Bijlage 1 Gemeente Heemstede in control.pdf

Gemeente Heemstede ‘in control’

1

Inhoud Managementsamenvatting .....................................................................................................................................4 1.

Inleiding ...........................................................................................................................................................5 Leeswijzer ............................................................................................................................................................5

2.

Visie op control................................................................................................................................................6 2.1 Doeltreffend ..................................................................................................................................................7 2.2 Doelmatig ......................................................................................................................................................7 2.3 Rechtmatig.....................................................................................................................................................8 2.4 Informatiemanagement.................................................................................................................................8 2.5 Risicogestuurd werken ..................................................................................................................................9 2.6 Governance....................................................................................................................................................9 2.7 Houding en gedrag.......................................................................................................................................10

3.

Fasen van ‘in control’ zijn ..............................................................................................................................11 3.1 Fase 1: Informeel .........................................................................................................................................11 3.2 Fase 2: Beschreven ......................................................................................................................................11 3.3 Fase 3: Beheersing .......................................................................................................................................11 3.4 Fase 4: Meten ..............................................................................................................................................11 3.5 Fase 5: Risicobewust....................................................................................................................................11 3.6 Fase 6: Optimalisatie ...................................................................................................................................12 3.7 Fase 7: In control statement........................................................................................................................12 3.8 Situatie gemeente Heemstede

....................................................................................................................12

4.

Juridisch en beleidskader...............................................................................................................................13 4.1 Artikel 212: Uitgangspunten voor het financieel beleid ..............................................................................13 4.2 Artikel 213: Controle op financieel beheer..................................................................................................13 4.3. Artikel 213a: Onderzoek doelmatigheid en doeltreffendheid van bestuur................................................13

5.

Planning en control cyclus .............................................................................................................................14 5.1 Kadernota ....................................................................................................................................................14 5.2 Begroting .....................................................................................................................................................14 5.3 Voor- en najaarsnota ...................................................................................................................................14 5.4 Jaarrekening.................................................................................................................................................14 5.5 Structureel tekort 2026 en verder ...............................................................................................................15

6.

Rechtmatigheidsverantwoording ..................................................................................................................16 6.1 Uitkomsten onderzoek effectiviteit rechtmatigheidsverantwoording ........................................................16 6.1.1 Minder uitgaven worden ook als onrechtmatig aangemerkt ...............................................................16 6.1.2 Veel onduidelijkheid bij gemeenten en accountants over interpretatie van de regels........................16 6.1.3 Gesprek over rechtmatigheid blijft uit..................................................................................................16 6.2 Ontwikkelingen rechtmatigheidsverantwoording .......................................................................................16 6.2.1 Van oordelen naar beschouwen...........................................................................................................17 6.2.2 Misbruik en oneigenlijk gebruik beleid.................................................................................................17 6.2.3 Verduidelijking begrotingsrechtmatigheid ...........................................................................................17

2

6.2.4 Motie ALV VNG rechtmatigheidsverantwoording ................................................................................17 7.

De raad in control ..........................................................................................................................................18

7.1 Presentatie concept jaarrekening is tijdig .......................................................................................................19 7.2 Raadsinformatiebericht in eerste kwartaal na begrotingsjaar ........................................................................19 7.3 Laatste begrotingswijziging in december ........................................................................................................19 8.

Conclusie........................................................................................................................................................19

BIJLAGE 1: Theorie achter rechtmatigheidsverantwoording.................................................................................20 Doelstelling rechtmatigheidsverantwoording door college ..............................................................................20 Rechtmatigheid..................................................................................................................................................20 Begrotingscriterium .......................................................................................................................................21 Voorwaardecriterium ....................................................................................................................................21 Misbruik en oneigenlijk gebruik ....................................................................................................................22 Jaarrekening 2023 .............................................................................................................................................22

3

Managementsamenvatting In onderstaand document wordt inzicht gegeven hoe we als gemeente Heemstede in control zijn en blijven en waar we nog stappen kunnen zetten om dit te verbeteren. De gemeente hanteert de volgende definitie van het begrip control: ‘We realiseren vooraf vastgestelde doelen (doeltreffend) met de overeengekomen kwaliteit, inzet van middelen (doelmatig) en binnen de daartoe geldende wet- en regelgeving (rechtmatig), waarin risico’s worden beheerst (risicomanagement) en er tijdig wordt bijgestuurd en waarover verantwoording wordt afgelegd (governance).’ Bij de uitwerking van de visie op control zien we dat er 7 elementen zijn die van belang zijn om als organisatie in control te zijn. Daarnaast worden ook 7 fasen onderkend waar je als organisatie kunt meten in hoeverre je in control bent. Belangrijke kanttekening hierbij is dat in het model wordt gesuggereerd dat deze fasen een duidelijke scheiding kennen. In de praktijk is het veel meer fluïde en lopen de fasen in elkaar over. Waarbij we als gemeente zitten tussen fase 4 (meten) en fase 5 (risicobewust). Ook schetsen we het juridisch- en beleidskader waaruit blijkt wie welke rol, taak en verantwoordelijkheid heeft. Bekende artikelen hierbij zijn artikel 212, 213 en 213a uit de Gemeentewet. In deze artikelen zijn vastgelegd wat belegd is bij de gemeenteraad.

In Heemstede zijn deze artikelen verantwoord in verschillende verordeningen, namelijk de Financiële verordening, de Controleverordening en de Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid. Van de eerste twee zijn de afgelopen jaren regelmatig geüpdate, de laatste verordening is nog uit 2004 en wordt komend jaar aangepast aan de raad voorgelegd. Om tot een goede financiële kaderstelling en verantwoording te komen, hanteren we een planning en control cyclus (P&C). De cyclus van de gemeente wordt nader toegelicht en daarnaast wordt toegelicht welke ontwikkelingen op dit moment spelen. We zien de komende jaren flinke uitdagingen op ons afkomen, met name op financieel gebied. Als gemeente hebben we veel ambities en deze ambities moeten gerealiseerd worden met een teruglopende begroting. We zien als gemeente nog genoeg mogelijkheden om hierin keuzes te maken, maar daarvoor moeten we financieel wel scherp aan de wind varen. Een belangrijk onderdeel hierbij is om als gemeente zoveel mogelijk ‘in control’ te zijn. We zijn als gemeente in hoge mate in control, zoals de jaarlijkse goedkeurende accountantsverklaring bewijst. Bij de rechtmatigheidsverantwoording van afgelopen jaarrekening is gebleken dat de spelregels, om te komen tot een verklaring over de rechtmatigheid, zijn gewijzigd ten opzichte van afgelopen jaren.

Dit vraag om goede afspraken tussen het college en raad over onder meer de term ‘tijdig melden’.

4

1. Inleiding Door als organisatie in control te zijn wordt het mogelijk de gemeentelijke doelstellingen op een beheerste, rechtmatige, doeltreffende en doelmatige manier te realiseren. Om de gewenste doelstellingen te bereiken zijn kaders nodig. Deels zijn dit wettelijke kaders, voor een ander gedeelte zijn dit kaders die door de gemeenteraad zijn vastgesteld. Naast het stellen van kaders heeft de raad ook een toetsende rol. Het college is bestuurlijk verantwoordelijk voor realiseren van de wettelijke doelstellingen binnen de door de raad vastgestelde doelstellingen en kaders. Het college legt periodiek op verschillende momenten met verschillende documenten verantwoording af aan de raad. Een belangrijk element bij ‘in control’ zijn is een goede balans te bewaren tussen de werkzaamheden om de doelstellingen van de gemeente te realiseren enerzijds en de maatregelen om in control te blijven anderzijds. De controlewerkzaamheden zijn slechts dienend aan het behalen van de doelstellingen, ze kunnen nooit leidend worden. Om deze balans is het belangrijk dat het bestuur en de organisatie hierin gezamenlijk optrekken. In deze notitie is uitgewerkt hoe we als organisatie in control zijn, komen en blijven.

Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt de visie op control uitgewerkt. Onderdeel hiervan zijn de zeven elementen van control. In hoofdstuk 3 worden de verschillende fasen besproken, waarin de mate van ‘in control’ bij elke stap vergroot. In hoofdstuk 4 wordt het juridisch en beleidskader geschetst. In hoofdstuk 6 gaan we in op de rechtmatigheidsverantwoording. Deze is vanaf jaarrekening 2023 ingevoerd door een wetswijziging. De recente ontwikkelingen op dit thema worden nader toegelicht. De planning en control cyclus wordt in hoofdstuk 5 nader toegelicht. Dit is een instrument voor de raad om (financiële) kader vast te leggen en de controlerende taak uit te voeren. In hoofdstuk 6 wordt nadere toelichting gegeven op de rechtmatigheidsverantwoording. In hoofdstuk 7 wordt het dilemma geschetst over de term ‘tijdig melden’.

5

2. Visie op control Er zijn meerdere definities van het begrip ‘Control’ die in grote lijnen overeenkomen. De gemeente Heemstede hanteert de volgende definitie: ‘We realiseren vooraf vastgestelde doelen (doeltreffend) met de overeengekomen kwaliteit, inzet van middelen (doelmatig) en binnen de daartoe geldende wet- en regelgeving (rechtmatig), waarin risico’s worden beheerst (risicomanagement) en er tijdig wordt bijgestuurd en waarover verantwoording wordt afgelegd (governance).’ Door als organisatie in control te zijn wordt het mogelijk de gemeentelijke doelstellingen op een beheerste, rechtmatige, doeltreffende en doelmatige manier te realiseren. Om de gewenste doelstellingen te bereiken zijn kaders nodig. Deels zijn dit wettelijke kaders, voor een ander gedeelte zijn dit kaders die door de gemeenteraad zijn vastgesteld. Naast het stellen van kaders heeft de raad ook een toetsende rol. Het college is bestuurlijk verantwoordelijk voor realiseren van de wettelijke doelstellingen binnen de door de raad vastgestelde doelstellingen en kaders. Het college legt periodiek op verschillende momenten met verschillende documenten verantwoording af aan de raad. Een belangrijk element bij ‘in control’ zijn is een goede balans te bewaren tussen de werkzaamheden om de doelstellingen van de gemeente te realiseren enerzijds en de maatregelen om in control te blijven anderzijds.

De controlewerkzaamheden zijn slechts dienend aan het behalen van de doelstellingen, ze kunnen nooit leidend worden. Om deze balans is het belangrijk dat het bestuur en de organisatie hierin gezamenlijk optrekken. Om te zorgen dat de gemeente in control is, zijn verschillende elementen van belang. Belangrijkste uitgangspunt is altijd de gemeentelijke doelstellingen, zowel de strategische als de operationele. Om goed te kunnen sturen, beheersen en toezicht te houden op een doeltreffende, doelmatige en rechtmatige realisatie van de doelstellingen, is het belangrijk om focus aan te brengen. Dit doen we door te werken met zeven elementen van control. Bij deze elementen is het belangrijk dat dit een samenspel is tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Allen zijn ze hiervoor verantwoordelijk op hun eigen terrein. Hierbij moet ook voor ogen worden gehouden dat het een theoretische verhandeling is, waarbij binnen de gemeente afwegingen worden gemaakt over de wijze waarop we hier invulling aan geven. Uitgangspunt is dat we hieraan willen voldoen, maar door de omvang van onze organisatie wordt hier op een pragmatische, werkbare, manier mee omgegaan.

6

2.1 Doeltreffend Om doelstellingen beheerst te kunnen realiseren is het noodzakelijk dat deze doelstellingen helder geformuleerd worden en bekend zijn binnen de organisatie. Naast de kerntaken van de gemeente, zijn er doelstellingen die zowel politiek als ambtelijk van aard kunnen zijn. Het gaat hierbij op het opstellen en realiseren van doelstellingen, maar ook de toets over de mate waarin deze al dan niet rechtmatig, doelmatig en doeltreffend behaald zijn. Dit zien we terug bij de college- en raadsvoorstellen, maar ook bij verantwoordingen, zoals een jaarrekening of midterm review. Om doeltreffend te kunnen zijn, is het altijd zoeken naar een goede balans tussen mensen, tijd en geld.

2.2 Doelmatig Het niveau waarop (relevante) processen zijn ingericht is medebepalend voor de mate waarin de processen effectief en efficiënt zijn. In het verlengde daarvan of de gemeentelijke doelstellingen op een beheerste manier kunnen worden gerealiseerd. Periodiek wordt gecontroleerd of processen adequaat zijn ingericht, of deze in de praktijk worden nageleefd en of de beheersmaatregelen die in de processen zijn verankerd toereikend zijn. Deze check vindt jaarlijks plaats bij het opstellen van het intern controleplan en de uitvoering van de (verbijzonderde) interne controle. Bij de interne controle wordt gecontroleerd in hoeverre processen gevolgd worden. Bij de verbijzonderde interne controle wordt gecontroleerd of de interne controle is uitgevoerd. Een manier om doeltreffendheid continue in het proces mee te nemen is via dePDCA methode.

Plan

PLAN: In de Plan fase worden de processen geanalyseerd op basis van een risico-inventarisatie. DO: Bij de Do fase, worden de processen uitgevoerd.

Act

Do

CHECK: Bij de Check-fase worden de processen getoetst. ACT: Als laatste bij de Act-fase worden processen bijgesteld aan de hand van de resultaten in de Check-fase.

Check 7

2.3 Rechtmatig Wet- en regelgeving, interne kaders en richtlijnen vormen de bandbreedte waarbinnen de gemeente haar werkzaamheden uitvoert. Het is belangrijk om inzicht te hebben wanneer welke kaders en richtlijnen van toepassing zijn en wat de gevolgen zijn voor de werkzaamheden. Periodiek controleren we of de kaders en richtlijnen nog relevant zijn en zijn opgenomen in de processen. Daarnaast toetsen we of de kaders en richtlijnen worden nageleefd. Dit gebeurt bij de periodieke (verbijzonderde) interne controle. Daarnaast doet het college een uitspraak over de rechtmatigheid van de in de jaarrekening verantwoorde baten, lasten en balansposten. Verdere toelichting hierop is terug te vinden in hoofdstuk 5 en bijlage 1.

2.4 Informatiemanagement Informatiemanagement is een belangrijke randvoorwaarde om tot kwalitatief goed beleid en succesvolle uitvoering te komen. Actuele, volledige en betrouwbare informatie die aansluit op de te bereiken doelstellingen stelt het management van de gemeente in staat te sturen op doelstellingen of hierover verantwoording af te leggen. Ook de beveiliging van de beschikbare informatie speelt een steeds grotere rol binnen de gemeenten. Door het college wordt via de P&C producten regelmatig via verschillende rapportages over uitgevoerde controles en onderzoeken. Daarnaast worden gedurende het jaar op verschillende onderdelen audits uitgevoerd (intern en extern), denk daarbij aan de accountant of de jaarlijkse ensia rapportage.

2.5 Risicogestuurd werken Elke dag maken we afwegingen van potentiële risico’s en de te nemen maatregelen. In deze afweging wordt de kans van het voordoen en de impact van het risico, als het zich voordoet, meegenomen. Het organiseren van risicogestuurd werken is een belangrijke sleutel om als organisatie (verder) in control te komen en voor het versterken van het strategisch vermogen van de gemeente. Onder integraal management verstaan we het breed invullen van risicogestuurd werken, waarbij niet alleen de (wettelijke) kaders worden gevolgd, maar ook het risicobewustzijn wordt gestimuleerd. Risicogestuurd werken leidt tot een breed inzicht in de activiteiten binnen de gemeente. Hierdoor zijn we voorbereid op onverwachte zaken en is tijdig in beeld wat er misgaat of mis dreigt te gaan. Risicogestuurd werken is geen afzonderlijke activiteit, maar maakt integraal deel uit van alle (management)processen en zorgt ervoor dat bewustwording en het beheersen van risico’s doorlopend de

8

aandacht heeft. Dit onderwerp wordt expliciet meegenomen bij de jaarrekening en begroting, maar is bijvoorbeeld ook terug te vinden in de college- en raadsvoorstellen.

2.6 Governance De inrichting van de controlfunctie hangt in belangrijke mate af van welke vorm van sturing wordt gekozen. De control- en beheersorganisatie is altijd georganiseerd langs het ‘drie lijnen model’. Kenmerkend hiervoor is dat er een logische opbouw zit in de beheersorganisatie, waarbij in de basis zoveel mogelijk verantwoordelijkheid voor het juist (de goede dingen doen) en rechtmatig (de dingen goed doen) handelen in de 1e lijn ligt. Dit sluit aan bij de sturingsfilosofie om de verantwoordelijkheden zo laag mogelijk in de organisatie te beleggen en geeft invulling aan het principe van ‘integraal management’.

De 1e lijn is vanuit integraal management verantwoordelijk voor het realiseren van gestelde (beleids)doelen binnen de kaders door het beheersen van risico’s en het benutten van kansen in de werkprocessen. Centraal staat het voorkomen dat risico’s zich voordoen door voldoende beheersing te organiseren in het proces en in functies van de medewerkers binnen dat proces. De 2e lijn ondersteunt, adviseert en controleert de 1e lijn. Het doel hiervan is het signaleren, verkleinen of corrigeren van risico’s en het benutten van kansen. Het zijn alle medewerkers die geen onderdeel zijn van het primair proces, maar op ‘afstand’ staan van de uitvoering. De 3e lijn controleert of het samenspel tussen de 1e en 2e lijn soepel functioneert en geeft een onafhankelijk van objectief oordeel. Dit gebeurt onder andere door middel van een ‘verbijzonderde interne controle’ (VIC).

9

Tot slot draagt de 3e lijn vanuit het perspectief van de organisatie als geheel bij aan procesverbetering door te signaleren en te adviseren. De 3e lijn spiegelt de organisatie in het bijzonder de (concern)management op het functioneren hiervan. Op basis van de resultaten van de controles in de 3e lijn wordt een rechtmatigheidsverantwoording afgegeven voor het college. De raad controleert (vanuit een 3e lijns rol) het college. Dit gebeurt onder andere bij de voor- en najaarsnota en de jaarrekening, maar ook bij evaluaties van beleid.

2.7 Houding en gedrag Houding en gedrag van bestuurders en medewerkers binnen de gemeente dragen in hoge mate bij aan het functioneren van de andere zes elementen en daarmee aan de realisatie van de doelstellingen van de gemeente. De gemeente moet tijdig meebewegen met ontwikkelingen in de maatschappij. Ook het bespreekbaar maken van houding en gedrag, door middel van positieve feedback en de kernwaarden van de gemeente dragen hieraan bij. Ook het onderwerp integriteit, diversiteit en inclusie zijn hier onderdeel van. Voor zowel het realiseren van maatschappelijke opgaven en complexe vraagstukken als voor het uitvoeren van reguliere dagelijkse werkzaamheden is een goed balans tussen de ‘hard’ en ‘soft’ controls van belang. Hard controls zijn tastbaar en formeel. Denk daarbij aan beleid, procedures, systemen en structuren. Deze vorm van control en de hieraan gerelateerde interne beheersing zijn er om de dienstverlening aan inwoners, raad, college en alle andere partijen, waar we partner van zijn, zo optimaal mogelijk te kunnen organiseren. De hard controls aspecten zijn ondersteunend aan de 1e lijn. In het dagelijkse werk moeten medewerkers kunnen steunen op de systemen en de processen. Soft controls zijn over het algemeen een stuk minder tastbaar en informeler van aard. Het gaat onder meer om kennis, ervaring, competenties, houding en gedrag.

Om succesvol te kunnen sturen is een goed evenwicht tussen de hard en soft controls van belang.

Binnen de gemeente Heemstede heerst een cultuur waarbij het uitgangspunt is verantwoordelijkheid zo laag als mogelijk in de organisatie te beleggen op basis van vertrouwen. Daarmee is een omgeving gecreëerd waarin mensen aanspreekbaar zijn, bekend zijn met de kernwaarden van de gemeente en iedereen zijn verantwoordelijkheid pakt. Hierbij is een belangrijke rol weggelegd voor het management.

10

3. Fasen van ‘in control’ zijn Er zijn zeven fasen in de ontwikkeling van informeel naar volledig ‘in control’ zijn. Elke fasen heeft zijn eigen knelpunten. Bij fase 1 wordt control zoveel mogelijk belegd bij externe instanties, wat veel extra tijd en kosten met zich meebrengt. Bij fase 7 kan een risico bestaan van overcontrol, waarbij ‘in control’ zijn een doel op zich kan worden in plaats van een middel om de doelmatigheid en doeltreffendheid van een organisatie te beheersen. De fasen zoals hieronder beschreven zijn een theoretische benadering, waarbij een duidelijke scheiding tussen de fasen wordt verondersteld. In werkelijkheid is deze scheiding nooit zo duidelijk te leggen en lopen de fasen in elkaar over.

3.1 Fase 1: Informeel In de eerste fase is de controle vrijblijvend en ad hoc georganiseerd. Ervaren collega’s ‘kijken mee’ met besluiten en op basis van hun reactie en de reactie van de accountant worden ad hoc controles georganiseerd. Soms is er sprake van toetsing, maar worden de resultaten niet gestructureerd vastgelegd. Er zijn ook geen steekproefsgewijze controles achteraf. Er is geen intern controleplan en de rollen zijn niet geformaliseerd. Als de accountant langskomt voor de interim- en jaarrekeningcontrole kost dit veel tijd om alle gegevens bij elkaar te zoeken. Het is vooral de accountant die bewaakt of de organisatie ‘in control’ is. Groeikans fase 1: Urgentie van kwaliteitsborging wordt niet gevoeld. De organisatie kan zonder oordeel van de accountant geen uitspraak doen of ze ‘in control’ is.

3.2 Fase 2: Beschreven Een gemeente in deze fase streeft al meer naar structuur dan in de eerste fase. Op basis van het modelcontroleplan is het proces van kwaliteitscontroles beschreven. Echter de beschreven controles vinden niet structureel plaats. Vaak is dit omdat onvoldoende capaciteit en draagkracht is voor het investeren in kwaliteitsborging binnen de organisatie. Groeikans fase 2: onvoldoende draagkracht en capaciteit voor interne controle. Hierdoor is onvoldoende structuur aanwezig.

3.3 Fase 3: Beheersing De organisatie gaat steeds meer gestructureerd werken en de controles vinden structureel plaats. De controle wordt gedragen door de medewerkers binnen de organisatie en uitgevoerd volgens het controleplan. De (financiële) rechtmatigheid en verantwoording zijn op orde, maar er is nog weinig aandacht voor doelmatigheid en doeltreffendheid. Ook worden de uitgevoerde controles onvoldoende meegenomen in een verbetercyclus. Er wordt soms nog ‘gecontroleerd omwille van het controleren’. Groeikans fase 3: Onvoldoende bewust zijn voor werken met kwaliteit. Doelmatigheid van processen kan nog meer aandacht krijgen.

3.4 Fase 4: Meten Langzaam komt naast de rechtmatigheid ook de doelmatigheid in beeld. De prestaties van de processen en medewerkers worden steekproefsgewijs gecontroleerd. Deze resultaten worden gerapporteerd en op basis van deze rapportage wordt bijgestuurd. De kwaliteitsmedewerkers en medewerkers interne controle hebben een vaste plek in de verbetercyclus en weten wat de geleverde prestatie van de gemeente is. Groeikans fase 4: vooral reactief reageren op geconstateerde fouten/knelpunten. Risicobewustzijn moet nog verder ontwikkeld worden.

3.5 Fase 5: Risicobewust De gemeente heeft in deze fase de risico’s in beeld. Op basis van deze risico’s wordt bepaald waarop gecontroleerd wordt en wat de grootte van de steekproef is. De focus is verlegd van verantwoording naar preventie. Bijsturing vindt plaats op basis van behaalde resultaten en verwachte resultaten en ook op basis van risico’s. Groeikans fase 5: nog onvoldoende risicobewustzijn binnen de gehele organisatie, waardoor niet alle risico’s voldoende in beeld zijn. Ook onvoldoende zicht op de effectiviteit van de dienstverlening.

11

3.6 Fase 6: Optimalisatie In deze fase zijn de controles van rechtmatigheid en doelmatigheid op orde. De capaciteit wordt ingezet op die plaatsen waar de kans op fouten het grootst is. De effectiviteit van de dienstverlening wordt gecontroleerd. Hiervoor zijn SMART doelen geformuleerd in beleid. Groeikans fase 6: doelen van beleid zijn nog onvoldoende meetbaar gemaakt. Er vindt nog onvoldoende feedback plaats vanuit de resultaten op het beleid.

3.7 Fase 7: In control statement Binnen de gemeente wordt proactief gewerkt en wordt geanticipeerd op knelpunten. Zowel op rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid weet men waar het goed gaat en waar beheersmaatregelen ingezet moeten worden of waar aanpassingen nodig zijn. De organisatie doet het goede, op een goede manier en volgens wet- en regelgeving. In deze fase is de kwaliteit van de dienstverlening en de interne bedrijfsvoering volledig ‘in control’. Groeikans fase 7: de kwaliteit van de dienstverlening wordt steeds beter en bereikt het gewenste effect voor de inwoners.

3.8 Situatie gemeente Heemstede De gemeente Heemstede hangt op dit moment tussen fase 4 en 5 in, waarbij we op sommige plekken in de organisatie al richting fase 6 gaan. De gemeente wordt steeds meer risicobewust, maar hier zijn nog wel stappen in te maken. Daarnaast zijn de controles op rechtmatigheid grotendeels op orde en binnen beleidsnotities worden vaak duidelijke doelen geformuleerd. Hier kan nog wel wat meer scherpte in aangebracht worden. Vooral in de vastlegging waarom we ervoor kiezen bepaalde controles niet te doen en welke alternatieve controle we uitvoeren. Ook de effectiviteit van de dienstverlening wordt regelmatig beoordeeld. De controles op doelmatigheid vinden incidenteel wel plaats, maar kunnen een meer structureel karakter krijgen binnen de organisatie.

12

4. Juridisch en beleidskader Na de dualisering tussen raad en college zijn in de Gemeentewet drie wetsartikelen gekomen die de raad instrumenten geeft om kaders mee te geven aan het college en de controlerende taak goed te kunnen uitvoeren. Het gaat hierbij om artikel 212, 213 en 213a uit de Gemeentewet. Hieronder worden deze wetsartikelen nader toegelicht.

4.1 Artikel 212: Uitgangspunten voor het financieel beleid In artikel 212 van de Gemeentewet is onder andere het volgende opgenomen: De raad stelt bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. De raad heeft op 19 oktober 2023 de Financiële verordening Heemstede 2023 vastgesteld. In deze verordening zijn kaders opgenomen over:     

inrichting van de begroting en jaarstukken; rechtmatigheidsverantwoording; financieel beleid; financieel beheer en interne controle; financiële organisatie.

4.2 Artikel 213: Controle op financieel beheer In artikel 213 van de Gemeentewet is onder andere het volgende opgenomen: De raad stelt bij verordening regels vast voor de controle op financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst. Daarnaast regels dit wetsartikel ook dat de raad de accountant aanwijst die is belast met de controle van de jaarrekening en het verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen. De raad heeft op 30 november 2023 de Controleverordening Heemstede 2023 vastgesteld. In deze verordening zijn kaders opgenomen over onder andere:   

opdrachtverstrekking, inrichting en rapportering accountantscontrole; informatieverstrekking door het college inzake jaarrekening; toegang tot informatie ten behoeve van de accountantscontrole.

Daarnaast heeft de raad op 30 november 2023 ook het Controleprotocol jaarrekening 2023 en 2024 Heemstsede vastgesteld. In dit controleprotocol zijn nadere kaders uitgewerkt ten behoeve van de accountantscontrole van de jaarrekening. Het zijn onder andere:   

te hanteren controletoleranties; reikwijdte van de accountantscontrole; wijze van rapportering door de accountant.

4.3. Artikel 213a: Onderzoek doelmatigheid en doeltreffendheid van bestuur In artikel 213a van de Gemeentewet is onder andere het volgende opgenomen: Het college verricht periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur. De Raad stelt bij verordening regels hierover op. De raad heeft op 26 februari 2004 de Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Heemstede vastgesteld. In deze Verordening zijn kaders uitgewerkt ten behoeve van periodieke onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid. Het gaat onder andere over:  onderzoeksfrequentie;  onderzoeksplan;  voortgang onderzoeken;  rapportage en gevolgtrekkingen. Het komende jaar wordt een update van deze verordening ingepland in de lange termijn planning. 13

5. Planning en control cyclus Binnen de gemeente Heemstede bestaat de P&C cyclus uit 5 stukken. Namelijk, de kadernota, begroting, voorjaars- en najaarsnota en als laatste de jaarrekening.

5.1 Kadernota In de kadernota staat opgenomen welke plannen de komende jaren gepland staan en hoe deze betaald worden. In de kadernota worden belangrijke keuzes gemaakt en nieuwe richtingen gegeven die van invloed zijn op de ambities van de gemeente. De kadernota is daarom de basis van de volgende begroting. Hierin zijn namelijk ook belangrijke kaders opgenomen die gehanteerd worden bij de begroting. De kadernota, met de inhoudelijke prioriteiten en de financiële uitgangspunten, wordt door de raad vastgesteld. De kadernota wordt meestal eind juni/begin juli in het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar behandeld.

5.2 Begroting De begroting is een sturingsinstrument voor de raad van de gemeente en wordt door de raad vastgesteld. In de begroting worden de besluiten uit de kadernota verder uitgewerkt en bevat een raming van de baten en lasten voor het komende begrotingsjaar en voor de drie jaren daarna. Deze ramingen zijn gespecialiseerd naar de verschillende programma’s en beleidsterreinen. De begroting wordt meestal begin november in het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar door de raad behandeld. De begroting 2025 is 8 november in de raad vastgesteld.

5.3 Voor- en najaarsnota Met de voor- en najaarsnota informeert het college de gemeenteraad over de financiële stand van zaken van het lopend jaar. Het is een tussentijdse financiële rapportage waarin de meeste recente informatie over de uitnutting van budgetten en de financiering (Gemeentefonds) is verwerkt.

5.4 Jaarrekening In de jaarrekening legt het college verantwoording af aan de raad ten aanzien van de financiën van het afgelopen begrotingsjaar. In de jaarrekening wordt niet alleen verantwoording afgelegd over de financiën, maar ook over de gerealiseerde beleidsvoornemens.

14

5.5 Structureel tekort 2026 en verder De meerjarenbegroting laat vanaf 2026 een structureel tekort zien. Deze ontwikkeling zit er al een tijdje aan te komen, dus bij de Kadernota 2025 is de Notitie menukaarten gepresenteerd. Daarnaast heeft het college spelregels opgesteld om te voorkomen dat het begrotingstekort verder oploopt. De raad heeft in december een raadsinformatiebericht ontvangen over deze spelregels. De begroting 2025 is sluitend, maar voor de jaren hierop volgend hebben we geen sluitende begroting. Bij de Kadernota 2024 is een de Notitie menukaarten gepresenteerd. In deze notitie is een vergezicht geschetst waarin rekening is gehouden met teruglopende inkomsten vanuit het Gemeentefonds. Daarnaast zijn mogelijke oplossingsrichtingen geschetst om te komen tot een sluitende Meerjarenbegroting. Voor het begrotingsjaar 2025 was nog geen noodzaak om direct te handelen, maar vanaf 2026 en verder zien we een structureel begrotingstekort. Vanuit de discussie over de Notitie zijn de volgende uitgangspunten geformuleerd door de commissie Middelen:    

voorzieningen- en onderhoudsniveau op peil houden; welke mogelijkheden zijn er nog om geld te besparen of te bezuinigen; verder onderzoeken mogelijkheden om te komen tot kostendekkende leges; Ozb is de laatste knop om aan te draaien.

Bij de Kadernota 2026 worden de uitkomsten van de verdere uitwerking van de Notitie menukaarten aan de raad gepresenteerd. De raad kan hierbij keuzes maken waar ze op wil inzetten om het financiële tekort te dichten.

15

6. Rechtmatigheidsverantwoording De afgelopen jaren zijn landelijk gezien veel ontwikkelingen geweest die voor wijzigingen hebben gezorgd in de (financiële) verantwoording van het college richting de raad. Daarnaast is de control functie binnen de gemeente Heemstede vanaf 2024 versterkt. Dit zorg ervoor dat bovenstaande visie tot stand is gekomen en wordt verder bekeken wat voor de komende jaren de focuspunten worden op het gebied van control. Met ingang van de jaarrekening 2013 geeft de accountant alleen nog een verklaring af of de jaarrekening een getrouw beeld geeft van zowel de baten en lasten als de grootte en samenstelling van het vermogen. Dit is geregeld in Gemeentewet artikel 213, derde lid. Er is één uitzondering, de accountant geeft nog wel een rechtmatigheidsvoordeel over de baten en lasten en de balansmutaties met betrekking tot specifieke uitkeringen. De verantwoordelijkheid van het college voor de rechtmatigheid wordt benadrukt doordat het college een verantwoording afgeeft over de rechtmatigheid in plaats van de accountant. Deze wijziging komt voort uit het rapport ‘Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten’ van de commissie Depla. Het uitgangspunt is dat de reikwijdte van de verantwoording niet wijzigt ten opzichte van de situatie waarin de accountant een oordeel gaf.

In bijlage 1 wordt nader achtergrondinformatie gegeven over de rechtmatigheidsverantwoording

6.1 Uitkomsten onderzoek effectiviteit rechtmatigheidsverantwoording Door Exilo is een onderzoek gedaan naar de effectiviteit van de rechtmatigheidsverantwoording. Daarbij hebben ze als uitgangspunt genomen dat de rechtmatigheidsverantwoording de raadsleden en inwoners meer inzicht moeten geven in het gemeentelijke financieel beheer. Hieronder wordt kort uiteengezet wat de belangrijkste bevindingen zijn uit dit onderzoek.   

Minder uitgaven worden ook als onrechtmatig aangemerkt; Veel onduidelijkheid bij gemeenten en accountants over interpretatie van de regels; Gesprek over rechtmatigheid blijft uit.

Hieronder wordt een korte uiteenzetting gegeven van de belangrijkste bevindingen. Het totale rapport is terug te vinden in bijlage 2.

6.1.1 Minder uitgaven worden ook als onrechtmatig aangemerkt Ruim de helft van de gemeenten (52%) hebben geoordeeld dat de in de jaarrekening verantwoorde baten, lasten en balansmutaties niet rechtmatig tot stand zijn gekomen. Exilo concludeert dat het begrip ‘onrechtmatigheid’ zijn oorspronkelijke betekenis heeft verloren. Het gevolg hiervan is dat er een bepaalde gelatenheid ontstaat bij gemeenten. Uit onderzoek komt naar voren dat de meeste onrechtmatigheden het gevolg zijn van EU-aanbestedingen en begrotingsonrechtmatigheden.

6.1.2 Veel onduidelijkheid bij gemeenten en accountants over interpretatie van de regels Er is veel verschil in interpretatie door de gemeenten en accountants, met name bij het begrotingscriterium en het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M en O criterium). Daarnaast hebben gemeenten meer vrijheid gekregen om hun eigen normen te stellen, zoals de verantwoordingsgrens of de criteria voor begrotingsonrechtmatigheden. Zowel de uiteenlopende interpretatie als de vrijheid om eigen normen te stellen, leidt tot een verminderde vergelijkbaarheid tussen gemeenten. De wet- en regelgeving is in 2023 en 2024 verder aangescherpt, maar de wijziging van de wetgeving is nog steeds niet volledig afgerond. Zo is het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (BADO) hier nog niet op aangepast.

6.1.3 Gesprek over rechtmatigheid blijft uit Tenslotte laat het onderzoek zien dat de discussie over rechtmatigheid wel vaker op de agenda van de gemeenteraden staat, maar dat een echt gesprek uitblijft. Te vaak gaat het over technische details. De daadwerkelijke discussie over de financiële rechtmatigheid komt nog onvoldoende op gang. Dit is echter wel van groot belang, aangezien het ervoor zorgt dat de raadsleden hun controlerende rol kunnen vervullen.

6.2 Ontwikkelingen rechtmatigheidsverantwoording In oktober 2024 is een aangepaste versie van de Kadernota rechtmatigheid gepubliceerd door de Commissie BBV. In deze kadernota zijn een aantal aanpassingen doorgevoerd.

16

6.2.1 Van oordelen naar beschouwen De tekst van de rechtmatigheidsverantwoording bij het onderdeel ‘Bevindingen’ is aangepast. Jaarrekening 2023 Het college is van mening dat de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten en de balansmutaties wel of niet rechtmatig tot stand zijn gekomen binnen de daarvoor gestelde grens. Jaarrekening 2023 … de omvang van de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten en de balansmutaties die niet rechtmatig tot stand zijn gekomen € xxx bedraagt en dat dit lager/hoger is dan de daarvoor gestelde grens. Daarnaast geeft het college aan welk deel van dit bedrag als acceptabel kwalificeert, op basis van de door de raad vastgestelde afspraken.

6.2.2 Misbruik en oneigenlijk gebruik beleid In de Kadernota is een stellige uitspraak opgenomen ten aanzien van M&O beleid. Geconstateerd misbruik, waarbij het M&O beleid juist is uitgevoerd en op een getrouwe wijze is verwerkt in de jaarrekening, wordt niet betrokken bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. Wel dient via de paragraaf bedrijfsvoering inzicht te worden gegeven in de aard en de (financiële) impact van het bij de gemeente geconstateerde misbruik. In de Kadernota is hiervoor ook een beslisboom opgenomen.

6.2.3 Verduidelijking begrotingsrechtmatigheid In de Kadernota is de volgende aangepaste definitie van begrotingsonrechtmatigheid opgenomen. Hiervan is sprake als het college van B en W bij de realisatie van doelen en het realiseren van activiteiten de door de gemeenteraad vastgestelde budgetten voor wat betreft de lasten of investeringsbudgetten overschrijdt (1), toevoeging en onttrekkingen aan de reserves die niet door de gemeenteraad zijn vastgesteld (2) en als bij onderschrijding van lasten of investeringsbudgetten en/of lagere lasten of hogere baten dan begroot de begroting niet tijdig met begrotingswijzigingen is aangepast danwel deze afwijkingen te laat aan de raad zijn gemeld (3). Wat niet tijdig concreet betekent wordt bepaald door de ‘spelregels’ tussen de Gemeenteraad en het college van B en W over het informeren en vaststellen van begrotingswijzigingen bij onderschrijdingen van lasten of investeringsbudgetten en/of lagere of hogere baten dan begroot. Deze spelregels zijn veelal in de financiële verordening artikel 212 Gemeentewet opgenomen. Van belang is dat het ‘tijdig melden’ overeenkomstig de wens van de raad voldoende duidelijk is verankerd in het financiële beleid.

6.2.4 Motie ALV VNG rechtmatigheidsverantwoording In de algemene ledenvergadering van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) van 26 juni 2024 heeft Heemstede de motie “Rechtmatigheidsverantwoording moet het voor gemeenteraden makkelijker maken” ingediend. In deze motie is de VNG opgeroepen om: 1. 2.

In gesprekken met het Rijk aan te geven dat de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording en de huidige spelregels niet lijken te leiden tot het gewenste resultaat (verbeteren gesprek tussen college en raad); In te zetten op een goede evaluatie van de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording en daarbij expliciet in te gaan op de mate waarin dit gemeenteraden helpt om voortvarend hun controlerende taak in te vullen.

Deze motie is aangenomen en de gemeente heeft vanuit verschillende kanten (accountant en adviesbureaus) signalen ontvangen dat de voortgang van deze motie met belangstelling wordt gevolgd. Bij de ALV van 29 november 2024 wordt door de VNG de volgende verantwoording afgegeven: Het is de bedoeling om de verandering rondom de rechtmatigheidsverantwoording te evalueren. Dit proces is door het ministerie van BZK echter nog niet in gang gezet. De VNG zal daarop aandringen en wanneer het proces is gestart de oproep uit de motie daarin meenemen.

17

7. De raad in control Zoals hierboven beschreven wordt binnen de gemeente Heemstede verschillende instrumenten ingezet om als organisatie in control te zijn. Ook de raad heeft vanuit de wetgeving verschillende instrumenten om de kaderstellende en controlerende rol uit te voeren. Vanuit de verschillende recente ontwikkelingen zijn er vragen of de raad voldoende concrete handvatten heeft om haar rol naar behoren te vervullen. Hieronder worden een aantal dilemma’s geschetst waarbij de commissie/raad wordt gevraagd om een richting te geven in de uitwerking. Bij de rechtmatigheidsverantwoording zijn we afgelopen jaar tegen knelpunten aangelopen. We hebben duidelijk geformuleerd op basis waarvan we een begrotingsafwijking als wel of niet acceptabel kwalificeren. In de Financiële verordening hebben we ten aanzien dit punt het volgende opgenomen:   

er is sprake van een overschrijding waarbij direct gerelateerde inkomsten de overschrijding compenseren; er is sprake van een overschrijding op een open-einde regeling; de overschrijding is geautoriseerd door middel van de vaststelling van een tussentijdse rapportage.

Daarnaast is opgenomen dat begrotingsonrechtmatigheden die passen binnen het bestaande beleid van de raad, worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording, maar niet nader toegelicht worden in de paragraaf bedrijfsvoering. Bij onderschrijding van de lasten of investeringsbudgetten en/of lagere of hogere baten is wordt een begrotingsonrechtmatigheid geconstateerd als deze niet tijdig heeft geleid tot een begrotingswijziging of tijdig is gemeld bij de raad. In de financiële verordening is niet verankerd wat onder ‘tijdig’ wordt verstaan. In de praktijk is het laatste moment dat de raad wordt geïnformeerd over het lopende begrotingsjaar bij de najaarsnota. Hierbij wordt inzicht gegevens in de laatste financiële stand van zaken met peildatum begin/eind september. Dit document beslaat ongeveer 75% van het lopende begrotingsjaar. We zien dat in het laatste kwartaal nog veel wijzigingen kunnen voordoen op het eindbeeld van de jaarcijfers van het betreffende begrotingsjaar, met name bij onderschrijding van budgetten. Conform de definitie in de wet wordt de raad niet tijdig geïnformeerd over onderschrijding lasten en investeringskredieten en/of onder- en overschrijding van baten. Bij tijdigheid lopen we tegen verschillende dilemma’s aan. Als gemeenteraad wil je tijdig en adequaat meegenomen worden in financiële ontwikkelingen.

De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording maakt zichtbaar dat er bij de jaarrekening een knelpunt ontstaat over de tijdigheid van informatievertrekking. Het laatste moment dat de raad een update krijgt over de financiële stand van zaken van het lopende begrotingsjaar is november. Dat is een moment dat de raad nog kan bijsturen als dit nodig is. Het nadeel van dit verantwoordingsmoment is dat dit informatie bevat met peildatum half september. Inzicht ten aanzien van onderschrijdingen van lasten en investeringskredieten ontstaat pas in het laatste kwartaal, c.q. de laatste maand. We kunnen de raad eigenlijk pas goed informeren op het moment dat het jaar, zo goed als, voorbij is en bijsturen niet meer tot de mogelijkheden behoort. Dit is een gevolg van de doorlooptijden van het bestuurlijke besluitvormingsproces. Terwijl we dit constateren hebben we ook te maken dat door de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording. Met het huidige proces gaan we waarschijnlijk jaarlijks te maken krijgen met de bevinding dat de jaarrekening van de gemeente niet rechtmatig is op het punt van te laat melden afwijkingen bij onderschrijding van lasten of investeringsbudgetten en/of lagere of hogere baten dan begroot. Om deze bevinding in de toekomst zoveel mogelijk te voorkomen is de vraag wat de raad verstaat onder ‘tijdig melden’.

Het is van belang dat de raad met elkaar en met het college het gesprek aangaat wat zij verstaan onder tijdig. Binnen de gemeenten wordt op verschillende manieren omgegaan met het begrip tijdig: a. b. c.

in de financiële verordening wordt opgenomen dat bij toereikende toelichting in de tussenrapportages en/of jaarrekening de raad tijdig is geïnformeerd; in het eerste kwartaal van het jaar volgend op het begrotingsjaar, ontvangt de raad een raadsinformatiebericht waarin de cijfers aan de raad worden gepresenteerd. in december krijgt de raad een laatste begrotingswijziging voorgelegd, waarbij alle afwijkingen boven vooraf bepaald bedrag via een begrotingswijziging recht worden getrokken;

18

7.1 Presentatie concept jaarrekening is tijdig Er zijn gemeenten waarbij in de financiële verordening is opgenomen dat toegelichte afwijkingen bij de jaarrekening als tijdig worden aangemerkt. In dit geval moet alleen de financiële verordening aangepast worden en vindt er geen verandering plaats in de P&C cyclus. Dit heeft tot gevolg dat tussen het moment van behandeling van de najaarsnota (november lopend begrotingsjaar) en juni (jaar na begrotingsjaar) de raad, net als in de afgelopen jaren, geen update ontvangt van de financiële cijfers van de gemeente.

7.2 Raadsinformatiebericht in eerste kwartaal na begrotingsjaar Er zijn twee logische momenten om een update via een raadsinformatiebericht te sturen. Dat is het moment waarin de raad wordt geïnformeerd over de gevolgen van de decembercirculaire van het gemeentefonds of het moment dat de cijfers gereed zijn om aan de accountant te presenteren voor de controle. Met een dergelijk raadsinformatiebericht krijgt de raad eerder inzicht in de financiële cijfers van het afgelopen begrotingsjaar, dan op het moment van presentatie van de concept jaarrekening. Het voordeel van een dergelijk bericht is dat de raad eerder geïnformeerd wordt over de cijfers en dat de uitgebreide toelichting op taakveldniveau volgt bij de jaarrekening.

7.3 Laatste begrotingswijziging in december In de jaarrekening van de gemeente Heemstede is gekozen om op taakveldniveau afwijkingen toe te lichten. Hierdoor wordt de raad vrij uitgebreid meegenomen in de afwijkingen die gedurende het jaar en bij de jaarrekening zichtbaar zijn. Als wordt gekozen voor deze optie, wordt de jaarrekening op cosmetische wijze gecorrigeerd, maar is het voor de raad niet altijd goed inzichtelijk wat het afgelopen jaar op financieel gebied binnen de gemeente gebeurd is. Het beeld dat in juni wordt gepresenteerd aan de raad is cosmetisch gecorrigeerd, maar geeft de raad niet meer inzicht of de gemeente in control is.

8. Conclusie Bovenstaande visie is de basis van de gemeente Heemstede om in control zijn en blijven. De komende jaren komen flinke uitdagingen op ons af, met name op financieel gebied. Als gemeente hebben we veel ambities en deze ambities moeten gerealiseerd worden met een teruglopende begroting. We zien als gemeente nog genoeg mogelijkheden om hierin keuzes te maken, maar daarvoor moeten we financieel wel scherp aan de wind varen. Een belangrijk onderdeel hierbij is om als gemeente zoveel mogelijk ‘in control’ te zijn. We zijn als gemeente in hoge mate in control, zoals de jaarlijkse goedkeurende accountantsverklaring bewijst. Bij de rechtmatigheidsverantwoording van afgelopen jaarrekening is gebleken dat de spelregels, om te komen tot een verklaring over de rechtmatigheid, zijn gewijzigd ten opzichte van afgelopen jaren. Dit vraag om goede afspraken tussen het college en raad over onder meer de term ‘tijdig melden’.

19

BIJLAGE 1: Theorie achter rechtmatigheidsverantwoording Doelstelling rechtmatigheidsverantwoording door college Het college van burgemeester en wethouders was staatsrechtelijk en bestuurlijk al verantwoordelijk voor de rechtmatigheid. Tot en met de jaarverantwoording 2022 was het nog de accountant die hierover verslag uitbracht en het gesprek voerde met de raad. Met ingang van de jaarverantwoording 2023 wordt het verantwoordelijk voor de rechtmatigheidsverantwoording (RMHV). Onder rechtmatigheid wordt, volgens de definitie van het BADO, begrepen dat de in de jaarrekening verantwoorde baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dat wil zeggen, in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wet- en regelgeving. Met deze wetswijziging wil men bewerkstelligen dat de gemeenteraad veel meer in gesprek kan met het college om op deze wijze de controlerende taak beter te kunnen vervullen. Het is namelijk de raad die bepaalt waar de grenzen liggen. Wanneer wil de raad geïnformeerd worden. En wat is het grensbedrag waarvan de raad geïnformeerd wil worden over afwijkingen, de zogenoemde verantwoordingsgrens. Wanneer wil de raad geïnformeerd worden, wat wordt als tijdig beschouwd? Is de huidige inrichting van de planning en controlcyclus (P&C cyclus) toereikend qua informatiemomenten?

Rechtmatigheid Onder rechtmatigheid wordt, volgens de definitie van het BADO, begrepen dat de in de jaarrekening verantwoorde baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dat wil zeggen, in overeenstemming met de begroting en met de geldende wet- en regelgeving. In het kader van de RMHV worden negen criteria onderkend. Criteria

Afgedekt door

I. Begrotingscriterium (financiële handelingen passen binnen het kader van de geautoriseerde begroting) II. Voorwaardecriterium (voorwaarden in wet- en regelgeving worden nageleefd) III. Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (voorkomen misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen)

Afgedekt door rechtmatigheidsverantwoording

Afgedekt door balans en overzicht baten IV. Calculatiecriterium (bedragen zijn juist en lasten (accountantscontrole op berekend) getrouwheid) V. Valuteringscriterium (juistheid van het tijdstip van betaling en verantwoording van verplichtingen) VI. Adresseringscriterium (juistheid van adressering van de rechthebbenden waar financiële stroom naar toe is gegaan) VII. Volledigheidscriterium (volledigheid van alle opbrengsten) VIII. Aanvaardbaarheidscriterium (financiële beheershandelingen passen bij de activiteiten va de gemeente en dat in relatie tot de kosten een aanvaardbare tegenprestatie overeen is gekomen) IX. Leveringscriterium (levering heeft plaatsgevonden) In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt door de accountant een uitspraak gedaan over de laatste zes criteria. Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer wordt aandacht besteed aan de volgende drie criteria: I. Begrotingscriterium II. Voorwaardecriterium III. Misbruik en oneigenlijk gebruik

20

Begrotingscriterium Passen de financiële handelingen, die ten grondslag liggen aan de baten, lasten en balansmutaties, binnen het kader van de geautoriseerde begroting. Bij dit criterium wordt getoetst of het budgetrecht van de raad is gerespecteerd.. bij de RMHV wordt onderscheid gemaakt tussen: 1A) 1B) 2) 3)

Overschrijding lasten op programmaniveau; Overschrijding investeringsbudgetten; Ongeautoriseerde reservemutaties; Overschrijding van baten en/of onderschrijding van lasten, baten en investeringsbudgetten die niet tijdig in tot een begrotingswijziging hebben geleid of te laat aan de raad zijn gemeld.

Voorwaardecriterium Het voorwaardecriterium ziet toe op de mate waarin lasten, baten en balansmutaties gebaseerd zijn op handelingen die voldoen aan de wet- en regelgeving gestelde voorwaarden. In hoeverre de gemeente zich houdt aan de financiële verordening, wijze van omgang ten aanzien van investeringen, afschrijvingstermijnen en omgang met reserves en voorzieningen die vallen onder het getrouwe beeld van de jaarrekening. Dit valt onder de reikwijdte van de reguliere accountantscontrole en wordt niet meegenomen in de RMHV. Onderwerpen die wel vallen onder het voorwaardencriterium ten aanzien van de RMHV zijn: 1.

Meerjarige contracten; Als de Europese aanbestedingsregels van toepassing zijn, kan een onrechtmatigheid optreden bij een contractverlenging. Deze onrechtmatigheid kan jaarlijks in de afweging van de controleverklaring blijven doorwerken. 2. Aanbestedingswet; Het niet naleven van de normbedragen van de Europese aanbesteding is niet rechtmatig en leidt tot een financiële rechtmatigheidsfout. 3. Legitieme afwezigheid afrekening; als door informatie uit het aanvraagproces, de voorlopige subsidiebeschikking, de vertrekking van voorschotten, negatieve ervaringen uit het verleden, danwel uit (andere) tussentijdse informatie onzekerheid ontsaan over de rechtmatigheid van subsidiebedragen. De benodigde informatie niet meer op een redelijke termijn kan worden verkregen, dan telt dit mee in het rechtmatigheidsoordeel. 4. Verbonden partijen; Als een gemeenschappelijke regeling geen goedkeurende verklaring ten aanzien van het aspect rechtmatigheid heeft, heeft dit in principe geen invloed op de controleverklaring van de gemeente. De gemeenschappelijke regeling heeft namelijk een zelfstandige verantwoordingsplicht met betrekking tot het getrouwe beeld en de rechtmatigheid. 5. Wet Fido, schatkistbankieren, Ufdo en Ruddo; de overtredingen van deze wet- en regelgeving leiden tot onrechtmatigheden.

Onrecfhtmatigheden van de in deze regelgeving opgenomen voorwaarden voor kasgeldlimiet en de renterisiconorm worden alleen gerapporteerd en wegen niet mee in het rechtmatigheidsoordeel. 6. Wet markt en overheid; Het niet naleven van de bepaling van de wet valt onder de categorie niet financiële rechtmatigheid, er is dan sprake van een formele rechtmatigheidsfout. Wanneer het vermoeden bestaat dat de gemeente in het kader van de mededingingswet niet alle kosten voor een dienst doorberekend, gegevens onjuist gebruikt en functies niet goed scheidt, is sprake van een mogelijk financieel gevolg en dus van een mogelijke financiële rechtmatigheidsfout of onzekerheid. 7. Wet normering topinkomens; Bij het overschrijden van bepalingen uit de wet is sprake van een onverschuldigde betaling. Bij het niet opnemen van de terugbetaling in de jaarrekening van de gemeente is sprake van een financiële rechtmatigheidsfout. 8. Aan derden uitbestede activiteiten; Bepaalde regelingen worden wel door derden organisaties uitgevoerd, maar de gehele financiële sstroom, die met deze regelingen gemoeid is, is in de begroting en jaarrekening van de gemeente opgenomen. In die gevallen bij de regelingen waarbij de financiële stroom van materieel belang zijn, moet de gemeente de rechtmatige uitvoering daarvan vaststellen. 9.

Sociaal domein; In de rechtmatigheidscontrole rondom het sociaal domein zijn gemeenten afhankelijk van de uitvoering van deze taken en de aanlevering van informatie hierover door derden (zorgaanbieders). Gemeenten hebben hiertoe, voor de levering van zorg in natura, contracten gesloten met zorgaanbieders. Gemeenten ontvangen facturen van zorgaanbieders voor de levering van zorg aan burgers, maar kunnen niet altijd vaststellen of de hoeveelheid en type zorg juist is, de prestatie geleverd is en of de kosten en verplichtingen volledig zijn. 10. Onroerend zaak transactie en staatssteun; Belangrijk is of in de dagelijks praktijk bij dergelijke transacties sprake is van staatssteun en wat de mogelijke aandachtspunten voor de gemeente zijn.

21

Misbruik en oneigenlijk gebruik De rechtmatigheidseis betreft ook de toetsing op juistheid en volledigheid van de gegevens, die door de belanghebbenden zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen. Dit ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving. Misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet.

Misbruik Onder misbruik wordt verstaan het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffing aan de overheid te betalen. Bij het bestrijden van misbruik passen beheersmaatregelen zoals misbruikpreventie, handhaving, misbruik en fraudeopsporing en sancties.

Oneigenlijk gebruik Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving, maar in strijd met het doel en de strekking daarvan. De beheersmaatregel die daarbij passen zijn: handhaving, voorlichting, analyse toepassen en actualisering wet- en regelgeving.