Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

VNG

-75

-75

-75

-88

-88

-88

-88

-88

-88

Beperking verwijzingen naar ongecontracteerd aanbod (B12)

VNG

-49

-49

-49

-49

-49

-49

-49

-49

-49

Regionalisering (B3)

Rijk en VNG

+13

+13

+13

+11

+4

-6

-6

-6

Voorkomen en verkorten residentiële zorg (B17)

Rijk en VNG

+15

+6

-7

-32

-67

-74

-74

-74

Frictiekosten voorkomenn en verkorten residentiële zorg (B17)

-26

-6 -37

-37

+2

+47

+72

+60

+65

+28

-

-

Normaliseren voogdijondersteuning (B18)

Rijk en VNG

-6

-6

-6

-26

-26

-26

-26

-26

Selectie en contractering (B5) (gecorrigeerd voor interfentie B6)

VNG

+1

-3

-6

-7

-7

-7

-7

-7

-7

Tariefdifferentiatie (B6)

Rijk en VNG

-12

-14

-16

-17

-24

-24

-24

-24

-24

Standaardisatie uitvoering (B23)

Rijk en VNG

-112

-112

-112

-224

-224

-224

-224

-224

-224

Vereenvoudiging productcodes (BV)

VNG

+1

-3

-6

-7

-7

-7

-7

-7

-7

-37

-37

-37

-37

-37

-37

-37

-37

-37

+22

Correctie begrotingsstand Investering kwaliteitsagenda en kwaliteitscyclus

+4

+7

+9

+12

+13

+13

+22

Kasschuif

Rijk en VNG

+28

+69

+119

-101

-97

-18

-

-

Totaal incl. investeringen en technische mutaties

-374

-374

-374

-961

-1017

-1017

-1018

-1018

-26

-382

-658

* Bij de uitvoering van deze maatregelen zijn uiteraard ook andere partijen noodzakelijk. Dit geldt in het bijzonder voor partijen die bij verwijzing een rol spelen. Deze tabel focust alleen op verantwoordeljksheidsverdeling Rijk en VNG.

Bron: Hervormingsagenda Jeugd, Maatregelentabel en verantwoordelijkheidsverdeling (bijlage 2).

Verantwoordelijkheids- en risicoverdeling tussen Rijk en VNG Ten aanzien van de besparingsdoelstellingen is een verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en VNG afgesproken. Voor een aantal besparingsdoelstellingen is sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid van Rijk en VNG. Daarnaast zijn er doelstellingen waar alleen Rijk of alleen VNG de verantwoordelijkheid voor draagt. In onderstaande tabel is deze verdeling weergegeven. Tabel 5: Verantwoordelijkheidsverdeling Rijk en VNG voor besparingsdoelstellingen Bedrag haalbaar (totaal, € miljoen)

Bedrag onzeker (totaal, € miljoen)

Totaal (als % van € 658 + € 382 miljoen)

Rijk en VNG

378

307

66%

Rijk

0

0

0%

VNG

243

75

31%

Correctie begrotingsstand

37

Totaal

658

Verantwoordelijkheid

4% 382

100%

Bron: Ontleend aan: Hervormingsagenda Jeugd, Maatregelentabel en verantwoordelijkheidsverdeling (bijlage 2).

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

19

2.3 Inzet van jeugdzorg en uitgavenontwikkeling Inzet van jeugdzorg In deze paragraaf heeft de commissie diverse tabellen opgesteld met kerncijfers over inzet van jeugdzorg. De gegevens zijn ontleend aan data van het CBS. Aantal en aandeel in jongeren in jeugdzorg Tabel 6: Aantal en aandeel jongeren in jeugdzorg (periode 2021 – 1ste half jaar 2024) Perioden

2021

2022

2023

1ste half jaar 2024

1. Totaal jeugdzorg (0-23 jaar)*

469.705

476.560

489.895

403.180

2. Totaal jeugdhulp zonder verblijf

433.835

443.695

458.900

371.225

3. Totaal jeugdhulp met verblijf

45.580

43.630

43.015

35.525

4. Totaal jeugdbescherming

41.235

38.765

35.720

30.375

5. Totaal jeugdreclassering

7.975

7.475

7.665

6.700

Toelichting: Een jongere kan meerdere trajecten hebben met verschillende vormen van jeugdzorg. Om die reden is de optelling van de regels 2, 3, 4 en 5 groter dan de telling in regel 1.

*)

Bron: CBS, kerncijfers over jeugdzorg, StatLine, 31 oktober 2024.

Aandeel jongeren in jeugdzorg naar leeftijdscategorie Tabel 7: Aandeel jongeren (0-23 jaar) in jeugdzorg naar leeftijdscategorie (periode 2021 – 1ste half jaar 2024) Totaal jeugdzorg

2021

2022

2023

1ste half jaar 2024

Aandeel 0-4 jaar

6,8%

6,7%

6,1%

5,2%

Aandeel 4-12 jaar

48,9%

48,1%

48,3%

47,5%

Aandeel 12-18 jaar

40,5%

41,4%

41,8%

43,0%

Aandeel 18-23 jaar

3,8%

3,7%

3,8%

4,3%

Bron: CBS, kerncijfers over jeugdzorg, StatLine, 31 oktober 2024.

Aandeel jongeren in jeugdzorg Tabel 8: Aandeel jongeren (0-18 jaar) in jeugdzorg (periode 2021 – 1ste half jaar 2024) Aandeel jongeren in jeugdzorg t.o.v. totale populatie

2021

2022

2023

1ste half jaar 2024

Totaal jongens en meisjes (0-18 jaar)

3.311.222

3.300.844

3.313.102

3.303.345

Aantal jongeren (tot 18 jaar) in jeugdzorg

451.980

459.010

471.335

385.760

Aandeel jongeren (tot 18 jaar) in jeugdzorg

13,7%

13,9%

14,2%

11,7%

Bron: CBS, kerncijfers over jeugdzorg, StatLine, 31 oktober 2024.

Herhaald beroep op jeugdhulp Tabel 9: Herhaald beroep op jeugdhulp (periode 2021 – 1ste half jaar 2024) Aandeel herhaald beroep in totaal begonnen trajecten

2021

2022

2023

1ste half jaar 2024

26,1%

25,9%

25,5%

28,7%

Bron: CBS, kerncijfers over jeugdzorg, StatLine, 31 oktober 2024.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

20

Aandeel verwijzers jeugdhulp Tabel 10: Aandeel verwijzers naar jeugdhulptrajecten (periode 2021 – 1ste half jaar 2024, in procenten) Verwijzer

2021

2022

2023

1ste half jaar 2024

Gemeenten

32

33

33

34

Huisartsen

35

35

35

35

Jeugdartsen

3

3

3

3

Gecertificeerde Instellingen (GI’s)

9

9

8

8

Medisch specialisten

5

4

5

5

Rechters

0,4

0,4

0,3

0,3

Geen verwijzer

15

15

15

14

Verwijzer onbekend

0,8

0,5

0,5

0,5

Toelichting: er is geen informatie beschikbaar over de aard en omvang van de jeugdhulptrajecten per verwijzer. Bron: CBS, kerncijfers over jeugdzorg, StatLine, 31 oktober 2024.

Uitgavenontwikkeling jeugdzorg In deze paragraaf heeft de commissie diverse tabellen opgenomen die zijn gepresenteerd in onderzoeken, rapporten en/of documenten die aan de Tweede Kamer zijn verzonden. Verdeelmodel Gemeentefonds voor jeugd en sociale basisvoorzieningen De verdeling van de middelen uit het Gemeentefonds is gebaseerd op geobjectiveerde kostenniveaus van een groot aantal gemeenten per taakgebied, afgestemd op hun relevante structuurkenmerken. Deze geven een indicatie van de structurele uitgaven die in de praktijk nodig zijn om een gemiddeld voorzieningenniveau te realiseren met een efficiënte uitvoering van de taken. In de Begrotingsstaten 2024 en 2025 is het verdeelmodel voor individuele voorzieningen jeugd en sociale basisvoorzieningen (niet alleen jeugd) afgezet tegen de netto lasten van gemeenten. Tabel 11: Inkomsten en uitgaven op basis van het verdeelmodel Gemeentefonds voor individuele voorzieningen jeugd (begrotingscijfers 2023 en 2024) Individuele voorzieningen jeugd

2023

2024

Inkomsten uit verdeelmodel (%)

15,6

15,4

Netto lasten / uitgaven gemeenten (%)

14,3

13,8

Verschil (in procentpunten)

1,2

1,5

Bronnen: Ministerie van BZK en ministerie van Financiën, Vaststelling van de begrotingsstaat van het Gemeentefonds voor het jaar 2024 en 2025, Memorie van Toelichting, bijlage 5 Periodiek Onderhouds Rapport (POR).

Tabel 12: Inkomsten en uitgaven op basis van het verdeelmodel Gemeentefonds voor sociale basisvoorzieningen (begrotingscijfers 2023 en 2024) Sociale basisvoorzieningen (let wel, niet alleen jeugd)

2023

2024

Inkomsten uit verdeelmodel (%)

9,9

9,9

Netto lasten / uitgaven gemeenten (%)

11,6

11,9

Verschil (in procentpunten)

-1,6

-2,0

Bronnen: Ministerie van BZK en ministerie van Financiën, Vaststelling van de begrotingsstaat van het Gemeentefonds voor het jaar 2024 en 2025, Memorie van Toelichting, bijlage 5 Periodiek Onderhouds Rapport (POR).

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

21

AEF heeft in 2021 nader onderzoek gedaan naar het verdeelmodel sociaal domein in het Gemeentefonds. Daarin zijn de maatstaven die gebruikt worden voor het verdeelmodel, geactualiseerd. Voor het cluster jeugd blijkt uit een steekproef onder gemeenten dat het voorkeursmodel leidt tot een verklaringsgraad van 80% op basis onderstaande criteria. De verklaringsgraad laat zien in welke mate het model zich verhoudt tot de kosten per inwoner. • aantal huishoudens met een laag inkomen (met drempel) (verdeelt 73% van totaal budget); • aantal jongeren <18 (verdeelt 20%); • regionale centrumfunctie (verdeelt 15%); • omgevingsadressendichtheid (minus 8%). Bron: AEF, Nader onderzoek herijking Gemeentefonds sociaal domein

Uitgaven en beschikbaar budget jeugdzorg Tabel 13: Overzicht uitgaven, beschikbaar budget en overschot/verlies op jeugd (2015 – 2024, in € miljoen) Jaren

Uitgaven maatwerkvoorzieningen

Uitgaven meerkosten voorliggend veld

Beschikbaar budget vanuit Gemeentefonds

Overschot / verlies

2015

3.198

386

3.757

173

2016

3.264

496

3.651

- 109

2017

3.853

587

3.578

- 862

2018

4.311

624

3.715

- 1.220

2019

4.729

655

4.252

- 1.132

2020

5.029

719

4.382

- 1.366

2021

5.371

807

5.059

- 1.119

2022

5.600

921

6.273

- 248

2023

6.185

1.037

6.594

- 628

2024

6.852

1.214

7.238

- 828

Bron: Improven, Uitgavenonderzoek jeugdzorg 2023 & 2024, Uitgaven van gemeenten in 2023 en prognose voor 2024, 1 november 2024.

Analyse uitgaven en beschikbaar budget Tabel 14: Overzicht uitgaven jeugd en inkomsten volgens meerjarig financieel kader en het verdeelmodel Gemeentefonds (2023) 2023

Totaal (€)

1. Uitgaven maatwerkvoorzieningen Jeugd

6.185.000

2. Inschatting meerkosten voorliggend veld

1.037.000

3. Totale uitgaven (regel 1 + regel 2)

7.222.000

4. Beschikbaar budget op basis van meerjarig financieel kader Hervormingsagenda Jeugd

6.594.000

5. Inkomsten Individuele voorzieningen Jeugd volgens verdeelmodel algemene uitkering Gemeentefonds

6.776.122

6. Inkomsten sociale basisvoorzieningen volgens algemene uitkering Gemeentefonds

4.591.949

Bronnen: regel 1 t/m 4: Improven, Uitgavenonderzoek jeugdzorg 2023 & 2024, Uitgaven van gemeenten in 2023 en prognose voor 2024, 1 november 2024; regels 5 en 6: Ministerie BZK, Rekenmodel meicirculaire 2023 – uitkeringsjaar 2023, mei 2023.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

22

Analyse uitgaven en beschikbaar budget naar gemeenten Om een beeld te krijgen in hoeverre gemeenten uitkomen met het budget voor jeugdzorg, heeft het ministerie van VWS een analyse gemaakt op basis van de Iv3-data (financiële verantwoording gemeenten), het meerjarig financieel kader van de Hervormingsagenda Jeugd en de verdeling van de algemene uitkering van het Gemeentefonds (cluster Jeugd). Deze analyse is indicatief. Allereerst omdat niet voor alle gemeenten data beschikbaar zijn over de meerkosten voorliggend veld; daarom is voor de analyse de landelijke verhouding maatwerk/meerkosten voorliggend veld gebruikt. Daarnaast worden op landelijk niveau geen budgetten vastgelegd voor jeugdzorg per gemeente. De analyse geeft daarmee een eerste beeld in hoeverre gemeenten uitkomen met het beschikbare budget en de verschillen hierin tussen gemeenten. Tabel 15: Overzicht aantal en aandeel gemeenten met overschot/tekort op inkomsten voor jeugd (individuele maatwerkvoorzieningen en meerkosten voorliggend veld) op basis van het meerjarig financieel kader (2023) 2023

Aantal gemeenten

Aandeel gemeenten

Overschot

126

37%

Tekort tot 10%

49

14%

Tekort tot 20%

70

20%

Tekort tot 30%

35

10%

Tekort van meer dan 30%

62

18%

Totaal

342

100%

Bijstelling beschikbaar budget Voor de jaren 2023 en 2024 heeft het Rijk het beschikbaar gestelde budget vanuit de algemene uitkering, incidentele uitkering en VWS-begroting bijgesteld ten opzichte van de afspraken uit het meerjarig financieel kader. De Hervormingsagenda had als stand de Voorjaarsnota 2023. Er zijn sindsdien twee soorten wijzigingen geweest (bron: Ministerie van VWS): • Jaarlijks wordt indexatie (zowel lonen/prijzen als volume) voor jeugd toegerekend en toegevoegd aan het budget. • Er zijn jaarlijks diverse toevoegingen aan het Gemeentefonds, die ook deel uitmaken van het jeugdbudget. Tabel 16: Overzicht beschikbare budget volgens het meerjarig financieel kader en het feitelijk beschikbaar budget (2022 tot en met 2024) Beschikbaar budget vanuit het Rijk (in mln €)

2022

2023

2024

Meerjarig financieel kader

6.272

6.578

6.836

Feitelijk beschikbaar budget

6.273

6.594

7.238

-

16

402

Verschil

Bronnen: Regel 1: Hervormingsagenda Jeugd, Meerjarig financieel kader HA (bijlage 1); regel 2: Improven, Uitgavenonderzoek jeugdzorg 2023 & 2024, Uitgaven van gemeenten in 2023 en prognose voor 2024, 1 november 2024.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

23

Saldo gemeenten van begrote baten en lasten op het taakveld ‘maatwerk jeugd’ Tabel 17: Verschil tussen begroot en gerealiseerd saldo op het taakveld maatwerk jeugd, voor alle gemeenten (2017 tot en met 2023, in € miljoen) Jaren 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Maatwerk Jeugd - 620 - 900 - 883 - 671 - 679 - 513

2023 - 667

Bron: Ministerie van BZK, Integraal Overzicht Financiën Gemeenten 2024, 30 september 2024.

In de toelichting bij deze cijfers is het volgende opgenomen: “Gemiddeld vallen de netto lasten van maatwerk jeugd 17% hoger uit in de realisatie dan in de begroting. Dit percentage daalt al wel een aantal jaar. In 2019 waren de netto lasten in realisatie 23% hoger, in 2022 was dit 10% en in 2023 12%. Opvallend is verder dat de begrote netto lasten van alle jaren sinds 2019 ongeveer gelijk zijn aan de gerealiseerde netto lasten van twee jaar geleden. Dat betekent dat gemeenten bij de begroting telkens zijn uitgegaan van een daling in lasten in reële termen, die bij de realisatie niet uitkwam” (Bron: Ministerie van BZK, Integraal Overzicht Financiën Gemeenten 2024, 30 september 2024). Arbeidsmarkttekort jeugdzorg Eind 2024 waren er 36.800 mensen werkzaam in de jeugdzorg. Naar verwachting bedraagt in 2034 het arbeidsmarkttekort in de jeugdzorg 5.500 mensen (Bron: Prognosemodel Zorg en Welzijn, Jeugdzorg, Stories Dashboard - Jeugdzorg (JZ) - Nederland).

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

24

3. Rode draden uit de gesprekken 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk presenteert de commissie de rode draden die zij heeft opgehaald uit de individuele en rondetafelgesprekken en de werkbezoeken. Het zijn constateringen, meningen, ervaringen, oordelen en suggesties van de gesprekspartners. Het kan zijn dat andere betrokkenen een ander perspectief hebben dan dat de commissie in de gesprekken heeft gehoord. De commissie heeft in de gesprekken geen hoor- en wederhoor toegepast. De duiding van de rode draden heeft de commissie opgenomen in de navolgende hoofdstukken. Achtereenvolgens geeft de commissie in dit hoofdstuk aandacht aan: • De inhoud van de Hervormingsagenda; • De sturing op de Hervormingsagenda; • De financiering van de jeugdzorg en de besparingsmogelijkheden.

3.2 De inhoud van de Hervormingsagenda In deze paragraaf gaat de commissie in op de volgende onderwerpen: • Reflecties op de Hervormingsagenda Jeugd; • Reikwijdte van de Jeugdwet; • Invloed van maatschappelijke ontwikkelingen; • Jeugd- en gezinsbrede aanpak; • Afbouw jeugdzorgPlus; • Samenhang met Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming en met Kwaliteit en Blijvend Leren; • Spanningsvelden op inhoud en op samenwerking.

Reflecties op de Hervormingsagenda Jeugd Positieve geluiden over het bestaan en het doorzetten van de Hervormingsagenda Jeugd De commissie stelt vast dat alle vijfhoekpartners steun uitspreken voor het feit dat de Hervormingsagenda Jeugd er is. De Hervormingsagenda is een belangrijke impuls en staat ook inhoudelijk niet ter discussie. Gesprekspartners geven verschillende positieve punten aan. Een aantal gesprekspartners merkt op dat het belangrijk is dat de regionale benadering een plaats in de agenda heeft gekregen; dit biedt een kans om de inkoop gezamenlijk anders in te richten. Ook de verbinding die de agenda maakt tussen jeugd en onderwijs en de aandacht voor preventie en armoede zijn volgens velen goed. De oproep is wel om daar steviger op door te pakken. Ook het manifest (uit januari 2024) dat jeugdbeleid een integraal onderdeel is van het onderwijs, wordt gezien als een mooie spin-off van de Hervormingsagenda. De aanbieders ten slotte geven aan dat zij door de Hervormingsagenda structureel meer contact en afstemming met elkaar hebben. Alle gesprekspartners vinden het belangrijk om de komende jaren door te gaan met de uitvoering van de Hervormingsagenda. Voorkomen moet worden dat de beweging nu ‘stuk’ gemaakt wordt.

De gemeentelijke gesprekspartners geven de commissie mee dat het perspectief voor de lange termijn goed is, maar dat er wel keuzes gemaakt moeten worden op de kortere termijn om tot financiële beheersbaarheid te komen.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

25

De ketenpartners in de jeugdbescherming en jeugdreclassering benadrukken het belang van voorzetting van de maatregelen rondom de stevige lokale teams en de verbetering van de organisatie en inkoop van specialistische zorg. Gesprekspartners tekenen wel aan dat het boeken van progressie in de uitvoering moeizaam gaat; wachtlijsten en autonome ontwikkelingen maken het lastig om een kentering aan te brengen. Ook de aanstaande bezuinigingen op het onderwijs worden genoemd als belemmering om de verbinding met jeugdhulp verder uit te werken. Op de aanbieders heeft de Hervormingsagenda grote impact. Zij spreken van een “verbouwing van de sector”, die niet zonder slag of stoot gaat. Er zijn ook kanttekeningen bij de Hervormingsagenda Diverse gesprekspartners plaatsen ook kanttekeningen bij de opzet van de Hervormingsagenda. Sommigen typeren de agenda als te technocratisch: het lijkt meer te gaan over het veranderen van beleid en over systemen, dan over het verbeteren van de jeugdhulp en het belang van partnerschap. Volgens hen moet transformatie meer vanuit de inhoud plaatsvinden; de agenda geeft klassieke antwoorden op nieuwe problemen. Andere gesprekspartners merken op dat het systeem nu gebaseerd is op een individuele benadering, terwijl juist veel meer naar de bredere context/omgeving moet worden gekeken, en naar het aanbieden van collectieve voorzieningen.

Enkelen stellen het huidige stelsel ter discussie. Zij zien historische ontwikkelingen met een cyclus van centralisatie en decentralisatie als niet-werkende oplossing voor de inherente problemen van het jeugdzorgvraagstuk zelf. Veel gesprekspartners onderschrijven de visie die in het begin van de Hervormingsagenda is opgeschreven, maar vinden dat hier vervolgens onvoldoende op wordt doorgezet. Er moet bijvoorbeeld meer aandacht zijn voor preventie; dat is volgens betrokkenen in de agenda onvoldoende doorleefd. De stip op de horizon zou moeten zijn om jongeren een kansrijk perspectief te bieden na hun 18e, eventueel met ondersteuning vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), Participatiewet of Zorgverzekeringswet (Zvw). Het is een illusie te denken dat alle problemen voor het 18e levensjaar kunnen worden opgelost. Tot slot vindt een gesprekspartner het een gemis dat in de agenda geen aandacht is voor de toepassing van kunstmatige intelligentie. De verwachtingen over de beoogde effecten In de gesprekken die de commissie heeft gevoerd is meerdere malen gesproken over de grote mate van beleidsoptimisme die in de Hervormingsagenda zit. Partners vragen nadrukkelijk aandacht voor de cultuurverandering die ten grondslag ligt aan deze transitie van het jeugdstelsel.

Gemeenten die al voor de komst van de Hervormingsagenda maatregelen in gang hebben gezet, constateren dat het organiseren van samenwerking over de volle breedte van het jeugddomein, dus met welzijn, scholen en huisartsen, veel tijd en inspanning kost en moeilijk afdwingbaar is. Partijen moeten elkaars taal leren spreken en ontdekken wat samenwerking hen brengt. Partnerschap organiseren is een proces van lange adem. Daar komt bij dat personele wisselingen bij betrokken organisaties en overheden ertoe leiden dat de samenwerking soms weer ter discussie komt te staan of dat de vaart uit de samenwerking gehaald wordt, omdat een opvolger zich moet inwerken. Gesprekspartners stellen dat er te weinig tijd is om die samenwerking goed van de grond te laten komen. Het zijn niet alleen deze processen die meer tijd vragen dan waar in de Hervormingsagenda rekening mee is gehouden. Gesprekspartners zijn ook kritisch op de aannames die in de agenda zijn gedaan over de ingeboekte besparingen op de jeugdzorg. De effecten zijn nog onduidelijk, maar al wel ingeboekt. Daarbij vragen gesprekspartners de commissie om aandacht te hebben voor het feit dat de Hervormingsagenda anderhalf jaar later dan oorspronkelijk de bedoeling was, in werking is getreden.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

26

Diverse gemeenten laten de commissie weten dat zij al voor de ondertekening van de Hervormingsagenda gestart zijn met verschillende maatregelen. Het gaat dan vooral om versterking van de rol van het wijkteam, afspraken maken met en soms financiering van de praktijkondersteuners jeugd bij huisartsen, samenwerkingsprojecten met scholen, afspraken met welzijnsorganisaties, andere wijze van inkoop van jeugdhulp en resultaatgerichte bekostiging van aanbieders. Gemeenten hebben er veel moeite mee dat er in de doorrekening van de besparingsdoelstellingen van de Hervormingsagenda geen rekening wordt gehouden met de maatregelen die zij al hebben genomen. Alle gemeenten worden de komende jaren naar rato belast met de financiële taakstellingen voor jeugd, terwijl ze soms geen idee hebben waar ze nog de besparingen zouden moeten vinden, omdat ze al een deel van de maatregelen hebben uitgevoerd. Samenhang tussen de verschillende maatregelen binnen de Hervormingsagenda Naast dat gesprekspartners kritisch zijn over de planning van realisatie van de Hervormingsagenda, vinden zij dat er weinig samenhang is tussen de verschillende maatregelen binnen de agenda. Gesprekspartners geven aan dat iedereen zich richt op de losse maatregelen, maar vragen zich af wat de samenhang is en wie deze borgt.

Daarnaast pleiten aanbieders en professionals voor meer verbinding vanuit de Hervormingsagenda en in de uitwerking van maatregelen met de effecten daarvan in de uitvoeringspraktijk. De vraag wordt gesteld wat de relatie is tussen wat jongeren nodig hebben, de uitgangspunten van de Hervormingsagenda en de verschillende maatregelen. Volgens een gesprekspartner is het noodzakelijk om te beginnen bij wat kinderen nodig hebben om zich te kunnen ontwikkelen. Nadruk op financiële beheersbaarheid Als gevolg van de grote financiële druk die nu op het jeugdstelsel ligt, geven gesprekspartners aan dat het lastig is om het gesprek te voeren over inhoud en kwaliteit. De jaarlijks stijgende uitgaven voor jeugdzorg drukken zwaar op de gemeentebegrotingen. Gemeenten erkennen het belang van investeren in voorliggende voorzieningen en in preventie, maar de tekorten op de jeugdzorg zetten deze investeringen onder druk. Volgens de gemeenten hinkt de Hervormingsagenda Jeugd op twee gedachten: stroomlijnen, beheersen en sturen op contractmanagement, versus sturen op integraliteit en op inzet in het voorliggend veld. De kwaliteitsdoelen zijn volgens hen niet haalbaar als het financiële doel voorop staat. De commissie heeft in veel gesprekken deze focus op financiële beheersbaarheid gehoord. Alle partners in de keten ervaren dat dit het gesprek over te nemen maatregelen bepaalt.

In een van de gesprekken werd gesteld dat de Hervormingsagenda geen transformatieagenda is, maar een agenda met randvoorwaarden om de jeugdzorg efficiënter te maken. Er is brede consensus dat dit niet het vertrekpunt zou moeten zijn.

Reikwijdte van de Jeugdwet Noodzaak afbakening Jeugdwet Er is gemeenten veel aan gelegen dat de reikwijdte van de jeugdhulpplicht wordt afgebakend. Volgens hen is het inkaderen van de huidige openeinderegeling van de Jeugdwet een belangrijke hefboom om te kunnen sturen op de toegang tot jeugdzorg. Al wordt ook onderkend dat beperking van de reikwijdte complex is. In meerdere gesprekken werd een vergelijking gemaakt met de Zorgverzekeringswet; de basisGGZ wordt grotendeels vanuit de basisverzekering vergoed. Voor gespecialiseerde GGZ moeten verzekerden een aanvullende verzekering afsluiten, waarbij de zorgverzekeraar bepaalt welke behandelingen (deels) worden vergoed. Enkele gesprekspartners vragen zich af waarom een dergelijke constructie ook niet in de Jeugdwet kan worden opgenomen. De commissie heeft ook de oproep gehoord om niet te morrelen aan grondrechten en oog te houden voor de hulp- en zorgvragen van jongeren. Het is wenselijk een relatie te leggen tussen reikwijdte en kwaliteit.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

27

De rijkspartners geven de commissie mee dat gemeenten via de verordening ook zelf instrumentarium in handen hebben om de reikwijdte te beperken. Dit gebeurt volgens hen nog weinig. Gemeenten zien die mogelijkheden wel, maar voelen daartoe weinig ruimte. Daarbij verwijzen gemeenten naar uitspraken van de Centrale Raad van Beroep en naar de rechtsongelijkheid die daardoor mogelijk ontstaat: het is dan afhankelijk van de gemeente waar je woont of je recht hebt op bepaalde vormen van hulp of niet. In gesprekken is ook naar voren gekomen dat gemeenten moeten durven kiezen welke groepen voorrang hebben om jeugdzorg te krijgen. Daarbij is aangetekend dat dit lef vraagt van bestuurders en begrip van gemeenteraden. Jeugdhulp als recht of als voorziening In meerdere gesprekken kwam de discussie over jeugdhulp als recht of als voorziening aan de orde. Volgens de rijkspartners was het uitgangspunt in de decentralisatie dat jeugdhulp een voorziening is. Volgens betrokkenen is in de afgelopen jaren het accent verschoven en wordt jeugdhulp meer en meer als een recht gezien. Zij vragen zich af of dat in dit systeem kan worden omgebogen. In de werkbezoeken, waar diverse partners in de uitvoering van de jeugdzorg tezamen met de commissie in gesprek gingen, kwam naar voren dat wijkteams en huisartsen soms worstelen met het eisende gedrag van ouders.

Ze snappen heel goed dat ouders het beste voor hebben voor hun kind, maar vragen zich tegelijkertijd af of inzet van professionele jeugdhulp in alle gevallen nodig is. Volgens hen is sprake van een toenemende vraag naar lichte vormen van jeugdhulp. Hierbij geven zij voorbeelden als hulp bij dyslexie, zindelijkheidstraining of een behandeltraject voor ADHD. Huisartsen ervaren dat de reikwijdte van de wet hen weinig richting geeft om tot andere keuzes te komen dan het afgeven van een verwijzing voor jeugdhulp. Professionals benadrukken dat deze toename van de vraag naar lichtere vormen van jeugdhulp niet ten koste mag gaan van de beschikbare middelen voor specialistische jeugdzorg. Partners in de uitvoering vertellen de commissie daarnaast dat juist kwetsbare burgers het moeilijk vinden om hun recht te halen. Afbakening van de jeugdhulpplicht aan de achterkant In een aantal gesprekken werd ook gepleit voor afbakening van de reikwijdte aan de achterkant. Hierbij draait het om de vraag: wanneer is het toegestaan om te stoppen met hulpverlening? Een van de gesprekspartners verwoordde het als volgt: “we zijn heel goed in ‘trap op’, maar ‘trap af’ hebben we niet geregeld”.

Professionals geven aan dit erg ingewikkeld te vinden; wanneer is het resultaat van een behandeling goed genoeg en wanneer is het legitiem om te stoppen? Zij ervaren niet alleen soms druk van ouders om door te blijven gaan met een behandeling, maar ook het tuchtrecht weegt voor hen zwaar. Volgens hen is ruggensteun van bestuurders een absolute voorwaarde om in complexe situaties tot het besluit van beëindiging van een jeugdhulptraject te komen. Jongeren geven in hun gesprekken met de commissie aan dat het systeem nu star is: het is alles of niks. Jongeren blijven soms liever langer in zorg, omdat als het jeugdhulptraject is afgesloten het heel moeilijk is om weer op te starten. Dikwijls komt een jongere dan eerst weer op een wachtlijst. Jongeren geven aan behoefte te hebben aan meer flexibiliteit en mogelijkheden om in samenspraak met hun hulpverlener te kunnen afbouwen, zonder er direct helemaal alleen voor te staan. In het licht van de discussies over de afbakening van de jeugdhulpplicht, maken jongeren zich zorgen of er straks nog wel hulp voor hen beschikbaar is. Daarnaast benadrukken zij het belang van continuïteit van hulpverleners. Vooral in de residentiële zorg zien zij veel wisselingen van medewerkers. Het leidt ertoe dat zij steeds opnieuw hun verhaal moeten vertellen.

Ze geven aan dat de personele wisselingen ook gevolgen kunnen hebben voor de duur en effectiviteit van het behandeltraject.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

28

Ook gemeenten geven in hun gesprekken met de commissie voorbeelden van intensieve en langjarige jeugdhulptrajecten in gezinnen met complexe problematiek. Het roept bij bestuurders soms de vraag op welke intensiteit van zorg passend is. Zij ervaren het als een duivels dilemma: euro’s kunnen maar op één plek worden uitgegeven en inzet van jeugdprofessionals is schaars. Gaat de zorginzet voor dat ene gezin niet ten koste van het kunnen helpen van andere jongeren die ook hulp nodig hebben? Risico’s aan afbakening van de reikwijdte Wijkteams en professionals geven aan dat er soms casussen zijn waarbij de hulpvraag en de problematiek hetzelfde zijn, maar waarbij de context heel verschillend is en daarom een andere aanpak nodig is. Daardoor kan het voorkomen dat voor de ene jongere een paar gesprekken met een jeugdconsulent voldoende zijn, maar een andere jongere wel een traject bij de jeugd-GGZ nodig heeft. Professionals voorzien met de afbakening van de jeugdwet dat hun professionele ruimte wordt beperkt om die hulp in te zetten die het meest passend is. Daarnaast benoemen meerdere gesprekspartners het risico dat een afbakening van de reikwijdte leidt tot een afwenteling van middelcomplexe jeugdhulp naar specialistische zorg die wel onder de jeugdhulpplicht valt. Elke afbakening heeft het risico in zich voor het ontstaan van nieuwe schotten.

Dit kan samenwerking tussen partners en het uitwisselen van informatie bemoeilijken, en administratieve lasten juist vergroten.

Invloed van maatschappelijke ontwikkelingen Factoren die van invloed zijn In het Jongerenperspectief op de Hervormingsagenda (oktober 2023) geven jongeren aan dat zij druk vanuit de omgeving en de maatschappij, actuele problemen van deze tijd, zoals de krappe woningmarkt en de toename van het gebruik van sociale media, als belangrijke ontwikkelingen zien die bijdragen aan de stijging van het aantal jongeren dat een beroep doet op jeugdhulp. Jongerenwerkers die in wijken en scholen actief zijn, vinden vooral het gebruik van sociale media problematisch. Zij zien dat het leidt tot onzekerheid en een hoge prestatiedruk bij jongeren. Het perfecte plaatje dat online zichtbaar is, maakt dat jongeren het idee krijgen dat het (succes van het) leven maakbaar is. Deze problematiek doet zich niet alleen voor onder jongeren in lagere sociaaleconomische klassen. Gemeenten zien ook in gezinnen met hoger opgeleide ouders een toenemende vraag van jongeren naar jeugdhulp. Daarnaast signaleren meerdere gesprekspartners dat ook de intensiteit van de hulpvraag toeneemt, in het bijzonder onder tienermeiden. Naast deze maatschappelijke ontwikkelingen noemen diverse gesprekspartners ook de prestatiedruk op scholen, al beginnend in het basisonderwijs. De hoeveelheid toetsen en het belang dat daaraan wordt gehecht, leiden bij sommige jongeren tot veel stress.

Als kinderen buiten de boot vallen, werkt dat volgens hen traumatisch. Behoefte aan een maatschappelijke dialoog In de Hervormingsagenda is afgesproken een maatschappelijke dialoog te voeren over normaliseren en het versterken van het gewone leven. In de gesprekken is de behoefte aan zo’n maatschappelijke dialoog veelvuldig naar voren gekomen. Gesprekspartners vinden dat de dialoog zich moet richten op normaliseren, opgroeien en opvoeden. De dialoog moet zich dus niet beperken tot het jeugddomein. Volgens gesprekspartners worstelen ouders net zo goed als hun kinderen met de complexiteit van de samenleving en met de vraag hoe zij zich moeten verhouden tot alle informatie die via sociale media wordt gedeeld.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

29

Als het gaat over normaliseren, komt al snel de vraag op tafel wat eigenlijk normaal is. Volgens een gesprekpartner blijkt uit onderzoek dat er veel verschillende beelden bestaan over normalisatie en dat het samenhangt met veel aspecten. Het bepalen van een norm lijkt handig, maar het draagt het risico in zich van een ‘one-size-fits-all’-benadering. Volgens meerdere gesprekspartners ligt de basis voor succesvolle interventies in het inspelen op de situatie en het beschouwen van de context. De neiging is om alle kinderen af te zetten tegen een gemiddelde, terwijl de ontwikkeling van kinderen grillig is en dat is prima. Verdragen en vertragen. Het is de commissie opgevallen dat in meerdere gesprekken deze woorden naar voren kwamen. Gesprekspartners geven aan dat de maatschappij eigenlijk geen ongemak accepteert. Gemeenten ervaren een spanning tussen zelf risico’s nemen en de maatschappij die steeds minder risico’s toelaat. Als voorbeeld noemen zij de spanningen die in een wijk ontstaan als een jongere uit detentie terugkomt in de wijk of als er een kleinschalige woonvoorziening komt (als variant voor jeugdzorgPlus) en de wijk daartegen in verzet komt. De maatschappelijke dialoog moet er volgens gesprekspartners toe bijdragen dat de maatschappij weer leert te verdragen. Niet alle problemen die jongeren ervaren, vereisen direct inzet van professionele hulp.

Soms zijn vragen heel logisch, passend bij de leeftijd, of zijn andere vormen van ondersteuning meer geschikt. Veel gesprekspartners vinden dat in de maatschappelijke dialoog ook aandacht moet zijn voor de rol van de overheid. Wat mogen jongeren en ouders van jeugdzorg en andere maatschappelijke partners verwachten? Waar en wanneer ligt er een rol voor de overheid? Hoe kunnen we steunstructuren in de samenleving zelf beter benutten? Volgens de wijkteams kunnen zij in het voeren van die gesprekken een rol spelen. Een afbakening van de jeugdhulpplicht gaat daarin volgens hen niet helpen. Over wie het initiatief moet nemen tot die maatschappelijke dialoog lopen de meningen uiteen. Sommige gesprekspartners waarderen de aanzet die de vorige staatssecretaris van Jeugd en Preventie heeft gedaan tot het starten van die dialoog en vinden het jammer dat hieraan geen opvolging is gegeven.9 Anderen vinden het minder verstandig dat de overheid hierin het voortouw neemt, omdat de dialoog hierdoor mogelijk politiseert. Eind vorig jaar is op de website Voor Jeugd & Gezin een deelpagina gelanceerd over de maatschappelijke dialoog.10 De framing rondom jeugd In een rondetafelgesprek kwam de framing van jeugd in het brede maatschappelijke debat naar voren. Deze is negatief geladen; het gaat vrijwel altijd over problemen en nooit over perspectiefrijk opgroeien.

Het effect hiervan kwam terug in het gesprek dat de commissie met jongeren voerde: zij voelen zich dikwijls een kostenpost en een last voor anderen en de maatschappij.

Jeugd- en gezinsbrede aanpak Noodzaak van een brede aanpak In vrijwel elk gesprek dat de commissie heeft gevoerd, wijzen gesprekspartners erop dat de oorzaken van problemen die jongeren ervaren in het merendeel van de gevallen te herleiden zijn tot problemen in het gezin of in de nabije omgeving. In meerdere gesprekken gaat het over de problematiek van complexe of vechtscheidingen. Volgens partners in de jeugdbeschermingsketen is 70% van de jeugdzorgcasussen hieraan gerelateerd. 9) De huidige staatssecretaris van Jeugd, Preventie en Sport heeft zich begin november 2024 uitgesproken over zijn ambitie om het aantal jongeren dat een beroep doet op jeugdzorg terug te brengen. Aangezien de (rondetafel)gesprekken van de commissie toen al hadden plaatsgevonden, is hierop niet met de commissie gereflecteerd. 10) Zie Maatschappelijke Dialoog | Hervormingsagenda Jeugd | voor Jeugd & Gezin.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

30

Volgens hen zou bijvoorbeeld mediation kunnen helpen om te voorkomen dat jongeren in de jeugdbescherming terechtkomen. Een aantal gesprekspartners wijst de commissie in dat verband op het experiment in Zwolle met de inzet van een gezinsadvocaat, gefinancierd door de gemeente. Ook armoede, geldproblemen, GGZ-problematiek bij ouders, en onvoldoende passende woonruimte zorgen voor stress bij jongeren. Volgens professionals helpt het om in die situaties te kijken hoe hierin samen met betrokkenen binnen de gemeente op te trekken. Professionals geven aan dat het vinden van de juiste persoon soms al veel tijd en moeite kost, laat staan dat het daadwerkelijk leidt tot een gezinsbrede aanpak. Gevolg is dat jongeren soms na een behandeling weer geconfronteerd worden met de nog bestaande problemen. Hulpverleners zien dat die jongeren dikwijls terugvallen in oude patronen en soms zelfs achteruitgaan. Ook jongeren die de commissie zelf heeft gesproken, geven aan dat zij het moeilijk vonden na het hulptraject weer in hun oude omgeving terecht te komen, omdat de problemen in het gezin nog niet waren opgelost. De maatregelen uit de Hervormingsagenda bieden op dit moment volgens professionals geen handreiking om tot zo’n brede gezinsaanpak te komen.

De overheidspartners onderkennen dat in de Hervormingsagenda niet alle partijen die betrokken zijn bij het opgroeien van jongeren en ondersteuning van gezinnen, zijn aangehaakt. Iedereen werkt vanuit zijn eigen discipline. Professionals pleiten ervoor om uit het ‘hokjesdenken’ te komen waarbij iedereen zijn eigen opdracht heeft. In een ander gesprek werd de noodzaak benoemd om dakpansgewijs op bepalende momenten in het leven van jongeren en het gezin steun te bieden. Volgens gemeenten toont het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming aan dat een groot deel van de casussen niet door hoeft naar jeugdbescherming, omdat de oplossing in het gezin ligt. Meerdere partners kijken daarbij naar de rijksoverheid om tot meer samenhang en samenwerking te komen tussen de verschillende departementen. Het Rijk op haar beurt geeft aan met bijvoorbeeld de integrale aanpak kwetsbare gezinnen en de wijkaanpak schuldenproblematiek juist een brede insteek te kiezen. Op rijksniveau zijn ook diverse interdepartementale overleggen sociaal domein. De rijkspartners wijzen erop dat er grote verschillen zijn in hoe gemeenten omgaan met een gezinsbrede aanpak. Gemeentelijke gesprekspartners vertellen de commissie wakker te liggen van de toenemende problematiek onder jongeren en de onmacht om hen tijdig en passend te helpen.

Ze geven aan dat er oplossingen liggen in een brede aanpak van gezinsproblematiek, maar ontberen bijvoorbeeld grip op de wachtlijsten in de volwassenen-GGZ. Het koppelen van de afspraken uit het integraal zorgakkoord (IZA) en het gezond en actief leven akkoord (GALA) met de Hervormingsagenda Jeugd, kan naar verwachting helpen om tot een bredere afweging te komen. Daarbij is opgemerkt dat er ook geld beschikbaar is, omdat een deel van de transformatiemiddelen vanuit het IZA worden ingezet voor het sociaal domein. De rol van het lokale team Volgens velen is er behoefte aan een regisseur op gezinsniveau die het overzicht heeft en coördineert. De stevige lokale teams zouden die rol goed kunnen spelen. Professionals merken in de praktijk dat de samenstelling, de doelgroep (alleen jeugd of 0-100 jaar) en de taakopdracht van de lokale/wijkteams verschillen tussen gemeenten. Het is voor professionals soms zoeken bij wie ze moeten zijn. De wijkteams geven aan nu afhankelijk te zijn van de bereidheid van partners om samen te werken. Kaders zouden helpen om het minder vrijblijvend te maken. Er is een richtinggevende kader opgesteld voor de inzet van lokale teams. Er wordt nu gewerkt aan een convenant waarin de verbinding wordt gemaakt tussen de lokale teams, de GGZ en het onderwijs.

Uitgangspunt is het verminderen van de diversiteit op het ‘wat’ en recht te doen aan de lokale context op het ‘hoe’.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

31

De wijkteams vragen aandacht voor de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep over het vermengen van bevoegdheden in het lokale team (toekennen en uitvoeren van hulp). Zij roepen het ministerie van VWS op om dit op te pakken, bijvoorbeeld door een goede klachtenprocedure te ontwikkelen om eventuele problemen in de praktijk te ondervangen. Het is de commissie opgevallen dat in verschillende gesprekken de wens naar voren is gebracht om meer kennis en kunde in het lokale team in te brengen. Aanbieders geven de commissie mee dat zij eigenlijk veel dichter op de gezinnen zouden moeten zitten. Ook partners in de jeugdbeschermingsketen zijn van mening dat het nuttig is om veel eerder in een traject betrokken te zijn; consultatie vanuit een lokaal team of een huisarts kan heel behulpzaam zijn. Lokale teams voelen ook de behoefte om bijvoorbeeld een eenmalig consult te kunnen aanvragen bij een psychiater of iemand vanuit de volwassenen-GGZ. Wet- en regelgeving laat dit nu niet toe; er is geen betaaltitel om de kosten te kunnen declareren. Ook partners in het welzijnswerk zouden het fijn vinden als zij een consult zouden kunnen aanvragen bij een jeugdzorgorganisatie, maar geven aan dat hiervoor een indicatie nodig is. Er lekt veel tijd en energie weg om een antwoord te vinden op de vraag wie er moet betalen.

Tot slot is ook de suggestie gedaan om de kennis van de GGD en de inzet van de jeugdgezondheidszorg beter te borgen in de lokale teams. Het belang van samenwerking met huisartsen Gemeenten, wijkteams en ook de (vertegenwoordiging van) huisartsen die de commissie heeft gesproken, onderschrijven het belang van de aanwezigheid van een praktijkondersteuner (POH’er) jeugd of een jeugdhulpondersteuner bij de huisartsen en de verbinding met het wijkteam. Er is wel behoefte aan een herijking van de bestaande handreiking. Dit moet zorgen voor meer duidelijkheid over rollen, taken en financiering. Volgens gemeenten staan niet alle huisartsen open voor inzet van een POH’er jeugd en is het moeilijk hen hiertoe te verplichten. In een van de andere gesprekken kwam naar voren dat het niet voor elke huisartsenpraktijk rendabel is om een eigen POH’er jeugd aan te stellen, in verband met de schaalgrootte van de praktijk. Pleidooi voor preventie en vroegsignalering Er is brede consensus onder de vijfhoekpartners en bij partners ‘in het voorveld’ dat het belangrijk is de preventieve basis te versterken en dat voorveld te benutten in het kader van vroegsignalering. Hoewel de Hervormingsagenda ook dit wenkend perspectief heeft, geven gesprekspartners aan dat maar 10% van het beschikbare budget naar preventieve maatregelen gaat. Het overgrote deel gaat naar ‘reparaties achteraf’.

De oproep is daarom om meer financiële middelen in te zetten in het voorveld. Ervaringen van partners met de inzet van buurtteams tonen volgens hen aan dat brede samenwerking tussen wijkteams, jeugdwerkers en scholen echt het verschil kan maken, bijvoorbeeld in het terugbrengen van wachtlijsten. Er liggen volgens vele gesprekspartners veel meer mogelijkheden in het inzetten van collectieve voorzieningen. Een ander voorbeeld dat in een rondetafelgesprek naar voren kwam, zijn de GGZ-herstelcentra. Mensen zoeken elkaar daar op, kunnen met elkaar praten, ervaringen uitwisselen en voelen zich gehoord. Dit voorkomt soms een doorverwijzing naar een maatwerkvoorziening. Daarnaast pleit een aantal gesprekspartners voor betere benutting van burgerinitiatieven. Maatschappelijke, zorg- en onderwijspartners pleiten voor een integraal jeugd- en gezinsakkoord, naar analogie van het integraal zorgakkoord. Ook aanbieders zijn er voorstander van dat in een veel breder verband (ketenbreed) afspraken worden gemaakt. Opgeroepen wordt om de wijken in te gaan en te kijken wat daar nodig is: er moet gekozen worden voor een gebiedsgerichte benadering. Ook wordt gewezen op het belang van de signaalfunctie die (sport)verenigingen kunnen vervullen.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

32

Jeugdgezondheidszorg, kinderopvang en scholen als belangrijke vindplaatsen In het rondetafelgesprek dat de commissie voerde met onder meer vertegenwoordigers van koepels van kinderopvang en scholen werd duidelijk dat zij nauwelijks betrokken zijn bij de Hervormingsagenda Jeugd; zij beschouwen dit als een gemiste kans. De jeugdgezondheidszorg, de kinderopvang en de scholen zijn logische vindplaatsen voor kinderen en jongeren, maar ook voor ouders. Volgens een gesprekspartner ervaren scholen als geen ander de mentale problemen van jongeren. Het ontwikkelen van basisvaardigheden kan pas als de essentiële condities om te kunnen leren zijn ingevuld. In gesprekken komen verschillende voorbeelden naar voren hoe binnen de muren van het schoolgebouw al aandacht is voor sociaal-maatschappelijke problematiek. Zo wordt bijvoorbeeld de brugfunctionaris genoemd. Deze persoon voegt expertise toe aan de school, is laagdrempelig voor docenten en leerlingen, is onderdeel van het schoolteam, functioneert onafhankelijk, en heeft een normaliserend effect, ook richting ouders. Scholen konden hiervoor subsidie aanvragen die beschikbaar werd gesteld vanuit het ministerie van OCW. Ook de inzet van schoolmaatschappelijk werk en de verbindingsroute opvang-onderwijs-zorg komen naar voren.

Idealiter is sprake van een doorlopende lijn van onderwijs en zorg, waarop naar behoefte kan worden op- en afgeschaald. Geconstateerd wordt dat er vooralsnog geen gezamenlijke afspraken zijn over de inrichting van een basiszorginfrastructuur op scholen. Daar komt bij dat initiatieven op het snijvlak van onderwijs en jeugdhulp vaak met tijdelijke middelen worden gefinancierd. Daarnaast moeten succesvolle projecten, bijvoorbeeld de inzet van een jeugdconsulent op school, soms worden beëindigd, omdat het niet is toegestaan onderwijsgelden in te zetten voor zorg. Een betrokkene merkte in het gesprek met de commissie op dat het onderwijs functioneel is georganiseerd vanuit het collectief, terwijl de jeugdzorg decentraal is georganiseerd op maat. Deze twee verschillende perspectieven en financieringsstromen zijn moeilijk met elkaar te verenigen. Het belang van afstemming tussen onderwijs en jeugdhulp Partners in de jeugdzorg spreken richting de commissie hun zorgen uit over de effecten van ontwikkelingen in het onderwijs op de instroom van jeugdzorg. Gesprekspartners wijzen op eerder genoemde maatschappelijke factoren in combinatie met de grote klassen en het lerarentekort.

Druk van ouders om hun kind te laten testen op specifieke problematiek of het kunnen bieden van extra ondersteuning aan leerlingen die moeilijker mee kunnen komen in de klas, kunnen leiden tot inzet van passend onderwijs of het verwijzen van leerlingen naar gespecialiseerd onderwijs. Omdat niet alle ondersteuningsvragen alleen betrekking hebben op het volgen van onderwijs, wordt in voorkomende gevallen ook een beroep gedaan op inzet van jeugdhulp. Er is begrip voor de druk die leraren en docenten ervaren en de oplossingen die gekozen worden, maar gesprekspartners vinden ook dat nu sprake is van perverse prikkels. De druk om professionele jeugdhulp in te zetten, maakt het ook lastig om op een andere manier in te spelen op hulpvragen. Gesprekspartners, waaronder jongeren zelf, benadrukken het belang om kinderen/jongeren wel op school te houden. Uitval op school leidt vrijwel altijd tot inzet van jeugdhulp. Als gevolg van wachtlijsten voor het speciaal onderwijs komen jongeren soms voor langere tijd thuis te zitten, omdat het niet meer lukt in het reguliere onderwijs. De commissie hoort dat wanneer jongeren thuis komen te zitten, hun problematiek alleen maar toeneemt. Ook het meerdere keren wisselen van school is een bron van problemen.

Het zou, volgens een gesprekspartner, wenselijk zijn als er een prikkel in zowel het jeugdzorgstelsel als het onderwijs zou zitten om over de eigen grenzen heen te kijken.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

33

Een belemmering die daarbij overwonnen moet worden, is de privacywetgeving. Gesprekspartners geven bijvoorbeeld aan dat een jeugdconsulent op school allerlei vraagstukken rondom een leerling en het gezin met de docent kan bespreken, maar dat de consulent terughoudend is om dit ook met ouders te bespreken. Ook het medisch beroepsgeheim zorgt ervoor dat huisartsen geen informatie kunnen doorspelen aan een jeugdconsulent. Gesprekspartners merken dat de AVG hen in de weg zit om integraal te kunnen werken, over verschillende domeinen heen. Overgang 18-/18+ In een aantal gesprekken hebben partners hun zorgen geuit over de overgang van 18- naar 18+. Professionals en aanbieders geven aan dat zij een jongere bij het bereiken van de leeftijd van 18 jaar moeten loslaten, terwijl de jongere zelf hier nog niet klaar voor is. Dit ondanks de mogelijkheden die er zijn voor verlengde jeugdhulp. Jongeren moeten op die leeftijd in één keer op eigen benen staan of moeten opnieuw hulp zoeken. In de volwassenen-GGZ moeten zij vervolgens weer helemaal opnieuw beginnen, dikwijls inclusief wachtlijsten. Ook jongeren zelf geven in het gesprek met de commissie aan dat zij hier erg tegenop zien. Stoppen met jeugdhulp bij de leeftijd van 18 jaar is volgens professionals soms een desinvestering van de geboden hulp in de jaren daarvoor.

Kinderrechten De Kinderombudsvrouw wijst de commissie op het bestaan van de kinderrechtentoets en het uitgangspunt om bij de ontwikkeling van nieuw beleid deze toets te hanteren.

Af- en ombouw gesloten jeugdzorg Noodzaak en zorgen Het terugdringen van de residentiële zorg is een van de maatregelen in de Hervormingsagenda Jeugd. Een belangrijk onderdeel daarbinnen is de af- en ombouw van de gesloten jeugdzorg, ook wel jeugdzorgPlus genoemd. In de tweede editie van de Stand van de Jeugdzorg constateert de Jeugdautoriteit dat de afbouw stagneert; op peildatum 30 juni 2024 waren er nog 564 plaatsen.11 In de gesprekken die de commissie heeft gevoerd, geven betrokkenen en deskundigen aan kritisch te staan tegenover het terugbrengen van het aantal gesloten plaatsingen tot nul. Naar verwachting zal er altijd een groep jongeren overblijven voor wie het onmogelijk is om een andere vorm van zorg aan te bieden. Dat neemt niet weg dat betrokkenen de beweging van afbouw van de gesloten jeugdzorg onderschrijven; vrijheidsbeperkende maatregelen mogen nooit leiden tot beschadiging van jongeren. Het grootste vraagstuk bij de af- en ombouw van jeugdzorgPlus is de beschikbaarheid van alternatieven. Jongeren uit de gesloten jeugdzorg kunnen niet zomaar geplaatst worden op reguliere woongroepen. De ervaring is dat dit de dynamiek in bestaande groepen te veel verstoort. Als reguliere woongroepen jongeren uit de gesloten jeugdzorg weigeren op te nemen, bestaat het risico dat deze jongeren meerdere keren worden verplaatst. Dat ondermijnt het bieden van een stabiele basis.

Volgens betrokkenen is er onvoldoende en niet tijdig nagedacht over passende alternatieven. Het is nu vooral experimenteren met kleinschalige woonvormen en met nieuwe werkwijzen. Dit legt veel druk op de gespecialiseerde jeugdzorgorganisaties en de jeugdzorgprofessionals. Het vraagt van professionals andere vaardigheden en competenties. Tegen de achtergrond van de krappe arbeidsmarkt, maken jeugdzorgorganisaties zich zorgen of er straks wel voldoende geschikte medewerkers zullen zijn voor deze alternatieven voor jeugdzorgPlus.

11) Bron: Jeugdautoriteit, Monitor JeugdzorgPlus, peildatum 30 juni 2024.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

34

De afbouw van de gesloten jeugdzorg heeft ook consequenties voor de continuïteit van een aantal gespecialiseerde jeugdzorgaanbieders. In het rondetafelgesprek met de commissie onderkennen aanbieders deze ontwikkeling. Tegelijkertijd geven aanbieders aan dat veruit het grootste deel van de huidige plaatsingen voor jeugdzorgPlus spoedplaatsingen zijn. Zij stellen vast dat dikwijls onvoldoende gekeken is naar de achterliggende oorzaken van het gedrag van de jongere en dat er niet altijd een verklarende analyse is opgesteld. Dit zou volgens hen wel moeten en zou kunnen voorkomen dat jongeren met spoed moeten worden geplaatst. Betrokkenen vragen ook aandacht voor de maatschappelijke acceptatie van deze alternatieve vormen van intensieve jeugdzorg. In het werkbezoek van de commissie aan een aanbieder van gesloten jeugdzorg kwam naar voren dat er veel tijd gaat zitten in het vinden van draagvlak in een wijk. De ervaring leert dat wanneer sprake is van problemen in de wijk waar jongeren bij betrokken zijn, er al snel wordt gekeken naar de jongeren die bij hen in zorg zijn, terwijl dat niet altijd terecht is. Een ander zorgpunt betreft de verbinding met het onderwijs. Of jongeren nu in de gesloten jeugdzorg zitten of dat sprake is van een alternatieve woonvorm, het blijft essentieel dat zij toegang houden tot onderwijs.

Betrokkenen benadrukken het belang dat jongeren geen achterstand oplopen en ook in het schoolritme blijven. Ook jongeren zelf geven dit aan de commissie aan. Sommigen hebben ervaren dat alleen handvaardigheid of andere activiteiten werden aangeboden. Gesprekspartners benadrukken het belang om na te denken welke consequenties afbouw van de gesloten jeugdzorg heeft voor reguliere scholen. Tot slot geven gemeenten en aanbieders de commissie mee dat de alternatieven voor jeugdzorgPlus vooralsnog niet goedkoper zijn, terwijl in de Hervormingsagenda rekening wordt gehouden met een besparing.12 Gesprekspartners geven aan dat iedereen beter had moeten nadenken over de volgorde, fasering en de consequenties. Aanbieders vinden dat de huidige specifieke uitkeringen (SPUK’s) hen onvoldoende bestuurlijk comfort geven en pleiten voor meer landelijke coördinatie en meer sturingsinstrumentarium.

Samenhang met Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming en met Kwaliteit en Blijvend Leren Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming In meerdere gesprekken kwam het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming naar voren. Gemeenten geven aan het Toekomstscenario hoopgevend te vinden en zouden graag zien dat de benaderingswijze model zou staan voor de brede aanpak van de jeugdzorgproblematiek. Ook aanbieders zijn positief over de huidige proeftuinen, maar constateren dat het niet lukt om de aanpak op te schalen. Volgens hen is er teveel ruimte voor betrokken partijen om ‘nee’ te zeggen. Wat niet helpt is dat het Toekomstscenario niet is verbonden met de Hervormingsagenda Jeugd. Het zijn nu twee gescheiden werelden. Betrokkenen vinden dit onwenselijk en pleiten voor landelijke coördinatie. De partners in de jeugdbeschermingsketen vinden dat het Toekomstscenario moet kunnen bouwen op sterke lokale teams. Zij zien nu echter grote lokale verschillen, zowel in de taken die de lokale teams oppakken als in de manier waarop zij georganiseerd zijn. Een voorbeeld is het gebruik van de verklarende analyse. 12) Naar verwachting verschijnt in het voorjaar van 2025 een onderzoeksrapport naar de alternatieven en financiële consequenties van de afbouw van jeugdzorgPlus.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

35

Er zijn lokale teams die nog nauwelijks met een verklarende analyse werken en daardoor soms te vroeg of onvoldoende onderbouwd een beroep doen op jeugd- en gezinsbescherming. Volgens de ketenpartners gaan zowel het Toekomstscenario als de Hervormingsagenda uit van een te smalle focus op jeugd, terwijl een aanpak gericht op de brede gezinsproblematiek het vertrekpunt zou moeten zijn. De partners in de jeugdbeschermingsketen vragen daarnaast aandacht voor meer landelijke coördinatie op de inkoop van specialistische jeugdzorg, mede in het licht van de aansluiting van de 42 jeugdhulpregio’s13 op de 25 regionale veiligheidsteams14. Gesprekspartners geven aan dat gemeenten soms het benodigde jeugdzorgaanbod niet hebben ingekocht of dat er onvoldoende plaatsen beschikbaar zijn waar jongeren terechtkunnen. Een gebrek aan doorstroming leidt ertoe dat voor circa de helft van de rechterlijke uitspraken geen passende zorg gevonden kan worden. Soms betekent dit dat noodgedwongen niet de vraag, maar het beschikbare aanbod centraal gesteld wordt. Kwaliteit en Blijvend Leren In de Hervormingsagenda Jeugd is een aparte maatregel opgenomen over kwaliteitsverbetering en blijvend leren (KBL). De ambitie is om voor belangrijke delen van de jeugdhulp tot kwaliteitskaders te komen.

Het gaat erom – voor zover mogelijk – vast te stellen welke jeugdhulp aantoonbaar wel/niet werkt, en een gezamenlijke structuur en cultuur tot stand te brengen waar voortdurend leren vanzelfsprekend is. Op basis van het advies van de kwartiermaker (november 2022) is een werkstructuur opgezet, bestaande uit een werkorganisatie, een bureau, een adviesraad en een koersgroep met eigen taken en verantwoordelijkheden. De keuze was om deze governancestructuur naast die van de Hervormingsagenda Jeugd te laten bestaan. In de gesprekken die de commissie heeft gevoerd is dikwijls aangegeven dat een breed gedeeld en gedragen inzicht ontbreekt in welke vormen van ondersteuning en behandeling in de jeugdhulp effectief zijn. In een van de rondetafelgesprekken stelden de aanwezige kennisinstituten dat er zeker informatie is over kwaliteit en bewezen interventies in de jeugdzorg. En ook over het succes van inzet van collectieve preventiemethoden is kennis beschikbaar. Uit onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat preventieve inzet op het gebied van mentale gezondheid, opvoedondersteuning en preventie van sociale problemen op school, leiden tot minder zorggebruik en minder schooluitval.15 De constatering is dat er met deze kennis te weinig wordt gedaan.

Anderen vinden dat het bepalen van de effectiviteit van de inzet van jeugdhulp sterk bepaald wordt door de context: jeugdproblematiek is immers vaak gerelateerd aan problemen in het gezin of de omgeving. Een andere gesprekspartner stelt dat er al veel kaders zijn, maar toepassing daarvan leidt niet per se tot meer kwaliteit. Tot slot wordt ook de suggestie gedaan om veel meer te luisteren naar wat inzet van jeugdhulp voor jongeren zelf heeft opgeleverd. Enkele gesprekspartners geven aan dat er een onafhankelijk instituut voor de jeugd nodig is die bepaalt welke behandeling wel/niet effectief is. Daarbij wordt de parallel getrokken met de rol van Zorginstituut Nederland. Daarnaast hoort de commissie dat er sprake is van een voortdurend kip-ei-probleem: moet er eerst eenduidigheid komen over kwaliteitsnormen om te kunnen standaardiseren, of moet er eerst een overzicht zijn van producten en diensten waarop vervolgens kwaliteitsnormen worden bepaald? Meerdere gesprekspartners vragen zich af wat de jeugdzorg in het kader van kwaliteitsontwikkeling en -normering kan leren vanuit andere (zorg)stelsels. 13) In december 2024 is uit het ontwerpbesluit Verbetering beschikbaarheid jeugdzorg gebleken, dat besloten is tot 41 jeugdhulpregio’s.

14) In de Voortgangsbrief Jeugd van 5 november 2024 heeft het kabinet als ontwikkelrichting binnen het Toekomstscenario gekozen voor 25 regionale veiligheidsteams, georganiseerd op de geografische schaal van de veiligheidsregio’s. 15) Schakel- en Adviesraad Jeugd (SAR), Kostenbesparing door Preventie in het Jeugddomein.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

36

Zolang er geen gedeeld beeld is over de kwaliteitsstandaarden, stellen gesprekspartners dat het lastig is een collectief leertraject in te zetten. Daar komt bij dat de verwachtingen van KBL hoog gespannen zijn, maar het ontwikkelen van kwaliteitskaders of een kwaliteitskompas kost veel tijd; het is geen ‘eenvoudige’ handreiking. Het is een proces waarvoor in de eerste plaats tijd en voldoende middelen nodig zijn. Betrokkenen in de KBL-structuur merken op dat er beperkte ruimte en tijd is om te leren. Daarvoor moeten mensen vrijgespeeld worden, terwijl alle aandacht en energie uitgaan naar het uitvoeren van andere maatregelen uit de Hervormingsagenda. De uitvoeringskracht van KBL is beperkt. Ook personele wisselingen binnen KBL zorgen voor vertraging in het proces. Gemeenten spreken de wens uit dat er transformatiemiddelen beschikbaar komen om het onderling leren te faciliteren en een impuls te geven. Daarnaast hoort de commissie ook de behoefte aan meer regie. De wijkteams zien nu dat er nog veel verschillen zijn in het land. Onderling leren vindt wel plaats, maar het is nog te vrijblijvend. De gekozen eigen governancestructuur voor KBL roept bij verschillende partners vragen op. Aanbieders geven aan op voorhand niet te hebben meegedacht over KBL. Zij ervaren de uitwerking als erg complex.

Ook andere betrokkenen merken op dat de brede samenstelling van partijen binnen KBL het lastig maakt om tot een gezamenlijke taal te komen. Aanbieders geven aan behoefte te hebben aan opdrachtverheldering voor de inzet van de koersgroep: voor wie maken we dit, aan wie leggen we verantwoording af en wat moeten we opleveren? In de stuurgroep Hervormingsagenda Jeugd is in december 2024 ingestemd met een wijziging in de governance van KBL om de stuurgroep van de Hervormingsagenda Jeugd een rol te geven in de besluitvorming rondom KBL, en de rol van de koersgroep aan te passen.