5. Advies bezwaarschriftencommissie.pdf

Advies van de commissie voor bezwaarschriften aan de raad over de bezwaarschriften van respectievelijk gericht tegen het raadsbesluit van 17 april 2025 tot het vestigen van het voorkeursrecht op percelen van de locatie 't Groot Clooster te Heemstede Samenvatting Het gaat hier over de vraag of de raad van de gemeente Heemstede het besluit tot het vestigen van een voorkeursrecht c.q. de bestendiging er van terecht en op juiste gronden heeft genomen. Het antwoord hierop is ja. Dit betekent dat de bezwaarmakers geen gelijk krijgen. De commissie adviseert de raad de bezwaren ongegrond te verklaren, het bestreden besluit in stand te laten en het verzoek van de bezwaarmakers om proceskostenvergoeding af te wijzen. Besluit waartegen bezwaar is gemaakt Op 17 april 2025 heeft de raad van de gemeente Heemstede (hierna: de raad), op grond van artikel 9.1, eerste lid, aanhef en onder sub c van de Omgevingswet besloten een voorkeursrecht te vestigen op percelen van de locatie ’t Groot Klooster binnen de gemeente Heemstede. Bezwaarmakers Tegen dit besluit hebben bezwaar gemaakt: , eigenaar van verschillende percelen aan de Cruquiusweg te Heemstede, gemachtigden en , bij brief van 26 februari 2025; , eigenaren van verschillende percelen aan de Nijverheidsweg te Heemstede, gemachtigde van Agrifirm Exlan B.V., bij brief van 25 maart 2025.

Het bezwaarschriften voldoen aan de eisen De termijn voor het maken van bezwaar is zes weken na de dag van verzending van het besluit. Het college van burgemeester en wethouders (hierna: college) heeft de bezwaarschriften ontvangen op 27 februari 2025 respectievelijk 26 maart 2025 als gericht tegen het besluit van het college van 11 februari 2025 tot het vestigen van een tijdelijk voorkeursrecht (hierna: collegebesluit). De bezwaarschriften zijn op tijd ingediend.

1307664 / 1301729

pagina 1 van 15

Bij besluit van 17 april 2025 heeft de raad het voorkeursrecht bestendigd (hierna: raadsbesluit). Daarmee zijn de bezwaren op grond van artikel 16.32c van de Omgevingswet automatisch gericht tegen het raadsbesluit. De bezwaarschriften voldoen ook aan de overige eisen zoals gesteld in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Hoorzitting De commissie heeft op 10 juli 2025 een hoorzitting gehouden. De voorzitter van de commissie was de heer mr. A.J. Elbertsen. De voorzitter werd bijgestaan door twee leden: mevrouw mr. M.M.M. Buiter en de heer mr. H.H. Kelderhuis. Van de hoorzitting is een kort verslag gemaakt. Het verslag is een bijlage bij dit advies. Feiten en omstandigheden Op 11 februari 2025 heeft het college op grond van artikel 9.1, tweede lid, van de Omgevingswet besloten op een aantal percelen een tijdelijk voorkeursrecht (duur 3 maanden) te vestigen. Het college heeft alle (mede)eigenaren van de percelen waarop het tijdelijk voorkeursrecht is gevestigd, daarover per brief geïnformeerd. Met alle eigenaren van de percelen waarop het voorkeursrecht is gevestigd zijn, vooruitlopend op het collegebesluit en met sommigen (ook) er na, ambtelijke gespreken geweest. Met is gesproken op 4 september 2024 en 5 maart 2025. Met is gesproken op 22 januari 2025, 13 maart 2025 en 8 mei 2025.

Bezwaarmakers hebben tegen het collegebesluit van 11 februari 2025 op 26 februari 2025 respectievelijk 25 maart 2025 een bezwaarschrift ingediend. Op 25 maart 2025 is de concept beschikking van de raad toegestuurd aan belanghebbenden, waaronder bezwaarmakers en is hen de mogelijkheid geboden om een zienswijze in te dienen. Op 26 maart 2025 respectievelijk 4 april 2025 is van beide bezwaarmakers een zienswijze ontvangen. Op 11 april 2025 respectievelijk 14 april 2025 heeft het college bezwaarmakers geïnformeerd over de aanhouding van hun bezwaarschrift totdat de raad over het bestendigen van het voorkeursrecht heeft besloten. De raad heeft de ontvangen zienswijzen bij haar besluitvorming betrokken. Op 17 april 2025 heeft de raad op grond van artikel 9.1 , eerste lid, aanhef en onder sub c van de Omgevingswet besloten het voorkeursrecht te bestendigen.

1307664 / 1301729

pagina 2 van 15

Daarover heeft het college op 22 april 2025 (incompleet) respectievelijk 30 april 2025 (compleet) ook alle (mede)eigenaren per brief geïnformeerd. Daarmee zijn op grond van artikel 16.32c van de Omgevingswet de reeds ingediende bezwaarschriften automatisch (en alleen nog) gericht tegen het raadsbesluit. Bij brief van 9 mei 2025 respectievelijk 12 mei 2025 zijn bezwaarmakers in de gelegenheid gesteld hun bezwaar aan te vullen, te wijzigen of in te trekken. De gegeven termijn hiervoor was gelijk aan de bezwarentermijn tegen het raadsbesluit, na correcte verzending, uiterlijk tot 11 juni 2025. De gemachtigde van heeft, telefonisch, aangegeven dat het bezwaarschrift ongewijzigd blijft. heeft later bij mail van 27 juni 2025 de door hen ingediende zienswijze bij de raad van 4 april 2025 nogmaals hebben ingediend zodat het bezwaar beter kan worden begrepen. Zij hebben bevestigd dat het bezwaarschrift ongewijzigd blijft. Op 30 juni 2025 is het verweerschrift namens de raad ontvangen inzake beide bezwaarschriften. Samenvatting van de bezwaren 1. Het besluit is genomen zonder voldoende overleg met hen als eigenaren. 2. De onderbouwing voor het vestigen van het voorkeursrecht is niet voldoende gemotiveerd. De vereiste voor het voorkeursrecht is dat het huidige feitelijke gebruik afwijkt van de toegedachte functie.

De afwijking van het huidige feitelijke gebruik is hen niet bekend gemaakt. 3. De huidige plannen van de gemeente kunnen hen beperken in de mogelijkheden om hun eigendom te exploiteren op een manier welke zij noodzakelijk achten om het sportpark toekomstbestendig te houden. Tijdens de hoorzitting is nog aanvullend als bezwaar aangedragen: 4. Het besluitvormingsproces is onjuist verlopen (geen nul-scenario / onjuiste informatie).

5. Met de vestiging van het voorkeursrecht maakt de gemeente inbreuk op (het ongestoord genieten van) het eigendomsrecht. Mochten bezwaarmakers onverhoopt door onvoorziene omstandigheden toch willen overgaan tot verkoop, dan willen zij verkopen op een vrije markt en aan wie zij willen. Bezwaarmakers verwachten dat het voorkeursrecht een oneerlijke marktprijs tot gevolg zal hebben.

1307664 / 1301729

pagina 3 van 15

6. Het is in strijd met mensenrechtenverdragen om een inbreuk te maken op het ongestoord genieten van het eigendomsrecht. 7. Bezwaarmakers zijn het niet eens met de motivering dat het maatschappelijk belang deze aantasting van het eigendomsrecht rechtvaardigt. Het is bovendien mogelijk de agrarische activiteiten in te passen zonder dat de plannen aan kwaliteit inboeten. 8. Bezwaarmakers begrijpen niet waarom de gemeente alleen voorkeursrechten heeft gevestigd op de agrarische gronden van bezwaarmakers en niet op andere agrarische gronden van andere eigenaren. Bezwaarmakers vragen zich af waarom eigenaren verschillend worden behandeld. 9. Bezwaarmakers verzoeken om een proceskostenvergoeding (als bedoeld in artikel 7:15 van de Awb). Tijdens de hoorzitting is nog aanvullend als bezwaar aangedragen: 10. Dit voorkeursrecht is in strijd met de wet. Een voorkeursrecht mag alleen worden gevestigd bij een toekomstig gebruik wat afwijkt van bestaande functies van percelen. Toebedachte functies in een voorkeursrecht vastleggen, zoals hier gebeurt, mag niet. Relevante regelgeving De wet- en regelgeving die belangrijk is staat in een bijlage bij dit advies.

Overwegingen van de commissie Algemeen Wie kan een voorkeursrecht vestigen De gemeenteraad (gemeente), Provinciale Staten (provincie) en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Rijk) kunnen in bepaalde gevallen een voorkeursrecht vestigen. Vooruitlopend daarop kunnen het college van burgemeester en wethouders (gemeente) en Gedeputeerde Staten (provincie) een voorlopig voorkeursrecht vestigen. Wat is een voorkeursrecht Het voorkeursrecht houdt in dat als een eigenaar of rechthebbende op een perceel besluit tot verkoop, hij dan de onroerende zaak of het beperkte recht op de onroerende zaak daarop eerst aan de overheid moet aanbieden. Hij kan dus niet direct de grond- of huizenmarkt op. De overheid beslist dan of zij de onroerende zaak of het beperkte recht al dan niet wil verkrijgen. Een voorkeursrecht dwingt de eigenaar of rechthebbende niet tot verkoop. Deze kan zelf beslissen of hij de onroerende zaak of het beperkte recht op de onroerende zaak wel of (helemaal) niet wil verkopen. Als hij de onroerende zaak

1307664 / 1301729

pagina 4 van 15

of het beperkte recht wel wil verkopen moet hij deze – als gevolg van het voorkeursrecht – wel eerst aan de overheid aanbieden. Doel voorkeursrecht Het voorkeursrecht is een (passief) instrument voor grondbeleid van de overheid. Met het voorkeursrecht verstevigt de overheid haar positie op de grondmarkt. Door ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving maakt de overheid plannen voor bijvoorbeeld nieuwe woonwijken. Omdat voor nieuwe ontwikkelingen grond nodig is, leidt dit regelmatig tot (soms speculatieve) aan- en verkopen van grond. Dat kan leiden tot stijgende grondprijzen. Ook kan het leiden tot een ongunstige versnippering van eigendom. Dat kan het lastiger maken om bouwplannen en publieke voorzieningen te verwezenlijken. In zulke situaties is het vestigen van een voorkeursrecht een door de wet aangewezen middel om die negatieve effecten te voorkomen. Waar staan de regels voor (het vestigen van) een voorkeursrecht De regels over de vestiging van een voorkeursrecht en over de verkoop (vervreemding) na vestiging van een voorkeursrecht zijn te vinden in hoofdstuk 9 (Voorkeursrecht) van de Omgevingswet.

Voorlopig voorkeursrecht college Op grond van artikel 9.1, tweede lid, van de Omgevingswet kan het college voorafgaand aan de vestiging van een voorkeursrecht door de raad op een onroerende zaak een voorkeursrecht vestigen, voor zover die zaak deel uitmaakt van een locatie waaraan in die beschikking:

-

een niet-agrarische functie of moderniseringslocatie wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die functie.

Het is snel en effectief, omdat vooruitlopend op besluitvorming van de raad een (tijdelijk en kortdurend) voorkeursrecht kan worden gevestigd. Het beoogde effect van een voorkeursrecht – het voorkomen van prijsopdrijving en grondspeculatie – wordt hierdoor bereikt. Het voorlopige voorkeursrecht moet vervolgens binnen drie maanden worden bestendigd door een besluit van de raad tot de vestiging van een (zelfstandig) voorkeursrecht. Gebeurt dat niet, dan vervalt het voorlopige voorkeursrecht (artikel 9.4, derde lid, van de Omgevingswet). Het tijdelijk voorkeursrecht is door het college gevestigd bij besluit van 11 februari 2025. Uiterlijk 11 mei 2025 moest de raad het voorkeursrecht vestigen (bestendigen).

1307664 / 1301729

pagina 5 van 15

Voorkeursrecht raad Bij besluit van 11 april 2025 heeft de raad het voorkeursrecht gevestigd (bestendigd). Dit is binnen de drie maanden na het door het college gevestigde tijdelijke voorkeursrecht. Het voorkeursrecht is daarmee blijven bestaan. Op grond van artikel 9.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Omgevingswet kan de raad een voorkeursrecht vestigen op een onroerende zaak, voor zover die zaak deel uitmaakt van een locatie waaraan in de voorkeursrechtbeschikking: - een niet-agrarische functie of moderniseringslocatie wordt toegedacht en - waarvan het gebruik afwijkt van die functie en - de functie niet is toegedacht in o een gemeentelijke omgevingsvisie, (een provinciale omgevingsvisie respectievelijk de nationale omgevingsvisie) of een programma en o niet is toegedeeld in een omgevingsplan. Vast staat dat er nog geen omgevingsplan of gemeentelijke omgevingsvisie / programma is waarin aan ’t Groot Clooster een niet-agrarische functie is toegedacht en het huidige gebruik daarvan afwijkt. De raad kan dan alleen een voorkeursrecht vestigen (bestendigen) door in de door hem te nemen voorkeursrechtbesluit op te nemen dat (artikel 9.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Omgevingswet): de onroerende zaak binnen een locatie ligt waaraan een niet-agrarische functie of moderniseringslocatie wordt toegedacht en waarvan het huidige gebruik afwijkt.

In het raadsbesluit staat hierover als motivering (Argumenten, onder 2.): “De vestiging van het voorkeursrecht is mogelijk vanwege toegedachte toekomstige functies en moderniseringslocatie voor het realiseren van verschillende ambities en opgaven Maatschappelijke en bestuurlijke context: Tot 2030 is de woonopgave aangegeven in de Woonvisie zoals vastgesteld door de Raad. Na 2030 zal de woonopgave opnieuw door de Raad, in afstemming met de regionale woningbehoefte t.b.v. verdere uitvoering van de Woonvisie en het Woonakkoord, worden vastgesteld. In het kader van de onder de MRA agenda 2025-2028 liggende bedrijventerreinenstrategie heeft Heemstede de opgave om te zoeken naar voldoende passende, bereikbare en toekomstbestendige werklocaties. Voor het bedrijventerrein Cruquiusweg/Nijverheidsweg, dat onderdeel is van deze bedrijventerreinenstrategie, is er een uitbreiding, moderniseringen vervangingsbehoefte. Dit laatste als gevolg van de transformatie van het Havenkwartier.

1307664 / 1301729

pagina 6 van 15

Om hieraan tegemoet te komen wordt t Groot Clooster (inclusief het Havenkwartier) als belangrijke ontwikkellocatie beschouwd voor woningbouw, in combinatie met (recreatieve) natuurontwikkeling, nieuwe werklocaties en sportvoorzieningen (visie-op-hoofdlijnen). t Groot Clooster is een van de weinige locaties binnen de gemeente waarbij integrale (buitenstedelijke) gebiedsontwikkeling van substantiële omvang tot de mogelijkheden behoort inclusief ruimte voor (sociaal) maatschappelijke opgaven. Wettelijke context: Voor de vestiging van het gemeentelijk voorkeursrecht moet aan twee vereisten worden voldaan. Het eerste vereiste is dat het voorkeursrecht ten behoeve van een toegedachte niet-agrarische functie of moderniseringslocatie kan worden gevestigd. Het tweede vereiste houdt in dat het huidige feitelijke gebruik afwijkt van die toegedachte functie. De percelen waarop dit voorgenomen raadsbesluit betrekking heeft zijn thans in gebruik als agrarisch, sportvoorzieningen en bedrijventerrein. Aan de percelen worden andere (gemengde) functies (wonen, kantoren, sportvoorzieningen en (recreatieve) natuurontwikkeling) met eventueel bijbehorende voorzieningen toegedacht die afwijken van het huidíge gebruik. Daarnaast wordt aan deze percelen een moderniseringslocatie toegedacht. Waar ook ruimte moet zijn voor de inpassing van maatschappelijke opgaven.

(…) Concluderend kan het gemeentelijk voorkeursrecht op grond van artikel 9.1, eerste lid, aanhef en sub c, Omgevingswet, in dit geval worden gevestigd. Dit is mogelijk omdat het huidige gebruik afwijkt van de beoogde niet-agrarische functies en toegedachte moderniseringslocatie (…).” Bij een voorkeursrechtbeschikking hoeft geen sprake te zijn van een op detailniveau uitgewerkt plan voor ’t Groot Clooster. Bij het opstellen van een voorkeursrechtbesluit kan worden volstaan met een ruime bestemming wanneer op dat moment slechts een globaal beeld bestaat van de beoogde en toegedachte functies in het gebied. Dit is bevestigd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 maart 20121: “Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, is inherent aan de toepassing van artikel 5 van de Wvg2 dat van de toebedachte bestemming nog

1 ABRvS 28 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0295, r.o. 2.3.1. 2 Artikel 5 Wvg (Wet voorkeursrecht gemeenten):

1307664 / 1301729

pagina 7 van 15

slechts een globaal beeld bestaat. In dit stadium van de planvoorbereiding kan niet op perceelsniveau worden aangegeven welke bestemming zal worden toegekend. Voorts behoeft nog niet voor elk in de aanwijzing betrokken perceel duidelijk te zijn of het kan worden ingepast.” Dit zelfde staat in vrijwel gelijke bewoordingen in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 oktober 20143: “Inherent aan de toepassing van artikel 5 van de Wvg is dat van de toekomstige bestemming nog slechts een globaal beeld bestaat, aldus voormelde uitspraak. Dat nog geen duidelijke bestemming bestaat voor de gronden waarop het voorkeursrecht is gevestigd, heeft de rechtbank daarom terecht niet doorslaggevend geacht.” Aan de vestiging van het voorkeursrecht is de omgevingsvisie-op-hoofdlijnen 2024 ten grondslag gelegd. Tijdens de hoorzitting van de commissie voor bezwaarschriften (hierna: hoorzitting) heeft de vertegenwoordiger van de raad aangegeven dat er ook een Gebiedsagenda is met eerste beelden van hetgeen wordt beoogd. In dezelfde hiervoor genoemde uitspraak van 22 oktober 2014ᶟ staat ook: “Uit de uitspraak van de Afdeling van 22 november 2006 in zaak nr. 200602047/1 volgt dat de wens de regierol bij ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente te behouden voldoende is ter motivering van de vestiging van het voorkeursrecht.

Het voorkomen van ongewenste ontwikkelingen valt onder de regierol.” Deze regierol van de raad staat vermeld in het raadsbesluit onder Argumenten, onder 1., 3. en 4.: “1. De gemeente wil regie houden op deze locatie met als doelstelling om te komen tot een uitvoerbare herontwikkeling van t Groot Clooster in overeenstemming met de de omgevinqsvisie-op-hoofdlijnen 2024 Zoals vastgelegd in de visie-op-hoofdlijnen zet de gemeente in op een integrale gebiedsontwikkeling van t Groot Clooster, met een balans tussen wonen, werken, (sociaal) maatschappelijk opgaven en (recreatieve) natuurontwikkeling. De gemeente wil haar regiefunctie voor de beoogde “In afwijking van de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, komen voor aanwijzing ook in aanmerking gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan, of structuurvisie, maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. In het besluit tot aanwijzing wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie.” 3 ABRvS 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786, r.o. 4.3.

1307664 / 1301729

pagina 8 van 15

(her)ontwikkeling van ‘t Groot Clooster versterken en mogelijke prijsopdrijving tegengaan. Met de vestiging van dit voorkeursrecht krijgt de gemeente voorrang bij de aankoop van de betreffende percelen. Dit betekent dat een eigenaar of beperkt gerechtigde (een recht van opstal, erfpacht, beklemming of vruchtgebruik), zijn onroerend goed of beperkte recht daarop niet zomaar mag vervreemden. Bij een voorgenomen vervreemding (meestal door verkoop) van de onroerende zaak — of een beperkt recht daarop — moet dit eerst aan de gemeente worden aangeboden, tenzij sprake is van een uitzonderingsgrond (artikel 9.8 t/m 9.10 Ow).” “3. Betere uitgangspositie Het gemeentelijk voorkeursrecht verschaft de gemeente een betere uitgangspositie op de grondmarkt. Om de regie te behouden op de beoogde (her)ontwikkeling van t Groot Clooster en ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan wenst de gemeente het voorkeursrecht te vestigen op de percelen waarop dit besluit betrekking heeft. Hierdoor wordt de gemeente beter in staat gesteld om een effectieve grondstrategie te voeren, (…) De gemeente kan hierdoor een (meer) centrale regierol vervullen bij de ontwikkeling van de voorgenomen plannen (onder meer de visie-op-hoofdlijnen).” “4.

Beschermingsinstrument Het gemeentelijk voorkeursrecht fungeert tijdens het planontwikkelingsproces (van ontwerp tot uitvoering) ais een beschermingsinstrument en versterkt de regierol van de gemeente bij de integrale gebiedsontwikkeling bij t Groot Clooster.” Vorengenoemde jurisprudentie geldt nog steeds4. Artikel 5 van de Wvg is vanaf 1 januari 2024 wel overgegaan in het vergelijkbare artikel 9.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Omgevingswet. Tevens volgt uit jurisprudentie dat wanneer sprake is van een vergelijkbaar maar beter en intensiever gebruik dan het bestaande, ook kan worden gesproken van een afwijkend gebruik5. Uit goede lezing van het raadsbesluit volgt dat de raad dit ook voor ogen heeft. Tijdens de hoorzitting is in dit licht ook gezegd: “Vraag is welke functie past op welke plek binnen het gebied. Het gaat om een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De gemeente is van mening

4 Rechtbank Noord-Nederland 5 december 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:5043, r.o. 10. 5 o.a. ABRvS 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3871, r.o. 2.3.1 en Rechtbank Haarlem 12 november

2007, ECLI:NL:RBHAA:2007:BB8860, r.o. 2.

1307664 / 1301729

pagina 9 van 15

dat een groot aantal functies naar een betere plek in gebied kan. Behoud van functies en wellicht uitbreiding staat hoog in het vaandel.” Uit vorenstaande volgt dat de raad bevoegd was tot het bestendigen van het voorkeursrecht ’t Groot Clooster. Naar aanleiding van de bezwaren

1. Het besluit is genomen zonder voldoende overleg met hen als eigenaren. Zoals ook aangegeven in het feitenrelaas heeft er veelvuldig overleg plaatsgevonden met eigenaren van percelen. Specifiek is met gesproken op 4 september 2024 en 5 maart 2025. De commissie merkt op dat zelf ook had kunnen vragen om een overleg indien haar een en ander onduidelijk was c.q. er meer overleg gewenst was. 2.

De onderbouwing voor het vestigen van het voorkeursrecht is niet voldoende gemotiveerd. De vereiste voor het voorkeursrecht is dat het huidige feitelijke gebruik afwijkt van de toegedachte functie. De afwijking van het huidige feitelijke gebruik is hen niet bekend gemaakt. De commissie verwijst hiervoor naar bovenstaande overwegingen onder ‘Voorkeursrecht raad’. 3.

De huidige plannen van de gemeente kunnen hen beperken in de mogelijkheden om hun eigendom te exploiteren op een manier welke zij noodzakelijk achten om het sportpark toekomstbestendig te houden. De commissie verwijst naar bovenstaande overwegingen onder ‘Algemeen’. De commissie onderschrijft hetgeen door de raad in de reactie op de zienswijzen is aangegeven (Reactie op zienswijze 2, onder Ad. 3.): “De eigenaar van een perceel waarop een voorkeursrecht is gevestigd kan zijn onroerende zaak blijven gebruiken en zijn rechten als eigenaar blijven uitoefenen, met inachtneming van de beperkingen vanwege het voorkeursrecht. Het voorkeursrecht belemmert toekomstige uitbreidingen of verbeteringen niet. Het voorkeursrecht speelt pas een rol bij verkoop en beperkt enkel de keuze van koper, niet het gebruik of de investering in het perceel. Eventuele plannen tot verbetering kunnen dus gewoon doorgaan.” Dit is ook bevestigd in jurisprudentie 6. 6 ABRvS 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3871, r.o. 2.3.1: “Verder maakt het vestigen van een

voorkeursrecht slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht, waarbij niet kan worden gezegd dat in de Wvg niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door de wet

1307664 / 1301729

pagina 10 van 15

Ook staat in deze zelfde uitspraak: de wetgever heeft “het met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemene belang reeds afgewogen tegen het individuele financiële belang van de betrokken grondeigenaren, zodat het financiële belang niet meer afzonderlijk in de afweging behoeft te worden betrokken”. Een voorkeursrecht is een toegestaan wettelijk instrument wat gemeenten mogen gebruiken. De commissie ziet geen aanknopingspunten om te adviseren dat het voorkeursrecht niet gevestigd had kunnen en/of mogen worden. 4.

Het besluitvormingsproces is onjuist verlopen (geen nul-scenario / onjuiste informatie). De vertegenwoordiger van de raad heeft tijdens de hoorzitting bij de commissie voor bezwaarschriften aangegeven dat: “beoogd wordt in november in de raad de gebiedsvisie voor te leggen. De bestaande situatie is daarbij het vertrekpunt.” Met bestaande situatie wordt de nul-situatie aangeduid. Er is de commissie verder niet gebleken dat onjuiste informatie is verstrekt. Er is sprake van toegestane, globale informatie. De commissie verwijst verder naar bovenstaande overwegingen onder ‘Algemeen’.

5.

Met de vestiging van het voorkeursrecht maakt de gemeente inbreuk op (het ongestoord genieten van) het eigendomsrecht. Mochten bezwaarmakers onverhoopt door onvoorziene omstandigheden toch willen overgaan tot verkoop, dan willen zij verkopen op een vrije markt en aan wie zij willen. Bezwaarmakers verwachten dat het voorkeursrecht een oneerlijke marktprijs tot gevolg zal hebben. Het voorkeursrecht is een in de wet vastgelegd instrument van de gemeente. De eigenaar of beperkt gerechtigde die de onroerende zaak of zijn recht daarop wil verkopen, moet die eerst aan de overheid aanbieden (artikel 9.7 van de Omgevingswet). Over de voorwaarden kunnen zij onderhandelen. Ook kan de rechter de prijs bepalen of beslissen over de overdracht van het goed. Dit laatste is vastgelegd in paragraaf 9.2.4 van de Omgevingswet.

nagestreefde algemene belang en de rechten van de eigenaar. De vestiging van het voorkeursrecht heeft niet tot gevolg dat [appellante] als eigenares van de percelen niet langer de haar toekomende eigendomsrechten zou kunnen uitoefenen, maar uitsluitend dat zij bij het overgaan tot vervreemding eerst de gemeente in de gelegenheid moet stellen de gronden te kopen .”

1307664 / 1301729

pagina 11 van 15

De Omgevingswet bevat een aantal uitzonderingen op de aanbiedingsplicht. Deze staan in de artikelen 9.8 en 9.9 van de Omgevingswet. Eén van de uitzonderingen is vervreemding binnen de familie7. Daarnaast kan de gemeente op verzoek van de vervreemder bepalen dat deze het goed niet hoeft aan te bieden. Dan moet er sprake zijn van gewichtige redenen van de vervreemder. Deze ontheffing van de aanbiedingsplicht staat in artikel 9.10 van de Omgevingswet. De commissie merkt op dat hetgeen in dit verband in het raadsbesluit is aangegeven juridisch correct en afdoende afgewogen is (Argumenten, onder 5.): “Het vestigen van een voorkeursrecht brengt mee dat de eigenaar of beperkt gerechtigde bij een voorgenomen vervreemding zijn/haar perceel (en/of beperkt recht daarop) eerst aan de gemeente moet aanbieden. De eigenaar of beperkt gerechtigde is dus niet vrij om te vervreemden aan wie hij of zij wil. Deze beperking weegt echter niet op tegen het algemene belang van de gemeente om regie te houden op de ontwikkeling en realisatie van de toegedachte functie(s) op de betrokken locatie.” Tevens verwijst de commissie naar hetgeen zij heeft aangegeven over het individueel financieel belang bij bezwaar 3., bovenaan pagina 11 van dit advies. 6.

Het is in strijd met mensenrechtenverdragen om een inbreuk te maken op het ongestoord genieten van het eigendomsrecht. Het eigendomsrecht wordt onder andere beschermd door artikel 1 van het Eerste protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). Het staat echter wel toe dat er inbreuken op worden gemaakt mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan: • Legaliteit: wettelijke basis is de Omgevingswet, • legitiem doel: zoals gebiedsontwikkeling, volkshuisvesting, openbare ruimte, en • proportionaliteit: eigenaar behoudt eigendom en gebruik met beperkte verhandelbaarheid. Hoewel het voorkeursrecht een beperking inhoudt van het eigendomsrecht, vormt dit geen strijd met artikel 1 van het EVRM8. 7 Aan de echtgenoot of de geregistreerd partner, aan bloed- of aanverwanten in de rechte lijn of in

de zijlijn tot in de tweede graad of aan een pleegkind dat duurzaam als een eigen kind is onderhouden en opgevoed. 8 AG De Bock, ECLI:NL:PHR:2020:660, § 3.39: Het vestigen van een wettelijke voorkeursrecht ingevolge de Wvg is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling niet in strijd met art. 1 EP. In zijn uitspraak van 21 augustus 2002 overwoog de Afdeling daarover het volgende (ABRvS 21 augustus 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE6739, r.o. 2.8): “2.8 (…). Weliswaar is sprake van een inbreuk op het in voormelde verdragsbepaling vastgelegde recht op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht, doch deze inbreuk vindt plaats in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de Wvg, terwijl niet kan worden gezegd dat

1307664 / 1301729

pagina 12 van 15

7.

Bezwaarmakers zijn het niet eens met de motivering dat het maatschappelijk belang deze aantasting van het eigendomsrecht rechtvaardigt. Het is bovendien mogelijk de agrarische activiteiten in te passen zonder dat de plannen aan kwaliteit inboeten. De commissie verwijst hiervoor naar bovenstaande overwegingen onder ‘Algemeen’. 8.

Bezwaarmakers begrijpen niet waarom de gemeente alleen voorkeursrechten heeft gevestigd op de agrarische gronden van bezwaarmakers en niet op andere agrarische gronden van andere eigenaren. Bezwaarmakers vragen zich af waarom eigenaren verschillend worden behandeld. Er is geen wettelijke verplichting om een voorkeursrecht op alle gronden binnen een plangebied te vestigen. Dat volgt ook uit vaste jurisprudentie vóór de Omgevingswet, die nog steeds richtinggevend is9. De vraag van bezwaarmakers is begrijpelijk en raakt aan het gelijkheidsbeginsel: vergelijkbare gevallen moeten op gelijke wijze worden behandeld, tenzij er een objectieve rechtvaardiging is voor het onderscheid. De gemeente moet dus motiveren waarom bepaalde gronden zijn aangewezen voor het vestigen van het voorkeursrecht en andere (vergelijkbare) gronden niet. In het raadsbesluit staat als reactie op de zienswijzen (Reactie op zienswijze 2, onder Ad. 1.): “In beginsel heeft de gemeente de vrijheid om te kiezen op welke gronden een voorkeursrecht wordt gevestigd. De gemeente wil in het gebied ‘t Groot Clooster de positie bij de grondverwerving ten behoeve van de verwezenlijking van het ruimtelijke beleid versterken door middel van het voorkeursrecht, waarmee speculatie kan worden tegengegaan en de regie bij de verwezenlijking van de voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen kan worden behouden.

Een voorkeursrecht kan ook worden gevestigd als nog onzekerheid bestaat over het plan. Dat het plan mogelijk ook op andere locaties kan worden gerealiseerd staat daarmee niet in de weg aan de vestiging van het voorkeursrecht.” En (Reactie op zienswijze 1, onder Ad. 6.) “In beginsel heeft de gemeente de vrijheid om te kiezen op welke gronden een voorkeursrecht wordt gevestigd. Er is geen verplichting om op alle gronden binnen het voorgenomen plangebied een voorkeursrecht te vestigen.”

daarbij niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar.” 9 Rechtbank Noord-Holland 19 november 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:10625.

1307664 / 1301729

pagina 13 van 15

Tijdens de hoorzitting heeft één van de vertegenwoordigers van de raad over specifiek ter sprake gekomen percelen aangegeven: “Het terrein van het Bisdom is een overgangs(gebied)kavel. Hier is vanuit strategisch oogpunt geen voorkeursrecht op gevestigd.” De commissie is van oordeel dat deze gemotiveerde “ongelijke” behandeling objectief gerechtvaardigd en niet onredelijk is. 10. Dit voorkeursrecht is in strijd met de wet. Een voorkeursrecht mag alleen worden gevestigd bij een toekomstig gebruik wat afwijkt van bestaande functies van percelen. Toebedachte functies in een voorkeursrecht vastleggen, zoals hier gebeurd, mag niet. De commissie verwijst hiervoor naar bovenstaande overwegingen onder ‘Voorkeursrecht raad’. 9.

Bezwaarmakers verzoeken om een proceskostenvergoeding (als bedoeld in artikel 7:15 van de Awb). Artikel 7:15, tweede lid, van de Awb bepaalt kortweg dat de kosten die in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs zijn gemaakt door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Aangezien de commissie adviseert het bestreden besluit in stand te laten, ziet zij geen grond te adviseren het verzoek om proceskostenvergoeding toe te wijzen. Conclusie De commissie concludeert na bestudering van alle relevante stukken, gelet op de bezwaren en hetgeen op de hoorzitting is aangevoerd dat er geen reden is het bestreden besluit te herroepen. Advies De commissie adviseert de raad: − de bezwaren ongegrond te verklaren; en − het bestreden besluit in stand te laten. − het verzoek van om proceskostenvergoeding af te wijzen. Heemstede, 24 juli 2025 De commissie voor bezwaarschriften,

mevr. mr. drs. M.R. Staller secretaris

1307664 / 1301729

dhr. mr. A.J. Elbertsen voorzitter

pagina 14 van 15

Regelgeving die belangrijk is: Behorende bij het advies van de commissie voor bezwaarschriften over de bezwaarschriften van respectievelijk (voorkeursrecht ’t Groot Clooster) te Heemstede

Omgevingswet Artikel 9.1. (grondslag en bevoegdheid vestiging voorkeursrecht op naam van gemeente, provincie of Staat) 1. De gemeenteraad, provinciale staten of Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kunnen bij voorkeursrechtbeschikking op een onroerende zaak een gemeentelijk, provinciaal of nationaal voorkeursrecht vestigen, voor zover die zaak deel uitmaakt van een locatie waaraan: a. (…) b. (…) c. in de voorkeursrechtbeschikking een niet-agrarische functie of moderniseringslocatie wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die functie en de functie niet is toegedacht in een gemeentelijke, een provinciale respectievelijk de nationale omgevingsvisie of een programma en niet is toegedeeld in een omgevingsplan. 2. Voorafgaand aan de vestiging van een voorkeursrecht op grond van het eerste lid kunnen het college van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten bij voorkeursrechtbeschikking op een onroerende zaak een gemeentelijk of provinciaal voorkeursrecht vestigen, voor zover die zaak deel uitmaakt van een locatie waaraan in die beschikking een niet-agrarische functie of moderniseringslocatie wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die functie. (…) Artikel 9.4. (geldingsduur voorkeursrecht) 1. Een voorkeursrecht vervalt: a.

bij een voorkeursrecht als bedoeld in artikel 9.1, eerste lid, onder c: drie jaar na het ingaan ervan, tenzij voor dat tijdstip de functie waarvoor het voorkeursrecht is gevestigd, is toegedacht in een omgevingsvisie of een programma of is toegedeeld in het omgevingsplan, (…) 2. (…) 3. Een voorkeursrecht als bedoeld in artikel 9.1, tweede lid, vervalt drie maanden na het ingaan ervan of, als dat eerder is, op het tijdstip dat een voorkeursrecht als bedoeld in artikel 9.1, eerste lid, ingaat. (…) Artikel 16.32c. (bezwaar) 1. Als bezwaar aanhangig is tegen een voorkeursrechtbeschikking van het college van burgemeester en wethouders en die beschikking vervalt omdat voor de onroerende zaak een voorkeursrechtbeschikking van de gemeenteraad in werking is getreden, wordt het bezwaar geacht te zijn gericht tegen de voorkeursrechtbeschikking van de gemeenteraad. (…)

1307664 / 1301729

pagina 15 van 15