Bijlage 2 Nota van bevindingen.pdf

N O T Av V A N B E V I N D I N G E N

Proces robuustheid/toekomstbestendigheid Omgevingsdienst IJmond (ODIJ)

In opdracht van de Rekenkamers van de gemeenten Bloemendaal, Haarlem, Heemskerk, Heemstede, Landsmeer, Oostzaan, Velsen en Zandvoort en de Randstedelijke Rekenkamer Thijs Boertien, Jop de Graaff, Carmen Hendriks, Roel Lauwerier

29 oktober 2025 | Versie 1.0

Inhoudsopgave 1. Inleiding 1.1. Aanleiding 1.2. Onderzoeksdoel en -vragen 1.3. Normenkader 1.4. Aanpak 1.5. Leeswijzer

2. ODIJ in beeld 2.1. Governance 2.2. Eigenaarsrol 2.2.1. Doel- en taakomschrijving van de GR 2.2.2. Inrichting van het AB en DB 2.2.3. Financiële bijdrage en stemverhouding 2.3. Opdrachtgeversrol 2.3.1. Gemeenschappelijke regeling (GR) 2.3.2. Beleid 2.3.3. Praktijk/rolneming 2.4. Analyse 2.4.1. De governance kent aandachtspunten en risico’s. Het oppakken van deze risico’s maakt onderdeel uit van het ontwikkeltraject dat de ODIJ doorloopt. 2.4.2. Beperkter zicht op rollen, taken en verantwoordelijkheden ODIJ bij raden en Staten 2.5. Toets op de normen m.b.t. ‘ODIJ in beeld’

3. Ontwikkeltraject robuuste/toekomstbestendige ODIJ 3.1. Tijdlijn ontwikkeltraject toekomstbestendige ODIJ 2023: Zelftoets ODIJ 2024: Plan van Aanpak en start uitvoering met focus op toekomstbestendigheid 2025 (tot en met juli): Traject in volle gang - richtinggevende besluiten in ontwikkeling 3.2. Analyse 3.2.1. Twee zijden van dezelfde medaille 3.2.2. Transparantie als sleutelwoord; maar wel afhankelijk van nabijheid 3.2.3. Vertrouwen in ‘de goede stappen’ maar niet in het behalen van het omzetcriterium 3.3. Toets op de normen m.b.t. ‘ontwikkeltraject robuustheid/ toekomstbestendigheid’

4. Informatievoorziening en sturing 4.1. Informatievoorziening 4.1.1. Afspraken over informatievoorziening en naleving in de praktijk

4 4 6 7 8 9

10 10 13 13 15 16 17 17 18 19 19 19 21 22

24 24 24 25 30 39 39 39 40 42

44 44 44

2 / 66

4.1.2. Informatievoorziening over robuustheid en ontwikkeltraject richting raden en Staten 4.2. Sturing 4.2.1. Bestuurlijke organisatie van de eigenaars- en opdrachtgeversrol 4.2.2. Sturing middels zienswijzen, moties en brieven 4.3. Analyse ‘informatievoorziening en sturing’ 4.3.1. Raden en PS worden actief geïnformeerd maar informatievoorziening voldoet (nog) niet aan de sturingsbehoefte 4.3.2. Onderscheid eigenaarschaps- én opdrachtgeversrol beperkt geëxpliciteerd. Rollen staan op gespannen voet in dit traject 4.4. Toets op de normen m.b.t. ‘informatievoorziening en sturing’

46 50 50 50 54 54 56 58

Bijlagen

60

Bijlage 1. Taken per deelnemer

60

Bijlage 2. Eigenschappen ‘zelfstandig toekomstbestendige organisatie’

63

Bijlage 3. Vergelijkende data uit Tweejaarlijks onderzoek van de Wet VTH t.b.v. deelvraag 3

64

Bijlage 4. Lijst van afkortingen

65

3 / 66

1. Inleiding 1.1. Aanleiding Het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) was de afgelopen jaren meermaals onderwerp van een aantal kritische onderzoeken, evaluaties en rapporten. In 2020 is in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) een commissie ingesteld onder leiding van Jozias van Aartsen. Deze commissie kreeg de opdracht om het VTH-stelsel te beoordelen en te adviseren hoe dit te versterken. In maart 2021 werd het rapport Om de leefomgeving. Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur gepresenteerd. De commissie van Aartsen constateerde dat het VTH-stelsel onvoldoende functioneerde door versnippering, gebrek aan onafhankelijkheid en onvoldoende middelen. In navolging hiervan is het Interbestuurlijk Programma VTH (IBP-VTH) gestart. Het IBP-VTH was gestructureerd rondom zes pijlers, elk met een specifieke focus en werkgroepen die zich richten op verbetering van verschillende aspecten van het VTH-stelsel. De robuustheidscriteria Een belangrijk thema (pijler 1) is de robuustheid van de omgevingsdiensten. Robuustheid gaat over de mate waarin de deelnemers in het stelsel in staat zijn de opgaven naar de toekomst toe zelfstandig uit te voeren en de mate waarin de organisaties in staat zijn continuïteit op de primaire taken te borgen.

De basis van de robuustheid, zoals door het bestuurlijk overleg IBP VTH op 22 juni 2023 vastgesteld1, bestaat uit de volgende zes key performance indicators (kpi’s)2: 1. Minimale omvang. De omvang van het regionaal werkprogramma, gecombineerd met het percentage medewerkers in eigen dienst. Deze omvang (basis- en milieugerelateerde plustaken) is minimaal € 16,5 miljoen (inclusief overhead en prijspeil 2023) en 80% van de medewerkers in het primaire proces is in dienst van de organisatie. 2. Kwaliteitscriteria. De dienst voldoet aan geldende kwaliteitscriteria VTH voor zowel basis- als plustaken. 3. Innovatie. De dienst heeft voldoende aandacht, capaciteit en budget voor innovatie, blijkend uit de aanwezigheid van een (meerjarige) innovatieagenda en vrij besteedbaar budget voor innovatie. Het percentage voor het innovatiebudget beslaat 1% van de begroting. 4. Weerstandsvermogen. De dienst kan risico’s en veranderingen in de omvang van het overgedragen takenpakket opvangen door het aanhouden van buffers (weerstandsvermogen). Dit blijkt uit afdoende algemene reserve voor geïdentificeerde risico’s en onverwachte operationele tegenvallers en expliciete afspraken over uitname. De vastgestelde norm is een weerstandsratio van 0,8. 5. Business intelligence. De dienst kan een relatie leggen tussen werk, mensen en geld. Er wordt informatiegestuurd gewerkt.

Dat komt tot uitdrukking in het percentage van de uitvoeringsformatie VTH voor business intelligence (3 FTE) en opleidingsbudget van 3% van de loonsom. 6. Regionale congruentie. De dienst past bij de identiteit van het werkgebied en er is sprake van samenhang (coherentie) in het takenpakket en logica in het geografisch werkgebied. De maatschappelijke opgave staat centraal.

1

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (juni 2023). Kamerbrief voortgang versterking VTH-stelsel – juni 2023.

2

IBP-VTH (8 augustus 2023). Kpi’s voor financiële robuustheid. Voorstel en advies.

4 / 66

Alle omgevingsdiensten (OD’s) zijn vanuit het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) verzocht zichzelf te toetsen op deze criteria om vervolgens met een Plan van Aanpak (PvA) te komen voor hoe er per 1 april 2026 voldaan gaat worden aan de criteria. Daarbij dienden ook de volgende zes ‘randvoorwaarden’ te worden meegenomen. 1. Alle gemeenten en provincies nemen deel aan de omgevingsdienst en hebben alle basistaken volledig overgedragen. 2. De governance is ingericht, er is sprake van goed opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap, onafhankelijkheid en gezag, het accounthouderschap is ingevuld, de directeur heeft een stevige positie en mandaat. 3. Voor de minimale omvang telt uitsluitend de omzet van de basis- en milieugerelateerde taken. Er is een duidelijk onderscheid tussen deze taken en de niet-milieugerelateerde plustaken. 4. Er wordt zelfstandig voldaan aan de minimale normen voor robuustheid, 5. Zijn er specifieke kennisgebieden of taken die door een andere dienst worden uitgevoerd? Zo ja, specificatie in PvA met daarbij de gemaakte afspraken over o.a. verantwoording. 6. Bij de toetsing wordt rekening gehouden met de robuustheid in de toekomst (meerjarig perspectief, waarbij ook onderscheid wordt gemaakt tussen structurele en incidentele middelen).3 Ook de Omgevingsdienst IJmond (ODIJ4) werkt op dit moment aan deze ‘robuustheid’.

Na een eerste toets van de plannen vanuit het ministerie van IenW in september 2024 werd echter geconstateerd dat de robuustheid van de ODIJ ‘rood’ scoorde.5 Een tweede beoordeling, naar aanleiding van een volgende rapportage hierover vanuit de ODIJ, werd door het ministerie beoordeeld als ‘oranje’ (april 2025).6 Betrokkenheid raden en Staten De Heemskerkse raadsleden hebben bij de Rekenkamer van Heemskerk aangegeven beperkt zicht te hebben op voornoemde ontwikkelingen, die grotendeels ‘op afstand’ plaatsvinden. In een tijd waarin lokaal discussies spelen over het ‘ravijnjaar’ is er (te) beperkt zicht op de robuustheid en de (kosten)effectiviteit van de ODIJ. De Rekenkamer van Heemskerk heeft dit signaal ter harte genomen en voorgenomen om de betrokkenheid van de gemeenteraden en Provinciale Staten bij de robuustheid te onderzoeken. Er is vervolgens een ronde gemaakt langs de Rekenkamers van de overige deelnemers van de ODIJ. De Rekenkamers van Bloemendaal, Haarlem, Heemstede, Landsmeer, Oostzaan, Velsen, Zandvoort en de Randstedelijke Rekenkamer hebben vervolgens samen met de Rekenkamer van Heemskerk opdracht gegeven voor dit onderzoek.

Traject robuustheid en toekomstbestendigheid ODIJ Ingegeven door het feit dat de ODIJ aan de robuustheidscriteria moet voldoen, doorloopt de ODIJ op dit moment een ontwikkeltraject.7 De ODIJ focust daarbij niet alleen op het zelfstandig voldoen aan de robuustheidscriteria maar onderzoekt hierbij ook de toekomstbestendigheid van de eigen organisatie. Concreet worden hiertoe drie inhoudelijke sporen gevolgd: 1. Programma herijking Gemeenschappelijke Regeling (GR) en governance; 2. Programma herijking financieringsstructuur; en 3. Toekomstscenario’s

3

IBP-VTH (15 juni 2023). Eindnotitie pijler 1 – robuuste omgevingsdiensten.

4

In dit onderzoek wordt verwezen naar de ODIJ als construct cq. Gemeenschappelijke Regeling én als uitvoeringsorganisatie.

5

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (20 september 2024). Beoordeling plan van aanpak robuuste omgevingsdienst.

6

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (1 april 2025). Beoordeling 1e voortgangsrapportage robuuste omgevingsdienst.

7

Omgevingsdienst IJmond (27 maart 2024). Besluit Algemeen Bestuur Plan van Aanpak (besluitnummer AB 2024-00x).

5 / 66

De voor dit onderzoek samenwerkende Rekenkamers hebben begin 2025 een gesprek gevoerd met de ODIJ om zicht te krijgen op het ontwikkeltraject dat de ODIJ doormaakt en om te voorkomen dat er met dit onderzoek overlap plaatsvindt met dit traject.8 Uitgangspunt van dit onderzoek is dat het rekenkameronderzoek het traject dat de ODIJ nu doorloopt niet moet hinderen.

1.2. Onderzoeksdoel en -vragen Met dit onderzoek moet inzichtelijk worden of het proces dat in 2024-2026 wordt ontrold om te komen tot een robuuste ODIJ een solide proces is, waarin de juiste bouwstenen worden gebruikt. Daarnaast wordt onderzocht of de onderzoeken die in dat kader en in die periode zijn/worden uitgevoerd een adequaat en volledig beeld geven van de oorzaken van het huidige gebrek aan robuustheid en van de oplossingsrichtingen. De informatie die beschikbaar is en komt via de ODIJ alsmede uit de andere relevante onderzoeken en processen (IBP-VTH), moet helder en toegankelijkheid worden samengevat en op volledigheid en soliditeit zijn getoetst. Met dit onderzoek wordt vervolgens helder gemaakt op welke wijze de onderscheiden gemeenten en de provincie Noord-Holland kunnen bijdragen aan het versterken van de robuustheid van de ODIJ. Daarbij is de rol van alle betrokken bestuurders-organen relevant (Algemeen en Dagelijks Bestuur van de ODIJ, Gedeputeerde Staten (GS) en Provinciale Staten (PS) van de provincie Noord-Holland en de colleges en gemeenteraden van de deelnemende gemeenten). Het doel is om duidelijk te maken hoe de informatiestromen en sturingsinstrumenten in het (recente) verleden zijn gebruikt in relatie tot het geconstateerde gebrek aan robuustheid.

Ook moet inzichtelijk worden hoe de informatiestromen en het gebruik van sturingsinstrumenten in de toekomst kunnen worden aangewend voor een effectievere aansturing van de ODIJ en hoe deze kunnen bijdragen aan de versterking van de robuustheid. De scope van dit onderzoek is de periode 2022-2025, waarbij het onderzoek van de Commissie Van Aartsen uit maart 2021 wordt meegenomen in de context. Centrale vragen In dit onderzoek staan de volgende vragen centraal: 1. Worden in de huidige aanpak, om de robuustheid van de ODIJ op de (middel)lange termijn op het gewenste niveau te krijgen, de juiste bouwstenen gebruikt om vertrouwen te mogen hebben in het resultaat? Zo niet, wat ontbreekt? 2. Hoe is de sturing, inclusief de informatievoorziening, tussen de betrokken bestuursorganen en de ODIJ vormgegeven en uitgevoerd, in welke mate heeft dat bijgedragen aan het huidige tekort aan robuustheid van de ODIJ en op welke wijze kunnen de bestuursorganen op een effectieve manier de ODIJ aansturen en bijdragen aan het versterken van diens robuustheid? Deelvragen Om de centrale vragen te kunnen beantwoorden, zijn de volgende deelvragen opgesteld: ODIJ in beeld 1. Hoe ziet het huidige stelsel van de ODIJ er uit? 2. Wie zijn hierin betrokken en wat zijn hun rollen, taken en verantwoordelijkheden binnen het stelsel? Is dit voldoende helder voor de gemeenteraden en Provinciale Staten?

8

Omgevingsdienst IJmond, gesprek Rekenkamers, 14 januari 2025

6 / 66

3.

Hoe zijn de prestaties en de kosten van de ODIJ in vergelijking tot andere omgevingsdiensten? *

* Met de begeleidingscommissie van Rekenkamers is opgenomen dat deze informatie wordt gebaseerd op het Tweejaarlijks onderzoek van de Wet VTH dat op dit moment in uitvoering is. Verwacht werd dat de meest recente data in september 2025 beschikbaar zijn. Deze zijn nog niet bekend. De vergelijkende data zullen – nadat deze bekend zijn – worden toegevoegd in de bijlage, Proces robuustheid 4. Wat is de huidige stand van zaken van het proces dat de ODIJ op dit moment doorloopt? Wat zijn de uitkomsten van de drie sporen (tot nu toe)? 5. In hoeverre geven deze onderzoeken een adequaat en volledig beeld van de huidige situatie van de ODIJ en de verwachtingen voor de toekomst? 6. Wat gaat goed in dit proces en waar liggen verbetermogelijkheden? Informatievoorziening en sturing 7. Hoe is de sturing op en informatievoorziening vanuit de ODIJ georganiseerd? Wie doet wat? 8. In hoeverre stelt de informatievoorziening over de ODIJ de raden en Staten in staat om te sturen op de robuustheid van de ODIJ (kaderstellend en controlerend)? 9. In welke mate is er in de sturing op en informatievoorziening over de ODIJ aandacht voor de opdrachtgevers- en eigenaarsrol? Zijn deze rollen in de praktijk in balans? 10. In hoeverre draagt de sturing op de ODIJ actief bij aan een verbeterde robuustheid van de ODIJ? Leren ** 11.

Welke lessen zijn er te trekken uit het proces tot robuustheid, de sturing en informatievoorziening en de relatie hiertussen? 12. Wat kunnen deelnemers van elkaar leren in de wijze waarop sturing wordt gegeven aan de ODIJ en hoe de informatievoorziening wordt benut? ** Deze vragen worden beantwoord in de definitieve rapportage ten behoeve van conclusies en aanbevelingen.

1.3. Normenkader Aspect ODIJ in beeld

Proces robuustheid

Gehanteerde norm 1. De rollen, taken en verantwoordelijkheden voor betrokkenen bij de ODIJ zijn helder uitgewerkt. 2. Het is voor raads- en Statenleden voldoende helder wie welke rol heeft binnen het stelsel van de ODIJ en wie daarbinnen wat doet. 3. Het is voor alle betrokkenen voldoende helder waar de ODIJ nu staat in het kader van het traject om robuust te worden. 4. Het proces via drie sporen geeft een adequaat beeld van de huidige situatie en de verwachtingen voor de toekomst voor wat betreft robuustheid. 5. Knelpunten voor robuustheid zijn voldoende in beeld en ondervangen in het proces en succesfactoren voor robuustheid worden benut. 6. Betrokkenen hebben een gefundeerd vertrouwen dat het huidige proces voor robuustheid voor de middellange termijn voldoende houvast biedt.

7 / 66

Informatievoorziening en sturing

7.

Er zijn duidelijke afspraken over de sturing op en informatievoorziening over de ODIJ tussen alle betrokken actoren (denk aan: frequentie, kwaliteit, organisatie en tijdigheid). 8. De afspraken worden in de praktijk nageleefd. 9. In de informatievoorziening over en sturing op de ODIJ is er aandacht voor de opdrachtgevers- én de eigenaarsrol. Op beide rollen wordt in de praktijk actief en evenredig gestuurd. 10. De betrokken actoren binnen gemeenten en provincie zijn actief geïnformeerd over het proces van robuustheid en de stappen die nodig zijn om robuust te worden 11. De verschillende actoren binnen gemeenten en provincie benutten deze informatie actief om (bij) te sturen op de robuustheid van de ODIJ. Figuur 1. Normenkader

1.4. Aanpak De aanpak van dit onderzoek bestaat uit de volgende stappen: - Startgesprek. Er heeft een startgesprek plaatsgevonden met de begeleidingscommissie vanuit de Rekenkamers en het onderzoeksteam. Tijdens dit gesprek zijn de onderzoeksvragen, het normenkader en de planning vastgesteld. Ook zijn werkafspraken gemaakt over het beschikbaar stellen van relevante documenten en de selectie van personen voor de gespreksronde. Daartoe zijn ambtelijk contactpersonen aangewezen voor de verschillende deelnemers. Bij het tweede deel van het startgesprek is een vertegenwoordiging vanuit de ODIJ aangesloten om werkafspraken te maken. - Informatie-uitvraag. Vervolgens is bij de ambtelijk contactpersonen van de gemeenten, de provincie en de ODIJ de benodigde documentatie en de contactgegevens voor het inplannen van de gesprekken uitgevraagd. - Documentenstudie. In deze stap zijn verschillende documenten bestudeerd die inzicht bieden in het ontwikkeltraject om tot een toekomstbestendige omgevingsdienst te komen en in de informatievoorziening en sturing hierover aan en door de gemeenten en provincie. In het rapport wordt met voetnoten verwezen naar de bestudeerde documenten. Op basis van de input uit deze stap zijn de gespreksleidraden voor de gespreksronde opgesteld.

De volgende typen documenten zijn bestudeerd: o Algemene documenten in relatie tot de ODIJ o Documenten in relatie tot de onderzoeken naar robuustheid o Documenten in relatie tot de informatievoorziening aan de raden en Provinciale Staten o Documenten in relatie tot de sturing door de colleges en Gedeputeerde Staten - Gespreksronde. In deze stap zijn met de volgende partijen interviews en sessies gehouden: • Ambtelijke vertegenwoordiging (per gemeente/provincie) • Bestuurlijke vertegenwoordiging (per gemeente/provincie) • Sessie met raden en Provinciale Staten (per gemeente/provincie)9 • Directie/MT Omgevingsdienst IJmond In het rapport wordt met voetnoten verwezen naar de gevoerde interviews en sessies. - Rapportage. In deze stap is gewerkt aan een conceptnota van bevindingen. Ook is gewerkt aan het bijlagenrapport ODIJ – Deelnemers onderzoek in beeld, waarin de beelden per deelnemer zijn opgenomen. De conceptnota en het bijlagenrapport zijn opgeleverd aan de begeleidingscommissie en in september 2025 na

9

Met de raad van Landsmeer is het niet gelukt om een gesprek in te plannen. Het perspectief van de raad van Landsmeer is dus ook niet opgenomen in de

rapportage en in het bijlagenrapport, anders dan wat we in documenten zijn tegengekomen.

8 / 66

akkoord uitgezet voor ambtelijk wederhoor onder de verschillende deelnemers. De feitelijke opmerkingen vanuit de deelnemers zijn in oktober 2025 verwerkt tot voorliggende rapportage.

1.5. Leeswijzer Dit rapport is als volgt opgebouwd: 1. Inleiding, met daarin de aanleiding (§1.1), het onderzoeksdoel en de onderzoeksvragen (§1.2), het normenkader (§1.3), de aanpak (§1.4) en de leeswijzer (§1.5). 2. ODIJ in beeld. In §2.1 wordt eerst de algemene governance van de ODIJ beschreven. Vervolgens worden de verschillende rollen die de gemeenten en de provincie vervullen bij de ODI omschreven: de eigenaarsrol (in §2.2) en de opdrachtgeversrol (in §2.3). In §2.4 volgt een analyse op de voorgaande paragrafen. In §2.5 worden de normen getoetst. 3. Ontwikkeltraject robuuste/toekomstbestendige ODIJ. In §3.1 wordt chronologisch een tijdlijn gegeven van het ontwikkeltraject naar een robuuste/ toekomstbestendige omgevingsdienst. In §3.2 vindt een analyse plaats op deze tijdlijn en in §3.3 wordt afgesloten met een toets op de normen. 4. Informatievoorziening en sturing. In §4.1 wordt ingegaan op het aspect ‘informatievoorziening’. In §4.2 komt het aspect ‘sturing’ aan bod. §4.3 vindt een analyse plaats op de voorgaande twee paragrafen en in §4.4 wordt afgesloten met een toets op de normen. 5. Bijlagen. Dit rapport bevat de volgende bijlagen: Bijlage 1. Taken per deelnemer: In deze bijlage is een overzicht opgenomen van de taken die de deelnemers, bij moment van schrijven van dit rapport (september 2025), hebben ingebracht bij de ODIJ. Bijlage 2.

Eigenschappen ‘zelfstandig toekomstbestendige organisatie’: In §3.1 wordt verwezen naar de eigenschappen van een ‘zelfstandig toekomstbestendige organisatie’, afkomstig uit het rapport 'Twee zijden van een medaille'. Deze eigenschappen zijn opgenomen in Bijlage 2. Bijlage 3. Vergelijkende data uit Tweejaarlijks onderzoek van de Wet VTH t.b.v. deelvraag 3: Deelvraag 3 wordt beantwoord aan de hand van het Tweejaarlijks onderzoek van de Wet VTH. De vergelijkende data, afkomstig uit dit onderzoek, staan opgenomen in bijlage 3. Bijlage 4. Lijst van afkortingen: Bijlage 4 bevat een lijst van de gebruikte afkortingen die in dit rapport voorkomen. In het losse bijlagenrapport ODIJ – Deelnemers onderzoek in beeld staan de beelden per deelnemer opgenomen. In dit rapport wordt gesproken over robuustheid en toekomstbestendigheid. We kunnen ons voorstellen dat de termen op elkaar lijken en de verhouding hiertussen niet altijd duidelijk is. Hieronder hebben we de termen gedefinieerd. A. Proces robuustheid: de noodzakelijke stappen om per 1 april 2026 te voldoen aan de vanuit het IBP-VTH vastgestelde robuustheidscriteria. Deze criteria zijn opgenomen in §1.1. B. Ontwikkeltraject toekomstbestendigheid: de noodzakelijke stappen om de huidige uitvoering op het minimale noodzakelijke niveau te brengen. Zo ontstaat er een vertrekpunt voor verdere samenwerking en/of fusie.

Dit gebeurt via drie inhoudelijke sporen: 1. Programma herijking Gemeenschappelijke Regeling (GR) en governance; 2. Programma herijking financieringsstructuur; en 3. Toekomstscenario’s. Dit traject loopt verder door dan 1 april 2026.

9 / 66

2. ODIJ in beeld In dit hoofdstuk komen de volgende onderzoeksvragen aan bod: 1. Hoe ziet het huidige stelsel van de ODIJ er uit? 2. Wie zijn hierin betrokken en wat zijn hun rollen, taken en verantwoordelijkheden binnen het stelsel? Is dit voldoende helder voor de gemeenteraden en Provinciale Staten? In §2.1 wordt eerst de algemene governance beschreven. Vervolgens gaan we in op de verschillende rollen die de gemeenten en de provincie vervullen bij de ODIJ: de eigenaarsrol (in §2.2) en de opdrachtgeversrol (in §2.3). In §2.4 volgt een analyse op de voorgaande paragrafen. We sluiten in §2.5 af met een toets op de gestelde normen.

2.1. Governance Onderdeel van dit onderzoek is een beschrijving van het stelsel van de ODIJ. Het doel is om de verhouding tussen gemeenten en provincie enerzijds en de omgevingsdienst (ODIJ) anderzijds toe te lichten en te duiden welke partijen welke rollen hebben. De governance van de ODIJ is de afgelopen tijd al meermaals onderwerp van onderzoek geweest. Dit komt onder andere aan bod in het ‘visitatierapport’ (2023), het rapport vanuit de bestuursopdracht ‘Twee zijden van de medaille’ (2024)’ en de tussenrapportage Ontwikkellijn Governance ODIJ (2025.) 10 Een belangrijk uitgangspunt van dit Rekenkameronderzoek is dat er geen dubbelingen plaatsvinden met het ontwikkeltraject dat de ODIJ zelf doorloopt.11 We baseren onze informatie in dit hoofdstuk daarom mede op de bevindingen en resultaten uit de voornoemde documenten. Beknopte schets van de ODIJ In de GR-tekst is een schets gegeven van de oprichting en ontwikkeling van de ODIJ. 12 Opgenomen staat dat de gemeenten Beverwijk, Heemskerk en Velsen in 1997 besloten tot oprichting van de Gemeenschappelijke Regeling Milieudienst IJmond op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Per 1 januari 1999 was de dienst daadwerkelijk operationeel. In 2001 is ook de gemeente Uitgeest toegetreden tot de regeling. De dienst is opgericht met als doel een efficiënte en kwalitatieve uitvoering van de milieutaken van de deelnemers.

In Nederland deden er zich na de eeuwwisseling vervolgens een aantal impactvolle incidenten voor, onder andere de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam. Hieruit bleek dat de gemeenten en provincies onvoldoende toegerust waren op de uitvoering van de taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTHtaken). De commissie Mans (rapport 'De tijd is rijp') deed onderzoek naar de uitvoering van de VTH-taken. In 2008 gaf

10

Rapport Ontwikkellijn Governance ODIJ- IPR Normag (20 maart 2025), Omgevingsdienst NL (18 oktober 2023). Visitatierapport Omgevingsdienst IJmond 27

en 28 juni 2023., Omgevingsdienst IJmond (25 april 2024). Rapportage Bestuursopdracht ‘Twee zijden van een medaille’ Voor een toekomstbestendig Omgevingsdienst IJmond 11

In hoofdstuk 3 wordt dit traject uitgebreid beschreven.

12

Gemeenschappelijke Regeling Omgevingsdienst IJmond | Lokale wet- en regelgeving

10 / 66

de commissie de belangrijke aanbeveling om de uitvoeringskennis en expertise te bundelen in – meer onafhankelijk van het bestuur te zetten – uitvoeringsdiensten. Dit zijn uiteindelijk de omgevingsdiensten geworden.13 In 2014 zijn de gemeente Haarlem en provincie Noord-Holland vervolgens toegetreden tot de regeling, in 2015 gevolgd door Beemster en Purmerend. Per 1 januari 2015 heet de Milieudienst de Omgevingsdienst IJmond (ODIJ).14 Het streven van de dienst is vanaf het begin gericht op uitvoering van taken voor meer gemeenten dan alleen de deelnemers en de mogelijkheden daartoe actief te onderzoeken. Vanaf 2001 voert de dienst ook taken uit voor de (deels voormalige of heringedeelde) gemeenten Bloemendaal, Haarlemmerliede en Spaarnwoude, Heemstede, Noordwijkerhout en Zandvoort en vanaf 2005 voor de gemeenten Landsmeer, Oostzaan, Waterland en Wormerland en ook voor de gemeente Edam-Volendam. 15 Het takenpakket wordt uitgevoerd op basis van (langlopende) dienstverleningsovereenkomsten (DVO ‘s). In 2017 zijn, ten gevolge van de wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) de gemeenten Bloemendaal, Edam-Volendam, Heemstede, Landsmeer, Oostzaan, Waterland, Wormerland en Zandvoort toegetreden tot de regeling, in eerste instantie alleen voor wat betreft het basistakenpakket.

16 Kern van de door de deelnemers in de regeling ingebrachte taken is het milieutakenpakket (waaronder vergunningverlening, toezicht en handhaving, beleidsvoorbereiding beleidsuitvoering op milieugebied, begeleiden van bodemsaneringen) van de IJmondgemeenten. In 2014 is hier het zogenoemde basistakenpakket (BTP) voor regionale uitvoeringsdiensten in verwerkt. Dit betreft de complexere milieutaken (als deel van het volledige milieutakenpakket plus toezicht op (asbest)sloop), waarvan is overeengekomen dat de uitvoering hiervan door uitvoeringsdiensten dient te geschieden. Dit zijn dus verplicht ingebrachte taken door de gemeenten en de provincie bij de ODIJ. Welke taken de deelnemers verplicht in hebben gebracht bij de ODIJ is te raadplegen via het Informatiepunt van de Leefomgeving (IPLO). Daarnaast kan de dienst op verzoek ook zogenoemde plustaken uitvoeren, bijvoorbeeld op het gebied van brandveiligheid of drank- en horeca.17 Een lijst van alle ingebrachte taken is opgenomen in Bijlage 1. Anno 2025 bestaat de ODIJ uit de volgende veertien deelnemende gemeenten en de provincie Noord-Holland.18

13

'Omgevingsdiensten moeten hun werk kunnen doen' | Informatiepunt Leefomgeving

14

Gemeenschappelijke Regeling Omgevingsdienst IJmond | Lokale wet- en regelgeving

15

Ibid.

16

Ibid.

17

Ibid.

18

Over ons - Omgevingsdienst IJmond

11 / 66

Figuur 2. Werkgebied ODIJ (bron: website ODIJ). De ODIJ is dus een openbaar lichaam, ingesteld op basis van de Wgr.19 Het bestuur van de dienst bestaat uit het Algemeen Bestuur (AB), het Dagelijks Bestuur (DB) en de voorzitter (aangewezen vanuit het AB). De directeur is het hoofd van de dienst en secretaris van het bestuur. De huidige directeur is per 2 juni 2023 in dienst bij de ODIJ.20 Op 31 december 2024 bestond de formatie van de ODIJ uit 135,8 fte. 21 De gemeenten en provincie vervullen twee belangrijke rollen ten aanzien van de ODIJ: de eigenaars- én de opdrachtgeversrol. Gemeenten en provincie moeten er als eigenaar voor zorgen dat de ODIJ in staat wordt gesteld om de ingezette strategie en opgaven te kunnen vervullen. Anderzijds willen gemeenten en provincie er als opdrachtgever voor zorgen dat dit vanuit het lokale (en regionale) belang op een effectieve en efficiënte manier gebeurt.22 In de volgende paragrafen worden beide rollen behandeld. In de eerder benoemde tussenrapportage Ontwikkellijn Governance ODIJ (20 maart 2025) wordt de governance als volgt gevisualiseerd.

Figuur 3. ‘Huidige inrichting governance ODIJ’ (bron: tussenrapportage Ontwikkellijn Governance ODIJ, 20 maart 2025). 19

Openbaar lichaam als bedoeld in artikel 8, eerste lid, in verbinding met artikel 52 of 74 van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

20

Omgevingsdienst IJmond in beweging: In gesprek met nieuwe directeur Just Zandhuis - Omgevingsdienst IJmond

21

Omgevingsdienst IJmond (2025), Jaarstukken 2024, p. 20

22

Tussenrapport Ontwikkellijn Governance ODIJ- IPR Normag (20 maart 2025)

12 / 66

2.2. Eigenaarsrol De gemeenten en provincie zijn via hun colleges en GS gezamenlijk mede-eigenaar van de gemeenschappelijke regeling. Dit betekent dat zij de gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor de continuïteit en het functioneren van de GR. Daarnaast zijn zij financieel aansprakelijk voor eventuele tekorten of investeringen. Gemeenten en provincie vervullen de eigenaarsrol door via het Algemeen Bestuur (AB) en het Dagelijks Bestuur (DB) invloed uit te oefenen op het beleid, de strategie en de begroting van de GR.

2.2.1. Doel- en taakomschrijving van de GR In de Gemeenschappelijke Regeling Omgevingsdienst IJmond staan de taak- en rolopvatting van de deelnemers, de verantwoordelijkheden en de wijze waarop de deelnemers met elkaar samenwerken binnen de ODIJ omschreven.23 Doelomschrijving In artikel 2 van de GR staat onder artikel c de volgende doelomschrijving voor de ODIJ: “Het openbaar lichaam is primair ingesteld in het belang van het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit in het samenwerkingsgebied.” Taken en bevoegdheden In artikel 16 van de GR worden de taken en bevoegdheden van ODIJ vastgelegd. Daarbij is er op het moment van schrijven, oktober 2025, (nog) sprake van delegatie en mandaat. Delegatie In de GR wordt toegelicht dat de gemeenten Beverwijk, Heemskerk, Uitgeest en Velsen taken gedelegeerd hebben aan het AB. Onder delegatie wordt verstaan: het overdragen door een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten aan een ander die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent (art 10:13 Awb). 24 De overgedragen taken kunnen in een afsprakenkader verder uitgewerkt worden. Dit afsprakenkader heeft de vorm van een dienstverleningsovereenkomst. In de praktijk is er bij sommige deelnemers van de ODIJ expliciet sprake van een afsprakenkader (dit zien we bij de provincie Noord-Holland).

Bij andere deelnemers is dit niet het geval, of heeft het afsprakenkader een andere naam of inrichting.25 Al langere tijd is het uitgangspunt binnen het VTH-stelsel dat delegatie van bevoegdheden aan een omgevingsdienst onwenselijk is.26

23

Gemeenschappelijke Regeling Omgevingsdienst IJmond | Lokale wet- en regelgeving

24

In de GR is opgenomen: delegatie inzake het nemen van besluiten omtrent enkelvoudige omgevingsvergunningen die uitsluitend zien op activiteiten als

bedoeld in artikel 2.1 lid 1 sub e en i Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, ontheffingen, aanwijzingen, maatwerkvoorschriften, meldingen en alle hiermee samenhangende besluiten (bron: GR ODIJ). 25

Rapport Ontwikkellijn Governance ODIJ- IPR Normag (20 maart 2025)

26

Kamerstuk 33872, nr. 3 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen

13 / 66

Mandaat In het tweede lid van artikel 16 van de GR is opgenomen dat alle deelnemers (gemeenten en provincie) alsook derden waarvoor taken worden uitgevoerd, mandaat kunnen verlenen aan het dagelijks bestuur, als uitvoerend orgaan, of rechtstreeks aan de directeur. Mandaat is de bevoegdheid om namens een bestuursorgaan besluiten te nemen (art. 10:1 Awb). Dit wil zeggen dat de mandaatgever bevoegd is de gemandateerde bevoegdheid uit te oefenen. Deze taken worden op basis van een dienstverleningsovereenkomst (DVO) uitgevoerd en niet in de Gemeenschappelijke Regeling ingebracht, behalve voor wat betreft het basistakenpakket van de deelnemers. Deze basistaken worden verplicht in de regeling gebracht bij deelname. In het ‘Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ staat per deelnemer opgenomen of taken gedelegeerd of gemandateerd zijn. Voor de gemeente Haarlem is bijvoorbeeld te zien dat er in het Algemeen mandaat-, en machtigingsbesluit plustaken en milieutakenpakket Haarlem- Omgevingsdienst IJmond 2024 is vastgelegd dat er wordt gekozen voor een algemeen geformuleerd mandaatbesluit. Voor de gemeente Velsen geldt daarentegen dat is vastgelegd dat Velsen – net als Beverwijk, Uitgeest en Heemskerk – de in de GR beschreven bevoegdheden heeft overdragen aan het AB (delegatie).

Beleid uit te voeren taken Artikel 17 van de GR legt vast dat de deelnemers periodiek beleid vastleggen ten aanzien van de uit te voeren taken. Dit beleid vormt de basis voor het jaarlijkse uitvoeringsprogramma van de ODIJ. De tekst laat ruimte of dit gezamenlijk of individueel beleid moet zijn.27 We zien dat de deelnemers periodiek gezamenlijk beleid vaststellen ten aanzien van de uit te voeren taken. Het beleidskader VTH-milieu van de ODIJ is vastgesteld door alle colleges van de deelnemende gemeenten en de provincie Noord-Holland. Dit beleidskader beschrijft de prioriteiten en wettelijke kaders voor de uitvoering van VTH-taken op het gebied van milieu en vormt daarmee het inhoudelijke fundament voor de taken die de ODIJ voor de deelnemers uitvoert.

Taken op verzoek Artikel 18 van de GR omvat de mogelijkheid om taken op verzoek onder te brengen bij de ODIJ. Er is in de GR niet omschreven wat dit precies behelst: of taken binnen de regeling ondergebracht worden, of bijvoorbeeld als aparte opdracht op basis van een offerte. In ieder geval geldt dat er bij uitbreiding van de taken aan de ODIJ unanieme instemming benodigd is van zowel het AB als het DB. Het verminderen van het takenpakket wordt gelijkgesteld aan een verzoek tot gedeeltelijke uittreding voor die taken. Er is in de GR geen tekst opgenomen voor het verhogen of verlagen van de intensiteit waarmee een dienst of taak wordt afgenomen. 28

27

Rapport Ontwikkellijn Governance ODIJ- IPR Normag (20 maart 2025)

28

Ibid.

14 / 66

2.2.2. Inrichting van het AB en DB Het bestuur van de ODIJ bestaat uit het algemeen bestuur (AB), het dagelijks bestuur (DB) en de voorzitter. Algemeen Bestuur De leden van het AB worden verkozen vanuit de colleges van de verschillende deelnemers. Alle leden van het AB zijn portefeuillehouders Milieu in de deelnemende gemeenten, plus de gedeputeerde van de provincie Noord-Holland met de eigenaarsrol omgevingsdiensten in zijn portefeuille. De leden van het DB zijn ook onderdeel van het AB.29 Het AB is in ieder geval belast met en bevoegd tot: a) het vaststellen van het tweejaarlijkse strategische beleidsplan (inclusief organisatieontwikkelings- en kwaliteitsborgingsplan); b) het vaststellen van het jaarlijkse uitvoeringsprogramma; c) het doen van voorstellen aan de deelnemers omtrent toetreding tot, uittreding uit, wijziging van of opheffing van de regeling; d) het besluiten tot deelname aan en samenwerken met gemeenschappelijke regelingen en het (mede) oprichten van privaatrechtelijke rechtspersonen, nadat de raden en provinciale staten van de deelnemers in de gelegenheid zijn gesteld hun wensen en bedenkingen ter kennis van het algemeen bestuur te brengen; e) het instellen van commissies met het oog op de behartiging van bepaalde belangen zoals bedoeld in artikel 25 van de Wet gemeenschappelijke regelingen; f) wijziging van de gemeenschappelijke regeling indien en voor zover

nieuwe wetten en/of regels hiertoe nopen en het uitsluitend technische wijzigingen betreft. Voor een wijziging als hier bedoeld behoeft niet de procedure als omschreven in artikel 37 te worden gevolgd. Dagelijks Bestuur Het DB bestaat uit de AB-leden die zijn aangewezen vanuit de gemeenten Beverwijk, Haarlem, Heemskerk Velsen en – in deze periode – Landsmeer. Het AB wijst uit haar leden de voorzitter aan.30 Het DB is in ieder geval bevoegd en/of belast met: a) het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam te voeren, voor zover niet bij of krachtens de wet of de regeling het algemeen bestuur hiermee is belast; b) beslissingen van het AB voor te bereiden en uit te voeren; c) regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de dienst; d) ambtenaren te benoemen, te schorsen en te ontslaan; e) tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de dienst te besluiten, met uitzondering van privaatrechtelijke rechtshandelingen als bedoeld in artikel 55a van de Wgr; f) te besluiten, namens het openbaar lichaam, het dagelijks bestuur of het AB rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures te voeren of handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, tenzij het AB, voor zover dit het AB aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist.31 Voorzitter

29

Gemeenschappelijke Regeling Omgevingsdienst IJmond | Lokale wet- en regelgeving

30

Ibid.

31

Ibid.

15 / 66

De voorzitter wordt aangewezen vanuit het AB. De voorzitter is aan het AB verantwoording verschuldigd voor het door hem gevoerde bestuur. Hij geeft het AB mondeling of schriftelijk de door één of meer leden gevraagde inlichtingen. Indien het AB dit wenselijk acht, worden deze inlichtingen periodiek verstrekt. 32

2.2.3. Financiële bijdrage en stemverhouding De omvang van de jaarlijkse financiële bijdrage van de deelnemers is gebaseerd op de taken op grond van de GR. Dit is van belang voor de stemverhoudingen binnen het AB, in het geval van hoofdelijke oproeping. In artikel 8 van de GR staat hierover vastgelegd dat elk lid van het AB één stem heeft, waarbij besluiten bij meerderheid van stemmen worden genomen. In het geval van hoofdelijke oproeping33 geldt een gewogen stemverhouding naar financiële inbreng van de deelnemers voor het nemen van besluiten. Het gaat daarbij om de omvang van de jaarlijkse financiële bijdrage van de deelnemer aan de GR-taken in de ODIJ. In onderstaande figuur zijn de financiële bijdrage van de deelnemers aan de ODIJ en de stemverhoudingen weergeven. Te zien is dat er duidelijk drie grote stemmen zijn: Velsen, Haarlem en Beverwijk hebben een meerderheid van de omzet en kunnen daarom in gezamenlijk bij meerderheid beslissingen nemen. In het rapport Ontwikkellijn Governance ODIJ wordt geconcludeerd dat dit in de praktijk niet voorkomt, maar dat het wel een risico is dat de governance zo is ingericht.34

32

Ibid.

33

Dit is een stemprocedure waarbij de voorzitter de namen van alle aanwezige leden één voor één opleest, waarna elk lid verplicht is om mondeling aan te

geven of hij of zij vóór of tegen een voorstel stemt. 34

Rapport Ontwikkellijn Governance ODIJ- IPR Normag (20 maart 2025)

16 / 66

Figuur 4. Stemverhoudingen op basis van financiële bijdrage deelnemers ODIJ35 Alleen voor besluiten omtrent uitbreiding van de door de ODIJ uit te voeren taken en/of van de aan de dienst overgedragen bevoegdheden, is de goedkeuring van de raad/PS van de betreffende deelnemer nodig en unanieme instemming van zowel het DB als AB vereist (art. 16 lid 5 van de GR).

2.3. Opdrachtgeversrol Vanuit de rol als opdrachtgever willen gemeenten en de provincie dat de dienst datgene doet wat in het belang is van de gemeente of provincie.36 Als opdrachtgever hebben de gemeenten en provincie een opdrachtgever(s)opdrachtnemerrelatie met de ODIJ. Deze relatie wordt op drie manieren ingericht: via de GR, via het beleid en via de praktijk/rolneming. 37

2.3.1. Gemeenschappelijke regeling (GR) Via de GR wordt uniformiteit bevorderd doordat er sprake is van een wettelijk verplicht basistakenpakket, gedeelde financiële afspraken en gezamenlijke beleidskaders. Tegelijkertijd biedt de regeling ruimte voor diversiteit door optionele plustaken, afzonderlijke dienstverleningsovereenkomsten, verschillen in (financiële) uitgangspunten en kengetallen voor de dienstverlening en beleidsvrijheid van deelnemende gemeenten. 38

35

Rapport Ontwikkellijn Governance ODIJ- IPR Normag (20 maart 2025)

36

IBP-VTH (2024) Handreiking Regionale Beleidscyclus. Hier te raadplegen.

37

Rapport Ontwikkellijn Governance ODIJ- IPR Normag (20 maart 2025)

38

Rapport Ontwikkellijn Governance ODIJ- IPR Normag (20 maart 2025)

17 / 66

De taken die de deelnemers, bij moment van schrijven van dit rapport (september 2025), hebben ingebracht zijn opgenomen in Bijlage 1. Voorbeelden van dit soort taken zijn advisering op het gebied van luchtkwaliteit, geluid en de uitvoering van circulaire economie. Maar ook toezicht op evenementen en vergunningverlening bouw.

2.3.2. Beleid Het AB stelt tweejaarlijks een strategisch beleidsplan op en jaarlijks een uitvoeringsprogramma vast. Het strategisch beleidskader VTH milieu vormt een belangrijk kader voor de uitvoering van taken (zie ook §2.2.1.). Het huidige Beleidskader 2023-2026 beschrijft de prioriteiten en (wettelijke) kaders voor de uitvoering van de VTH-taken op het gebied van milieu, voor de komende jaren. Het maakt de ambities inzichtelijk en dient tot het vergroten van het level playing field binnen en buiten de regio. Centraal daarbij staat het streven om de toezichtlast bij bedrijven en instellingen zo laag mogelijk te houden.39 Daarnaast vormen de door de deelnemers vastgestelde beleidskaders en algemeen verbindende voorschriften het kader waarbinnen de ODIJ haar gedelegeerde en gemandateerde taken uitvoert. De ODIJ vervult een rol in de voorbereiding van deze beleidsplannen en kaders.40 In het ‘Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ staat per deelnemer opgenomen of zij, aanvullend op het strategisch beleidsplan en het jaarlijkse uitvoeringsprogramma van de ODIJ, eigen beleidsplannen en kaders hebben.

Zo staat in het Integraal handhavingsbeleid fysieke leefomgeving 2022 van de gemeente Zandvoort dat de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving grotendeels is belegd bij de ODIJ en dat het daarbij onder meer gaat om toezicht op bouwen, milieutaken (waaronder specifiek toezicht op Circuit Zandvoort) en op toeristische verhuur. De gemeente Haarlem heeft een VTH Evaluatie- en Uitvoeringsprogramma 2024 en Uitvoeringsprogramma 2025, waarin voor het jaar speerpunten staan benoemd voor de ODIJ met betrekking tot toezicht en handhaving op energiebesparing bij bedrijven en om ondermijning. Daarnaast staat in het VTH-beleidsplan 2024–2028 van de gemeente Haarlem dat er nauw wordt samengewerkt met de ODIJ op het thema van economie. De provincie Noord-Holland heeft een eigen Nota Uitvoering en Handhaving Noord-Holland 2024-2027, waarin onder andere wordt ingegaan op de coördinatietaak die de provincie heeft. Gedeputeerde Staten dragen binnen de provincie zorg voor de coördinatie van een onderling afgestemde uitoefening van de uitvoerings- en handhavingstaak. In het kader van deze afstemming wordt ook ingegaan op de verdeling tussen de taken van de vier omgevingsdiensten. In de Nota Uitvoering en Handhaving Noord-Holland 2024-2027 wordt zichtbaar dat er bij de ODIJ relatief weinig taken zijn belegd ten opzichte van de andere diensten.

Zo zijn de taken rondom natuur belegd bij de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord. De meeste taken, zoals Seveso-inrichtingen (waar met een grote hoeveelheid gevaarlijke stoffen wordt gewerkt), water en ontgrondingen, zijn bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied ingebracht. De Seveso-taken zijn overigens verplicht ingebracht bij deze omgevingsdienst. Hier ligt geen eigen provinciale keuze onder.

39

Omgevingsdienst IJmond (2023). Beleidskader VTH-milieu 2023-2026.

40

Rapport Ontwikkellijn Governance ODIJ- IPR Normag (20 maart 2025)

18 / 66

2.3.3. Praktijk/rolneming De opdrachtgever(s)-opdrachtnemerrelatie wordt ten slotte ingericht via de wijze waarop de samenwerking in de praktijk wordt vormgegeven en wat dit vraagt ten aanzien van de rolneming. Daarbij gaat het om wat er wordt verwacht van de opdrachtgever en opdrachtnemer en welke omgangs- en overlegvormen gewenst zijn. In dit onderzoek concentreren we ons hier vooral op de wijze waarop de deelnemers zelf de rol van opdrachtgever en eigenaar invullen. In het ‘Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ wordt hier per deelnemer op ingezoomd. In hoofdstuk 4. Informatievoorziening en sturing staat verder uitgewerkt in hoeverre er in de informatievoorziening over en sturing op de ODIJ aandacht is voor de opdrachtgevers- én de eigenaarsrol.

2.4. Analyse 2.4.1. De governance kent aandachtspunten en risico’s. Het oppakken van deze risico’s maakt onderdeel uit van het ontwikkeltraject dat de ODIJ doorloopt. De governance van de ODIJ was de afgelopen twee jaar meermaals onderwerp van gesprek en onderzoek. In dit Rekenkameronderzoek sluiten we aan bij de bevindingen uit deze recente documenten. We gaan hieronder achtereenvolgens in op de analyses uit het ‘visitatierapport’ uit 2023, de bestuursopdracht (2024) en het eerder gememoreerde rapport Ontwikkellijn Governance Omgevingsdienst IJmond. Visitatierapport (2023): heldere governance met aandachtspunten Als onderdeel van het IBP-VTH heeft Omgevingsdienst NL (de landelijke vereniging van de Nederlandse omgevingsdiensten) een methodiek van visitatie opgezet. Daarbij werden alle omgevingsdiensten (OD’s) ‘gevisiteerd’ ten behoeve van continue verbetering van de uitvoering van de taken en het verhogen van de bestuurlijke betrokkenheid. Uit het visitatierapport over de ODIJ (2023)41 bleek dat de ODIJ over een heldere besluitvormingsstructuur en goed functionerende governance beschikt. Er is sprake van goedlopende communicatie met het bestuur, en het bestuur heeft voldoende tijd en ruimte om goed te kunnen afstemmen. Er is sprake van wederzijds begrip voor elkaars belangen en een gezamenlijk streven naar het beste resultaat.

Ook is er goed contact met de verschillende gemeenten. Deze positieve samenwerking wordt uitgestraald richting de raden. Een uitdaging betreft het goed kunnen bedienen van de drie gebieden (IJmond, Zaanstreek-Waterland en Zuid-Kennemerland). Over de rol van opdrachtgever is in het visitatierapport opgemerkt dat het opdrachtgeverschap door de gemeenten kan worden verbeterd. De deelnemers zijn op verschillende terreinen afhankelijk van de ODIJ, maar er wordt van gemeenten steeds meer beleid verwacht op bijvoorbeeld het gebied van duurzaamheid. In het visitatierapport wordt benoemd dat dit naar verwachting leidt tot veranderende verhoudingen tussen de ODIJ en haar deelnemers. Meer gerelateerd aan de rol van eigenaar kwam in het visitatierapport (2023) naar voren dat er meer structurele financiering moest worden gerealiseerd. Ook dient de financiële verantwoording over de uitvoering van de DVO’s te worden verbeterd. Bij deelnemers is onvoldoende helderheid welk financieel risico er aan de DVO’s kleeft. 42

41

Omgevingsdienst NL (18 oktober 2023). Visitatierapport Omgevingsdienst IJmond 27 en 28 juni 2023.

42

Ibid.

19 / 66

Bestuursopdracht (2024) en Tussenrapportage (2025) ontwikkellijn governance: sterke verschillen tussen deelnemers op strategisch, tactisch en operationeel niveau Met de bestuursopdracht (april 2024) heeft de in 2023 ingestapte directeur van het DB de opdracht gekregen om een analyse te maken waar de dienst als organisatie stond en hoe de uitvoering van de opdracht van haar deelnemers was. Dit moest leiden tot concrete oplossingsrichtingen met als doel om als dienst door te ontwikkelen als zelfstandig toekomstbestendig. Dit leidde tot het rapport ‘Twee zijden van de medaille’ 43, waarin onder andere werd geconcludeerd dat: - deelnemers tevreden zijn met de identiteit en de nabijheid van de dienst bij hun gemeente. De medewerkers zijn proactief, betrokken en kundig en zij staan de deelnemers bestuurlijk en ambtelijk goed bij in hun rol als bevoegd gezag. We zien dat dit aansluit bij de bevindingen uit het Visitatierapport (2023) en bij de gesprekken die in het kader van dit Rekenkameronderzoek zijn gevoerd. - het juridisch kader complex en niet toereikend is. Er is geen duidelijk vertrekpunt tussen opdrachtgever en opdrachtnemer ten aanzien van wat er gerealiseerd moet worden. De afspraken die zijn gemaakt zijn enkel kwantitatief en niet kwalitatief. Dit werkt door in de Planning & Control (P&C)-cyclus.

Ook zorgt het voor onvoldoende rolscherpte tussen opdrachtgever en opdrachtnemer om op een professionele wijze sturing te geven aan de organisatie. Een structurele ambtelijke overlegcyclus heeft lang ontbroken, waardoor de afstemming per deelnemer sterk verschilde. - De interne bedrijfsvoering niet is afgestemd op de omvang van de organisatie. De stafafdelingen werken los van elkaar, met een eigen agenda en stellen zelfstandig prioriteiten. - De aansluiting van opdracht, middelen en capaciteit uit balans is geraakt. De omvang van de incidentele middelen is verhoudingsgewijs te groot. Evenals het aantal vaste contracten dat gefinancierd wordt uit incidentele middelen. - De organisatiecultuur aandacht behoeft. Een groot deel van de medewerkers heeft geen objectief beeld van waar de organisatie staat en de blik is sterk naar binnen gericht. - De huidige organisatievorm van ‘zelforganisatie’ niet goed is doordacht, geïmplementeerd en financieel vertaald. Vastgesteld moet worden dat het percentage overhead zeer laag is. Het eerder gememoreerde rapport Ontwikkellijn Governance Omgevingsdienst IJmond (2025) geeft de meest recente bevindingen over de governance van de ODIJ weer. Hierin komt naar voren dat de wijze van deelname aan de ODIJ sterk verschilt tussen de deelnemers.

Zowel in de manier waarop deelnemers eigenaar zijn van de regeling (strategisch), als welke taken zijn ondergebracht (tactisch), als de manier waarop deze taken uitgevoerd worden (operationeel). Op strategisch niveau is er verschil tussen deelnemers of taken in delegatie of mandaat zijn ondergebracht bij de ODIJ. Daarnaast is er een disbalans in de stemverhoudingen (enkele deelnemers kunnen besluiten nemen bij meerderheid) en is er een brede interpretatie van de taakopvatting van de ODIJ. Hierdoor is onduidelijk welke taken verplicht en welke taken niet verplicht zijn om in de ODIJ onder te brengen. Geconstateerd werd dat de verhouding tussen taken onder het regime van de GR en individuele verzoektaken respectievelijk 55% om 45% was.44 Op tactisch niveau ontbreken er afspraken over continuïteit en flexibiliteit in het afnemen van taken door de deelnemers bij de ODIJ. Het ontbreken van afspraken uit zich in de breedte van het huidige takenpakket van de ODIJ. Sommige taken worden slechts door één of enkele deelnemers afgenomen. Taken rondom toeristische verhuur en

43

Omgevingsdienst IJmond (25 april 2024). Rapportage Bestuursopdracht ‘Twee zijden van een medaille’ Voor een toekomstbestendig Omgevingsdienst IJmond

44

20 / 66

toezicht op de veiligheid van havens worden bijvoorbeeld alleen voor respectievelijk de gemeente Zandvoort en gemeente Velsen uitgevoerd.45 Verder geldt dat taken op verschillende manieren zijn vastgelegd via de GR, uiteenlopende DVO, e-mails, of zelfs mondelinge afspraken. Ook kennen de afspraken verschillende looptijden en opzegtermijnen, voorwaarden, monitoringsafspraken en rapportagemodellen.46 Vertaling naar ontwikkeltraject ODIJ Als we de analyses over de governance, zoals deze de afgelopen tijd zijn verschenen, naast de beelden leggen die zijn opgehaald uit de gesprekken, dan stellen we vast dat er een gedeeld beeld is van de pluspunten en verbeterpunten van de huidige besturing. Daarnaast zien we dat het geven van opvolging aan de aandachtspunten expliciet onderdeel uitmaakt van het ontwikkeltraject dat de ODIJ nu doorloopt. Specifiek spoor 1 (herijking governance) en spoor 2 (herijking financieringsstructuur) nemen deze aspecten expliciet mee. Hier staan we in hoofdstuk 3 nader bij stil.

2.4.2. Beperkter zicht op rollen, taken en verantwoordelijkheden ODIJ bij raden en Staten Aanvullend op wat al eerder is geconstateerd over de governance brengen we in dit onderzoek het perspectief van de raden en Provinciale Staten (PS) op de rollen, taken en verantwoordelijkheden in beeld. Hiertoe zijn gesprekken gevoerd met een vertegenwoordiging van de raden en PS van de deelnemers aan dit onderzoek. In het ‘Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ zijn de beelden per deelnemer op dit aspect opgenomen. Overkoepelend komt naar voren dat raads- en Statenleden op hoofdlijnen weten welke deelnemers betrokken zijn binnen het ‘stelsel van de ODIJ’. We zien echter dat zij zoekende zijn welke taken er exact worden uitgevoerd door de ODIJ, wat daarbij wettelijk verplicht is en waar ook keuzeruimte ligt voor de afzonderlijke deelnemer. Deze behoefte in een versterkt inzicht zien we bijvoorbeeld al terug bij de zienswijze van de gemeenteraad van Heemskerk op de Jaarstukken 2023, eerste begrotingswijziging 2024 en conceptbegroting 2025.47 De raad verzoekt hierbij in de begroting een overzicht te laten opnemen van de wettelijke en bovenwettelijke taken die aan ODIJ zijn toebedeeld, zodat over de bovenwettelijke taken een lokale afweging kan worden gemaakt.

Een dergelijk overzicht zien we (nog) niet terugkomen in de begroting 2026 van de ODIJ.48 Wel zien we dat vanuit het ontwikkeltraject naar toekomstbestendigheid, tijdens de AB-vergadering van 9 juli 2025, een memo heeft voorgelegen getiteld ‘verplichte en niet-verplichte taken OD IJmond’.49 Daaraan gekoppeld is een lijst van taken welke deelnemers afnemen met daarbij de wettelijke grondslag per taak, of deze taak wel of niet verplicht is/moet worden én of deze taken verplicht zijn om onder te brengen bij een omgevingsdienst of niet. Over dit memo is door het AB besloten dat de inhoud wordt meegenomen richting een webinar en/of individuele sessies met raden en PS in september 2025.50 Een beperkt zicht op de verdeling van rollen, taken en verantwoordelijkheden komt concreet aan bod in het gesprek over de verantwoordelijkheid voor grote industriële bedrijven, zoals Tata Steel. Hierover bestaat bij meerdere raden

45

Zie bijlage 1 voor een overzicht van alle taken.

46

Rapport Ontwikkellijn Governance ODIJ- IPR Normag (20 maart 2025)

47

Gemeente Heemskerk (27 juni 2024). Raadsbesluit en zienswijze voorlopige jaarverslag en jaarrekening 2023, 1 e begrotingswijziging 2024 en ontwerpbegroting

2025. 48

Omgevingsdienst IJmond (2025). Begroting 2026. In het feitelijk wederhoor is aangegeven dat deze informatie wel is opgenomen in het

uitvoeringsprogramma. 49

Omgevingsdienst IJmond (9 juli 2025). Memo Verplichte en niet-verplichte taken binnen ODIJmond.

50

Zie verder: hoofdstuk 3.

21 / 66

dan wel PS onduidelijkheid over de wettelijke rolverdeling tussen lokale bevoegd gezagen, de ODIJ en de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG).51 Een ander overstijgend beeld dat uit dit Rekenkameronderzoek naar boven komt is dat er vanuit de Wgr wel afspraken zijn over de betrokkenheid van de raden en PS maar dat zij zoekende zijn in hun rol bij de ODIJ.52 Dit signaal hebben we overigens opgehaald voor het werken met het construct van gemeenschappelijke regelingen in bredere zin.53 Er is binnen raden en Staten een beperkt gedeeld beeld wat er van de rol van raden en Staten verwacht mag worden en hoe dit zich verhoudt tot het college. Waar eindigt de kaderstellende rol die als input dient voor de uitvoering van de ODIJ? En wat betekent dit vervolgens voor de controle die de raad uit kan voeren op de ontwikkelingen die bovenlokaal plaatsvinden en het gesprek hierover met het lokale AB-lid? Overigens zien we op dit vlak ook verschillen binnen raden over de wijze waarop er naar het construct van GR’en wordt gekeken. En wat dit vervolgens betekent voor de informatiebehoefte.54 Hier wordt in hoofdstuk 4 verder op ingezoomd.

2.5. Toets op de normen m.b.t. ‘ODIJ in beeld’ De deelvragen die in dit hoofdstuk aan bod komen zijn uitgewerkt in door de Rekenkamers vastgestelde normen. Voor de toets op de normen maken we in dit onderzoek gebruik van een kwalitatieve vijfpuntsschaal, lopend van helemaal niet voldaan tot volledig voldaan . Er is geen sprake van een kwantitatieve duiding of normering. De beoordeling is gebaseerd op de voorliggende beschrijvingen en analyses. Norm 1: “De rollen, taken en verantwoordelijkheden voor betrokkenen bij de ODIJ zijn helder uitgewerkt.”

Helemaal niet voldaan

In beperkte mate voldaan

Gedeeltelijk voldaan

Grotendeels voldaan

Volledig voldaan

De GR is het belangrijkste kader voor rollen, taken en verantwoordelijkheden. In de afgelopen jaren zijn er diverse analyses uitgevoerd over de governance en bijbehorende uitwerking van rollen, taken en verantwoordelijkheden rondom de ODIJ. Hieruit blijkt dat er ODIJ-breed sprake is geweest van een complex en ontoereikend juridisch kader en onvoldoende rolscherpte tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Het heeft lang ontbroken aan een structurele ambtelijke overlegcyclus en er is geen eenduidig beeld ten aanzien van wat er gerealiseerd moet worden. Ook de betrokkenheid van deelnemers heeft sterk verschild. Zowel in de manier waarop deelnemers eigenaar zijn van de regeling (via delegatie of mandaat), als welke taken zijn ondergebracht, en in welke mate taken wel of niet verplicht zijn. De aanscherping van rollen, taken en verantwoordelijkheden rondom de ODIJ is één van de kernpunten van het ontwikkeltraject dat de ODIJ nu doorloopt.

51

Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ (2025). O.a. Bloemendaal, Haarlem, Velsen en PS van Noord-Holland.

52

Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ (2025). O.a. gemeente Heemskerk, Heemstede en Velsen.

53

Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ (2025). O.a. gemeente Heemstede en Velsen.

54

Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ (2025). O.a. Heemskerk en Haarlem.

22 / 66

Norm 2: “Het is voor raads- en Statenleden voldoende helder wie welke rol heeft binnen het stelsel van de ODIJ en wie daarbinnen wat doet.”

Helemaal niet voldaan

In beperkte mate voldaan

Gedeeltelijk voldaan

Grotendeels voldaan

Volledig voldaan

Het is op hoofdlijnen helder voor raads- en Statenleden wie er binnen het stelsel van de ODIJ betrokken zijn. Geconstateerd wordt echter dat er bij raads- en Statenleden onduidelijkheid bestaat over: - het takenpakket dat bij de ODIJ is belegd (inclusief wat verplicht is en wat een lokale keuze is); - de wijze waarop verantwoordelijkheden zijn verdeeld tussen bevoegd gezag en de ODIJ, maar ook tussen de ODIJ en bijvoorbeeld de OD NZKG; - de rol die raads- en Statenleden kunnen of dienen te pakken binnen het stelsel.

23 / 66

3. Ontwikkeltraject robuuste/toekomstbestendige ODIJ In dit hoofdstuk komen de volgende onderzoeksvragen aan bod: 4. 5. 6.

Wat is de huidige stand van zaken van het proces dat de ODIJ op dit moment doorloopt? Wat zijn de uitkomsten van de drie sporen (tot nu toe)? In hoeverre geven deze onderzoeken een adequaat en volledig beeld van de huidige situatie van de ODIJ en de verwachtingen voor de toekomst? Wat gaat goed in dit proces en waar liggen verbetermogelijkheden?

In §3.1 wordt chronologisch een tijdlijn gegeven van het proces naar een robuuste/toekomstbestendige omgevingsdienst. In §3.2 vindt een analyse plaats op deze tijdlijn en in §3.3 wordt afgesloten met een toets op de normen.

3.1. Tijdlijn ontwikkeltraject toekomstbestendige ODIJ In deze paragraaf wordt de tijdlijn geschetst van het ontwikkeltraject dat de ODIJ doorloopt. We starten hierbij medio 2023, met de zelftoets die de ODIJ heeft uitgevoerd over de robuustheidscriteria. Deze paragraaf schetst het ontwikkeltraject tot en met juli 2025 en geeft een doorkijk naar de te doorlopen stappen daarna.

2023: Zelftoets ODIJ Als onderdeel van het IBP-VTH hebben alle OD’s, waaronder de ODIJ, op 1 oktober 2023 een zelftoets gedaan.55 Dit was een analyse waarin de OD’s zelf een oordeel gaven over de mate waarin zij voldeden aan de robuustheidscriteria. Eind 2023 heeft de toenmalig Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) de beoordeling van de zelftoets per brief met de OD’s gedeeld. Conclusie van de Staatssecretaris bij de ODIJ was dat er niet werd voldaan aan kpi 1 (minimale omvang) kpi 2 (kwaliteitscriteria) en kpi 3 (innovatie). Niet alle vragen waren volgens het ministerie duidelijk beantwoord. De ODIJ is gevraagd om uiterlijk 1 april 2024 een Plan van Aanpak (PvA) op te leveren waarin de dienst aan moest geven hoe er per 1 april 2026 aan de robuustheidscriteria zal worden voldaan.56 Meer specifiek werd de ODIJ gevraagd om meer onderbouwing van de robuustheidscriteria en om in te gaan op het perspectief op fuseren. Daarnaast wordt de ODIJ gewezen op het feit dat zij heeft aangegeven dat het behalen van een begroting van € 16,5 miljoen geen doelstelling is die wordt nagestreefd. Alle partijen binnen het stelsel hebben echter ingestemd met de criteria en dus ook de ODIJ moet in het PvA aan gaan geven hoe hier aan wordt voldaan. 57