelpunten/verbeterpunten? Wat ging goed: •
Participatieproces is een gezamenlijk proces met een duidelijke rolverdeling tussen gemeente en initiatiefnemer; Betrokkenen zijn -ondanks de beperkingen door corona- goed meegenomen in het participatieproces.
•
Knelpunten/verbeterpunten: •
Vanuit de gemeente kan het opstellen van een uniforme werkwijze bijdragen aan het professionaliseren van het participatieproces; Door als gemeente aandacht te besteden aan verwachtingenmanagement duidelijkheid bieden aan rol en invloed direct betrokkenen. Geef duidelijk aan waar participatie betrekking op heeft; Zorg bij bijeenkomsten voor voldoende regie bij het informatieproces
•
23
6. Rol raad & informatievoorziening raad Uit het interview dat met een delegatie vanuit de raad is gehouden komen de volgende aspecten naar voren:
•
•
•
De raad is op de hoogte van de betekenis van de begrippen burgerparticipatie en overheidsparticipatie. De verwachtingen daarbij zijn dat het belangrijk is dat je als burger wordt gehoord, zonder dat het betekent dat de burger altijd tevreden zal zijn. Ook verdient het aanbeveling om de verwachtingen daarbij goed te managen. De initiatiefnemer -gemeente of particulier- behoort goed te communiceren en uit te leggen wat met de opgehaalde input wordt gedaan. De raad heeft in februari 2023 de nota “Participatiebeleid Omgevingswet gemeente Heerenveen” vastgesteld en heeft daarmee de kaders gesteld voor burgerparticipatie in de fysieke leefomgeving. Dit laat onverlet dat participatiebeleid breder ingezet zou moeten worden. De raad maakt geen gebruik van de mogelijkheden die de Participatieen inspraakverordening 2016 biedt. De Raad zet participatiebeleid zelf niet in als een actief instrument. In het G1000-project is ervaring opgedaan met burgerparticipatie. Burgerparticipatie moet gericht als instrument worden ingezet, waarbij de schaal van het project een belangrijke rol speelt. Aan de voorkant van dit proces moet de raad terughoudend zijn, maar wel de kaders/speelveld goed duiden. Dus reikwijdte burgerparticipatie vooraf bepalen en aangeven.
Als raad moeten we wel een positie innemen als het gaat om de kaderstellende rol in participatietrajecten. Misschien moet we als raad een afvaardiging leveren die zich buigt over het kaders stellen voor participatie bij relevante ontwikkelingen. Uit interview met de raad
• • •
•
•
•
De gemeente is verantwoordelijk voor begrijpelijke communicatie (b1-niveau) en behoort rekening te houden met inclusie. Alle doelgroepen moeten onderdeel zijn van burgerparticipatie. De rol van de raad daarbij moet open en benaderbaar zijn. De raad vindt dat de ambities bij burgerparticipatie wel realistisch moeten zijn. De inzet die burgerparticipatie vergt bij een burgerinitiatief moet wel financieel passend zijn en proportioneel. De raad geeft aan financiële middelen vrij te willen maken voor participatiecoaches. Deze kunnen zowel de eigen organisatie ondersteunen maar ook bij burgerinitiatieven. De raad wenst ook een terugkoppeling wat de effecten zijn van deze participatiecoaches. Bij grote fysieke projecten is onder de Omgevingswet een participatieverslag noodzakelijk. De raad kan van zijn controlerende rol gebruik maken door bij grote ruimtelijke ontwikkelingen deze verslagen op te vragen. Bij besluitvorming over fysieke projecten zullen in de belangenafweging de resultaten uit het participatieproces meegewogen moeten worden. Het risico bij burgerparticipatie in de fysieke omgeving is dat veel mensen hierdoor geraakt worden en het lastig zal zijn om een vorm van consensus te bereiken. Want zoveel mensen, zoveel meningen. De verschillende verwachtingen moeten vooraf goed worden gemanaged om teleurstellingen te voorkomen.
Burgerparticipatie is waardevol, omdat ideeën van inwoners en organisaties kunnen leiden tot nieuwe inzichten.
24
De onderzoeksvraag die hiermee annex is levert het volgende antwoord op: Hoe vervult de raad zijn rol op dit moment als het gaat om participatie en hoe zou die rol er, mede gezien de komst van de Omgevingswet, in de toekomst uit moeten zien? Heden: • • •
Raad maakt geen gebruik van de mogelijkheden van burgerparticipatie die de Participatie- en inspraakverordening 2016 biedt; Raad stelt geen kaders/spelregels om de mate van burgerparticipatie bij fysieke projecten te duiden en het speelveld in te kaderen. De raad hecht waarde aan burgerparticipatie maar heeft tot op heden hier verder geen invulling aan gegeven. Wel is er ervaring met burgerparticipatie, bijv. G1000project.
Toekomst: • • • •
Raad heeft met het vaststellen van de nota Participatiebeleid Omgevingswet gemeente Heerenveen in februari 2023 het kader gesteld voor burgerparticipatie bij het omgevingsbeleid; De raad kiest bij burgerparticipatie voor realistische ambities die financieel passend en proportioneel zijn; Bij fysieke projecten van enige omvang zal de raad vooraf de kaders moeten meegeven hoe ver de burgerparticipatie reikt; De participatiecoaches moeten bijdragen aan het versterken van de burgerparticipatie in zowel de eigen organisatie als bij particuliere initiatieven. Financiële middelen hiervoor zullen nog vrijgemaakt moeten worden en de raad zal geïnformeerd willen worden over de effecten van deze participatiecoaches.
25
7. Nawoord De rekenkamercommissie dankt alle betrokkenen die meegewerkt hebben aan dit onderzoek. Zoals te doen gebruikelijk heeft het college van Burgemeester van wethouders het onderzoeksrapport ontvangen met het verzoek om hier een bestuurlijke reactie op te geven. Op 27 juni 2023 hebben wij deze reactie ontvangen . De integrale reactie van het college is opgenomen in bijlage 3. Het college geeft aan zich te herkennen in de conclusies en aanbevelingen, maar plaatst ook een kanttekening bij de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van de aanbevelingen. Het college wijst er op dat participatietrajecten veel tijd vragen en dat de ambtelijke capaciteit beperkt is. Het is dan ook aan de raad om een afweging te maken hoe om te gaan met de gedane aanbevelingen. Concreet betekent het dat de randvoorwaarden die de organisatie mee krijgt om participatietrajecten op een professionele manier in te richten, in lijn moeten zijn met het gewenste ambitieniveau.
26
Bijlage 1 – Normenkader Thema
Beleid
●
Er is een participatiebeleid gericht op de fysieke leefomgeving vastgesteld.
●
In gemeentelijk beleid wordt duidelijk welke kerninstrumenten van de omgevingswet een participatieverplichting kennen en welke een inspanningsverplichting.
●
Rollen, verantwoordelijkheden en spelregels in participatieprocessen zijn beleidsmatig (op hoofdlijnen) eenduidig vastgelegd.
•
Het verloop van het participatieproces wordt (met elkaar) regelmatig geëvalueerd.
●
Er is sprake van een participatiestrategie waarin de ambitie en rollen bij gemeentelijke participatie zijn uitgewerkt.
Algemeen
Specifiek voor gemeentelijke participatie
27
Bevinding
Norm •
Op 23 februari 2023 is door de raad de nota Participatiebeleid Omgevingswet vastgesteld.
•
In beleid wordt duidelijk gemaakt bij welk kerninstrument welke verplichting hoort.
•
Met de nota Participatiebeleid Omgevingswet is dat op hoofdlijnen ingevuld.
•
Het participatiebeleid wordt geëvalueerd; dit is niet specifiek uitgewerkt voor een participatieproces.
•
Staat beschreven in de nota Participatiebeleid Omgevingswet en wordt nog verder uitgewerkt in de handleiding.
●
Er ligt een helder kader met afspraken waaraan initiatiefnemers moeten voldoen.
●
Er is ruimte voor alle initiatieven, ook die initiatieven die niet binnen een bepaald beleid of kader vallen.
Specifiek voor initiatiefnemerparticipatie ●
●
Uitvoering
28
Specifiek voor gemeentelijke participatie
Houding en gedrag hebben een plek in het beleid om te komen van “nee, tenzij..” naar “ja, mits…”.
De gemeentelijke initiatiefnemer is goed op de hoogte van de afspraken rond participatie bij projecten/initiatieven.
•
Staat beschreven in de nota Participatiebeleid Omgevingswet en wordt nog uitgewerkt in de handleiding.
•
Er wordt met de initiatiefnemer meegedacht of er anderszins mogelijkheden zijn.
•
Dit is niet specifiek onderzocht omdat het niet onder de scope van het onderzoek valt. Wel is aangegeven dat er een cultuuromslag zal moet plaatsvinden waar de gemeente al aan werkt (werken vanuit de bedoeling).
•
De gemeentelijke initiatiefnemer is niet goed op de hoogte van het beleidsmatig kader voor het vormgeven van participatieprocessen. Er is wel ervaring met participatie, er is bij de start van een ontwikkeling wel aandacht voor het inzetten van participatie (leerervaring daar waar het in het verleden niet goed ging).
29
●
In de praktijk wordt conform gemaakte afspraken en voorgeschreven processen gewerkt en worden belanghebbenden op passende wijze betrokken.
●
Het project/participatieproces wordt geëvalueerd.
●
Verbeterpunten uit het evaluatieproces worden verwerkt in het participatiebeleid.
•
Ervaring is de leidraad van handelen, niet de voorgeschreven werkwijze. Belanghebbenden worden passend betrokken bij het proces.
•
Incidenteel wordt er wel geëvalueerd, niet structureel. Evalueren is niet sterk ontwikkeld en wordt ook veelal niet vastgelegd.
•
Ondervinding van projectleiders, wijkmanagers zijn meegenomen in het recent geformuleerde beleid. Er is wel afstand tussen beleid en uitvoering. Er is geen werkwijze ontwikkeld waarin verbeterpunten uit evaluaties worden verwerkt in beleid.
Specifiek voor initiatiefnemerparticipatie
•
De gemeentelijke Inspraak- en participatieverordening is niet tot nauwelijks bekend en er wordt niet bewust uitvoering aan gegeven.
De initiatiefnemer weet wat van hem wordt verwacht.
•
De initiatiefnemer weet wat van hem wordt verwacht (coproductie met gemeente)
●
De gemeente is benaderbaar voor initiatiefnemers en op voorhand is duidelijk welke rol de gemeente vervult.
•
Gemeente is benaderbaar en gemeente geeft aan welke rollen zij heeft. Wel belangrijk dat gemeente rolvast blijft (geef kader aan waarop participatie plaatsvindt).
●
De initiatiefnemer kent het beoordelingskader participatie dat gehanteerd wordt bij een aanvraag omgevingsvergunning.
•
De nota Participatiebeleid Omgevingswet geeft hiervoor het kader. De bekendheid ervan zal nog meer gecommuniceerd moeten worden met de buitenwereld.
•
Het ligt niet expliciet vast dat het project/participatieproces wordt geëvalueerd.
●
De gemeente geeft uitvoering aan de Inspraak- en participatieverordening.
●
●
30
Het project/participatieproces wordt geëvalueerd.
●
Raad
•
Met de nota Participatiebeleid Omgevingswet ligt het generiek kader voor het participatieproces vast.
•
Voor specifieke participatieprojecten (grootschalig en/of met een forse impact) stelt de raad aan de voorkant van het participatieproces geen kader vast.
•
Het generiek participatiebeleid is met de nota Participatiebeleid Omgevingswet volledig, tijdig en toegankelijk. Er zal nog afstemming moeten komen over de informatievoorziening bij grootschalige en/of projecten met een grote impact voor wat betreft het participatieproces (informatie aan de voorkant van het participatieproces).
Algemeen ●
31
De raad pakt een kaderstellende rol ten aanzien van participatie (generiek en specifiek m.b.t. participatie Omgevingswet).
Informatie is volledig, tijdig en toegankelijk voor raadsleden.
Bijlage 2 - Overzicht gesprekspartners Interviews: Deelnemers interview raad: 1. Goffe Walsweer (VVD); 2. Dimph van Ruth (SP); 3. Albert Abma (D66); 4. Lia de Heij (CU); 5. Age Hartsuiker (HL); 6. Jan Naber (GL); 7. Ankie Speel (GBH); 8. Danielle Boonman (FNP); 9. Jan Julius Buwalda (PvdA); 10. Ingrid Metz; (PvdA) 11. Froukje Smeding- Pool (PvdA); 12. Jeltsje van der Schaar (HL)
Intern- en externe betrokkenen: 1. wethouder Sybrig Sytsma 2. Michael Kroeze, Kroeze & partners 3. Corina Neelis, 4. Ruurdtje Anema-Meulenaar 5. Jan Westrik 6. Jos Kleinheerenbrink 7. Koen van den Driesche 8. Bouber Schuil 9. Marc Jense 10. Aize Wijnstra
32
Bijlage 3 – Bestuurlijke reactie
igned By
. van eeuwestijn
.van eeuwestijn
2 0 202 1 2 22 E ID beb020cc e0 e 4db aea Auth
33
cribble
0ad42
ba
heerenveen.nl
igned By
. van der wan t.vanderzwan
2 0 202 1
01 E
ID beb020cc e0 e 4db aea Auth
cribble
0ad42
ba
heerenveen.nl