Bijlage 2. Nota Grondbeleid gemeente Heerenveen 2023

Faciliterend grondbeleid betekent niet per definitie dat de gemeente ‘wacht’ tot de markt projecten op zal pakken. Als de gemeente een ontwikkeling als urgent of wenselijk bestempeld, kan het (rekening houdend met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) marktpartijen proactief benaderen en uitnodigen specifieke ontwikkelingen op te pakken. Hierbij worden projecten geïnitieerd zonder over te gaan op actief grondbeleid (proactief faciliterend). De gemeente loopt bij faciliterend grondbeleid in de regel minder financiële risico’s dan bij actief grondbeleid. In Bijlage 1 worden de voor- en nadelen van faciliterend grondbeleid in een tabel opgesomd.

4.1.1

Instrumenten bij faciliterend grondbeleid

De instrumenten die kunnen worden ingezet bij faciliterend grondbeleid zijn: 1. Kostenverhaal (wettelijk verplicht); 2. Financiële bijdrage (ter keuze); 3. Regels in omgevingsplan c.q. vergunning; 4. Nadeelcompensatie. Ad. 1 Kostenverhaal (wettelijk verplicht) Uitgangspunten kostenverhaal via privaat- en publiekrechtelijk spoor Daar waar de grondexploitatiekosten (zoals kosten van openbare voorzieningen en ambtelijke plankosten) bij actief grondbeleid verhaalt worden door uitgifte van bouwrijpe grond, zal de gemeente die kosten moeten verhalen op de betreffende private partijen als de gemeente gronden niet kan of wil verwerven. Voor het regulier kostenverhaal maakt de gemeente gebruik van de mogelijkheden als opgenomen in de zogenaamde kostenverhaalsregeling van de Omgevingswet (dit was onder de Wro: grondexploitatieregeling). Deze regeling bepaalt dat kostenverhaal verplicht is. Dat geldt voor de Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.

september 2023

i.o.v. gemeente Heerenveen

Pagina 22 van 36

Nota Grondbeleid Gemeente Heerenveen 2023

kosten van de kostensoortenlijst van de Omgevingswet. Het verhalen van deze kosten wordt ook wel het reguliere kostenverhaal genoemd. Bij de kostenverhaalsregeling spelen de kosten van openbare voorzieningen (de inrichting van de openbare ruimte) een belangrijke rol. Het gaat daarbij om de aanleg van riolering, wegen, groenvoorzieningen, waterpartijen, speelplekken, en dergelijke. Het komt regelmatig voor dat zulke openbare voorzieningen het belang van één ontwikkellocatie overstijgen. Dan wordt gesproken over bovenwijkse voorzieningen. Uitgangspunt is dat de kosten, naar evenredigheid (proportioneel) worden toegerekend aan de ontwikkellocaties als er een causaal verband is met die locaties en die locaties ervan profiteren. Ze worden niet alleen aan private partijen toegerekend, maar ook aan de gemeente als zij (deels) eigenaar is van gronden binnen zo’n locatie. Voor bovenwijkse voorzieningen kunnen desgewenst fondsen worden gevormd. Verschillende manieren van kostenverhaal bij faciliterende rol Het reguliere kostenverhaal kan privaatrechtelijk worden geregeld door middel van een anterieure overeenkomst of publiekrechtelijk door middel van een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan of in de vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (te vergelijken met de vaststelling van een exploitatieplan onder de Wro).

Zo’n’ kostenverhaalsregel is verplicht als van de ontwikkellocatie niet voor alle uitgeefbare gronden een anterieure overeenkomst is gesloten, zodat het kostenverhaal dus niet voor alle uitgeefbare gronden verzekerd is. Doorgaans kunnen via de privaatrechtelijke weg meer kosten verhaald worden dan via de kostenverhaalsregeling, onder andere omdat via je die privaatrechtelijke weg geen rekening hoeft te houden met macro-aftopping en toepassing van de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid bij bovenwijkse voorzieningen. Beleidslijn bij kostenverhaal Het beleid ten aanzien van kostenverhaal is dusdanig veelomvattend dat de gemeente daarvoor een afzonderlijke beleidsnota vaststelt. De beleidslijnen worden hierna daarom vooral als principes geformuleerd; deze zullen worden herhaald en nader uitgewerkt in de Nota kostenverhaal en financiële bijdragen. De beleidslijn is dat in principe wordt gestreefd naar het sluiten van een anterieure overeenkomst met de grondeigenaar om het kostenverhaal te verzekeren.

Van dit principe kan worden afgeweken als: • Een ontwikkellocatie zoveel eigenaren heeft dat het met iedereen onderhandelen over een anterieure overeenkomst te omslachtig is in vergelijking met het opnemen van een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan; • Onderhandelingen over een anterieure overeenkomst te lang duren, terwijl de gemeente belang heeft bij voortgang met de vaststelling van de wijziging van het omgevingsplan; • De uitkomst van een Bibob-toets, indien aan de orde, onvoldoende waarborgen oplevert voor de integriteit van de wederpartij. In het geval dat één van de genoemde afwijkingen van dit principe aan de orde is, of als het niet lukt om voor het geheel van de uitgeefbare delen van de locatie anterieure overeenkomsten aan te gaan, zal de gemeente een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan opnemen.

Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.

september 2023

i.o.v. gemeente Heerenveen

Pagina 23 van 36

Nota Grondbeleid Gemeente Heerenveen 2023

Ad 2. Financiële bijdragen aan de ontwikkeling van gebieden (ter keuze) Uitgangspunten bij financiële bijdragen aan de ontwikkeling van gebieden Het gaat hier om bijdrage voor de kosten van zaken die niet op de kostensoortenlijst staan en waarvoor de gemeente toch een bijdrage van een ontwikkelende partij wil hebben. Het bedingen daarvan is niet verplicht zoals bij het reguliere kostenverhaal. Bij een bijdrage aan de ontwikkeling van gebieden kan gedacht worden aan maatschappelijke belangrijke functies, zoals natuur, recreatie, waterberging en infrastructuur in een ander gebied dan het plangebied waaruit de bijdrage voldaan wordt. Om een bijdrage in die ontwikkeling te kunnen overeenkomen is het wettelijk vereist dat hiervoor een samenhang met betalende ontwikkellocaties in de omgevingsvisie of in een programma is benoemd. Ook moet blijken dat de toekomstige exploitaties van derden voldoende ‘opbrengstcapaciteit’ hebben om een dergelijke bijdrage te kunnen leveren. Voor sommige categorieën waarvoor de gemeente een financiële bijdrage kan bedingen geldt dat ze ook afdwingbaar zijn op basis van het omgevingsplan.

Uitgangspunt voor de gemeente is dat ze het opnemen van zo’n bijdrage steeds overweegt bij elke wijziging van het omgevingsplan voor een ontwikkellocatie voor sociale woningbouw, namelijk in de gevallen dat de gemeente toestaat dat er een lager percentage dan volgens de eigen gemeentelijke beleidsnorm mag worden gebouwd. Beleidslijn bij financiële bijdragen aan de ontwikkeling van gebieden De beleidslijn van de gemeente is dat, wanneer kosten voor maatschappelijk belangrijke functies, zoals natuur, recreatie, waterberging en infrastructuur in een ander gebied dan de ontwikkellocatie niet via de regeling voor het reguliere kostenverhaal te verhalen zijn, zal de gemeente een financiële bijdrage daarvoor bedingen van ontwikkelende partijen. Dat gebeurt in het kader van het streven naar een anterieure overeenkomst. Slaagt dit niet dan beoordeelt de gemeente of de afdwingbare variant mogelijkheden biedt. Wanneer dat het geval blijkt zal de gemeente daarvoor een regel in het omgevingsplan opnemen.

De gemeente zal de mogelijkheden voor financiële bijdragen aan de ontwikkeling van gebieden in ieder geval toepassen voor sociale woningbouw en wel in gevallen waarin zij het, met de wijziging van het omgevingsplan voor een ontwikkellocatie, toestaat om minder sociale huur- en/of koopwoningen te bouwen dan volgens de beleidsnorm, zoals die norm is opgenomen in het gemeentelijk woonbeleid dan wel in de gemeentelijke woonvisie. Ad 3. Regels in het omgevingsplan casu quo de vergunning Uitgangspunten bij regels in het omgevingsplan casu quo de vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit Per wijziging van het omgevingsplan voor een ontwikkellocatie wijzigt de gemeente de toedeling van functies aan locaties zodanig dat dit op een evenwichtige manier gebeurt in het belang van de fysieke leefomgeving. Overeenkomstig de Omgevingswet gebeurt dit met als doel: • Het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en; • Doelmatig beheren en gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Als een locatie niet wordt ontwikkeld via de wijziging van het omgevingsplan, maar via een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit geldt hetzelfde, alleen worden dan geen algemeen geldende regels vastgesteld, maar wordt de inhoud ervan via voorschriften hierover aan de omgevingsvergunning verbonden. De regie op de ontwikkeling van de locatie verloopt via de regels voor de functies die de gemeente in het omgevingsplan toedeelt aan de locaties.

Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.

september 2023

i.o.v. gemeente Heerenveen

Pagina 24 van 36

Nota Grondbeleid Gemeente Heerenveen 2023

Omdat de gemeente zich, ook bij faciliterend grondbeleid, beschouwt als de instantie die bevoegd en aangewezen is om te functioneren in het belang van de fysieke leefomgeving, is het uitgangspunt dat de gemeente op de voormelde doelen stuurt bij het planologisch toestaan van ontwikkelingen op bouwlocaties en op de invulling daarvan op basis van vastgesteld gemeentelijk beleid voor deze doelen. Dat heeft allereerst betrekking op: • de keuze van de functies (alleen woonfuncties, of ook werkfuncties en/of het toestaan van detailhandel, horeca en maatschappelijke voorzieningen); • op bouwen en gebruiken (zoals aantallen, hoogte en omvang van gebouwen). Het kan in de tweede plaats ook betrekking hebben op: • het klimaatadaptief, duurzaam en circulair ontwikkelen; • de soort openbare voorzieningen, de situering en de kwaliteit van die voorzieningen; • de volgorde van ontwikkelen en de periode(n) waarin ontwikkeld mag worden; • het bouwrijp maken van gronden (ophogen, egaliseren, drainage, en dergelijken); • het stellen van regels over specifieke woningbouwcategorieën, namelijk sociale huur-, middeldure huur-, sociale koopwoningen en de uitgifte van kavels in particulier opdrachtgeverschap.

Beleidslijn bij regels in het omgevingsplan casu quo de vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit De beleidslijn is dat de gemeente stuurt op de invulling van de ontwikkellocaties en daarbij gebruik maakt van de mogelijkheden via besluiten tot wijziging van het omgevingsplan dan wel via vergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Bij die sturing bepaalt de gemeente per ontwikkellocatie welke regels daarin worden opgenomen om de doelen van de Omgevingswet en de invulling daarvan op basis van vastgesteld gemeentelijk beleid optimaal te bereiken. Waar het gaat om de inrichting van de openbare ruimte (kwaliteit van de openbare voorzieningen en aanpak rond de aanleg ervan) past de gemeente de Leidraad Inrichting Openbare Ruimte toe. Ad 4. Nadeelcompensatie Uitgangspunten bij nadeelcompensatie Door omgevingsplanwijzigingen kunnen omwonenden nadeel ondervinden dat zich vertaalt in financiële schade. In sommige gevallen bestaat er dan recht op compensatie daarvan. De Omgevingswet regelt dit in het gedeelte over nadeelcompensatie. Dit is een aspect dat dient te worden meegewogen, met name bij herontwikkelings- en inbreidingsprojecten. De (plan)schade kan op voorhand inzichtelijk worden gemaakt door het opstellen van een schaderisicoanalyse.

Beleidslijn bij nadeelcompensatie De beleidslijn is dat, als private partijen tot ontwikkeling over willen gaan en om planologische medewerking van de gemeente vragen, een schaderisicoanalyse wordt opgesteld voor rekening van de betreffende private partij. De kosten van eventueel optredende schade worden contractueel verhaald op de betreffende private partij.

Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.

september 2023

i.o.v. gemeente Heerenveen

Pagina 25 van 36

Nota Grondbeleid Gemeente Heerenveen 2023

5

Beleidskeuze instrumenten bij Publieke Private Samenwerking (PPS)

5.1

Publieke Private Samenwerking (gezamenlijke grondexploitatie)

Naast de hoofdvormen actief- en faciliterend grondbeleid zijn er verschillende tussenvormen mogelijk met diverse voor- en nadelen. De meest voorkomende vormen zijn: • Bouwclaimmodel; • Joint Venture; • Concessiemodel. Hieronder worden deze modellen toegelicht: Ad 1. Bouwclaimmodel Het bouwclaimmodel kan toegepast worden als de gronden volledig of gedeeltelijk in handen zijn van private partijen. Bij een bouwclaim komen de gemeente en de private partij overeen dat de gronden tegen een vooraf vastgestelde prijs (veelal de prijs voor ruwe bouwgrond) overgedragen worden aan de gemeente. In ruil hiervoor ontvangt de private partij in kwestie het recht op de afname van bouwrijpe kavels (een claim op te bebouwen kavels). Doordat de gemeente bouw- en woonrijp maakt en deze uitgaven bekostigd met de opbrengsten uit de uit te geven gronden, ligt het financiële risico van de grondexploitatie in dit geval bij de gemeente. Bij deze samenwerkingsvorm voert de gemeente de grondexploitatie. Ad 2. Joint venture Bij joint venture voeren de gemeente en een (of meerdere) private partner(s) een gezamenlijke grondexploitatie. In een overeenkomst wordt geregeld wie welke werkzaamheden voor zijn/haar rekening neemt en hoe kosten en risico’s worden verdeeld. Hiertoe wordt een aparte rechtspersoon opgericht: een grondexploitatiemaatschappij (GEM), vaak in de vorm van een CV/BV.

De GEM draagt zorg voor het ontwikkelen van de grond, het uitgeven van kavels en het aanleggen van de openbare ruimte. De zeggenschap binnen de GEM wordt doorgaans evenredig verdeeld tussen de betrokken publieke en private partijen. Ad 3. Concessiemodel Als het concessiemodel wordt toegepast, verkoopt de gemeente haar grondpositie in huidige staat (‘as is’) aan de ontwikkelende partij. Hierbij heeft de gemeente de mogelijkheid om in een privaatrechtelijke overeenkomst randvoorwaarden aan de ontwikkeling te stellen. Denk aan voorwaarden ten aanzien van het te realiseren woningbouwprogramma, de inrichting van de openbare ruimte of het moment van oplevering. De marktpartij wordt doorgaans middels een tender geselecteerd. De ontwikkelende partij ontwikkelt het woningbouwprogramma en draagt zorg voor de aanleg van de openbare ruimte. Zodra het project is afgerond wordt de openbare ruimte overgedragen aan de gemeente. De risico’s van de grondexploitatie en de woningbouwontwikkeling zijn in dit model voor rekening van de private partij.

5.1.1

Instrumenten bij Publiek Private Samenwerking

Omdat een PPS in feite een samenstelling is van actief en faciliterend grondbeleid kunnen de hiervoor omschreven instrumenten elk, afhankelijk van de wijze van samenwerking, worden ingezet. De voor- en nadelen van PPS worden in Bijlage 1 toegelicht.

Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.

september 2023

i.o.v. gemeente Heerenveen

Pagina 26 van 36

Nota Grondbeleid Gemeente Heerenveen 2023

6

Financiële aspecten: beheersing & verantwoording

Door de keuze voor situationeel grondbeleid neemt de gemeente bij projecten verscheidene rollen in. Overwegingen als financiën, ambtelijke capaciteit en risico’s kunnen leiden tot een meer faciliterende rol, terwijl er bij andere projecten een meer actieve rol ingenomen wordt. Beide vormen hebben financiële gevolgen voor de gemeente. Zo zal er bij de keuze voor een actieve rol een grondexploitatie gevoerd worden door de gemeente waar gronden ingebracht worden. Bij een faciliterende rol is dit niet het geval. Bij de keuze voor actief grondbeleid voert de gemeente een grondexploitatie (Bouwgrond In Exploitatie, oftewel BIE). Deze grondexploitaties dienen beheerd te worden en hierover dient de gemeente conform regelgeving te verantwoorden.

6.1

Waardering en verslaglegging

De Commissie BBV heeft in 2019 de Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken opgesteld. In deze notitie zijn regels opgenomen met betrekking tot de gemeentelijke waardering en verslaglegging. Onderstaand volgt een toelichting op de geformuleerde regels per onderwerp. Grondexploitaties (BIE) Binnen de gemeente Heerenveen zijn verschillende gebiedsontwikkelingen in uitvoering, uiteenlopend van woningbouwlocaties tot bedrijventerreinen en meer gemengde ontwikkelingen. Voor de gebiedsontwikkelingen op gemeentelijke grond geldt dat door de gemeenteraad een grondexploitatie met een grondexploitatiebegroting is vastgesteld. Op basis van deze grondexploitatie vindt de bewaking en verantwoording van de financiën en fasering plaats. Het raadsbesluit met de vaststelling van de grondexploitatie is het startpunt van de ‘BIE’. In de grondexploitatiebegroting worden de te verwachten kosten en opbrengsten gefaseerd in de tijd, waarna de invloed van rente en inflatie wordt berekend. Vanaf dit besluit kunnen de kosten en opbrengsten met betrekking tot de grondexploitatie worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk. In de kostensoortenlijst van de Omgevingswet staan de kosten- en opbrengstensoorten benoemd die in de grondexploitatie opgenomen kunnen worden. (zie bijlage 3).

Verder voldoen de grondexploitaties in algemene zin aan de stellige uitspraken uit de notitie van de commissie BBV, wat inhoudt dat: • • • •

In beginsel de looptijd van grondexploitaties maximaal 10 jaar bedraagt. In het geval van een langere looptijd van een ontwikkeling, dienen extra risicobeperkende maatregelen genomen te worden in de grondexploitatiebegroting; Alle grondexploitaties jaarlijks, ten behoeve van de jaarrekening van dat jaar herzien worden en er een grondige verschillenverklaring wordt opgesteld; Het voorgaande de basis is voor een raadsvoorstel voor aanpassing van de meerjarenbegroting van het volgende jaar; De ambtelijke uren gerelateerd aan de grondexploitaties consequent op de desbetreffende projecten worden geschreven.

Winstneming Op het gebied van tussentijdse winstnemingen wordt gehandeld conform de Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2019) van Commissie BBV. Hierbij wordt de POC-methodiek (Percentage of Completion) toegepast. De POC-methode is een concrete invulling van het voorzichtigheids- en realisatiebeginsel. Volgens het voorzichtigheidsbeginsel worden positieve resultaten, oftewel winsten, pas genomen als met voldoende zekerheid vaststaat dat ze daadwerkelijk gerealiseerd gaan Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.

september 2023

i.o.v. gemeente Heerenveen

Pagina 27 van 36

Nota Grondbeleid Gemeente Heerenveen 2023

worden. Volgens het realisatiebeginsel dient in de situatie dat voldoende zekerheid is over de winst, de winst ook daadwerkelijk genomen te worden. Verliesvoorziening In het geval van een verlieslatende grondexploitatie zijn gemeenten verplicht een voorziening voor verlies te vormen. Deze voorziening is een correctie op de post Onderhanden werk. De voorziening voor verlies moet volledig worden verantwoord in de jaarrekening en komt ten laste van het resultaat voor bestemming en wordt direct onttrokken aan de Algemene Reserve. De hoogte van de voorziening wordt vastgesteld op basis van de netto contante waarde van de grondexploitatie. Deze verliesvoorziening wordt jaarlijks bij de actualisaties van de grondexploitaties herijkt ten behoeve van de jaarrekening. Indien de netto contante waarde van een grondexploitatie hoger uitvalt bij herziening, dient dit voordeel ten goede te komen van het resultaat voor bestemming. Bij een lagere netto contante waarde moet de voorziening worden vergroot. Strategisch verworven gronden voor toekomstige ontwikkelingen Het komt voor dat de gemeente gronden verwerft met het oog op toekomstige ontwikkelingen, maar nog geen BIE laat vaststellen door de raad. In dit geval landt de verworven grondpositie op de balans.

Deze gronden worden op de balans gewaardeerd tegen de laagste waarde van: • De (historische) verkrijgingsprijs, inclusief bijkomende kosten, of; • De marktwaarde op basis van de geldende bestemming. Het bepalen van de marktwaarde kan door middel van het laten uitvoeren van een taxatie. Indien uit de taxatie blijkt dat er sprake is van duurzame waardevermindering, dient dit direct te leiden tot afwaardering. Strategisch aangekochte gronden worden op de balans opgenomen onder de post Materiële Vaste Activa (MVA). Periodiek (minimaal eens in de 2 jaar) worden de gronden getaxeerd tegen de waarde volgens de toekomstige bestemming, met inachtneming van de inherente onzekerheden van de ontwikkelmogelijkheden. Meerjarenperspectief Grondexploitaties: de Position Paper Jaarlijks worden de grondexploitaties bij de jaarrekening herzien, inclusief een grondige verschillenverklaring. Hierover wordt uitgebreid verantwoord in de Position Paper Grondbedrijf die fungeert als de Meerjarenperspectief Grondexploitaties (MPG). In de Position Paper wordt gerapporteerd over de herziening van de grondexploitaties. Onderdeel van dit MPG is de analyse van de risico’s op het grondbedrijf en de bepaling van het benodigde weerstandsvermogen van het grondbedrijf (zie ook paragraaf 7.3). De Position Paper wordt als bijlage meegezonden met de raadsstukken ter vaststelling van de jaarrekening.

Voorbereidingskosten Het voorbereiden van een grondexploitatie (BIE) vergt tijd en geld. Dit betekent dat er voorafgaand aan het startmoment van de BIE (voorbereidings-)kosten gemaakt worden, die nog niet op het onderhanden werk kunnen worden geactiveerd doordat de betreffende BIE nog niet operationeel is. Het beschikbaar stellen van een dergelijk voorbereidingskrediet is een bevoegdheid van de raad. Voorbeelden van dergelijke voorbereidingskosten zijn kosten van het ambtelijk apparaat. Wanneer de gemeente kosten maakt, kunnen deze conform het BBV worden geactiveerd als immateriële vaste activa. De kosten die ten laste van dit krediet komen kunnen geactiveerd worden conform de voorwaarden die genoemd zijn in de Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken van het BBV. De kosten mogen maximaal 5 jaar als overige nog te ontvangen bedragen blijven staan. Na maximaal 5 jaar moet het kostenverhaal zijn gerealiseerd dan wel dienen de kosten te worden afgeboekt ten laste van het jaarresultaat.

Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.

september 2023

i.o.v. gemeente Heerenveen

Pagina 28 van 36

Nota Grondbeleid Gemeente Heerenveen 2023

Er bestaat een kans dat er voorbereidingskosten worden gemaakt, zonder dat dit leidt tot een vastgestelde grondexploitatie of een kostenverhaalsovereenkomst. Bijvoorbeeld omdat uit het voorbereidende onderzoek is gebleken dat het uitvoeren van een project geen haalbare kaart is gebleken. In dat geval moeten de kosten worden afgeboekt ten laste van de Algemene Reserve. In het geval dat wél een grondexploitatie wordt vastgesteld naar aanleiding van de voorbereidingskosten, kunnen deze kosten worden ingebracht in deze grondexploitatie. Niet aangewend krediet kan vrijvallen. De verantwoording over voorbereidingskredieten vindt plaats door middel van de jaarrekening. Inhoudelijke verantwoording en verantwoording over de voortgang van een project geschied door middel van de monitor grondbedrijf.

6.2

Risicomanagement en Algemene Reserve

Ruimtelijke projecten zijn altijd omgeven met de nodige risico’s, maar ook kansen. Het optreden van deze risico’s dan wel kansen heeft invloed op de oorspronkelijk verwachte resultaten van projecten. Door jaarlijks de risico’s en kansen binnen de grondexploitaties te identificeren en te analyseren kunnen de juiste beheersmaatregelen getroffen worden. Hierdoor wordt de kans op onverwachte, aanzienlijke financiële tegenvallers tot een minimum beperkt. Kans- en risicomanagement Kans- en risicomanagement is een hulpmiddel om gestructureerd kansen en risico’s binnen het grondbedrijf in kaart te brengen, te evalueren en, door er proactief mee om te gaan, te beheersen. Bij het vaststellen en jaarlijks herzien van de grondexploitaties worden de risico’s en kansen van de actieve grondexploitaties opnieuw in kaart gebracht. Deze risico’s en kansen vormen de input voor de scenarioanalyses die jaarlijks per grondexploitatie worden uitgevoerd door middel van Monte Carlo analyses. Deze analyses zijn onderdeel van de jaarlijks op te stellen Position Paper waarin de herziening van de grondexploitaties wordt verantwoord en vormen één van de inputfactoren voor het bepalen van het benodigde weerstandsvermogen. Weerstandsvermogen De gemeente kent geen separaat grondbedrijf. Voor de gehele gemeente wordt jaarlijks het weerstandsvermogen bepaald.

Bij die bepaling worden de risico’s van de grondexploitaties betrokken. Het weerstandsvermogen wordt genoemd in de paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing in de begroting en de jaarrekening. Het weerstandsvermogen geeft de mate aan waarin de gemeente in staat is zelf middelen vrij te maken om substantiële tegenvallers op te vangen, zonder dat het beleid aangepast hoeft te worden. Om onder andere de risico’s die aan grondexploitaties hangen op te kunnen vangen, wordt jaarlijks bepaald wat de omvang van de weerstandscapaciteit dient te zijn. De benodigde omvang van de weerstandscapaciteit hangt dus af van de geïnventariseerde risico’s in de grondexploitaties en de mate waarin deze risico’s binnen de grondexploitaties opgevangen kunnen worden. Als een grondexploitatie nog steeds een positief saldo kent in het geval dat alle geïnventariseerde risico’s zich voordoen, is voor die grondexploitatie geen risicoreservering nodig. Pas als een grondexploitatie negatief wordt, is voor dat gedeelte een reservering nodig. Als een grondexploitatie al een negatief saldo kent, dan is daarvoor al een voorziening getroffen. Als uit de risicoanalyse blijkt dat het saldo nog negatiever kan worden, dan wordt een reservering getroffen ter grootte van dit verschil. Omgekeerd valt een risicoreservering die niet nodig blijkt te zijn vrij, ten goede van de Algemene Reserve.

In de Nota Risicomanagement en weerstandsvermogen worden kaders voor de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit gegeven.

Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.

september 2023

i.o.v. gemeente Heerenveen

Pagina 29 van 36

Nota Grondbeleid Gemeente Heerenveen 2023

Kosten en opbrengsten t.b.v. maatschappelijke waarde Over de kosten en opbrengsten van de productie van bouwrijpe grond wordt jaarlijks gerapporteerd in de Position Paper (zie paragraaf 7.3). In het geval van actieve grondpolitiek en een gemeentelijke grondexploitatie, streeft gemeente Heerenveen naar een zo optimaal mogelijk financieel resultaat binnen de meegegeven kaders. Echter, dit wil niet zeggen dat een grondexploitatie die meervoudig waarde creëert voor onze gemeente niet kan worden vastgesteld, omdat deze een negatief financieel resultaat heeft. Het financiële resultaat van een grondexploitatie is naast de duiding van de meervoudige waarde creatie onderdeel van de beoordelingscriteria. De gemeenteraad kan in het algemeen belang dus een grondexploitatie openen, waarvan het te verwachten resultaat negatief is. De gemeente heeft niet als doel winst te maken op grondexploitaties.

6.3

Planning & Control cyclus

Met de voorliggende Nota Grondbeleid stelt de gemeenteraad een beleidskader vast, waarin uitgangspunten, instrumenten en systemen zijn beschreven ten behoeve van de ontwikkeling van gronden binnen de gemeente. De Planning & Control cyclus (P&C) biedt instrumenten waarmee de gemeenteraad inhoudelijk geïnformeerd wordt over de individuele projecten. De belangrijkste instrumenten in de gebruikelijke P&C zijn de begroting en jaarrekening, welke conform de gemeentewet tevens verplicht zijn. Het BBV geeft nadere invulling van deze verplichting. Bij de begroting wordt verwoord wat het grondbeleid per ontwikkeling zal zijn tijdens het opvolgende begrotingsjaar en de daarop volgende 3 jaren. Bij het vaststellen van de gemeentelijke begroting stemt de raad in met het beleid dat in de paragraaf Grondbeleid van de gemeentebegroting is verwoord. Bij de jaarrekening wordt door het college verantwoording afgelegd over het gevoerde grondbeleid en wordt inzicht gegeven in hoe de resultaten van het grondbedrijf zich verhouden tot de begroting. Bij de jaarrekening wordt een herijking uitgevoerd van de gemeentelijke grondexploitaties, waarbij bijvoorbeeld de parameters en uitgangspunten worden herzien. Voor de producten die behoren te worden opgesteld binnen de P&C cyclus wordt verwezen naar paragraaf 7.3, waar omschreven staat welk product van de cyclus door wie wanneer wordt gemaakt.

Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.

september 2023

i.o.v. gemeente Heerenveen

Pagina 30 van 36

Nota Grondbeleid Gemeente Heerenveen 2023

7

Organisatie, samenwerking en verantwoording

Dit hoofdstuk behandelt de organisatorische kant van het grondbeleid; de rollen, de verantwoordelijkheden en de onderlinge verhoudingen. Zo komt bij de uitvoering van het grondbeleid onder andere de rolverdeling tussen college en de gemeenteraad aan bod. Daarnaast wordt ingegaan op de wijze waarop over het grondbeleid wordt gerapporteerd en de manier waarop dit in de ambtelijke organisatie is ingebed.

7.1

Rolverdeling gemeenteraad en college

Binnen de door de gemeenteraad vastgestelde kaders voor het grondbeleid geeft het college uitvoering aan de realisatie van de beleidsambities. Voor het functioneren van het grondbeleid is het college eindverantwoordelijk. De daadwerkelijke uitvoering van het grondbeleid vindt plaats door het ambtelijk apparaat. Gemeenteraad De Nota Grondbeleid is voor de gemeenteraad het toetsingskader voor de uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid. De raad heeft het budgetrecht, wat inhoudt dat de Raad bevoegd is budget beschikbaar te stellen. In het kader van het grondbeleid geschiedt dit bijvoorbeeld door het vaststellen van een voorbereidingskrediet of bij vaststelling van de grondexploitatie. Met het vaststellen van de eerste grondexploitatie stelt de raad impliciet budget beschikbaar die door het college benut kunnen worden voor de uitvoering van het project. College Het college is bevoegd bij de uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid privaatrechtelijke overeenkomsten te sluiten en zal binnen het kader van de grondexploitatie dienen te handelen. Afwijkingen dienen te worden verantwoord aan de raad. Dit geschiedt door middel van de paragraaf grondbeleid in de jaarrekening, de toelichting bij de kadernota en in de uitgebreide vertrouwelijke toelichting op de herziening van de grondexploitaties.

Binnen deze financiële kaders is het college bevoegd om kosten te maken ten behoeve van de grondexploitatie en om overeenkomsten te sluiten. Jaarlijks vindt terugkoppeling aan de raad plaats over de voortgang van de ruimtelijke projecten.

Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.

september 2023

i.o.v. gemeente Heerenveen

Pagina 31 van 36

Nota Grondbeleid Gemeente Heerenveen 2023

In onderstaand schema volgt op hoofdlijnen de rolverdeling tussen gemeenteraad en college ten aanzien van het grondbeleid.

Grondbeleid Grondexploitatie

Gemeenteraad • Vaststellen Nota Grondbeleid • Beschikbaar stellen budget • Vaststellen nieuwe grondexploitaties • Vaststellen geactualiseerde grondexploitaties • Afsluiten grondexploitaties

Kostenverhaal

• Vaststellen exploitatieplan

Verwerving

• Beschikbaar stellen budget voor verwerving • Vestigen Wet Voorkeursrecht Gemeenten • Toepassen Onteigeningswet

Bouw- en woonrijp maken Uitgifte en verkoop

• Vaststellen aanbestedingsbeleid • Vaststellen van beleidsuitgangspunten voor uitgiftes en voor bepaling grondprijzen (middels de onderhavige Nota Grondbeleid)

Samenwerking Sturing en verantwoording

7.2

• Controleren voortgang projecten • Vaststellen begroting en jaarrekening

College van B&W • Uitvoering geven aan grondbeleid • Aanvragen (voorbereidings-) budget • Rapporteren over de jaarlijkse actualisatie grondexploitaties • Rapporteren over zwaarwegende tussentijdse wijzigingen in grondexploitaties • Sluiten overeenkomsten • Sluiten overeenkomsten over kostenverhaal (anterieur en posterieur) • Verwervingsplan / -strategie. • Vestigen van voorlopig voorkeursrecht (Wvg) • Uitvoering geven aan onteigeningsprocedures • Sluiten van overeenkomsten • Aanbesteding en uitvoering werken en diensten • Vaststellen uitgifteprotocol, grondprijzen en uitgiftevoorwaarden (ter uitwerking van het middels deze Nota Grondbeleid door de Raad vastgestelde beleid) • Verkoop van gronden en gebouwen in eigendom / erfpacht • Het (ver)huren, (ver)pachten, in beheer en of gebruik geven / nemen van onroerende zaken • Publicatie voornemen tot uitgifte • Intentieovereenkomst • Samenwerkingsovereenkomst • Rapporteren over voortgang projecten via begroting, jaarrekening en vertrouwelijke toelichting op de grondexploitaties

Ambtelijk apparaat

De wijze waarop de gemeente Heerenveen haar grondbeleid voert is bepalend voor de personele behoefte, zowel kwantitatief als kwalitatief. En andersom bepaalt de personele kwaliteit en kwantiteit de mogelijkheden en onmogelijkheden van het te voeren grondbeleid.

Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.

september 2023

i.o.v. gemeente Heerenveen

Pagina 32 van 36

Nota Grondbeleid Gemeente Heerenveen 2023

Binnen de gemeente Heerenveen is thans geen sprake van een aparte entiteit grondbedrijf. De uitvoering van de belangen en verantwoordelijkheden is belegd binnen de verschillende afdelingen. Het ‘grondbedrijf’ van de gemeente Heerenveen wordt thans gevormd door de planecono(o)m(en), de programmamanager Fysiek Domein en de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling. Laatstgenoemde afdeling is binnen het eigen ambtelijk mandaat eindverantwoordelijk voor het ‘grondbedrijf’ en zodoende verantwoordelijk voor het opstellen, bewaken en actualiseren van de beleidsstukken die noodzakelijk zijn voor het goed functioneren van het grondbedrijf. Dit betreft onder andere de evaluatie en actualisatie van de Nota Grondbeleid, het tijdelijk beheer en de verkoop van gronden of vastgoed die geen onderdeel uit maken van projecten. De projectleiders van de projecten in het ruimtelijk domein zijn verantwoordelijk voor het behalen van de doelstelling van de verschillende projecten. Hieronder vallen onder meer het opstellen en herzien grondexploitaties, de kwartaalrapportages, tijdelijk beheer van gronden en opstallen, advies omtrent aan- en verkopen van onroerende zaken en haalbaarheidsanalyses.

7.3

Rapportages vanuit het grondbedrijf

Een goede informatievoorziening is essentieel om als gemeenteraad de controlerende taak te kunnen uitvoeren. Grondbeleid gaat gepaard met vele geldstromen, waar bij een actievere grondpolitiek de financiële risico’s verder toenemen. Grondbeleid vormt daarom een vast onderdeel van de begrotings- en verantwoordingscyclus van de gemeente. Op grond van de Gemeentewet vormt het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) daarvoor het kader. Hierin is vastgelegd dat zowel in de begroting als in de jaarrekening een afzonderlijke paragraaf grondbeleid moet worden opgenomen. Deze paragraaf grondbeleid is het primaire instrument waarmee de raad wordt geïnformeerd over de financiën en risico van de ruimtelijk projecten. Daarnaast wordt de gemeenteraad geïnformeerd middels de uitgebreide vertrouwelijke toelichting op de jaarlijkse herziening van de grondexploitaties en de voortgangsrapportages op inhoud. Gemeenten kunnen zelf bepalen of er, naast de verplichte rapportages, meerdere producten worden opgesteld. In deze paragraaf worden enkele van deze P&C-producten toegelicht. Position Paper Zoals eerder genoemd wordt eenmaal per jaar de Position Paper opgesteld. Deze wordt opgesteld door de planeconoom. De Position Paper fungeert als een MPG.

De Position Paper gaat nader in op doelstellingen, programma’s, financiën en risico’s en wordt opgesteld naar aanleiding van het herzien van de grondexploitaties bij de jaarrekening. Ook wordt in de Position Paper ingegaan op de (ontwikkeling van) de voorzieningen per grondexploitatie en de benodigde weerstandscapaciteit. Door de Position Paper worden de gemeenteraad en het college in staat gesteld keuzes te maken, doordat de Paper inzicht verschaft in de inhoudelijke en financiële ontwikkelingen van het grondbedrijf. Een van die keuzes is bijvoorbeeld het actualiseren van de lopende begroting. Paragraaf Grondbeleid Het BBV schrijft een zevental paragrafen verplicht voor in de begroting en de jaarstukken. Deze paragrafen gaan over onderwerpen die met meerdere programma’s in de begroting of jaarstukken samenhangen, dan wel programma-overstijgend zijn. De belangrijkste paragraaf in het kader van het grondbeleid is de Paragraaf Grondbeleid. Conform de notitie van het BBV bevat de paragraaf grondbeleid ten minste: 1. Een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting; 2. Een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert; 3. Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie;

Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.

september 2023

i.o.v. gemeente Heerenveen

Pagina 33 van 36

Nota Grondbeleid Gemeente Heerenveen 2023

4. Een onderbouwing van de geraamde winstneming; 5. De beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken. Het BBV schrijft voor dat de Paragraaf Grondbeleid in essentie vormvrij is. In de Position Paper en het voorliggende Nota Grondbeleid wordt op voorgaande punten reeds uitgebreid ingegaan. Hierdoor kan conform het BBV volstaan worden met een meer geconsolideerde, samenvattende vorm van de Paragraaf Grondbeleid van de gemeente Heerenveen. Verantwoordings- en Perspectief Nota (VPN) In de Verantwoordings- en Perspectief Nota wordt het financiële kader voor de komende jaren van verschillende ruimtelijke projecten (op programmaniveau) weergegeven. Deze projecten worden in de Nota geclusterd per thema. Denk hierbij aan Zorg en Welzijn of Wonen en Leven. Deze verantwoordings- en perspectiefnota wordt opgesteld door de expert financiën. Monitor Grondbedrijf In de monitor grondbedrijf, op te stellen door de planeconoom, die tweemaal per jaar medio juni en medio november wordt geschreven, wordt een stand van zaken met betrekking tot de begroting geschetst. De Monitor Grondbedrijf ziet met name op de voortgang van de kavelverkopen op zowel woningbouw- als bedrijfslocaties ten opzichte van wat begroot was bij de jaarrekening. Dit biedt het college de mogelijkheid tussentijds bij te sturen waar nodig.

7.4

Integriteit en weerbaarheid tegen ondermijning

BIBOB en Integrale beoordeling door de vastgoedtafel Leefbaarheid en Veiligheid Gelet op het belang van een weerbare overheid zorgen we ervoor dat we weten met wie we zaken doen. De gemeente geeft geen onroerende zaken uit aan (vermoedelijk) malafide partijen of stromannen. De gemeente Heerenveen ontwikkelt samen met naburige gemeenten beleid voor toepassing van de Wet Bibob. Na vaststelling van dat beleid zal daarvan bij onder andere uitgifteprocedures kennis worden gegeven.

Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.

september 2023

i.o.v. gemeente Heerenveen

Pagina 34 van 36

Nota Grondbeleid Gemeente Heerenveen 2023

Bijlage 1 – Voor- en nadelen actief- en faciliterend grondbeleid & samenwerkingsvormen Voordelen actief grondbeleid De gemeente kan sturen op ruimtelijke ontwikkelingen. Sturing op het bepalen van de samenwerkingspartners (binnen wettelijke kaders). De onderhandelingspositie van de gemeente is sterker. Bestaande grondvoorraad kan aangewend worden om ruimtelijke doelen te verwezenlijken. Financiële baten komen ten goede aan de gemeente de gemeente.

Nadelen actief grondbeleid Financiële risico’s zijn voor rekening van de gemeente. De gemeentelijke financiële huishouding dient op orde te zijn en blijven om zich te (kunnen) committeren aan actief grondbeleid. Vergt een behoorlijke ambtelijke capaciteit van veelal schaarse specialisten.

Voordelen facilitair grondbeleid De financiële risico’s liggen bij marktpartijen en niet bij de gemeente.

Nadelen facilitair grondbeleid Beperkte invloed op het project. Gemeente is beperkt tot het stellen van kaders via de publiekrechtelijke route. Financiële baten liggen tevens bij de marktpartijen. Beperkte sturing op het tempo waarop ontwikkelingen opgepakt worden, ook als deze urgent zijn. Deze beperking kan wat verminderd worden door faserings- en koppelingsregels in het omgevingsplan op te nemen.

Vereist mogelijk minder ambtelijke capaciteit. Gemeente kan eisen stellen door middel van een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke overeenkomst. Voor sommige zaken kan de gemeente ook eisen stellen in het omgevingsplan (locatie-eisen) zodat ze in dat opzicht een goede onderhandelingspositie heeft.

Gemeente kan niet kiezen met wie zij samenwerkt.

Voordelen samenwerkingsvormen De risico’s van ontwikkelingen worden met partners gedeeld. De gemeente is een van de initiatiefnemers waardoor het meer sturing kan uitoefenen in vergelijking met facilitair grondbeleid. De deelnemende partners kunnen gebruik maken van elkaars expertise.

Nadelen samenwerkingsvormen Ook de financiële baten worden gedeeld met partners. Partners kunnen andere belangen hebben dan de gemeente. Doordat er samengewerkt wordt kan besluitvorming complex worden. Het maken van heldere afspraken (over o.a. besluitvorming) kan een tijdsintensief en kostbaar traject zijn.

Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.

september 2023

i.o.v. gemeente Heerenveen

Pagina 35 van 36

Nota Grondbeleid Gemeente Heerenveen 2023

Bijlage 2 – Beslisboom keuze grondbeleid

Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.

september 2023

i.o.v. gemeente Heerenveen

Pagina 36 van 36