Nota verbonden partijen Heemskerk 2015 (achterliggend document)

notitie Verbonden partijen gemeente Heemskerk 2015 januari 2015

Inhoudsopgave 1

Inleiding

4

1.1

Aanleiding

4

1.2

Doelstelling notitie Verbonden partijen

4

1.3

Verbonden partijen

4

1.4

Leeswijzer

4

2

Visie op verbonden partijen

6

2.1

Besturingsfilosofie

6

2.2

Attitude

6

2.3

Afwegingen bij samenwerking

6

2.4

Coalitieprogramma 2014-2018

7

3

Beleidskader

8

3.1

Besluitvorming tot deelname

8

3.2

Wijziging van deelname

8

3.3

Beëindiging van deelname

9

Afwegingskader

9

3.4.1

9

3.4

Toelichting afwegingskader

4

Organisatie van samenwerking

14

4.1

Rolverdeling raad en college

14

4.1.1

Wet dualisering gemeentebestuur 2002

14

4.1.2

Raad

14

4.1.3

College

4.2

15

Informatievoorziening aan de raad

15

4.2.1

Planning en control

16

4.2.2

Paragraaf verbonden partijen

16

4.3

Ambtelijke ondersteuning

16

5

Sturing en controle

18

5.1

Good governance

18

5.2

Risico’s

18

5.3

Mogelijkheden sturing en controle

19

6

Wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen

22

7

Conclusies en aanbevelingen

24

Bijlage

I Bestaande samenwerkingsverbanden

26

Bijlage

II Formeel kader

29

Bijlage

III Samenwerkingsvormen

30

Bijlage

IV Stappenplan

36

Bijlage

V Normenkader

41

Bijlage

VI Weerstandscapaciteit

42

Bijlage

VII Vragenlijsten

44

3

1

Inleiding

1.1 Aanleiding In 2008 heeft de gemeente Heemskerk voor het eerst een notitie Verbonden partijen vastgesteld. Sindsdien zijn er veel dingen veranderd. Zo is er steeds meer sprake van decentralisatie, wat tot gevolg heeft gehad dat er door gemeenten op meer gebieden wordt samengewerkt. In bijlage I (pagina 26) is een overzicht opgenomen van alle huidige samenwerkingsverbanden. Door samenwerking met verbonden partijen (met name gemeenschappelijke regelingen) wordt de afstand tussen de raad, de verbonden partij en de taken die deze uitvoert groter. Door deze grotere afstand, is er vraag naar meer sturing op en controle van verbonden partijen. Door de zaken aan de voorkant, door middel van onder andere een kadernota, goed te regelen, kan er aan de achterkant beter worden gecontroleerd. Daarnaast heeft de Rekenkamercommissie Heemskerk een onderzoek gedaan naar de samenwerking met de NV Huisvuilcentrale Noord-Holland via de gemeenschappelijke regeling ‘Afvalschap IJmond-Zaanstreek’. De rekenkamercommissie heeft in dit onderzoek enige aanmerkingen op de manier waarop gemeente Heemskerk omgaat met deze specifieke verbonden partij. Dit beleidskader is dan ook de actualisering van de notitie Verbonden partijen uit 2008 en schept meer duidelijkheid over de manier waarop de gemeente Heemskerk omgaat met verbonden partijen. 1.2

Doelstelling notitie Verbonden partijen

Deze notitie heeft tot doel kaders te scheppen voor het nemen van beslissingen over (regionale) samenwerking. Met het vaststellen van deze nota legt de raad de kaders vast waarbinnen het college invulling dient te geven aan de regionale samenwerking. In bijlage II (pagina 29) is een overzicht te vinden van het formeel kader. De visie biedt kaders voor het nemen van beslissingen over: het aangaan van nieuwe samenwerking, het continueren van bestaande samenwerking, het organiseren van samenwerking en het beëindigen van de samenwerking. 1.3 Verbonden partijen De term ‘verbonden partij’ is een verzamelnaam voor organisaties of samenwerkingsverbanden waaraan gemeenten zich bestuurlijk en financieel verbinden om publieke doelen van gemeenten te realiseren. Het is dus een instrument waarmee gemeenten hun publieke belangen behartigen en borgen. Bij verbonden partijen heeft de gemeente dus een bestuurlijk én een financieel belang. Onder bestuurlijk belang wordt verstaan: een zetel in het bestuur van een partij of het hebben van stemrecht. Met een financieel belang wordt bedoeld dat de gemeente middelen ter beschikking heeft gesteld die ze kwijt is ingeval van faillissement van de verbonden partij en/of als financiële problemen bij de verbonden partij verhaald kunnen worden op de gemeente. Er bestaan zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke vormen van verbonden partijen.

Deze worden nader uitgewerkt bijlage III (pagina 30). 1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 is de visie van de gemeente Heemskerk op verbonden partijen opgenomen. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens een beleidskader gegeven voor het aangaan, wijzigen of beëindigen van een samenwerkingsverband met een verbonden partij. Hoofdstuk 4 gaat vervolgens in op de interne organisatie van gemeente Heemskerk met betrekking tot verbonden partijen. In hoofdstuk 5 worden de mogelijkheden op het gebied van sturing en controle beschreven en worden hiertoe aanbevelingen gedaan. In hoofdstuk 6 worden de wetswijzigingen met betrekking tot de gemeenschappelijke regelingen kort besproken en in hoofdstuk 7 worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan. In de bijlagen is verdere informatie beschikbaar.

4

2

Visie op verbonden partijen

2.1 Besturingsfilosofie Het aangaan van samenwerkingsverbanden is een middel om beleidsdoeleinden te realiseren. Of en in hoeverre van dit middel gebruik gemaakt wordt is een besluit dat samenhangt met de besturingsfilosofie en met politieke keuzes. Samenwerking, in de vorm van een gemeenschappelijke regeling, is dan ook een instrument om gezamenlijk taken op te pakken. Het is daarom van belang dat de gemeente weet waarom, in welke situaties en op welke manier dit instrument wordt ingezet. Aspecten die in dat verband een rol spelen zijn: - is de democratische legitimatie direct; en is de controle en de beïnvloeding gewaarborgd; - welke wijze van sturing draagt het meest bij aan de realisatie van de gestelde doelen; - zijn de taken en verantwoordelijkheden effectief en doelmatig verdeeld; - zijn de (financiële) risico’s inzichtelijk en beheersbaar. In ‘gemeenteland’ heeft zich in de afgelopen jaren een verschuiving voorgedaan van een uitvoerende overheid naar een meer regisserende overheid. De realisatie van de gestelde doelen wordt in veel gevallen overgelaten aan publieke of private partijen. De gemeente staat diverse instrumenten ter beschikking om die regierol in te vullen.

Denk bijvoorbeeld aan verordeningen, subsidierelaties, uitbesteding, financiering, garantstelling, participeren in gemeenschappelijke regelingen, bestuurlijke vertegenwoordiging en bestuurs- en samenwerkingsovereenkomsten in bovenlokale projecten. 2.2 Attitude Deze notitie bevat geen eensluidend antwoord op de vraag of deelgenomen kan worden aan een samenwerking als verbonden partij. De ervaring leert dat ieder geval een specifieke afweging vraagt. Centraal daarbij staat telkens het antwoord op de vraag: is samenwerking als verbonden partij de geëigende vorm om de doelstellingen van de gemeente te realiseren? Uitgangspunt is dat gemeente Heemskerk alleen deelneemt in een verbonden partij indien daarmee een publiek belang wordt gediend. Door een samenwerking met een verbonden partij wordt niet alleen een publiek belang gediend, ook kunnen hiermee voordelen worden behaald. De vraag wat onder ‘publiek belang’ wordt verstaan, is niet in het algemeen te beantwoorden. In voorkomende gevallen kiest ook de wetgever er voor om dit begrip niet concreet in te vullen. Het begrip is bovendien voortdurend onderhevig aan veranderende inzichten over rol en taak van de overheid. Het antwoord moet vanuit die optiek dan ook door de gemeente zelf worden gegeven. Het voorgaande laat onverlet dat er wel een benaderingswijze kan worden bepaald ten aanzien van de verschillende samenwerkingsvormen.

Een attitude die richting geeft bij de afweging wel of niet deel te nemen aan een samenwerking met een partij en de daarbij te hanteren rechtsvorm. In dat verband is in bijlage IV (pagina 36) bij dit beleidskader een stappenplan gevoegd. 2.3 Afwegingen bij samenwerking Samenwerken met een verbonden partij is een alternatief voor het enerzijds zelf uitvoeren of anderzijds uitbesteden van publieke taken. Dit kan verschillende motieven hebben: - Efficiencyvoordelen: kostenvoordeel door samenwerking - Risicospreiding: het delen van (financiële) risico’s met andere partijen - Kennisvoordeel: gebruik maken van elkaars kennis en expertise - Bestuurlijke kracht/effectiviteit: deelnemers staan samen sterker - Katalysatorfunctie: de gemeente als belangrijke initiërende factor Deelname aan een verbonden partij kent echter ook nadelen: - Door de grotere afstand worden de informatievoorziening en beïnvloedingsmogelijkheden minder vanzelfsprekend 5

-

De gemeente wil door deelname aan een verbonden partij een publiek belang dienen, maar als bestuurder of eigenaar van de rechtspersoon waarmee zij verbonden is behoort zij ook de belangen van deze rechtspersoon te dienen.

Samenwerking berust veelal op eigen initiatief van de gemeente Heemskerk dan wel op uitnodiging van de samenwerkingspartners. Slechts in enkele gevallen is er sprake van een wettelijke verplichting. Dit betekent dat de gemeente veel keuzevrijheid heeft wat betreft de samenwerking en zelf een afweging kan maken. 2.4 Coalitieprogramma 2014-2018 Uit het Coalitieprogramma 2014-2018 volgt dat één van de uitgangspunten van de coalitie voor de komende tijd dialoog en samenwerking is. De coalitie zoekt de dialoog met de raad, de burgers van Heemskerk en de gemeenten daaromheen. Hoewel opgaan in één IJmondgemeente daarbij uitdrukkelijk niet gewenst is, blijkt hier wel eens te meer uit dat samenwerking voor de gemeente Heemskerk van groot belang is. Over regionale samenwerking wordt het volgende gezegd: “De IJmondgemeenten werken al op talloze gebieden samen. Door gezamenlijk beleid te ontwikkelen en de uitvoering daarvan in samenhang te organiseren, kan op een aantal terreinen de noodzakelijke professionaliteit worden gewaarborgd, wordt de efficiënte inzet van middelen bevorderd en vindt de eveneens noodzakelijke onderlinge afstemming plaats. De coalitie streeft daarom naar een actieve opstelling bij het zoeken naar samenwerking, waarbij de inhoud leidend is.”

6

3

Beleidskader

3.1 Besluitvorming tot deelname Aan de hand van de ‘Handreiking intergemeentelijke samenwerking toegepast’ van de VNG is in bijlage IV (pagina 36) een uitgebreid stappenplan opgenomen waarin stap voor stap afwegingen worden beschreven om te komen tot de vraag of en zo ja, welke vorm van verbonden partij een bijdrage kan leveren bij het uitvoeren van een publieke taak. Dit stappenplan bestaat uit drie fases: de oriëntatiefase, de implementatiefase en de evaluatiefase. In de eerste fase moet worden besloten of samenwerking wenselijk en mogelijk is, welke taken en partijen daarbij betrokken raken, welke voorwaarden daarbij gelden en welke vorm de samenwerking dient te krijgen. Dit kan worden gedaan aan de hand van het afwegingskader in paragraaf 3.4. In de tweede fase moet er op basis van de in de eerste fase gemaakte keuzes een gemeenschappelijke regeling worden opgesteld. In de derde fase gaat het tenslotte om de uitvoering van de opgestelde gemeenschappelijke regeling en de evaluatie hiervan. Het is belangrijk om periodiek (bijvoorbeeld eens in de vier jaar) te evalueren of de gemaakte keuze voor de wijze van uitvoering van een activiteit voldoet of dat er goede redenen zijn om een andere keuze te maken.

Bij deze periodieke evaluatie kan er gebruik worden gemaakt van het afwegingskader, daarnaast is in bijlage V (pagina 41) een normenkader opgenomen op grond waarvan bij een evaluatie na kan worden gegaan of een bestaand samenwerkingsverband nog wel voldoet. 3.2 Wijziging van deelname Om een goede evaluatie mogelijk te maken is het van belang dat van tevoren duidelijk is wat de gemeente precies wil bereiken met de samenwerking. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van prestatie-indicatoren. Door deze bij het aangaan van de samenwerking vast te stellen, kan er bij een evaluatie gemakkelijk worden gekeken of deze behaald zijn. Ook bij de beoordeling van de begroting en de jaarrekening zullen deze prestatie-indicatoren van belang zijn. Het gaat hierbij zowel om functionele (wat moet het samenwerkingsverband voor de gemeente doen?) als om financiële prestatie-indicatoren. Deze moeten aansluiten bij de doelstellingen van de verbonden partij en de daarvan afgeleide succesbepalende factoren. Om de raad hiermee te laten sturen dienen op dat niveau de gewenste doelstellingen vertaald te worden in normen of streefwaarden per indicator. Ter voorkoming van wildgroei dienen deze wel te worden beperkt tot echt relevante indicatoren. Uit een evaluatie kan blijken dat de samenwerking in zijn huidige vorm niet langer voldoet.

Om te komen tot een goede evaluatie is het van belang om voorafgaand goed te verwoorden wat de gemeenschappelijke doelstelling van de samenwerking is. Bij een evaluatie kan dan niet alleen worden bekeken of de aansturing van de verbonden partij nog goed functioneert, maar ook of aan de concrete doelstellingen is voldaan. Indien de samenwerkingsvorm niet langer voldoet, maar men wel graag wil blijven samenwerken in hetzelfde verband, dan kan men overgaan tot wijziging van dit verband. Zo moeten misschien de doelstellingen gewijzigd worden of zijn er meer of juist minder samenwerkingspartners nodig. In een dergelijk geval zal over moeten worden gegaan tot wijziging van de regeling. Hierover dienen dan ook bepalingen te worden opgenomen in de regelingen die de gemeente Heemskerk aangaat. 3.3 Beëindiging van deelname Uit een evaluatie kan ook blijken dat er zich feiten en omstandigheden hebben voorgedaan die leiden tot beëindiging van de deelname in, opheffing van of vervreemding van de (aandelen in) de verbonden partij. De belangrijkste omstandigheden die hiertoe aanleiding kunnen geven zijn: - Wijziging van de doelstelling van de verbonden partij; - Wijziging in het voortbestaan en de eigenstandigheid van de verbonden partij als gevolg van fusie of integratie; - Negatieve ontwikkelingen en daardoor verhoogd risico voor het weerstandsvermogen; 7

-

Een verbonden partij is niet meer de beste optie voor het uitvoeren van de voorgenomen activiteiten en prestaties; Afwijking van de overeengekomen activiteiten en prestaties; Realisatie van de voorgenomen activiteiten en prestaties.

3.4 Afwegingskader Uit een onderzoek van de Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg volgt een afwegingskader voor de vraag wanneer de gemeente een activiteit zelf wil uitvoeren, wil uitbesteden of in samenwerking met andere gemeenten wil uitvoeren. Dit kader ondersteunt bij de evaluatie ook de afweging of en wanneer de gemeente uit een bestaande samenwerking wil treden of uitbesteding wil beëindigen. Het kader is te vinden in tabel 1 op pagina 13. 3.4.1 Toelichting afwegingskader Het kader bestaat uit een grove zeef en een fijne zeef. Grove zeef 1. Is er sprake van een publiek belang? Deze vraag is van belang omdat wanneer activiteiten geen publiek belang dienen, zij over kunnen worden gelaten aan de markt of maatschappelijke organisaties. Of een activiteit een publiek belang dient is een politieke vraag en zal op verschillende momenten en op verschillende plaatsen verschillend beantwoord worden. 2. Wettelijke vrijheid De mate van vrijheid om activiteiten uit te besteden of in samenwerking uit te voeren wordt beperkt door de wetgeving (met name de Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht). Wanneer de wet bepaalt dat de gemeente een activiteit zelf moet uitvoeren, stopt de toetsing en kan er niet worden samengewerkt.

Vaak is het echter wel mogelijk om bepaalde onderdelen van een activiteit uit te besteden of samen te doen, bijvoorbeeld de voorbereiding of de uitvoering van besluiten, maar niet de beslissingsbevoegdheid zelf. 3. Beleidsvrijheid Wanneer er bestuurlijke afspraken, geldend beleid of lopende contracten zijn die de mate van vrijheid ten aanzien van uitbesteden of samenwerken beperken, kan de toetsing worden gestaakt. 4. Organisatiespecifiek De vraag is hier of de uit te voeren activiteiten organisatiespecifiek zijn. Hiermee wordt de vraag bedoeld, of de activiteiten uniek zijn voor de eigen gemeente. Indien dit het geval is, bestaan er vrijwel geen marktpartijen waaraan de activiteit kan worden uitbesteed. Ook samenwerking met een of meer andere gemeenten voor de uitvoering van een dergelijke activiteit is dan geen optie. De gemeente zal de activiteit dan ook zelf moeten doen. 5. Ontkoppelbaarheid De vraag is hier of een activiteit eenvoudig is los te koppelen van andere activiteiten binnen de gemeente.

Hiertoe dient antwoord te worden gegeven op de volgende vragen: Is de activiteit duidelijk te definiëren? Zijn andere activiteiten niet sterk afhankelijk van deze activiteit, zodat bij het eventueel uitbesteden ervan andere activiteiten niet meer ongestoord voortgang vinden? Wanneer de gemeente bepaalde activiteiten al heeft uitbesteed of daarvoor al met andere gemeenten samenwerkt, ligt het voor de hand om daarmee samenhangende (nieuwe) activiteiten ook uit te besteden of in samenwerking uit te voeren.

8

6. Kosten, kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid De kosten van het zelf doen van een activiteit worden hier afgezet tegen de kosten van uitbesteding of samenwerking. Wanneer de kosten van samenwerken of uitbesteden hoger zijn dan wanneer de gemeente Heemskerk de activiteit zelf doet, dan ligt het voor de hand dat de gemeente de activiteit ook zelf doet. Onder de kosten van ‘zelf doen’ wordt ten minste begrepen: Materiaal; Personeel (bestede directe uren); Interne doorbelastingen (o.a. afschrijving materieel, kosten apparatuur, huisvesting); Afdelingskosten (o.a. doorberekening indirecte uren). Onder kosten van ‘uitbesteding’ of ‘samenwerking’ worden onder andere begrepen: Integrale kostprijs externen; Desintegratiekosten (kosten die worden gemaakt om de activiteit ‘buiten de deur te zetten’, waaronder kosten voor afvloeiing van direct en indirect personeel, overhead die niet meer aan de activiteit kan worden toegerekend en onverkoopbaar materieel. Wanneer er sprake is van een geleidelijke overgang worden ook de overgangskosten tot de desintegratiekosten gerekend); Coördinatiekosten (eigen personeel blijft noodzakelijk ten behoeve van contractbeheer, procesbegeleiding, coördinatie en de beoordeling van de geleverde kwaliteit). Ook wordt de kwaliteit die gemeente Heemskerk zelf kan leveren afgezet tegen de kwaliteit die kan worden verkregen bij uitbesteden of samenwerken.

Wanneer de kwaliteit bij uitbesteding of samenwerking lager is, moet dit worden afgewogen tegen de omvang van de kostenvermindering. Tot slot wordt getoetst of de gemeente zich minder (of juist meer) kwetsbaar maakt door de activiteiten buiten de eigen organisatie te plaatsen. Wanneer de gemeente kwetsbaarder wordt dan moet dat ook worden meegewogen. Het toetsen van de kosten, kwaliteit en de reductie van de kwetsbaarheid dient in onderlinge samenhang plaats te vinden. Hoewel deze drie aspecten zijn aangemerkt als ‘objectief criterium’ kunnen ze, bij afwezigheid van voldoende objectieve informatie, wel meer onzekerheden bevatten. Weging ervan is dan ook een politiek-bestuurlijk proces. 7.

Risico’s Wat zijn de risico’s, zowel positief (kan als een kans worden gezien) als negatief, verbonden met het uitbesteden van de activiteit? Hierbij kan (niet limitatief) worden gedacht aan: Politieke risico’s: de gemeente blijft verantwoordelijk voor de uitvoering, maar heeft minder invloed op de wijze waarop de activiteit wordt uitgevoerd; Het (on-)voldoende in huis houden van capaciteit voor calamiteiten en urgente klussen; Het (on-)voldoende in huis houden van eigen expertise om de gewenste prestatie te formuleren en de geleverde prestatie te kunnen beoordelen; De (on-)mogelijkheid om de uitbestedingsbeslissing te heroverwegen in verband met de benodigde investeringen; In geding komen van goed werkgeverschap; Mogelijke nadelige consequenties als gevolg van juridische gebreken in contracten met leveranciers; Afhankelijkheid van leveranciers. Bij de weging van risico’s dienen nadrukkelijk eerdere ervaringen binnen de eigen of bij andere gemeenten betrokken te worden.

9

Tot slot is het goed om in het kader van risico-afweging te kijken naar de voorgenomen uitvoering en planning. Uitbesteden van een activiteit of in samenwerking uitvoeren van een activiteit kan weliswaar de kosten verminderen terwijl de kwaliteit en ook de kwetsbaarheid minimaal op gelijk niveau blijven, maar de transitie (ineens) kan een te zware belasting voor de organisatie betekenen. Het is goed om af te wegen of het beter is te starten met een pilot, een gefaseerde invoering te verkiezen of bij de transitie gebruik te maken van externe ondersteuning. Fijne zeef Wanneer uit de grove zeef blijkt dat samenwerken of uitbesteden een mogelijkheid is, dan kan de fijne zeef worden toegepast. A. Kan de gemeente het publieke belang als opdrachtgever voldoende behartigen? Als het publieke belang van een activiteit kan worden behartigd doordat de gemeente optreedt als opdrachtgever (sturing via contractvoorwaarden), dan is uitbesteden een mogelijkheid. Sturing via een contract is vooral mogelijk als de te leveren dienst of prestatie tevoren eenduidig kan worden omschreven. Het is uiteraard van het grootste belang dat de te leveren diensten of prestaties goed worden omschreven.

Als de gemeente invloed wil hebben op de totstandkoming van de producten en prestaties (beleid) ligt deelname aan een samenwerkingsverband meer voor de hand (zie onder B.) Wanneer uitbesteding mogelijk blijkt, moet op gedetailleerde wijze worden onderzocht of uitbesteding ook zorgt dat een activiteit wordt uitgevoerd tegen lage(re) kosten, van hoge(re) kwaliteit is, en of uitbesteding ook zorgt dat de kwetsbaarheid van de gemeente gelijk blijft of – nog beter – wordt verkleind. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van marktconsultaties, benchmarks en het opstellen van een business case/kosten-baten analyses. Wanneer deze toets gunstig uitvalt voor uitbesteden, zal nog moeten worden geschat wat de risico’s zijn. Daarbij dient niet alleen naar financiële risico’s te worden gekeken, maar ook naar andere risico’s als reputatierisico’s. Uitbesteden kan vervolgens op twee manieren: aan een private partij of aan een andere gemeente. Voor uitbesteding aan een private partij is het wel noodzakelijk dat er een markt van concurrerende aanbieders bestaat. Uitbesteding aan een andere gemeente is een mogelijkheid als er geen markt van private aanbieders is of als de uit te besteden activiteit tot het exclusieve overheidsdomein behoort (bijvoorbeeld het verlenen van vergunningen). B.

Is er een bestaand samenwerkingsverband waarbij zou kunnen worden aangesloten of zijn er geschikte partijen waarmee een nieuw samenwerkingsverband kan worden opgericht? Indien uitbesteden niet haalbaar is kunnen mogelijkheden voor een samenwerkingsverband worden onderzocht: een bestaand of een nieuw op te richten samenwerkingsverband. Aansluiten bij een bestaand samenwerkingsverband heeft een aantal voordelen, zo kan samenwerking snel worden gerealiseerd omdat er geen nieuwe organisatie in het leven hoeft te worden geroepen. Daarnaast wordt samengewerkt met vaste samenwerkingspartners en blijft de samenwerking overzichtelijk: er ontstaat geen lappendeken van samenwerkingsverbanden met telkens andere gemeenten. Er kunnen echter redenen zijn dat de gemeente voor een bepaalde activiteit met andere gemeenten dan de vaste partners wil samenwerken, bijvoorbeeld financiële redenen. Deze overwegingen zijn deels subjectief van aard. Toch kan het ook bij deze meer vanuit politieke motieven opgestelde voorstellen goed zijn om een analyse te maken van verschillen in kosten, kwaliteit, kwetsbaarheid en risico’s als gevolg van aansluiten bij een bestaand samenwerkingsverband. Als er geen geschikt bestaand samenwerkingsverband bestaat, kan een nieuw samenwerkingsverband worden opgericht. De schaal en de vorm van nieuwe samenwerking kan 10

precies worden toegesneden op de aard van de activiteiten die moeten worden uitgevoerd. Ook dan geldt dat er voordelen en nadelen zijn om in zee te gaan met de partners waarmee al in ander verband wordt samengewerkt, maar dan in een nieuw verband. Samenwerking met een gemeente of met gemeenten waarmee nog niet eerder is samengewerkt geeft grotere onzekerheid. Ook dienen mogelijke kosten, kwaliteit, kwetsbaarheid en vooral risico’s als gevolg van het oprichten van een nieuw samenwerkingsverband in detail te worden geanalyseerd. Uitkomsten Het toetsen aan de hand van het afwegingskader leidt tot een van de volgende uitkomsten: 1. de activiteit stopzetten en overlaten aan de markt of het particulier initiatief; 2. de activiteit zelf (blijven) doen; 3. de activiteit uitbesteden aan een private partij of aan een andere gemeente; 4. samenwerken voor de activiteit, waarbij wordt aangesloten bij een bestaande samenwerkingsorganisatie; of 5. samenwerken voor de activiteit, waarbij een nieuwe samenwerkingsorganisatie wordt opgericht. Wanneer uit de toetsing blijkt dat een activiteit kan worden uitbesteed of dat voor de activiteit kan worden samengewerkt, is de vraag aan de orde wat de meest passende samenwerkingsvorm is. De verschillende samenwerkingsvormen komen uitgebreid aan de orde in bijlage III (pagina 30).

11

Tabel 1. Afwegingskader Activiteit Ja 1. Is er sprake van een publiek belang? Ja 2. Zelf doen: wettelijke vrijheid? Ja 3. Zelf doen: beleidsvrijheid? Ja

Grove zeef

4. Organisatiespecifiek?

Aan de markt overlaten

Nee

Nee

Nee

Nee

Zelf doen

Ja 5. Ontkoppelbaar?

Nee

Ja 6. Financieel- en/of kwaliteitsvoordeel en/of reductie van kwetsbaarheid bij (deels) uitbesteden of samenwerken? Ja 7. Risico’s beheersbaar?

Objectief criterium Objectief criterium met subjectieve elementen

Nee

Ja Samenwerken of Uitbesteden Ja

Fijne zeef

Nee A. Kan de gemeente het publieke belang als opdrachtgever voldoende behartigen?

Ja Financieel- en/of kwaliteitsvoordeel en/of reductie van kwetsbaarheid bij uitbesteden?

Nee

Ja Uitbesteden

Advies

B. Is er een bestaand samenwerkingsverband waarbij kan worden aangesloten? Of zijn er geschikte partijen waarmee een nieuw samenwerkingsverband kan worden opgericht?

Nee

Financieel- en/of kwaliteitsvoordeel en/of reductie van kwetsbaarheid bij samenwerken?

Nee

(gedetailleerde analyse)

Ja Risico’s beheersbaar? (gedetailleerde analyse)

Subjectief criterium

Ja

(gedetailleerde analyse)

12

Nee

Ja Risico’s beheersbaar? Nee

(gedetailleerde analyse)

Ja Aansluiten bij of oprichten van een samenwerkingsverband

Nee

4

Organisatie van samenwerking

4.1 Rolverdeling raad en college Bij verbonden partijen is er een duidelijke taakverdeling tussen het college en de raad. Zo beslist het college of een verbonden partij het beste instrument is om een gemeentelijk (publiek) doel te bereiken. Ook de aansturing van een verbonden partij behoort in beginsel tot de taken van het college. De raad bepaalt daarentegen wat de doelen en de taken van de gemeente zijn, wat er wel en niet tot het gemeentelijk publiek belang behoort. Daarnaast stelt de gemeentewet de raad in staat om voorafgaand aan besluitvorming over deelname in een verbonden partij wensen en bedenkingen kenbaar te maken. In de uitvoeringsfase bewaakt het college de uitvoering en stuurt zo nodig bij terwijl de raad het college controleert. 4.1.1 Wet dualisering gemeentebestuur 2002 Op 7 maart 2002 trad de Wet dualisering gemeentebestuur in werking. Vanaf dat moment is er binnen het gemeentebestuur sprake van dualisme. Dit betekent dat er een duidelijke scheiding is tussen de taken en bevoegdheden van de gemeenteraad en die van het college van burgemeester en wethouders. De gemeenteraad heeft drie hoofdfuncties: volksvertegenwoordiging, kaders stellen en het controleren van de uitvoering van het beleid en het dagelijks bestuur door het college. De raad moet dus zorgen voor het vertegenwoordigen van de inwoners en de grote lijnen van het beleid.

Uit de memorie van toelichting bij de Wet dualisering 2002 blijkt dat de wetgever met de dualisering beoogd heeft de raad zich sterker te laten profileren ten opzichte van het college. Door de dualisering staat de raad op een grotere afstand van het bestuur en zal meer geneigd zijn heldere kaders te stellen aan het bestuur en dit vervolgens goed controleren. Als gevolg hiervan krijgt de raad voor zijn volksvertegenwoordigende taken meer armslag, de raad houdt zich minder bezig met het bestuur en meer met het vertegenwoordigen van de burgers van de gemeente. Het college van burgemeester en wethouders zorgt voor de voorbereiding en de uitvoering van de besluiten en voor het dagelijks bestuur van de gemeente. Het college legt verantwoording af aan de raad. De burgemeester heeft een bijzondere functie, voorzitter van het college én voorzitter van de gemeenteraad. De burgemeester is echter geen lid van de raad en stemt dus hier niet mee terwijl de burgemeester in het college wel meestemt. 4.1.2 Raad De wetgever schrijft dat het college beslist, maar dat de gemeenteraad bepaalt wat bij de publieke taak hoort en stelt de kaders vast. Dit betekent dat de raad zich bij elk voornemen tot deelname een oordeel moet vormen over de vraag of de activiteiten die de verbonden partij voor de gemeente gaat uitvoeren wel bij het publiek belang horen.

Het besluiten tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen door de gemeente is een bevoegdheid van het college, maar wanneer de beslissingen ingrijpende gevolgen voor de gemeente kunnen hebben, of wanneer een beslissing de oprichting van een deelneming behelst, moet de raad eerst in de gelegenheid worden gesteld zijn wensen en bedenkingen aan het college te uiten. Pas daarna kan het college zijn voornemen daadwerkelijk omzetten in een besluit. Belangrijk hierbij is dat de raad over alle relevante informatie moet kunnen beschikken, voordat zij zijn wensen en bedenkingen kan uiten. Daarnaast heeft de raad het budgetrecht. Wanneer financiële middelen beschikbaar moeten worden gesteld die nog niet voorzien waren, dient de raad om een besluit gevraagd te worden. Dit kan bijvoorbeeld zijn om budget beschikbaar te stellen voor de onderzoeksfase van de oprichting van een deelneming. 13

Het is een taak van het college om zicht te houden op uitvoering, prestaties, kosten en risicobeheersing. De gemeenteraad controleert of de verbonden partij de taak conform de gestelde kaders uitvoert en of het college dit goed bewaakt en zo nodig bijstuurt. De basis voor deze controle zijn de gemeentelijke begroting en de jaarrekening alsmede een eventueel jaarverslag. Daarnaast kan de raad periodieke evaluaties van de verbonden partij uitvoeren, maar kan niet rechtstreeks ingrijpen. Tenslotte bestaat er een algemene informatieplicht voor het college. Het college moet de raad niet alleen passief informeren op verzoek van de raad, maar heeft ook een actieve informatieplicht daar waar de raad die informatie voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. 4.1.3 College Bij de aansturing van een verbonden partij heeft het college zowel een eigenaarsrol als een opdrachtgeversrol. In de eigenaarsrol beslist het college (binnen de kaders van de raad) over de oprichting, de missie, de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de verbonden partij (beheersmatige aansturing). In de rol van opdrachtgever streeft het college naar een zo goed mogelijk product tegen een zo laag mogelijke prijs (beleidsmatige aansturing). Hierdoor kan er belangentegenstelling ontstaan.

Het college beheerst de verbonden partij door middel van een stelsel van maatregelen en procedures die zekerheid bieden dat de verbonden partij de gemeentelijke doelstellingen realiseert. Daarnaast dient het college te controleren of de verbonden partij de gemaakte afspraken nakomt. De wijze van toezicht dient afgestemd te zijn op de juridische vormgeving van de verbonden partij. De verbonden partij zal ook verantwoording af moeten leggen aan het college of ze haar taken binnen de gestelde kaders uitvoert, tegen de afgesproken prijs. De gemeente Heemskerk kan met de verbonden partij afspraken maken over de wijze van verantwoording. Door bij het aangaan van een samenwerkingsverband goede en duidelijke afspraken te maken, verlopen ook het toezicht en de controle goed. Tenslotte verdient het aanbeveling om bij de aanvang van de collegeperiode, bij het inwerken van een nieuwe wethouder, een module op te nemen hoe te opereren als wethouder binnen een verbonden partij en als bestuurder van een gemeenschappelijke regeling. Op die manier weet ook een nieuwe wethouder precies wat van hem wordt verwacht, welke bevoegdheden en verplichtingen hij heeft ten opzichte van de verbonden partij en de gemeente Heemskerk en hoe hij om kan gaan met de mogelijke risico’s die hiermee gepaard gaan.

4.2 Informatievoorziening aan de raad Gelet op de controlerende rol van de raad is het aan het college om zorg te dragen voor een adequate informatievoorziening aan de raad over de voortgang van bestaande verbonden partijen. Uitgangspunt voor invulling van de actieve informatieplicht is dat de communicatie en informatiestroom via de paragraaf verbonden partijen blijft lopen (als onderdeel van de reguliere planning- en control cyclus). Als daar aanleiding voor is kan naast de paragraaf een memo worden verstuurd, waarin voortgangsinformatie over de verbonden partij wordt verstrekt. 4.2.1 Planning en control Een goed functionerende planning- en controlcyclus (P&C-cyclus) is noodzakelijk om de raad in staat te stellen zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen. Dit stelt niet alleen eisen aan de gemeentelijke P&C-cyclus, maar ook aan die van de samenwerkingsverbanden. 14

In algemene zin geldt dat de basis voor goede planning & control rond samenwerking gelegen is in duidelijke beleidskaders omtrent de samenwerking en heldere afspraken over informatievoorziening. In essentie bestaat de gemeentelijke P&C-cyclus uit de begroting en de jaarrekening. Het controleren van deze stukken wordt voor de raad gemakkelijker en toetsing van deze stukken wordt mogelijk wanneer er duidelijke prestatie-indicatoren worden afgesproken (zie meer hierover in paragraaf 3.2, pagina 8). Het is dan ook zeer belangrijk dat (deze) stukken tijdig aan de gemeenteraad worden gegeven. Dit is noodzakelijk voor de raad om tijdig en goed geïnformeerd besluiten te kunnen nemen. Hier worden expliciet afspraken over gemaakt bij de gemeenschappelijke regelingen die de gemeente aangaat. Wat betreft verbonden partijen is wettelijk bepaald dat de begroting en de jaarrekening van de gemeente een paragraaf kennen waarin wordt ingegaan op onder andere het doel, bestuurlijk belang, financieel belang en risico met betrekking tot de verbonden partij. Langs deze weg is de kaderstellende en controlerende rol van de raad met betrekking tot verbonden partijen verankerd. In de begroting en jaarrekening van de gemeente Heemskerk worden in de paragraaf Verbonden Partijen onderstaande punten opgenomen.

4.2.2 Paragraaf verbonden partijen Uit het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) volgen eisen voor de paragraaf verbonden partijen binnen de begroting van de gemeente. Op grond van artikel 15 BBV dient de paragraaf ten minste te bevatten: - De visie van de gemeente Heemskerk op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; - De beleidsvoornemens van de gemeente omtrent verbonden partijen; - Een lijst van de verbonden partijen. Deze lijst bevat in ieder geval de volgende informatie over elke partij: a. De naam en vestigingsplaats; b. Het openbaar belang dat op deze wijze behartigd wordt; c. De veranderingen die zich hebben voorgedaan gedurende het begrotingsjaar in het belang dat de gemeente Heemskerk in de verbonden partij heeft; d. Het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verboden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar; e. Het resultaat van de verbonden partij. Voor samenwerkingsverbanden die niet tot de verbonden partijen horen, geldt dit niet. 4.3 Ambtelijke ondersteuning Het bestuur van de gemeente wordt in de omgang met verbonden partijen ambtelijk ondersteund door een beleidsmedewerker. Deze medewerker is ambtelijk verantwoordelijk. Bestuurlijke verantwoordelijkheid ligt bij het college.

- Inhoudelijk is de beleidsmedewerker van een specifieke gemeenschappelijke regeling verantwoordelijk voor het indienen van relevante stukken als de begroting bij het college alsmede het zorg dragen voor het tijdig aanleveren van deze stukken door de verbonden partij. Verder adviseert de beleidsmedewerker het lid van het college, de raad of de burgemeester dat deel uit maakt van de verbonden partij en is verantwoordelijk voor het uitbetalen van de rekeningen. - De beleidsmedewerker is gezamenlijk met de financieel adviseur op financieel gebied verantwoordelijk. De financieel adviseur van het betreffende bureau kijkt mee met de beleidsadviseur naar de gemeenschappelijke regeling omdat hij verantwoordelijk is voor de financiële gegevens in de gemeentebegroting en de jaarrekening. De gemeentecontroller is soms bij een controllersoverleg van een gemeenschappelijke regeling betrokken (bijvoorbeeld bij de Milieudienst IJmond).

15

Ambtelijk overleg In enkele van de huidige gemeenschappelijke regelingen is daarnaast een ambtelijke werkgroep ingesteld (IJmond Werkt! en Schoolverzuim en voortijdig schoolverlaten regio West-Kennemerland) en in enkele andere is er ook zo een werkgroep zonder dat de regeling hierin voorziet (Recreatieschap Alkmaarder- en Uitgeestermeer, ReinUnie en Afvalschap IJmond-Zaanstreek). Dit houdt in dat er voor een vergadering van het dagelijks bestuur een ambtelijk overleg plaats vindt over beleidsaangelegenheden tussen een medewerker van de verbonden partij en de medewerkers van de deelnemende gemeenten. Hier worden veelal de vergaderingen van het bestuur voorbereid en wordt (bij de gemeenschappelijke regeling Schoolverzuim en voortijdig schoolverlaten regio WestKennemerland) advies gegeven aan het bestuur. Dit is dan ook een belangrijk moment voor de gemeente om de verbonden partij te sturen. Mogelijk al in de ambtelijke werkgroep zelf, maar vooral ook in de daaropvolgende bestuursvergadering. Men is dan namelijk al op de hoogte van de zaken die spelen, de portefeuillehouder kan hierdoor beter van tevoren bepalen welk standpunt hij of zij in zal nemen en welke ‘pet’ hij of zij op dient te zetten (zie over de dubbele pettenproblematiek ook paragraaf 5.2 pagina 19).

Het verdient dan ook aanbeveling om voortaan in elke gemeenschappelijke regeling standaard een ambtelijke werkgroep in te stellen. Bestuurlijke en ambtelijke centrale coördinatie In interviews met de beleidsmedewerkers van de huidige gemeenschappelijke regelingen is hen gevraagd wat hun mening is ten aanzien van de mogelijkheid tot centrale coördinatie van de beheersing van alle verbonden partijen bij één wethouder. Hierbij lagen de meningen verdeeld. Aan de ene kant zorgt dit voor iemand die een centraal aanspreekpunt vormt voor informatie over alle verbonden partijen, aan de andere kant wordt zo erg veel verantwoordelijkheid over erg uiteenlopende beleidsterreinen bij één persoon gelegd die dan expert zou moeten worden op al deze terreinen. Over ambtelijke coördinatie was men het wel eens. Dit vindt men een goed idee om versnippering tegen te gaan, zowel op inhoudelijk als op financieel gebied. Zaken als bezuinigingen spelen bijvoorbeeld bij alle regelingen. Door één iemand aan te stellen die waakt over de gang van zaken bij alle regelingen en de landelijke ontwikkelingen in de gaten houdt wordt versnippering tegengegaan en is er voor zowel het bestuur als andere medewerkers duidelijk één aanspreekpunt.

16

5

Sturing en controle

5.1 Good governance ‘Good governance’ of goed bestuur is het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van de belanghebbenden. Er zijn op grond hiervan vier controlemechanismen: a. Sturen: richting geven aan het realiseren van beleidsdoelen, onder meer het inrichten van de organisatie en het vormgeven van processen. b. Beheersen: een stelsel van maatregelen en procedures, die de zekerheid geven dat de verbonden partij blijvend de juiste richting opgaat. c. Toezicht houden: heeft tot doel de continuïteit van de verbonden partij te waarborgen en richt zich op toetsing van de kwaliteit, inhoudelijke risico’s en financiën. d. Verantwoorden: over alle gedelegeerde taken en bevoegdheden moet informatie worden verschaft. 5.2 Risico’s De risico’s die de gemeente Heemskerk loopt bij gemeenschappelijke regelingen zijn in vier gebieden te verdelen: - Extern Dit zijn de risico’s die ontstaan buiten de organisatie om. Hierbij valt te denken aan de gevolgen van de landelijke politiek als bezuinigingen en veranderende wetgeving of de economische situatie waarin het land verkeert.

Omdat de externe risico’s volledig buiten de eigen organisatie om gaan, zijn deze lastig tot niet te beheersen. De impact van deze risico’s kunnen worden geminimaliseerd door goede overlegstructuren en het tijdig inspringen op veranderingen. Zo zijn niet alle externe risico’s onvoorzien, wanneer er bijvoorbeeld een wetswijziging aankomt of er moet worden bezuinigd is dit vaak van tevoren bekend. Op die manier kan toch op tijd rekening worden gehouden met de gevolgen. -

Financieel Deze risico’s ontstaan doordat de gemeente Heemskerk financieel aansprakelijk is voor de schulden en de tekorten van de gemeenschappelijke regelingen. De financiële risico’s moeten worden beperkt door goede sturing en controle. Uit de interviews blijkt dat er meer aandacht gewenst is voor het risicomanagement van de verbonden partijen. Om de gemeente(raad) meer inzicht te geven kan gebruik worden gemaakt van het NARIS-systeem voor de beheersing van de weerstandscapaciteit. Binnen de gemeente wordt er al van dit systeem gebruik gemaakt bij de begroting. Op deze manier kan het voor de gemeente duidelijk worden of de verbonden partij zelf zijn risico’s op zal kunnen vangen. Het verdient dan ook aanbeveling om dit of eenzelfde soort systeem te gebruiken bij de verbonden partijen. Het is hierbij van belang dat het voor de gemeente(raad) duidelijk is op welke manier de analyse naar de risico’s plaats heeft gevonden en dat deze manier betrouwbaar is. Meer over het NARIS-systeem is te vinden in bijlage VI (pagina 42).

-

Realisatie Dit is het risico dat de doelstellingen van de gemeenschappelijke regeling niet worden gerealiseerd. Dit realisatierisico kan worden beperkt door goede sturing en controle op het gebied van beleid en inhoud.

17

-

Bestuurlijk Bij deelname in een openbaar lichaam is er al snel sprake van functievermenging. Zo kan bijvoorbeeld een collegelid opdrachtgever van een gemeenschappelijke regeling zijn, maar daarnaast als lid van het algemeen bestuur van de betreffende regeling eveneens opdrachtnemer. Als deze rollen door elkaar gaan lopen kan dit leiden tot onheldere posities van de gemeentelijke vertegenwoordiger en tot belangenverstrengelingen. Dit wordt ook wel aangeduid met de term ‘dubbele pettenproblematiek’. Gemeentelijke vertegenwoordigers moeten bij besluitvorming in een bestuur van de gemeenschappelijke regeling steeds de belangen van de regeling voor ogen houden, maar zij zijn eveneens bestuurder van de eigen gemeente. Wanneer de gemeente een gemeenschappelijke regeling aangaat doet hij dit als eigenaar/opdrachtgever. De portefeuillehouder heeft daardoor waar het op ‘zijn’ gemeenschappelijke regeling aankomt deze rol. De portefeuillehouder is er dan ook verantwoordelijk voor toe te zien dat de beleidsuitgangspunten van de gemeente door de gemeenschappelijke regeling worden uitgevoerd. Op het moment dat zo een regeling wordt aangegaan zorgt dit niet voor problemen. Deze ontstaat op basis van de beleidsuitgangspunten van de verschillende deelnemende gemeenten.

Het kan echter voorkomen dat het belang van de gemeenschappelijke regeling wanneer deze eenmaal is opgestart niet meer overeenkomt met het belang van de gemeente, bijvoorbeeld wanneer er sprake is van bezuinigingen. Hierdoor kan een portefeuillehouder in een lastige situatie terecht komen. Als opdrachtnemer is de portefeuillehouder namelijk, gezamenlijk met de portefeuillehouders van de andere deelnemende gemeenten, verantwoordelijk voor de manier waarop de gemeenschappelijke regeling wordt uitgevoerd, de gemeenschappelijkheid. Dit kan zorgen voor lastige situaties. De wet biedt daartoe ook geen oplossing. Daarom zal de portefeuillehouder steeds helder moeten kunnen maken welke rol hij op welk moment vervult. Er moet daarnaast zo veel mogelijk worden geprobeerd de rollen van eigenaar en opdrachtnemer waar mogelijk uit elkaar te halen. Het is van belang dat het voor de portefeuillehouder zo duidelijk mogelijk is wanneer hij welke ‘pet’ op heeft. Door te zorgen dat hij of zij zoveel mogelijk informatie heeft en advies krijgt van de betreffende beleidsmedewerker, kan hij of zij zich hier meer bewust van worden.

5.3 Mogelijkheden sturing en controle Zoals hierboven al duidelijk werd zijn het vooral de financiële risico’s alsmede de realisatierisico’s die door een goede sturing en controle door de gemeente kunnen worden verminderd. De gemeente Heemskerk dient daartoe invloed op het gebied van financiën en beleid uit te oefenen. Door in de gemeenschappelijke regelingen die de gemeente aangaat hiertoe bepalingen over te nemen, kan deze invloed worden vastgelegd. Uit de bestaande gemeenschappelijke regelingen volgen bepalingen die aanbeveling verdienen standaard in elke regeling op dezelfde manier te worden toegepast. Het gaat dan om bepalingen betreffende: 1. Begroting De begroting is een document dat zowel een financieel taakstellende zienswijze geeft evenals een beleidsmatig inhoudelijk document waarmee de taakstellende rol invulling kan krijgen. Artikel 35 Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) bepaalt: In lid 1: Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan zendt de ontwerpbegroting zes weken voordat zij aan het algemeen bestuur wordt aangeboden, onderscheidenlijk zes weken voordat zij door het gemeenschappelijk orgaan wordt vastgesteld, toe aan de raden van de deelnemende gemeenten.

In lid 3: De raden van de deelnemende gemeenten kunnen bij het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan hun zienswijze over de ontwerpbegroting naar voren brengen. Het dagelijks bestuur voegt de commentaren waarin deze

18

zienswijze is vervat bij de ontwerpbegroting, zoals deze aan het algemeen bestuur wordt aangeboden. In lid 4: Nadat deze is vastgesteld, zendt het algemeen bestuur van het openbaar lichaam onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan, zo nodig, de begroting aan de raden van de deelnemende gemeenten, die ter zake bij gedeputeerde staten hun zienswijze naar voren kunnen brengen. In lid 5: Het bepaalde in het eerste, derde en vierde lid is mede van toepassing op besluiten tot wijziging van de begroting. In de gemeenschappelijke regeling kan worden bepaald ten aanzien van welke categorieën begrotingswijzigingen hiervan kan worden afgeweken. Hier dient dan ook in de gemeenschappelijke regelingen van de gemeente Heemskerk een bepaling over te worden opgenomen. 2. Jaarrekening Met de jaarrekening leggen de gemeenschappelijke regelingen zowel financieel als inhoudelijk verantwoording af over het gelopen boekjaar. Er is niet bij wet geregeld dat deelnemende gemeenten hun zienswijze hierop kunnen indienen, dit kan echter in de regeling worden bepaald. Het verdient aanbeveling in de gemeenschappelijke regelingen een zelfde bepaling op te nemen voor de jaarrekening, als voor de begroting. 3. Informatieplicht en verantwoording Uit de Wet gemeenschappelijke regelingen volgt een informatieplicht.

Zo moet in de regeling een bepaling op worden genomen omtrent de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur of gemeenschappelijk orgaan aan de raad die dit lid heeft aangewezen inlichtingen dient te verstrekken (art. 16, lid 1 Wgr), de wijze waarop dit lid ter verantwoording kan worden geroepen (art. 16, lid 3 Wgr) en de bevoegdheid van de raad dit aangewezen lid ontslag te verlenen indien diegene het vertrouwen van de raad niet meer bezit (art. 16, lid 5 Wgr). Daarnaast moet ook een bepaling worden opgenomen over de wijze waarop het dagelijks bestuur aan het algemeen bestuur inlichtingen dient te verstrekken alsmede door het algemeen bestuur ter verantwoording kunnen worden geroepen (art. 16, lid 2 Wgr). Ook moet de regeling een bepaling bevatten omtrent de wijze waarop door het bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan aan de raden inlichtingen worden verstrekt (art. 17 Wgr). 4. Tussenrapportages Het verdient aanbeveling om in de regeling een bepaling op te nemen betreffende een verplichting voor de verbonden partij tot het opstellen van tussenrapportages en aanbieding aan de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten.

Zo een bepaling is bijvoorbeeld te vinden in de gemeenschappelijke regeling IJmond Werkt! In deze regeling is in artikel 28 bepaald dat het algemeen bestuur driemaal per jaar een tussenrapportage vaststelt met daarin informatie over het lopende begrotingsjaar (zowel op het gebied van beleid als financiën). Wanneer de gemeente tussendoor informatie verkrijgt over het reilen en zeilen bij de verbonden partij gedurende het jaar, krijgt de gemeente niet in één keer aan het eind van het jaar pas alle informatie. Op deze manier krijgt de gemeenteraad ook niet in één keer te veel informatie maar juist tussendoor kleinere bestuursrapportages en blijft de informatie behapbaar. De gemeenteraad blijft hierdoor ook meer op de hoogte en heeft meer inzicht in wat te verwachten bij de begroting en de jaarrekening. Binnen deze rapportages dient ook aandacht te zijn voor de rol die de portefeuillehouder namens de burgers van Heemskerk binnen de gemeenschappelijke regeling heeft gehad. 5. Ambtelijk overleg Het verdient aanbeveling om in de regeling een bepaling op te nemen betreffende een verplichting tot het voeren van een ambtelijk overleg vóórdat het bestuur van een verbonden partij overlegt. Zo 19

een bepaling is bijvoorbeeld te vinden in de gemeenschappelijke regeling Schoolverzuim en voortijdig schoolverlaten regio West-Kennemerland. In deze regeling is in artikel 16 bepaald dat de vergadering van het gemeenschappelijk orgaan wordt voorbereid door de ambtelijke regiegroep leerplicht/RMC. Deze groep is samengesteld uit ambtelijke vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten en vergadert minstens viermaal per jaar. Door het opnemen van een dergelijke bepaling worden de sturingsmogelijkheden voor de gemeente vergroot (zie meer hierover in paragraaf 4.3, pagina 17).

20

6

Wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen

Op 12 augustus 2014 is de ‘Wet tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en een aantal andere wetten in verband met de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur en de invoering van een bedrijfsorganisatie met rechtspersoonlijkheid, alsmede regeling van diverse andere onderwerpen’ in het Staatsblad gepubliceerd. Deze wijzingen treden in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, de verwachting is dat dit januari 2015 zal zijn. Naar aanleiding van deze wetswijziging zal de huidige Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr) op een aantal punten veranderen. De wijziging voorziet ten eerste in een uitgebreide en zelfstandige regeling van voor gemeenschappelijke regelingen belangrijke onderwerpen als bevoegdhedenverdeling, delegatie en taakverwaarlozing. Deze regeling is mede noodzakelijk vanwege het in 2002 ingevoerde dualisme (zie meer over het dualisme in paragraaf 4.1.1, pagina 14). In de wijziging wordt met het nieuwe artikel 33 bepaald dat de overgedragen bevoegdheden in beginsel berusten bij het algemeen bestuur. Hier kan bij wet of bij gemeenschappelijke regeling worden afgeweken. Vóór de wijziging is het zo dat een bevoegdheid die op gemeentelijk niveau aan de gemeenteraad toekomt, aan het algemeen bestuur toekomt en een bevoegdheid van het college aan het dagelijks bestuur.

Dit kan leiden tot problemen, vooral wanneer alleen colleges deelnemen aan een gemeenschappelijke regeling en de overgedragen bevoegdheden dan ook grotendeels bij het dagelijks bestuur liggen. Hierdoor heeft het algemeen bestuur geen zeggenschap over de verdeling van de bevoegdheden. In het nieuwe artikel 33a wordt wel delegatie van bevoegdheden door het algemeen bestuur aan het dagelijks bestuur expliciet mogelijk gemaakt (zie meer over delegatie in bijlage III, pagina 30). In het nieuwe artikel 33b wordt de bevoegdheid om privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten overgedragen aan het dagelijks bestuur, waar het vóór de wijziging nog een bevoegdheid is van het algemeen bestuur. Vanuit efficiencyoverwegingen wordt deze bevoegdheid in de praktijk echter veelal gedelegeerd aan het dagelijks bestuur. De wetgever sluit met de wijziging dus bij de praktijk aan. Ten tweede wordt een nieuwe samenwerkingsvorm geïntroduceerd, namelijk de bedrijfsvoeringsorganisatie. Dit is een samenwerkingsvorm met een eenvoudige bestuursstructuur. In het nieuwe artikel 8 lid 3 wordt deze samenwerkingsvorm vastgelegd. Dit artikel bepaalt ook dat een bedrijfsvoeringsorganisatie rechtspersoonlijkheid heeft.

Deze organisatie heeft slechts één orgaan en kent dus niet de bekende structuur van een algemeen en dagelijks bestuur en geeft gehoor aan de behoefte van de praktijk aan een flexibelere samenwerkingsvorm. De wetgever heeft wel een aantal beperkingen gesteld aan de mogelijkheid om deze samenwerkingsvorm te kiezen: Ten eerste moet er sprake zijn van een regeling waaraan alleen colleges deelnemen. Wanneer de gemeenteraad of burgemeester betrokken zijn, is de bedrijfsvoeringsorganisatie geen optie. Ten tweede kan een bedrijfsvoeringsorganisatie alleen worden ingesteld voor de behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en uitvoeringstaken. Uit de parlementaire behandeling blijkt dat de wetgever hierbij denkt aan bijvoorbeeld personeel, informatievoorziening en financiën respectievelijk uitvoering leerplichtwet, afvalinzameling en gemeentereiniging. Ten derde mag het bij uitvoeringstaken alleen gaan om taken die naar hun aard geen of weinig bestuurlijke aansturing en controle vragen en waarbij geen beleidsmatige keuzes gemaakt hoeven te worden. Ten derde wordt de controlerende positie van de gemeenteraad en het algemeen bestuur versterkt. Deze wijziging volgt deels uit de kritiek op de democratische legitimatie van de gemeenschappelijke regelingen.

Een actievere rol van de gemeenteraad en een grotere nadruk op het primaat van het algemeen bestuur (dat verantwoording aflegt aan de gemeenteraad) zijn manieren om problemen met democratische legitimiteit te ondervangen. Door de wijziging worden de mogelijkheden 21

van de gemeenteraden om invloed uit te oefenen op de begroting van gemeenschappelijke regelingen verbeterd. Zo wordt in het nieuwe artikel 34b bepaald dat het (dagelijks) bestuur de plicht krijgt om vóór 15 april van elk jaar de algemene financiële en beleidsmatige kaders en de voorlopige jaarrekeningen voor het volgende jaar toe te zenden aan de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten. Daarnaast wordt de termijn voor het geven van een zienswijze op ontwerpbegrotingen door raden van de deelnemende gemeenten verlengd van het huidige zes weken, naar acht weken in het nieuwe artikel 35 lid 1. Dit geeft de gemeenteraad meer tijd om zijn zienswijze voor te bereiden en onderling overleg te voeren. In het nieuwe artikel18 wordt geregeld dat bij regelingen die zijn aangegaan door colleges én burgemeesters, de leden van het algemeen bestuur een informatie- en verantwoordingsplicht hebben aan het college dat hen heeft benoemd. Op grond van het nieuwe artikel 19 lid 3 hebben zij die plicht ook aan de gemeenteraad. Ook de (verantwoordings)verhouding tussen het algemeen en het dagelijks bestuur wordt gewijzigd. In het nieuwe artikel 19a wordt in lid 1 bepaald dat het dagelijks bestuur en elk van zijn leden verantwoording schuldig zijn aan het algemeen bestuur.

In lid 2 wordt het dagelijks bestuur verplicht om (uit eigen beweging) het algemeen bestuur alle inlichtingen te geven die het voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. In lid 3 krijgt het algemeen bestuur ten slotte de bevoegdheid om een lid van het dagelijks bestuur te ontslaan als het daarin geen vertrouwen heeft. Ten slotte wordt door de wijzigingen de samenstelling van het algemeen bestuur gewijzigd. In het nieuwe artikel 13 lid 1 wordt bepaald dat bij regelingen waaraan alleen gemeenteraden deelnemen, het algemeen bestuur ook alleen zal bestaan uit leden van de deelnemende raden. In lid 6 van dit artikel wordt vervolgens bepaald dat indien de regeling alleen door colleges is getroffen, het algemeen bestuur ook alleen uit collegeleden dient te bestaan. Deze wijzigingen volgen uit de gedachte dat het bij zuivere raads- en collegeregelingen in strijd zou zijn met de dualiteitsgedachte van de nieuwe gemeentewet wanneer leden van het college deel zouden zijn van het algemeen bestuur van een raadsregeling of andersom. Het nieuwe artikel 13 lid 10 bepaalt dat wanneer een gemeenschappelijke regeling is aangegaan door colleges en burgemeesters, de burgemeesters in beginsel lid zijn van het algemeen bestuur.

Ter versterking van de positie van het algemeen bestuur stelt het nieuwe artikel 14 lid 3 dat de leden van het dagelijks bestuur niet de meerderheid van het algemeen bestuur mogen uitmaken. Een jaar na inwerkingtreding van de Wijziging dienen de (bestaande) gemeenschappelijke regelingen te voldoen aan de artikelen 13 lid 1 en 14 lid 3. Voor artikel 13 lid 10 geldt dat aan dit artikel dient te worden voldaan per januari van het jaar na de datum van de inwerkingtreding.

22

7

Conclusies en aanbevelingen

Uit het onderzoek dat ten grondslag ligt aan deze notitie, zijn enkele zaken naar voren gekomen. Zo blijkt uit de interviews dat men over het algemeen tevreden is over de samenwerking met de verbonden partijen. Stukken komen op tijd en er wordt gepoogd goed samen te werken. Wel is er vanuit de gemeente vraag naar meer grip op de verbonden partijen. Om hieraan invulling te geven zijn in deze notitie enkele aanbevelingen gedaan die de mogelijkheden met betrekking tot sturing en controle vergroten. Dit zijn zaken die veelal in huidige gemeenschappelijke regelingen met succes worden uitgevoerd. De vaststelling van deze notitie heeft geen directe financiële gevolgen voor de gemeente. Inwerken wethouder Zoals eerder in paragraaf 4.1.3 (pagina 15) is gesteld, verdient het aanbeveling om bij de aanvang van de collegeperiode, bij het inwerken van een nieuwe wethouder, een module op te nemen hoe te opereren als wethouder binnen een verbonden partij en als bestuurder van een gemeenschappelijke regeling. Centrale coördinatie Zoals eerder in paragraaf 4.3 (pagina 17) is gesteld, blijkt uit de interviews dat men niet eensgezind een voorstander is van centrale coördinatie van de verbonden partijen bij één wethouder. Wel is centrale ambtelijke coördinatie gewenst, met name op financieel gebied. Het verdient dan ook aanbeveling om op ambtelijk niveau centrale coördinatie te organiseren.

Weerstandscapaciteit Zoals eerder in paragraaf 5.2 (pagina 18) is gesteld, verdient het de aanbeveling om ook bij verbonden partijen gebruik te maken van de weerstandscapaciteit van zo een partij om de financiële risico’s te bepalen. Binnen de gemeente wordt er bij de begroting gebruik gemaakt van het systeem NARIS waarmee duidelijk wordt hoeveel risico er wordt gelopen. Met het gebruik van het NARISsysteem kan inhoud worden gegeven aan beheersing van de weerstandcapaciteit. Het verdient aanbeveling dit systeem of eenzelfde soort systeem toe te passen bij verbonden partijen. Op deze manier is het voor de gemeente duidelijk op welke manier een analyse naar de risico’s plaats heeft gevonden en daarnaast of de verbonden partij hoogstwaarschijnlijk zelf zijn risico’s op zal kunnen vangen of dat de gemeente dit zal moeten doen. Over het NARIS-systeem is meer te vinden in bijlage VI (pagina 42). Jaarrekening Zoals eerder in paragraaf 5.3 (pagina 20) is gesteld, verdient het de aanbeveling om in de gemeenschappelijke regelingen een zelfde bepaling op te nemen voor de jaarrekening, als voor de begroting. Op die manier heeft de gemeente meer controle op de verbonden partij.