Bijlage 2.8 Eindrapportage Financieel Masterplan Lelylijn

5a)

Alternatieve opties Ombuiging Rijksbegroting Defensie

Bijdrage aan te financieren investering: niet gekwantificeerd

Werking Het kabinet heeft in juni 2025 aangegeven het NAVO-voorstel te steunen om uit te komen op 5% van het bbp voor ‘defensie en investeringen in relevante uitgaven’. Daarvan moet 3,5% aan defensie uitgegeven worden en 1,5% aan bredere investeringen zoals maatschappelijke weerbaarheid en infrastructuur. De extra middelen worden gefaseerd vrijgemaakt tussen nu en 2035.

Inschatting kansrijkheid In theorie zou btw op de investeringen te compenseren zijn, zoals gebeurt via het btwcompensatiefonds. Dit vergt echter wel politieke en budgettaire keuzes en een juridische beoordeling of de Lelylijn aanspraak kan maken op een dergelijke compensatie en in welke mate.

Inschatting kansrijkheid Er zullen de komende jaren miljarden moeten worden vrijgemaakt binnen de Rijksbegroting om de stapsgewijze verhoging naar 5% van het bbp te kunnen realiseren. De 1,5%-component kan mogelijk interessant zijn omdat hier ook vitale infrastructuur en ruimtelijke investeringen onder vallen. De Lelylijn is voor Europese militaire mobiliteit echter beperkt relevant, omdat defensietransporten vooral via de oostwaartse grensovergangen in midden-Nederland lopen en de verbinding Lelystad–Groningen daarvoor geen strategische meerwaarde biedt1. Nederland heeft echter zelf de beleidsruimte om de invulling van de 1,5% te bepalen. Indien de Lelylijn aantoonbare toegevoegde waarde voor nationale weerbaarheid en infrastructuur toont, kan mogelijk aanspraak gemaakt worden op dit type bekostiging. Daarbij gelden minder strikte criteria dan bij het verkrijgen van Europese subsidies.

Berekening Er is geen berekening opgenomen. In de investeringskostenraming midden van €13,8 mld. is €2,3 mld. aan btw opgenomen. Het vergt beleidskeuzes of en hoeveel van dit bedrag aan btw gecompenseerd kan worden. Daarbij dient de btw compensatie uit het fonds weer door IenW te worden bijgelegd.

Berekening Er is hier geen kwantitatieve berekening opgenomen omdat de mogelijke bijdrage van de Lelylijn aan de 1,5%-component sterk afhankelijk is van beleidskeuzes, projectdefinitie en de definitie van nationale weerbaarheid en infrastructuur.

Voordelen • Geeft decentrale overheden meer vrijheid in de uitvoering van taken

Voordelen • Geen strikte criteria voor besteding van de 1,5%component waardoor toezegging relatief flexibel is

Nadelen • Budgettair neutraal: Voordelen voor NoordNederland leiden tot kortingen elders • Organisatorisch lastig: Decentrale overheden zouden opdrachtgever moeten zijn i.p.v. ProRail

Nadelen • Lelylijn heeft eerder in Europese context weinig direct waarde voor defensietransport aangetoond • Concurrentie met andere ‘vitale’ projecten

1) Antwoorden Kamervragen over Europese financiering voor de Nedersaksenlijn en de Lelylijn (mrt. 2025)

41

Hoofdstuk 7

Marktverkenning

Marktverkenning | Introductie Als onderdeel van de (internationale) marktverkenning is gesproken met 22 publieke en private partijen, waaronder (vreemd) vermogen verstrekkers, bouwconsortia, vervoerders en (semi-)publieke organisaties Opzet marktverkenning

Tabel 7.1: Overzichtstabel gesproken partijen marktverkenning

Om inzicht te krijgen in de opvattingen en mogelijkheden in relatie tot de Lelylijn vanuit diverse partijen is een brede (internationale) marktverkenning uitgevoerd met zowel (semi-)publieke en private organisaties. In totaal zijn 22 partijen tijdens deze marktverkenning gesproken, welke onder te verdelen zijn in de volgende groepen:

(Semi-)publieke organisaties

(Internationale) institutionele beleggers en infrafondsen

Ministerie van Financiën

Aberdeen Investments

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

PGGM

• • • • • • •

ProRail

CVC DIF

European PPP Expertise Centre (EIB)

TINC

Vervoerders

Internationale bouw- en concessiebedrijven

Arriva

Acciona

NS

Vinci (Concessions)

(Internationale) commerciële banken

Hochtief / ACS

Rabobank (Project Finance)

Ferrovial / Cintra

ING Bank

Nederlandse bouwbedrijven

BNP Paribas

BAM (Infra)

(Internationale) publieke banken

Dura Vermeer

European Investment Bank

Strukton (Rail)

(Semi-)publieke organisaties; Treinvervoerders; (Internationale) commerciële banken; (Internationale) publieke banken; (Internationale) institutionele beleggers en infrastructuurfondsen; Internationale bouw- en concessiebedrijven; Nederlandse bouwbedrijven.

De gesprekken hadden een open insteek waarbij de deelnemende partijen zijn gevraagd hun visie op de Lelylijn-opgave te geven. Daarnaast is aan de hand van een vaste set aan elementen gekeken hoe de diverse partijen aankijken tegen onder andere structurering en financiering. In Tabel 7.1 is een lijst opgenomen van alle partijen die hebben deelgenomen. Op de volgende pagina’s zijn per groep, te weten (semi-)publieke organisaties, vervoerders, (internationale) bouwconcerns en (internationale) financiers, de belangrijkste observaties weergegeven. Daarbij wordt opgemerkt dat observaties zoals beschreven per groep, niet per definitie de visie of mening van alle partijen in de groep vertegenwoordigt. Het gaat hier slechts om eerste beelden op basis van een verkenning en beperkte projectinformatie.

Bank Nederlandse Gemeenten

43

Marktverkenning | (Semi-)publieke organisaties en vervoerders Zowel (semi-)publieke organisaties als vervoerders zien vooral de toegevoegde waarde van een integrale aanleg van de Lelylijn gegeven de toegevoegde waarde van de lijn als geheel op mobiliteit en ruimtelijke ontwikkeling (Semi-)publieke organisaties

Vervoerders

Organisaties spreken een duidelijke ambitie uit om realisatie van de Lelylijn mogelijk te maken en zien de toegevoegde waarde op het gebied van mobiliteit en ruimtelijke ontwikkeling in zijn geheel, en erkennen de complexiteit van het project. De belangrijkste thema’s die in de gesprekken naar voren kwamen, zijn:

Vervoerders staan overwegend positief tegen de komst van de Lelylijn. Ze beschouwen de verbinding als een substantiële verbetering van het nationale spoornet maar zien verschillende mogelijkheden voor het opnemen van de lijn in toekomstige concessies. De belangrijkste thema’s die in de gesprekken naar voren kwamen, zijn:

•

•

•

Financieringsmodellen | Ministeries zien traditionele financiering als voordeel vanwege helder budgettair beheer en mogelijkheden van politieke sturing. Indien gekozen wordt voor een alternatief financieringsmodel dient rekening te worden gehouden met de beschikbare kennis en ervaring van ministeries en ProRail. Daarnaast dient de ervaring van de HSL-Zuid meegenomen te worden indien gekozen wordt voor DBFM(O). Integrale besluitvorming| De Lelylijn heeft toegevoegde waarde op het gebied van mobiliteit en ruimtelijke ontwikkeling in zijn geheel. Het opdelen van het project in kleinere trajectdelen t.b.v. makkelijkere besluitvorming voor delen verandert niet de politieke en financiële verplichtingen die gepaard gaan met een besluit. Politieke besluitvorming dient plaats te vinden op basis van het integrale Lelylijn-plan. Mobiliteitsfonds en 75%-eis | In het Mobiliteitsfonds is nagenoeg geen budgettaire ruimte in de komende 15 jaar voor nieuwe projecten. Binnen het fonds concurreert de Lelylijn met andere projecten op het gebied van mobiliteit en daarbuiten met andere Rijksbrede opgaven. In het fonds zou ruimte gecreëerd kunnen worden door projecten die een sluitende businesscase hebben en alternatief te financieren (bijv. via EIB) zijn uit het fonds te halen en zo ruimte te creëren.

Voor de Lelylijn is gegeven de lange looptijd naar verwachting altijd een politiek besluit benodigd omdat het de looptijd van het Mobiliteitsfonds overstijgt.

•

Waardevolle verbetering | De Lelylijn wordt beschouwd als een waardevolle verbetering van het totale spoornetwerk in Nederland. De lijn zal naar verwachting de totale reistijd tussen het Noorden van Nederland en de Randstad substantieel kunnen verminderen. Daarnaast biedt het voor reizigers (in tegenstelling tot de Nedersaksenlijn) een volwaardig alternatief voor de ‘flessenhals’ bij Meppel. In de gesprekken wordt tevens benoemd dat behalve op het gebied van mobiliteit, de lijn een belangrijke rol kan spelen in de ruimtelijke ordening van Nederland. Ruimtelijke ontwikkeling zorgt er daarnaast voor dat voldoende draagkracht voor bestaande verbindingen blijft bestaan.

•

Opsplitsing | Het belangrijkste doel van de verbinding is met name om de verbinding tussen het Noorden en de Randstad te verbeteren. In de gesprekken wordt aangegeven dat de lijn vooral in zijn geheel van toegevoegde waarde zal zijn. Het opknippen van de spoorlijn in kleinere tracés, waarbij delen (eerder) zullen worden aangelegd, heeft vanuit de vervoerders geen voorkeur.

•

Concessiestelsel | De Lelylijn wordt door vervoerders in een bredere context bekeken. Zo zou na Amsterdam doorgereden kunnen worden richting Rotterdam en Brussel (reeds bestaand), en mogelijk in de toekomst na Groningen richting Duitsland (niet bestaand). Onduidelijk is op dit moment hoe het toekomstige concessiestelsel in Nederland eruit zal zien en op welke manier de Lelylijn hier onderdeel van zal (kunnen) zijn. Afhankelijk van het toekomstige manier van concessieverlening kan tarief vrijheid het exploitatiesaldo van de Lelylijn verbeteren.

44

Marktverkenning | Financiers Financiers kijken overwegend positief aan tegen financieringsdeelname, mits een juiste spreiding van risico’s is gewaarborgd – de aanloopperiode van 15 jaar, bouwperiode van 10 jaar en omvang worden als uitdagingen beschouwd Financiers (banken, institutionele partijen en infrastructuurfondsen)

•

Bouwperiode en risico | Een bouwperiode van ca. 10 jaar wordt als lang en risicovol beschouwd. Een bouwperiode van 5-7 jaar wordt vaak als maximum genoemd. Een lange bouwperiode maakt financiering zeer lastig omdat de grote tijdshorizon tussen ophalen van financiering en genereren van cashflows de risico’s verhoogt. Tevens dienen partijen bij een lange bouwperiode ver van tevoren al commitments af te geven. Het risico kan op verschillende manieren worden gereduceerd, bijvoorbeeld door middel van mijlpaalbetalingen tijdens de bouwperiode of het opsplitsen in kleinere projecten. Bij opsplitsing is het echter cruciaal dat de onderdelen zelfstandig kunnen worden gerealiseerd om het risico op interface problemen te mitigeren en voor de prestatiebeoordeling niet afhankelijk te zijn van andere onderdelen.

•

Contractduur | Commerciële banken hebben voor wat betreft financiering vaak een kortere horizon dan 10 jaar. Opknippen in kleinere projecten met korte looptijden vergroot de deelname van commerciële partijen. Publieke financiers geven aan een langere looptijd (van ca. 30 jaar) te kunnen hanteren indien hier bijvoorbeeld staatsgaranties aan gekoppeld zijn. Ook partijen die eigen vermogen wensen in te brengen zoals pensioenfondsen hebben een langere horizon dan commerciële banken, en uiten interesse naar infrastructuurinvesteringen.

•

Voorwaarden | Financiers stellen strenge eisen voor financiering van bouwbedrijven binnen DBFM(O)-contracten en geven de voorkeur aan partijen met een investment-grade profiel. De deelname van grotere internationale aannemers vergroot de zekerheid omdat hun balanspositie prestatierisico’s beter kan opvangen.

•

Infrafondsen als equity-partners | In tegenstelling tot vreemd vermogen financiers kunnen infrafondsen zelf equity inbrengen en onderdeel vormen van een lead-consortium naast (inter)nationale aannemers.

Financiers staan niet onwelwillend tegen het financieren van de Lelylijn. Wel wordt aangegeven dat de omvang en geschatte looptijd een uitdaging vormt dat middels opknippen in kleinere delen beperkt kan worden. De belangrijkste thema’s die in de gesprekken naar voren kwamen, zijn: •

Financieringslimieten | Voor commerciële banken lijken financieringslimieten te variëren tussen €100 mln. voor kleinere banken tot €400 mln. voor grote banken. Gegeven de omvang van de investeringssom is daarom een consortium van verschillende internationale banken benodigd indien gekeken wordt naar marktfinanciering (als onderdeel van een DBFM(O)-structuur).

•

Publieke bijdrage | Publieke banken als EIB en BNG zien het maatschappelijk belang van de Lelylijn en hebben grotere investeringslimieten dan commerciële banken. Het aandeel van door Nederland ontvangen EIB-steun bedraagt momenteel ca. 0,3%1 van het bbp en bevindt zich daarmee aan de onderkant van de bandbreedte van Europese landen. Volledig commerciële financiering lijkt in zijn algemeenheid voor megaprojecten niet mogelijk. Publieke inbreng en garantie-mechanismen zijn onmisbaar om een deel van de risico’s als gevolg van de grote omvang op te vangen. Dit wordt als positief beschouwd door commerciële banken bij hun overweging deel te nemen.

•

•

Financieringsmodellen | Zowel publieke en commerciële banken als private investeerders kijken niet onwelwillend naar DBFM(O) zolang risico’s tussen de overheid en de markt goed verdeeld worden. Zij wijzen ook vooral op de kwalitatieve voordelen die een DBFM(O) contract kan bieden, zoals een meer disciplinerende en efficiënte manier van uitvoering. Aanloopperiode | Een aanloopperiode van ca. 15 jaar waarin nader onderzoek wordt gedaan naar realisatie van de Lelylijn wordt als te lang en dus risicovol beschouwd om mee te financieren. Deze aanloopperiode dient buiten een eventueel DBFM(O)-variant gehouden te worden.

1) Priorities for Prosperity (EIB, 2024)

45

Marktverkenning | Bouwconsortia Samenwerking tussen binnen- en buitenlandse aannemers lijkt gegeven marktcapaciteit en ervaring onvermijdelijk, waarbij partijen DBFM(O) overwegen mits risicodeling evenwichtig wordt ingericht tussen markt en overheid Bouwconsortia

•

Financiering | Indien gekozen wordt voor gedeeltelijke aanleg middels DBFM(O) met beschikbaarheidsvergoeding, gaan partijen ervan uit dat voor ca. 80–90% met vreemd vermogen kan worden gefinancierd. Dat komt neer op een eigen-vermogensinleg van ca. 10–20%. Hierbij zal naar verwachting per contract een consortium gevormd worden met 1-3 hoofdaannemers. Dit wordt eventueel aangevuld met een infrafonds met daaronder meerdere (sub)contractors. Geïmpliceerd wordt dat vanwege de omvang van het project publieke financiering, in het bijzonder via de EIB, ook een substantieel onderdeel van de totale financieringsstructuur zal moeten vormen. Ook wordt door sommigen een vorm van aanbesteding/selectie genoemd waarbij de consortium partners (die eigen vermogen inleggen) eerst worden gezocht en zij op een later moment de financiering (vreemd vermogen) organiseren. Hiermee wordt voorkomen dat de grote groep aan benodigde financiers meermaals wordt benaderd.

•

DBFM(O) | Door negatieve ervaringen met Nederlandse DBFM(O) contracten in het verleden staan Nederlandse aannemers over het algemeen onwelwillend tegenover DBFM(O)-structurering in de klassieke vorm. Internationale partijen staan in grotere mate open voor DBFM(O) en zien de toegevoegde waarde van deze contractvorm. Belangrijk hierbij is een evenwichtige risicoverdeling tussen overheid en markt. Contracten dienen dusdanig vorm gegeven te worden dat risico’s als gevolg van vergunningen, geotechnische onzekerheden en nutsvoorzieningen door de overheid gedekt worden. Voor inflatierisico’s zijn escalatiemechanismes mogelijk (die soms ook bewezen EMUproof zijn). Daarnaast dienen contracten dusdanig vormgegeven te worden dat er geen interfacerisico’s zijn.

•

Buitenlandse ervaring | De deelname van internationale aannemers wordt als noodzakelijk gezien voor snelle realisatie van de Lelylijn. Aangezien veel buitenlandse partijen beperkte ervaring hebben met het Nederlandse spoorstelsel, is nauwe samenwerking met Nederlandse aannemers vereist. Enkele Belgische en Duitse ondernemingen hebben wel relevante ervaring in de Nederlandse infrastructuurmarkt. De voorkeur voor rolverdeling tussen aannemers (lead contractor, subcontracting of 50/50-partnerschap) hangt af van de schaal en capaciteit van de deelnemende partijen. Wanneer buitenlandse aannemers Nederlandse partijen als subcontractors inzetten, dienen duidelijke afspraken over afstemming, governance, verantwoordelijkheden en aansprakelijkheid te worden vastgelegd.

De Nederlandse marktcapaciteit lijkt verzadigd en niet toereikend voor grootschalige infrastructuurprojecten als de Lelylijn. Dit vraagt daarom om internationale samenwerkingen met de grotere Europese aannemers. De belangrijkste thema’s die in de gesprekken naar voren kwamen, zijn: •

Marktcapaciteit | De Nederlandse marktcapaciteit lijkt, gelet op de omvang van de Lelylijn en de huidige orderportefeuille, onvoldoende om de volledige uitvoering zelfstandig te kunnen realiseren op korte termijn.

•

Contractgrootte | Nederlandse aannemers hebben risico’s de afgelopen jaren afgebouwd door kleinere contracten aan te nemen van max. € 200-300 miljoen waardoor het project in veel kleinere (deel)projecten opgeknipt zou moeten worden. Grote internationale aannemers kijken hier relatief anders tegen aan en stellen grotere contractgroottes voor. Vaak genoemd wordt € 1,5 tot 2 mld., bij sommigen oplopend naar € 5 tot 7 mld. Nederlandse aannemers zijn desgevraagd wel bereid een ‘step up’ te maken in grotere contracten, bijvoorbeeld in samenwerkingen / consortia.

•

Interface risico’s | Het te vergaand (verticaal) opsplitsen van het project onder verschillende aannemers brengt grote uitdagingen met zich mee rond interface risico’s. Deze uitdagingen zien met name op werkzaamheden voor de communicatiesystemen en signaling. Dit zijn de onderdelen die qua investeringsomvang kleiner zijn, maar risicovol en essentieel om het project operationeel te krijgen. Veel partijen geven aan dat onderscheid gemaakt dient te worden tussen de civiele werken (de hoofdmoot) en anderzijds de bovenbouw (spoor, bovenleidingen, communicatiesystemen). De onderbouw kan dan bijvoorbeeld in delen worden aanbesteed met een breed scala aan potentiële aannemers en de bovenbouw ineens.

46

Marktverkenning | Voorbeeld structurering Op basis van de marktverkenning kan een indicatieve structurering worden vormgegeven waarbij werkzaamheden worden gesplitst tussen civiele- en spoorwegsysteemwerkzaamheden en uitgezet via verschillende contractvormen Figuur 7.1: Indicatieve structurering op basis van marktverkenning (met DBFM(O) componenten)

Op basis van de marktverkenning is een indicatieve consortium-structuur geschetst die de kapitaalkracht en lokale kennis van internationale en Nederlandse partijen combineert met commerciële en publieke financiers om de risico’s en financieringslasten te spreiden. De genoemde bedragen en verhoudingen zijn indicatief. Op basis van de marktconsultatie is geen eenduidige voorkeur voor structurering van de Lelylijn. De structuur links betreft een indicatief model dat door de projectorganisatie is opgesteld op basis van de gesprekken en als een indicatieve structurering gezien kan worden. De precieze opsplitsing en kapitaalmix moeten in een vervolgfase worden gevalideerd.

Investeringsraming: € 13,8 mld.

Rijksuitgaven: €1,6 mld. (vroege fasewerkzaamheden)

Totaal aanneemsom consortia €12,2 mld.

Uitgangspunten

Opknipping van contracten: o 3-4 contracten voor de civiele werken o 1 contract voor spoorwegsystemen (o.a. signaling & systems)

D&C

D&C

DBFM(O)

Equity 10-20%

o o o

DBFM(O)

Vreemd vermogen 80-90%

1-2 internationale spooraannemers 1-2 Nederlandse spooraannemers 1 infrafonds

o o

50-70% consortium van commerciële financiers 30-50% publieke financiers (bijv. EIB)

Indicatieve structurering DBFM(O)

Indicatieve structurering

•

Aangenomen wordt dat het deel van de vroege fasewerkzaamheden vanwege de lange aanlooptijd van ca. 15 jaar en het hoge risicoprofiel niet door een consortium kan worden overgenomen. Deze werkzaamheden worden derhalve via de klassieke D&C-route (en tal van dienstverleningsopdrachten) via de Rijksbegroting uitgevoerd.

•

Voor het overige werk geldt dat verschillende consortia dit kunnen oppakken. Contractueel kan naar verwachting een verticale scheiding aangehouden worden tussen civiele werkzaamheden en spoorwegsystemen (signaling, communicatie en andere systems). De civiele scope kan vervolgens horizontaal worden opgesplitst in bijvoorbeeld 3–5 deelcontracten en de spoorwegsystemen in één contract.

•

Deze contracten kunnen afzonderlijk of gecombineerd via D&C en/of DBFM(O) worden uitgevoerd, afhankelijk van risico-allocatie en marktvoorkeur. Een structuur voor een DBFM(O) deel zou op basis van de marktverkenning indicatief als volgt kunnen werken: • Equity: ca. 10–20% ingebracht door 1–2 internationale spooraannemers, 1–2 Nederlandse spooraannemers en mogelijk één infrafonds. • Vreemd vermogen: ca. 80–90% van de kapitaalbehoefte; daarvan naar verwachting ~50– 70% door een consortium van commerciële financiers (banken, institutionele kredietverstrekkers) en ~30–50% door publieke financiers (bijv. EIB).

D&C

47

Hoofdstuk 8

Alternatieve financieringsmodellen 8.1 Longlist alternatieve financieringsmodellen

Alternatieve financieringsmodellen | Aanpak Om de impact op de Rijksbegroting te matigen is gezocht naar alternatieve financieringsmodellen die zorgen voor spreiding van kasdruk, spreiding EMU-saldo, aansluiting op het huidige stelsel, en eenvoud uitvoering Alternatieven op klassieke financiering

Longlist alternatieve financieringsmodellen

Zoals beschreven in de voorgaande hoofdstukken heeft het Klassieke model, waarbij de investeringskosten bekostigd worden vanuit het Mobiliteitsfonds, een directe impact op zowel de Rijksbegroting als op het EMU-saldo. Om de impact op de Rijksbegroting en het EMU-saldo te matigen, is in het FML gezocht naar alternatieve financieringsmodellen die de lasten van de investering kunnen spreiden.

Mede op basis van eerdere studies (p. 10), inzichten van de projectgroep, de adviseurs van Deloitte, de expertgroep en de speciaal gezant, is een longlist opgesteld van alternatieve financieringsmodellen die als alternatief kunnen dienen voor het in Hoofdstuk 4 uitgewerkte Klassieke model. De longlist wordt op de volgende pagina gepresenteerd.

Daarom is gekeken naar zeven andere financieringsmodellen die mogelijkheden bieden om de ‘kasdruk’ van de investeringen door het Rijk te spreiden. Hieruit is een ‘longlist’ tot stand gekomen, welke op de volgende pagina’s uitgewerkt is.

Het eerste alternatief is buiten (de huidige omvang van) het Mobiliteitsfonds specifieke ruimte vrij te maken voor grootschalige structuurversterkende projecten zoals de Lelylijn. Dit noemen we hierna ‘Klassiek Special’.

Een inschatting van kansrijkheid van de financieringsmodellen in de longlist is gebaseerd op basis van de vier criteria in onderstaande tabel.

Vervolgens is gekeken naar een ‘DBFM(O) 2.0’ waarbij meer risico’s bij de overheid blijven dan bij een klassiek DBFM(O) (hierna ‘DBFM(O) 1.0’), waardoor er een grotere kans is dat de markt bereid is om in te stappen. Echter heeft dit mogelijk niet het gewenste effect op het EMU-saldo: de mate waarin risico’s van de overheid worden overgedragen aan marktpartijen is een belangrijk criterium of de toekomstige projectverplichtingen bij het aangaan daarvan wel/niet volledig meetellen in het EMU-saldo.

Tabel 8.1.1: Criteria kansrijkheid alternatieve financieringsmodellen Criterium

Toelichting

Inschatting

Spreiding investering

Over hoeveel jaren drukt de investering op de Rijksbegroting (Mobiliteitsfonds of anderszins)

Langere periode betekent lagere kasdruk per jaar en leidt tot gunstigere beoordeling

Spreiding EMU-saldo

Over hoeveel jaren wordt de impact op het EMUsaldo gespreid (c.q. volgt dit de spreiding van de investering door het Rijk of niet)

Langere periode betekent lagere impact op EMU-saldo per jaar en leidt tot gunstigere beoordeling

Aansluiting op het huidige stelsel

In welke mate past het model binnen de huidige kaders van het huidige stelsel

Laag, midden, hoog (Inschatting)

Eenvoud uitvoering

In hoeverre leiden de verschillende geldstromen, stakeholders en/of juridische afspraken tot een eenvoudige uitvoering

Laag, midden, hoog (Inschatting)

Andere beschouwde alternatieven zijn (een omgedoopt) ProRail (in twee varianten), een specifieke spoorentiteit voor de Lelylijn, dan wel een specifiek gebiedsfonds (zonder assets) zelfstandig kapitaal te laten ophalen. De dekking van de kapitaallasten kunnen in deze scenario’s langjarig bekostigd worden vanuit het Mobiliteitsfonds of anderszins vanuit de Rijksbegroting. Shortlist Op basis van de criteria gepresenteerd in Tabel 8.1.1 zijn de financieringsmodellen DBFM(O) 2.0, Gebiedsfonds, en Klassiek Special als meest kansrijk ingeschat. Op de volgende pagina’s en in het volgende hoofdstuk worden deze modellen respectievelijk kwalitatief toegelicht en financieel uitgewerkt.

1) Ontwerp-Nota Ruimte (Rijksoverheid, sept. 2025)

49

Alternatieve financieringsmodellen | Beoordelingscriteria Naast Klassiek Publiek bieden DBFM(O) 2.0, financiering via een regionaal Gebiedsfonds en financiering vanuit aanvullende rijksmiddelen (‘Klassiek Special’) de beste alternatieven

Benchmark

Tabel 8.1.2: Longlist financieringsmodellen Spreiding investering

Spreiding EMU-saldo

Passend binnen huidig stelsel

Eenvoud uitvoering1

Inschatting kansrijkheid2

Directe financiering van de investeringen op kasbasis vanuit de Rijksbegroting via het Mobiliteitsfonds, met aanleg in opdracht van ProRail via een D&C-model

10 jaar (aanlegperiode)

Volgt duur bouwfase

Hoog

Hoog

Hoog

Klassiek Special (variant op 1)

Variant op 1, met financiering aanvullend op het MIRT door de Lelylijn tot bijzonder project te verklaren (‘structuurversterkend’ o.i.d.)

10 jaar (aanlegperiode)

Volgt duur bouwfase

Hoog

Hoog

Hoog

3

DBFM(O) 2.0

Financiering door de markt, gedekt door langjarige beschikbaarheidsvergoeding vanuit MIRT / Mobiliteitsfonds, met passende c.q. vernieuwende risicoverdeling (NB: meerdere sub varianten denkbaar qua scope en financieringsmix)

20-30 jaar (duur gebruiksvergoeding)

Volgt potentieel duur beschikbaarheidsvergoeding

Midden

Midden

Midden

4

ProRail 2.0 / RAB (TenneT-model)

ProRail (of vgl. entiteit) meer op afstand van de staat, haalt zelf kapitaal op (met of zonder staatsgarantie) en rekent hoger c.q. kostendekkend gebruikstarief aan vervoerders

40-50 jaar (afschrijvingsperiode)

Volgt potentieel duur concessievergoeding

Laag

Laag

Laag

5

ProRail 1.5 (lightversie van 4)

ProRail (of vgl. entiteit) meer op afstand van de staat, haalt zelf (project)kapitaal op (met of zonder staatsgarantie), met dekking kapitaallasten op termijn vanuit het Mobiliteitsfonds

40-50 jaar (afschrijvingsperiode)

Volgt duur bouwfase

Midden

Midden

Laag

6

Regionale Spoorentiteit (‘public DBFM’)

Regionale (en tijdelijke) publieke spoorentiteit wordt opgericht (‘Transport v/h Noorden’), haalt zelf project-kapitaal op, met dekking kapitaallasten op termijn vanuit het Mobiliteitsfonds

40-50 jaar (afschrijvingsperiode)

Volgt duur bouwfase

Laag

Midden

Laag

7

Gebiedsfonds (zonder assets)

Fonds waarin regionale en Rijksbijdragen landen én dat (indien nodig) zelfstandig kapitaal kan aantrekken (met of zonder staatsgarantie), maar waarin geen assets worden ondergebracht (zoals bij 6)

20-30 jaar (aflossingsperiode)

Volgt duur bouwfase

Midden

Hoog

Midden

8

Aanleg en financiering door provincies (of deels)

Dit biedt in tegenstelling tot het kasstelsel van het Rijk wel de mogelijkheid tot afschrijving, met dekking kapitaallasten op termijn vanuit het Mobiliteitsfonds

40-50 jaar (afschrijvingsperiode)

Volgt duur bouwfase

Laag

Laag

Laag

Model

Toelichting

1

Klassiek Publiek (benchmark)

2

1) Een model is wel/niet complex wanneer er veel/ weinig verschillende geldstromen, stakeholders en/ of juridische afspraken benodigd zijn.; 2) Inschatting is gemaakt op basis van de in Tabel 8.1.1 benoemde criteria op (vorige pagina)

50

Alternatieve financieringsmodellen | Niet verder onderzochte financieringsmodellen Op basis van de vier criteria en na overleg met de expertgroep en de speciaal gezant zijn vier van de zeven alternatieve financieringsmodellen niet verder onderzocht Tabel 8.1.3: Niet verder onderzochte alternatieve financieringsmodellen Klassiek Publiek (benchmark)

Directe financiering van de investeringen op kasbasis vanuit de Rijksbegroting via het Mobiliteitsfonds, met aanleg in opdracht van ProRail via een D&C-model

ProRail 2.0 / RAB (TenneT-model)

ProRail (of vgl. entiteit) meer op afstand van de staat, haalt zelf kapitaal op (met of zonder staatsgarantie) en rekent hoger c.q. kostendekkend gebruikstarief aan vervoerders

ProRail 1.5

ProRail (of vgl. entiteit) meer op afstand van de staat, haalt zelf (project)kapitaal op (met of zonder staatsgarantie), met dekking kapitaallasten op termijn vanuit het Mobiliteitsfonds

Regionale Spoorentiteit (‘public DBFM’)

Regionale (en tijdelijke) publieke spoorentiteit wordt opgericht (‘Transport v/h Noorden’), haalt zelf project-kapitaal op, met dekking kapitaallasten via Mobiliteitsfonds

Aanleg en financiering door provincies

Dit biedt i.t.t. het kasstelsel van het Rijk wel de mogelijkheid tot afschrijving, met dekking kapitaallasten op termijn vanuit het Mobiliteitsfonds

•

ProRail 2.0 / RAB (TenneT-model) | In dit model wordt ProRail meer losgekoppeld van de Rijksoverheid: zij kan zelfstandig kapitaal aantrekken en via een Regulated Asset Base (RAB) haar kosten dekken door hogere gebruiksvergoedingen aan spoorvervoerders door te berekenen. Een dergelijke transformatie vergt ingrijpende aanpassingen van het huidige stelsel en wijziging van wet- en regelgeving (onder meer ten aanzien van tariefregulering, toezicht en financieringsmechanismen). Dit staat haaks op de recente overwegingen om ProRail juist dichter bij de overheid te brengen door omzetting naar een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). Dit maakt dat de aansluiting op het huidig stelsel en de uitvoering niet eenvoudig is, en niet opweegt tegen het voordeel van spreiding van kasuitgaven en spreiding van de impact op EMU-saldo. Daarom is dit model niet verder onderzocht.

•

ProRail 1.5 | Dit model verschilt van ProRail 2.0 doordat de kapitaallasten worden gedekt door vaste bijdragen uit het Mobiliteitsfonds in plaats van verhoogde gebruiksvergoedingen. Daardoor kunnen kasuitgaven worden gespreid en wordt de uitvoering en aansluiting op het huidige stelsel minder complex dan bij het ProRail 2.0 model. Omdat de bekostiging echter grotendeels de klassieke route volgt, wordt naar verwachting geen spreiding van de EMU-saldo-impact gerealiseerd. Dit model levert daardoor beperkt toegevoegde waarde en blijft ingrijpend en is daarom niet verder onderzocht.

•

Regionale Spoorentiteit (‘public DBFM’) | In dit model vervult een regionale spoorentiteit (publieke SPV) de rol van ProRail (in het 1.5 model), specifiek gericht op de Lelylijn. Het fonds haalt zelfstandig kapitaal op en dekt kapitaallasten en exploitatiekosten via het Mobiliteitsfonds en regionale bijdragen. Hierdoor worden kasuitgaven in de Rijksbegroting gespreid, maar de impact op het EMUsaldo niet. Omdat de entiteit verantwoordelijkheden van ProRail deels overneemt, zijn relatief ingrijpende aanpassingen in het huidige stelsel en wetgeving noodzakelijk. Vanwege deze stelselwijzigingen en de beperkte baten voor het EMU-saldo is het model uitgesloten. Een publieke SPV zonder assets (een gebiedsfonds) is vergelijkbaar maar eenvoudiger en dus niet verder onderzocht.

•

Aanleg en financiering door provincies | In dit model geven de provincies zelf opdracht voor aanleg en financiering. Dit heeft als voordeel dat provincies investeringen kunnen afschrijven, waardoor kasdruk kan worden gespreid. Omdat provincies onderdeel zijn van de overheid heeft dit echter geen EMU-saldo spreiding tot gevolg. Daarnaast is dit ingrijpend gezien de omvang van de investering in relatie tot de omvang van de provinciale balansen en begrotingen. Om deze redenen is dit model niet verder onderzocht.

Niet verder onderzochte alternatieve financieringsmodellen Op basis van de op de vorige pagina’s toegelichte vergelijkingscriteria zijn de zeven alternatieve financieringsmodellen vergeleken. In bovenstaande tabel worden de modellen gepresenteerd die op basis van deze vergelijking niet verder onderzocht zijn en dus niet op de shortlist zijn gekomen. Op deze pagina worden de redenen hierachter verder toegelicht. In Bijlage H is per uitgesloten model een uitgebreide kwalitatieve toelichting opgenomen. •

Klassiek Publiek (benchmark) | Het klassiek publieke financieringsmodel fungeert als benchmark en vormt doorgaans de reguliere systematiek voor Nederlandse infraprojecten. Door de systematische en financiële kadering van het MIRT-systeem lijkt deze route minder geschikt voor een project met een omvang als die van de Lelylijn. Om die reden wordt het model ‘Klassiek Special’ voorgesteld, waarbij de Lelylijn door het Rijk wordt aangewezen als bijzonder project waarvoor specifieke (aanvullende) budgetten worden vrijgemaakt.

51

Hoofdstuk 8

Alternatieve financieringsmodellen 8.2 Shortlist alternatieve financieringsmodellen

Shortlist alternatieve financieringsmodellen | Introductie De modellen DBFM(O) 2.0, financiering via een regionaal Gebiedsfonds en financiering vanuit aanvullende rijksmiddelen (‘Klassiek Special’) zijn de beste alternatieven voor Klassiek Publiek en worden financieel verder uitgewerkt Tabel 8.2.1: Shortlist financieringsmodellen Inschatting kansrijkheid

Model

Toelichting

Klassiek Special

Financiering aanvullend op het Mobiliteitsfonds door Lelylijn tot bijzonder project te verklaren (zoals bijvoorbeeld ‘structuurversterkend’)

Hoog

DBFM(O) 2.0

Financiering door de markt, gedekt door langjarige beschikbaarheidsvergoedingen vanuit MIRT / Mobiliteitsfonds, met passende c.q. vernieuwende risicoverdeling (NB: meerdere sub varianten denkbaar qua scope en financieringsmix)

Midden

Gebiedsfonds

Fonds waarin regionale en Rijksbijdragen landen én dat (indien nodig) zelfstandig kapitaal kan aantrekken (met of zonder staatsgarantie), maar waarin geen assets worden ondergebracht

Midden

Drie shortlist-modellen De financieringsmodellen DBFM(O) 2.0, Gebiedsfonds en Klassiek Special worden vanuit de longlist als meest kansrijk beschouwd. In deze paragraaf worden de modellen toegelicht en voorzien van praktijkvoorbeelden. Hun ingeschatte kansrijkheid, argumentatie voor toepassing en de belangrijkste aandachtspunten worden toegelicht. Daarnaast zijn mogelijke bijbehorende kasritmes en potentiële impact op het EMU-saldo uitgewerkt. Combinatiemodel De modellen sluiten elkaar niet uit en kunnen gecombineerd worden tot een combinatiemodel. Dit model wordt uitgewerkt in Hoofdstuk 8.3.

Combinatiemodel: Combinatie van een of twee van de bovenstaande modellen

53

Shortlist alternatieve financieringsmodellen | Klassiek Special (1/3) Het tot 'bijzonder project' verklaren van de Lelylijn biedt een opening om aanvullende financiële middelen buiten het Mobiliteitsfonds aan te wenden Klassiek Special Te dekken uit Rijksbegroting

Aanvullende budgetten en fondsen

Termijnbetalingen tijdens bouwfase (ca. 10 jaar)

Termijnbetalingen tijdens bouwfase (ca. 10 jaar)

Beschrijving Bij de Klassiek Special variant blijft de basisfinanciering via het MIRT en het Mobiliteitsfonds lopen, maar door de Lelylijn tot bijzonder project te verklaren, bijvoorbeeld als structuurversterkend of strategisch nationaal project, komt het project in aanmerking voor aanvullende Rijksbekostiging buiten het reguliere Mobiliteitsfonds. Hierdoor wordt de 75% eis binnen het MIRT – afhankelijk van de uitwerking – mogelijk minder strikt van toepassing en kan toegang ontstaan tot aanvullende budgetten, zoals specifieke investeringsfondsen of incidentele Rijks- of EU gelden, naast de reguliere Mobiliteitsfonds middelen. Praktijkvoorbeelden Bij de aanleg van de Deltawerken stelde de overheid een tijdelijke aanvullende financieringsconstructie in naast de reguliere begroting. Daardoor konden grote investeringen snel worden uitgevoerd en over decennia worden uitgesmeerd zonder andere programma’s te verdringen, weliswaar tegen een tijdelijk hoger EMU-tekort. Echter bestonden destijds de huidige EMU-normen (3% tekort norm en 60% schuldratio) nog niet.

ProRail

Termijnbetalingen tijdens bouwfase (ca. 10 jaar)

Consortium van aannemers

Aanleggen

Financieel

Opdracht geven Beheren

Voordelen

Overig

Financieren Bekostigen

Nadelen

•

•

Voordelen

Nadelen

•

•

•

Geen complexe constructie nodig om financiering rond te krijgen Mogelijk verlaagde druk op Mobiliteitsfonds

Door bijzondere projectstatus potentieel versnelde besluitvormingsprocedures

Vergt ingrijpende begrotingskeuzes als gevolg van veel ‘kasdruk’ in de jaren van aanleg

Sterk afhankelijk van politieke wil en prioritering

54

Shortlist alternatieve financieringsmodellen | Klassiek Special (2/3) Klassiek Special heeft een hoog ingeschatte kansrijkheid omdat het weinig afwijkt van Klassiek Publiek t.a.v. goede aansluiting op het huidige stelsel en eenvoudige uitvoering, echter levert het geen spreiding in investering en EMU-saldo op Tabel 8.2.2: Inschatting kansrijkheid: Klassiek Special Spreiding investering

Spreiding EMUsaldo

Passend binnen huidig stelsel

Eenvoud uitvoering1

Inschatting kansrijkheid

10 jaar (aanlegperiode)

Volgt duur bouwfase

Hoog

Hoog

Hoog

Spreiding investering Er is geen spreiding van de investeringsuitgaven ten opzichte van Klassiek Publiek omdat dit model enkel qua bron van de bekostiging afwijkt van Klassiek Publiek en niet qua kasritme. Spreiding EMU-saldo Er is geen spreiding van de impact op het EMU-saldo ten opzichte van Klassiek Publiek omdat alle uitgaven voor het EMU-saldo op hetzelfde moment de sector overheid verlaten als bij Klassiek Publiek. De impact op het EMU-saldo volgt daarom het kasritme van de investeringsuitgaven. Passend binnen huidig stelsel Het ‘Klassieke Special’-model wijkt weinig af van het Klassieke Publieke model. Het onderscheid zit uitsluitend in het vrijmaken van extra publieke middelen buiten het Mobiliteitsfonds en (mogelijk) het op andere wijze invulling geven aan de 75%-eis.

Argumentatie • Door de Lelylijn als bijzonder project aan te merken ontstaat de mogelijkheid om dekking te zoeken in de volledige Rijksbegroting en niet enkel vanuit het reguliere Mobiliteitsfonds. • Afhankelijk van de feitelijke toewijzing van deze aanvullende middelen hoeft de 75%-eis binnen het MIRT minder bepalend te zijn voor het overgaan naar de volgende MIRT-fase de verkenning c.q. kan hier op andere wijze invulling aan worden gegeven. Aandachtspunten • Het tot een bijzonder project kunnen bepalen hangt sterk af van politieke prioritering en draagvlak in relatie tot andere ‘politieke’ prioriteiten. Een duidelijke onderbouwing van de structuurversterkende en/of nationaal strategische aard van de Lelylijn is daarbij vereist (het narratief). Sub alternatieven • Onderbrengen van bepaalde specifieke onderdelen zoals de technische bovenbouw (bovenleiding, beveiligingssystemen, etc.) in (meerdere) DBFM(O)-contracten (zoals bij de HSL-Zuid), kan de kasdruk en EMU-impact beperkten.

Eenvoud uitvoering Om het project als bijzonder project te verklaren is een politiek besluit vereist. Buiten dat vereiste wijkt de financieringsconstructie nauwelijks af van de gangbare systematiek van projecten, waardoor dit model een (relatief) eenvoudig uitvoering kent.

1) Een model is wel/ niet complex wanneer er veel/ weinig verschillende geldstromen, stakeholders en/ of juridische afspraken benodigd zijn

55

Shortlist alternatieve financieringsmodellen | Klassiek Special (3/3) Financiële uitvoering met Klassiek Special volgt hetzelfde kasritme en EMU-saldo impact als het Klassieke model waarbij de jaarlijkse kasuitgaven tijdens de bouwperiode oplopen tot €1,2 mld. excl. inflatie, prijspeil 2024 Figuur 8.2.1: Kasritme Rijksbegroting en EMU: Klassiek Special (incl. btw, excl. indexatie, prijspeil 2024) 2,5

Vroege fase werkzaamheden Bouwkosten

2,0

Exploitatiekasstroom (EOV en exploitatiesaldo)

1,5

1,2

Max. kasdruk = €1,2 mld.

1,0 0,5

0,2

0,2 0,0

’26

’30

’35

’40

Ontwikkelperiode

’45

’50

’55

’60

’65

Exploitatieperiode

’70

’75

’79

Uitgangspunten • Onder deze route wordt verstaan bekostiging (via het Mobiliteitsfonds en regio) via aanvullende budgetten, met ProRail als opdrachtgever van het bouwconsortium en met (hoofdzakelijk) een D&Ccontract. • Het kasritme van de Rijksbegroting volgt hetzelfde ritme als dat in het geval van financiering via de Klassiek Publiek route. De volledige investeringskosten van €13,8 mld. (incl. btw, prijspeil 2024) worden vanuit de Rijksbegroting (via het Mobiliteitsfonds, regio en aanvullende budgetten) betaald in de periode 2026-2049. Hierbij lopen tijdens de bouwperiode (2040-2050) de kasuitgaven op tot €1,2 mld. per jaar (excl. indexatie, prijspeil 2024). • Na oplevering van de Lelylijn vinden jaarlijks de exploitatiekasstroom van €0,2 mld. (excl. indexatie, prijspeil 2024) plaats. Deze worden zoals gebruikelijk ook vanuit de Rijksbegroting betaald. EMU-saldo • De impact op het EMU-saldo volgt (naar verwachting) hetzelfde ritme als de hier geschetste uitgaven van het Rijk, omdat dit 1-op-1 overheidsuitgaven zijn en als zodanig ook door Eurostat zullen worden aangemerkt.

56

Shortlist alternatieve financieringsmodellen | DBFM(O) 2.0 (1/4) Bij een DBFM(O) 2.0 contract neemt een consortium van marktpartijen de verantwoordelijkheid voor ontwerp, bouw, financiering en onderhoud van de infrastructuur, met vernieuwende risicodeling t.o.v. een klassiek DBFM(O)-contract DBFM(O) 2.0

Vreemd vermogen zonder staatsgarantie

Equity sponsors

Mobiliteitsfonds (incl. regio en EU gelden)

Heen: Leningen tijdens bouwfase (ca. 10 jaar)

Heen: equity tijdens bouwfase (ca. 10 jaar)

Terug: Aflossing + rente (ca. 30 jaar)

Terug: dividend na oplevering (ca. 30 jaar)

Periodieke beschikbaarheidsvergoeding na oplevering (ca. 30 jaar)

DBFM(O) consortium

Overig

Financieel

Financieren Bekostigen

Opdracht geven Beheren

Aanleggen

Voordelen

Nadelen

• •

•

Spreiding van de uitgaven en het kasritme Potentie op efficiëntere levenscycluskosten: consortium heeft belang bij optimalisatie ontwerp én onderhoud

•

Te financieel scherpe inschrijvingen van consortia (i.g.v. DBFM(O) 1.0) Niet toereikend voor zeer kapitaalintensieve projecten

Voordelen

Nadelen

•

•

Sterke prikkels voor tijdigheid, kwaliteit en innovatie

•

Beperkte concurrentie door grootte project en capaciteit van de markt Weerstand vanuit NL markt tegen DBFM(O)

Beschrijving Bij een DBFM(O)-contract neemt een consortium van marktpartijen de verantwoordelijkheid voor ontwerp, bouw, financiering en onderhoud van de infrastructuur. Het Rijk betaalt gedurende de contractperiode een vaste beschikbaarheidsvergoeding, mits de infrastructuur voldoet aan de afgesproken prestaties en beschikbaarheidseisen. In plaats van grote kasuitgaven voor het Rijk tijdens de bouw, worden de lasten gespreid als langjarige verplichtingen en starten over het algemeen pas na oplevering. Tijdens de contractduur wordt de infrastructuur niet geactiveerd op de balans van ProRail en ligt het juridisch eigendom bij het consortium. Na afloop van het contract wordt het beheer en onderhoud overgedragen aan ProRail. Eerdere projecten lieten zien dat onvoorzienbare risico’s te zwaar bij de markt werden neergelegd. Ook ging de nadruk op snelheid en lage kosten vaak ten koste ging van kwaliteit, innovatie en duurzaamheid. Voor grote projecten zijn nieuwe afspraken over risicodeling en contractomvang nodig. Ook door de relatief hoge investeringssom en daarmee het relatief hoge risicoprofiel van de Lelylijn lijkt DBFM(O) 1.0 minder geschikt. Er wordt daarom gesproken over een DBFM(O) 2.0 waar een andere verdeling van risico’s van toepassing is. Praktijkvoorbeelden Sinds 1998 worden DBFM(O)-contracten door het Rijk in de markt gezet.

Eind 2012 waren 13 DBFM(O) projecten in uitvoering; 6 infraprojecten en 7 huisvestingsprojecten met een totale waarde van €6 mld. Recente Nederlandse DBFM(O)-contracten zijn onder andere de Zeesluis IJmuiden en de Tweede Coentunnel. Bij aanleg van de Zeesluis IJmuiden bleek dat te grote en deels onvoorziene risico’s bij de markt lagen, met aanzienlijke financiële verliezen en vertragingen als gevolg. De Tweede Coentunnel wordt als relatief succesvol DBFM(O)-project beschouwd: de samenwerking tussen het Rijk en consortium verliep stabiel, risicoverdeling was helder en de beschikbaarheidsvergoedingen stimuleerden tijdige oplevering en kwalitatief onderhoud. Een bekend recent Europees DBFMO-project is de spoorlijn Contournement Nîmes–Montpellier in Frankrijk (€2,3 mld.) die in 2017 in gebruik is genomen. In dit project nam een SPV de ontwerp- en bouwrisico’s, evenals de prestatieverplichtingen tijdens de exploitatieperiode, op zich. De grondverwerving, vergunningverlening, vraagrisico en het risico op wijzigingen in wet- en regelgeving bleven bij de Franse staat.

57

Shortlist alternatieve financieringsmodellen | DBFM(O) 2.0 (2/4) DBFM(O) 2.0 heeft een ingeschatte medium kansrijkheid doordat o.a. de kasdruk en impact op EMU-saldo mogelijk kunnen worden gespreid – hoge kosten en beperkt enthousiasme vanuit de Nederlandse markt maakt het uitdagend Tabel 8.2.3: Inschatting kansrijkheid: DBFM(O) 2.0 Spreiding investering 20-30 jaar (duur gebruikersvergoeding)

Spreiding EMUsaldo Volgt potentieel duur beschikbaarheidsvergoeding

Passend binnen huidig stelsel

Eenvoud uitvoering1

Inschatting kansrijkheid

Midden

Midden

Midden

Spreiding investering In plaats van dat de kasuitgaven het ritme van de investeringsuitgaven van ca. 10 jaar volgen zoals bij Klassiek Publiek, worden de uitgaven voor het Rijk gespreid door middel van aan het consortium te betalen beschikbaarheidsvergoeding voor ca. 20-30 jaar. Spreiding EMU-saldo Wanneer de risico’s voor het grootste deel bij het consortium liggen, volgt de impact op het EMU-saldo potentieel de omvang en het ritme van de beschikbaarheidsvergoedingen vanuit het Mobiliteitsfonds aan het consortium. Hierdoor ontstaat naar verwachting een spreiding van de impact op het EMU-saldo ten opzichte van uitvoering via Klassiek Publiek. Dit is echter op voorhand niet definitief te bepalen, gezien de daadwerkelijke impact achteraf door Eurostat wordt getoetst. Passend binnen huidig stelsel Door de aangepaste risicoverdeling ten opzichte van de klassieke DBFM(O)-contracten, dienen aanpassingen gedaan te worden in contracten. Echter maakt dit de aansluiting op het huidige stelsel niet wezenlijk anders. Eenvoud uitvoering Het Rijk heeft ervaring met DBFM(O)-contracten, maar die is niet recent; de hernieuwde toepassing van 2.0 zal daarom meer vragen van de overheid en is, gelet op de beperkte arbeidscapaciteit, een uitdaging. Ten opzichte van Klassiek Publiek is het contract als gevolg van verschillende betrokken stakeholders en benodigde afspraken minder eenvoudig.

Argumentatie • Op basis van onderzoek van de Erasmus Universiteit en Rijksuniversiteit Groningen 2 kunnen DBFM(O) contracten waarde toevoegen in termen van kwaliteit, beschikbaarheid, tijdigheid en beperkte meerkosten. Echter zijn (Nederlandse) marktpartijen tegenwoordig minder bereid substantiële risico’s op zich te nemen (in voornamelijk de bouwfase) zoals gedefinieerd in klassieke DBFM(O) contracten. • Klassieke argumenten voor DBFM(O) zijn niet zozeer (of niet alleen) de kasspreiding voor de overheid, maar ook incentives voor de markt om te leveren op kwaliteit en beschikbaarheid. • Op basis van de eerste inzichten vanuit de marktverkenning lijken grote internationale bouwconsortia interesse te hebben in DBFM(O)-varianten, terwijl Nederlandse aannemers hier minder positief tegenover staan gegeven hun negatieve en kostbare ervaringen uit het verleden. Aandachtspunten • DBFM(O) –contracten zijn doorgaans duurder dan klassieke financiering omdat onder andere winstmarges en kapitaallasten van het consortium moeten worden vergoed. Daarnaast kennen de contracten lange looptijden (25-30 jaar) en strakke contractuele inkadering waardoor beperkte flexibiliteit bestaat voor veranderende omstandigheden tijdens de looptijd. • Bij Ministeries ontbreekt recente ervaring met dergelijke contracten. Daarnaast is beperkt capaciteit beschikbaar.

• Het alloceren van meer risico’s naar de overheid in plaats van naar de markt heeft een negatieve impact in de EMU-classificatie. De mate waarin risico’s van de overheid worden overgedragen aan marktpartijen is namelijk een belangrijk criterium voor het EMU-saldo. • Vanuit onderzoek van de Erasmus Univiersiteit2 blijkt dat DBFM(O) vooral goed toepasbaar is voor relatief kleinere en niet-complexe kapitaalintensieve projecten. Sub alternatieven • Onderbrengen van alleen bepaalde onderdelen zoals technische bovenbouw (bovenleiding, beveiligingssystemen, etc.) in (meerdere) DBFM(O)-contracten zoals bij HSL-Zuid. • Een financieringsmix kan vooraf worden versterkt door bijv. EIB-financiering aan de voorkant te regelen waarmee kapitaalbehoefte en risico’s kunnen worden beperkt.

1) Een model is wel/ niet complex wanneer er veel/ weinig verschillende geldstromen, stakeholders en/ of juridische afspraken benodigd zijn; 2) Leren van 15 jaar DBFM(O)-projecten bij RWS: Eindrapport (Erasmus Universiteit, 2020)

58

Shortlist alternatieve financieringsmodellen | DBFM(O) 2.0 (3/4) DBFM(O) 2.0 met bijvoorbeeld mijlpaalbetalingen kan leiden tot zowel kasdrukverlaging als spreiding van het EMU-saldo, hierbij dient echter gekeken te worden hoe de financieringsperiode en –omvang beperkt kunnen worden Figuur 8.2.2: Kasritme Rijksbegroting en EMU: DBFM(O) 2.0 (incl. btw, excl. indexatie, prijspeil 2024) 2,5

Vroege fase werkzaamheden

Max. kasdruk = €1,3 mld. waarvan €1,1 mld. voor investering

Beschikbaarheidsvergoeding investering

2,0

Beschikbaarheidsvergoeding exploitatie Milestone betalingen

1,5

1,3

1,0

1,1 0,5

0,2 0,0

’26

’30

’35

0,2

’40

’45

’50

’55

’60

’65

’70

’75

’79

Figuur 8.2.3: Kasritme Rijksbegroting: DBFM(O) 2.0 met mijlpalen (incl. btw, excl. indexatie, prijspeil 2024) 2,5 Max. kasdruk na oplevering = €0,8 mld. waarvan €0,6 mld. voor investering

2,0 1,5

1,2

1,0

0,8 0,6

0,5

0,2

0,2

0,0 ’26

’30

’35

’40

’45

’50

’55

’60

’65

’70

’75

’79

Uitgangspunten • Vanuit de marktverkenning blijkt dat de aanloopperiode van 15 jaar voor de vroege fase werkzaamheden (grondverwerving, vergunningen, etc.) voor marktpartijen als te lang en risicovol wordt beschouwd om over te nemen. Dit zal naar verwachting via de klassieke route (D&C) en dienstverleningsopdrachten worden uitgezet en betaald vanuit de Rijksbegroting. • De uitvoering en financiering van de bouwkosten en exploitatiekasstroom worden door het DBFM(O) consortium overgenomen. Op basis van de marktverkenning wordt uitgegaan van een vreemd vermogen aandeel van 80-90% tegen een marktconforme rente. Op de volgende pagina worden de gehanteerde uitgangspunten voor het consortium verder toegelicht. • Het Rijk betaalt na oplevering 30 jaar lang een beschikbaarheidsvergoeding aan het consortium van €1,3 mld. (excl. indexatie, prijspeil 2024). Dit leidt dus niet tot een verlaging van de maximale kasdruk ten opzichte van Klassiek (Special), waarvan de piek op €1,2 mld. ligt. De beschikbaarheidsvergoeding dekt de kapitaallasten, winstmarge en risico’s van het consortium voor bouw, exploitatie en onderhoud. Het aandeel van de vergoeding dat specifiek betrekking heeft op de investering bedraagt ca. €1,1 mld., en is daarmee lager dan de investeringskasdruk onder Klassiek (Special).

DBFM(O) 2.0 met mijlpalen • Marktpartijen geven aan dat lagere beschikbaarheidsvergoedingen mogelijk zijn wanneer het contractrisico wordt verlaagd, onder andere door het project op te knippen in meerdere contracten waarbij het interface-risico expliciet wordt meegenomen. Daarnaast kan een deel van de investeringskosten via mijlpaalbetalingen tijdens de bouwperiode worden voldaan. • In Figuur 8.2.3 is een voorbeeld opgenomen waarin 50% van de investeringskosten via mijlpaalbetalingen wordt uitgekeerd. Dit leidt tot een beschikbaarheidsvergoeding van €0,8 mld., waarvan ca. €0,6 mld. toe te rekenen is aan de investering. Dit bedrag ligt €0,6 mld. lager dan de kasdruk onder Klassiek (Special) (€1,2 mld.). • In totaal wordt ca. €24 mld. aan beschikbaarheidsvergoedingen betaald, waarvan rentelasten voor vreemd vermogen en aandeelhouderslening respectievelijk €4,5 mld. En €5,5 mld. bedragen, waarna in totaal €4,5 mld. aan netto kasstromen en 8,0% equity IRR overblijft voor aandeelhouders. • De relatief hoge rentelasten zijn mede het gevolg van een lange bouwperiode waarin rente wordt gekapitaliseerd en dus rente over rente wordt betaald. Bovendien moet rendement op eigen vermogen door de gebruiksvergoedingen worden vergoed omdat de businesscase niet rendabel is. Bij een rendabele business case wordt dit (deels) vanuit de projectopbrengsten vergoed.

59

Shortlist alternatieve financieringsmodellen | DBFM(O) 2.0 (4/4) Een indicatieve uitwerking van een DBFM(O) 2.0 contract kan voor marktconsortia resulteren in marktconforme equityrendementen, echter kan dit op verschillende manieren worden ingestoken Tabel 8.2.2: Gehanteerde uitgangspunten indicatieve uitwerking DBFM(O) 2.0

Beschikbaarheidsvergoeding

Excl. mijlpaalbetalingen: €1,4 mld. Incl. mijlpaalbetalingen: €0,8 mld.

Fasering contractering

1 of meerdere sub contracten (nader in te vullen)

Rente vreemd vermogen

5,0% (3,0% basis1 + 1,5% marge) 0,5% commitment fee2 over het nog op te nemen deel van de lening tijdens bouwperiode

Rente aandeelhouderslening

10,0%

Aandeel vreemd/ eigen vermogen

85,0% / 15,0%

Lening

25 jaar aflossingsperiode, startende vanaf oplevering

Debt Service Coverage Ratio

1,25

Project / Equity IRR

4,3% / 8,0%

Indicatieve uitwerking Op basis van gesprekken uit de marktverkenning en kengetallen is tot een set aan uitgangspunten gekomen onderliggend aan een indicatieve financiële uitwerking. De uitkomsten dienen echter slechts als voorbeeld omdat het DBFM(O) 2.0 contract in de praktijk op verschillende manieren kan worden ingestoken en sterk afhankelijk is van de marktomstandigheden ten tijde van het aangaan van het contract. Fiscale implicaties zijn buiten beschouwing gelaten. Op basis van de informatie vanuit de marktverkenning •

Fasering | Internationale partijen denken aan het opknippen van het project in een beperkt aantal (1-5) contracten, terwijl Nederlandse partijen overwegend denken aan een groter aantal (>5) kleinere contracten. Het te vergaand opknippen van het project kan echter leiden tot interface risico’s.

•

Aandeel (publiek) vreemd vermogen | Naar inschatting van partijen waarmee gesproken is tijdens de marktverkenning kan het project gefinancierd worden met 80-90% vreemd vermogen, leidende tot een equity inleg van 10-20%. Voor vreemd vermogen is mogelijk een groot deel van de markt nodig aan commerciële financiers gegeven dat banken individueel maximaal ca. € 100-200 mln. kunnen dragen. Overweging is daarom om dit later in te vullen na selectie van consortium (equity) partijen. Bijdrage vanuit publieke kant zoals vanuit de EIB kan daarnaast een positieve bijdrage leveren aan zowel de kapitaallasten als appetite van commerciële financiers.

•

Aandeel equity | Equity partijen kunnen bestaan uit bijvoorbeeld 1-3 hoofdaannemers met een infrafonds.

•

Project / Equity IRR | Op basis van de gehanteerde uitgangspunten zoals opgenomen in Tabel 8.2.2 resulteert het contract in een project-IRR van 4,3% en een equity-IRR van 8,0% in beide scenario’s met of zonder mijlpaalbetalingen. Deze equity-rendementen liggen daarmee in lijn met de onderkant van de marktverwachting van ca. 8–10% voor dergelijke consortia.

1) Basis rente gebaseerd op de Europe Interest Rate Swap 20 jaar (3,0% in november 2025); 2) Commitment fee is een vergoeding die kredietgevers ontvangen voor het beschikbaar houden van een kredietfaciliteit. De fee wordt berekend als een percentage over het nog niet getrokken deel van de lening (dus over de ‘commitment’)

60

Shortlist alternatieve financieringsmodellen | Gebiedsfonds (1/3) Het Gebiedsfonds is een fondsconstructie waarin bijdragen van het Rijk, regio en EU samenkomen en dat daarnaast zelfstandig kapitaal kan aantrekken, waardoor kasuitgaven kunnen worden gespreid t.o.v. klassieke financiering Gebiedsfonds Vreemd vermogen (met staatsgarantie)

Publieke aandeelhouders (Rijk/provincies)

Heen: Leningen tijdens bouwfase (ca. 10 jaar)

Heen: equity tijdens bouwfase (ca. 10 jaar)

Terug: Aflossing + rente (ca. 30 jaar)

Terug: dividend na oplevering (oneindig)

Gebiedsfonds

Vergoeding voor aflossing + rente (ca. 30 jaar)

Mobiliteitsfonds (incl. regio en EU gelden)

Termijnbetalingen tijdens bouwfase (ca. 10 jaar)

Consortium van aannemers

Termijnbetalingen tijdens bouwfase (ca. 10 jaar)

Overig

Financieel

Financieren Bekostigen Aanleggen

Opdracht geven Beheren

ProRail

Voordelen

Nadelen

• •

•

Geen nieuwe (tijdelijke) spoorbeheerder naast ProRail Regionale bijdragen en risicokapitaal komen samen in één fonds op afstand dat gericht is op continuïteit

Fonds zonder assets bemoeilijkt mogelijk ophalen van commercieel kapitaal (maakt dit afhankelijk van staatsgaranties)

Voordelen

Nadelen

•

•

Relatief eenvoudige governance structuur

Beschrijving Het Gebiedsfonds is een fondsconstructie waarin bijdragen van provincies, gemeenten en EU samenkomen, en dat daarnaast zelfstandig kapitaal kan aantrekken, naar verwachting met staatsgarantie. Het fonds is een aparte entiteit met publieke aandeelhouders en staat op afstand van de Rijksoverheid en de geldende begrotingsregels, met een eigen bestuur en ruimte voor regionale bijdragen. Het is daarmee dus anders dan bijvoorbeeld een groeifonds. Daarnaast worden geen assets ondergebracht in dit fonds (zoals wel het geval bij de Regionale Spoorentiteit). Het Gebiedsfonds fungeert dus primair als een financieringsvehikel, niet als beheer- of exploitatieorganisatie. Ook inkomsten vanuit alternatieve bekostigingsopties vooruitlopend op de aanleg kunnen hierin onder worden gebracht. Praktijkvoorbeelden Crossrail (Metro London) werd gefinancierd en bekostigd uit een mix van Department for Transport en Transport for London en is een voorbeeld van een Gebiedsfonds, aangevuld met leningen, lokale heffingen, bijdragen van Heathrow Airport, vrijwillige bedrijfsbijdragen en opbrengsten uit vastgoed. Dit leverde een sterk gebied gebonden financieringsmix met inkomstenstromen (value-capture, lokale heffingen) die extra leenruimte mogelijk maakten. Diverse publieke en private bijdragen waren gebundeld via één projectfonds.

De High Speed 2 (London – Birmingham) is geen exact voorbeeld van een Gebiedsfonds dat primair als financieringsvehikel wordt gebruikt. Wel is dit een interessant voorbeeld waarbij vanuit een aparte entiteit (het ‘non-departmental public body HS2 Ltd.’) sterke centrale regie werd uitgevoegd over het project. Echter was hierbij geen bundeling van regionale of EU-bijdragen in een zelfstandig fonds. Financiering liep rechtstreeks via de Rijksbegroting (Department for Transport).

Aandeelhouders hebben beperkte mogelijkheden tot tussentijds ingrijpen (is anderzijds ook een voordeel)

1) Een model is wel/ niet complex wanneer er veel/ weinig verschillende geldstromen, stakeholders en/ of juridische afspraken benodigd zijn 2) Economische uitgaven zijn uitgaven die worden toegerekend op moment van realisatie van eigendom van activa, ongeacht moment van kasbetaling

61

Shortlist alternatieve financieringsmodellen | Gebiedsfonds (2/3) Een Gebiedsfonds waarin bijdragen van rijk, provincies, gemeenten en EU samenkomen en daarnaast zelfstandig kapitaal kan aantrekken, biedt mogelijkheden voor spreiding in de Rijksbegroting maar waarschijnlijk niet voor het EMU-saldo Tabel 8.2.4: Inschatting kansrijkheid: Gebiedsfonds Spreiding investering

Spreiding EMUsaldo

Passend binnen huidig stelsel

Eenvoud uitvoering1

Inschatting kansrijkheid

20-30 jaar (aflossingsperiode)

Volgt duur bouwfase

Midden

Hoog

Midden

Spreiding investering In plaats van dat de kasuitgaven het ritme van de investeringsuitgaven van ca. 10 jaar volgen zoals bij Klassiek Publiek, worden de investeringsuitgaven gespreid over 20-30 jaar door middel van vergoedingen voor aflossing en rente aan het Gebiedsfonds. Spreiding EMU-saldo Er is geen spreiding van de impact op het EMU-saldo ten opzichte van Klassiek Publiek omdat het Gebiedsfonds onderdeel blijft van de overheid en haar uitgaven dus door Eurostat als overheidsuitgaven worden gerekend. De impact op het EMU-saldo volgt daarom het ritme van de investeringsuitgaven. Passend binnen huidig stelsel Het Gebiedsfonds is op hoofdlijnen inpasbaar binnen het bestaande bestuurlijke en begrotingskader doordat het publiek gefinancierd blijft, maar afhankelijk van de juridische en governance-inrichting kunnen wetswijzigingen of aanpassingen in begrotingsregels nodig zijn. Politieke bekrachtiging is vereist. Eenvoud uitvoering Doordat het Gebiedsfonds primair als financieringsvehikel fungeert en zich uitsluitend richt op het aantrekken van kapitaal en het verrichten van termijnbetalingen aan ProRail, is de uitvoering relatief eenvoudig.