396a Rapport Kinderen in nood.pdf

De genoemde risicogebieden vormen het uitgangspunt voor het (kwalitatief­empirische) veldonderzoek naar de veiligheidssituatie van kinderen die in noodopvanglocaties verblijven. Doel van dit veldonderzoek is het verzamelen van data om dieper inzicht te krijgen in de al breed bekende fysieke en mentale veiligheidsrisico’s. Hierbij nemen we expliciet het perspectief mee van het kind. De Onderzoeksraad heeft acht noodopvanglocaties in Nederland bezocht in de eerste helft van 2025, meestal gedurende meerdere dagen. Voor de dataverzameling zijn de volgende methoden ingezet: observaties, interviews met medewerkers, interviews met 13 Photovoice is een participatieve onderzoeksmethode waarbij deelnemers door middel van door henzelf gemaakte foto’s hun leefwereld in beeld brengen en vervolgens in een groep in gesprek gaan over deze foto’s. Deze methode is geschikt om potentieel kwetsbare onderzoeksparticipanten, zoals kinderen, aan het woord te laten. Voor een nadere omschrijving van deze methode wordt verwezen naar hoofdstuk 3.2 en Bijlage A: Onderzoeksverantwoording. ouders die met hun minderjarige kinderen in de noodopvang verblijven en photovoice13 met kinderen vanaf twaalf jaar. In de uitwerking van het veldonderzoek zijn in dit onderzoek verschillende casussen beschreven die de onveilige omstandigheden op de noodopvanglocaties illustreren. D.

In het onderzoek wordt gebruik gemaakt van kwantitatieve data die inzicht bieden in zowel de leefomstandigheden van kinderen in de noodopvang als in de omvang van de veiligheidsproblematiek, voor zover die data beschikbaar zijn. Zo zijn gegevens van het COA opgevraagd over aantallen kinderen, locatiekenmerken, beschikbare faciliteiten en voorzieningen op noodopvanglocaties, duur van het verblijf op noodopvanglocaties en aantallen verhuisbewegingen. Het Wetenschappelijk Onderzoek­ en Datacentrum (WODC) leverde informatie over het aantal incidenten en misdrijven dat plaatsvindt in noodopvanglocaties waar zich kinderen bevinden. In bijlage F is een methodologische verantwoording van het gebruik van de kwantitatieve data gegeven. Onderzoeksvraag 2 en 3 Voor de beantwoording van onderzoeksvraag 2 (Wat verklaart dat er veiligheidstekorten voor kinderen in het asielopvangsysteem met noodopvang bestaan?) en onderzoeksvraag 3 (Wat verklaart dat deze veiligheidstekorten blijven voortbestaan?) is allereerst het systeem van noodopvang in kaart gebracht. Hiervoor zijn alle betrokken partijen met hun taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden beschreven. Daarnaast is een tijdlijn van gebeurtenissen gemaakt.

Vervolgens is een systemische analyse uitgevoerd die ingaat op de dynamiek van krachten, belangen, invloeden en veronderstellingen tussen betrokken partijen op Kinderen in nood, september 2026 | H1 Inleiding 25 verschillende lagen van het systeem van noodopvang (van partijen op locatieniveau, tot aan overheids­ en uitvoerings­ niveau). Om de nodige informatie te vergaren, hebben de onderzoekers de betrokken partijen geïnterviewd en gericht documenten opgevraagd en bestudeerd. 1.5 Referentiekader De Onderzoeksraad hanteert het uitgangspunt dat alle kinderen recht hebben op een veilige omgeving om op te groeien en zich te kunnen ontwikkelen. Kinderen die asiel aanvragen in Nederland en worden opgevangen in asielopvangcentra (inclusief noodopvanglocaties) zijn afhankelijk van de overheid voor hun bescherming en voor de vervulling van hun basisbehoeften.14 De kwetsbare positie van kinderen in de asielketen legt de overheid een extra verplichting op wat betreft hun bescherming.

Als een alleenstaand kind asiel aanvraagt zonder ouders of wettelijk vertegenwoordigers ­ de zogenoemde alleenstaande minderjarige vreemdeling (amv)15 ­ draagt de overheid de volledige verantwoordelijkheid voor zijn/haar veiligheid, verzorging 14 De opdracht van de overheid om zorg te dragen voor de opvang van asielzoekers, en hun immateriële en materiële behoeften vloeit voort uit Europese Opvangrichtlijn (Richtlijn 2013/33). Deze richtlijn is in Nederland geïmplementeerd in nationale wetgeving, met name de Regeling Verstrekkingen Asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (RVA) 2005. 15 In dit rapport wordt de term ’alleenstaande kinderen’ gebruikt voor kinderen die zonder ouder of wettelijk vertegenwoordiger de asielprocedure in Nederland doorlopen. Wanneer wordt verwezen naar beleid, sturing en institutionele contexten, wordt de officiële afkorting amv (alleenstaande minderjarige vreemdelingen) gevolgd. 16 In overeenstemming de Opvangrichtlijn (artikel 24) en het Kinderrechtenverdrag (artikel 20). 17 Ter indicatie: De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid geeft in november 2020 aan dat asielzoekers voor maximaal zeven dagen in crisisnoodopvang mogen worden opgevangen (Kamerstukken II 2020/21, 19 637, nr. 2684). En in het programma van eisen voor noodopvang (COA, april 2023) is de maximale verblijfstijd van bewoners op 6 maanden gesteld.

18 De Europese Opvangrichtlijn 2013/33 is van toepassing op burgers uit derde landen en staatlozen die een verzoek hebben ingediend om internationale bescherming op het grondgebied van een EU­lidstaat. De Opvangrichtlijn kent specifieke voorschriften met betrekking tot kinderen, die bindend zijn voor Nederland. De Opvangrichtlijn (Richtlijn 2013/33) is met ingang van 12 juni 2026 ingetrokken en vervangen door de herziene Opvangrichtlijn, Richtlijn 2024/1346. 19 Het Kinderrechtenverdrag (het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK)) beschermt de rechten van iedereen jonger dan achttien jaar. Uit dit verdrag vloeien voor de overheid speciale verplichtingen voort ten aanzien van kinderen die asiel zoeken of erkend vluchteling zijn, zodat hun ontwikkeling en waardigheid beschermd worden. Het Kinderrechtenverdrag is in 1989 aangenomen door de Verenigde Naties en in 1995 bekrachtigd door Nederland. Door die bekrachtiging heeft Nederland de verplichting het verdrag na te leven. 20 Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens verankert onder andere het recht op eerbieding van het privé, familie­ en gezinsleven (artikel 8) en het recht op vrijheid en veiligheid (artikel 5). en begeleiding.16 Omdat de beschermende, opvoedende en zorgdragende rol van ouders ontbreekt, zijn alleenstaande minderjarigen extra kwetsbaar.

Zoals in paragraaf 1.2 vermeld, ziet de Onderzoeksraad de (nood)opvang als een veilige omgeving wanneer de daar verblijvende kinderen kunnen opgroeien in gezonde en stabiele leefomstandigheden. Om deze veilige leefomgeving te kunnen bieden, moeten noodopvanglocaties waar kinderen voor langere tijd17 verblijven (ten minste) voldoen aan de eisen aan opvang zoals gesteld in de Europese Opvangrichtlijn 2013/33/EU18 (hierna: Opvangrichtlijn). Ook moeten de leefomstandigheden op de noodopvanglocaties in overeenstemming zijn met het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: het Kinderrechtenverdrag)19 en met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).20 In bijlage D.1 zijn de vereisten uitgewerkt die bepalend zijn voor leefomstandigheden in de noodopvang, gerelateerd aan de zes risicogebieden zoals benoemd in paragraaf 1.2. Kinderen in nood, september 2026 | H1 Inleiding 26 Aanvullend hierop verwacht de Onderzoeksraad dat bij de opvang van kinderen rekening wordt gehouden met de effecten van een opeenstapeling van veiligheidstekorten in de leefomstandigheden. Juist door die opeenstapeling kan een voor kinderen onveilige situatie ontstaan. De opeenstapeling van tekorten kan er op langere termijn voor zorgen dat kinderen achterblijven in hun emotionele en sociale ontwikkeling.

Aanleiding voor dit onderzoek is de langdurige inzet van noodopvang met leefomstandigheden die voor kinderen onveilig zijn, en het feit dat het de Nederlandse overheid niet lukt om hier structureel verandering in aan te brengen. De Onderzoeksraad beschouwt het onderliggende probleem van een tekort aan opvangcapaciteit in het asielsysteem niet als een crisis in de zin van een onverwachte gebeurtenis waardoor, in onzekere omstandigheden en onder tijdsdruk, ingrijpende beslissingen moeten worden genomen om acute aanwezige risico’s te beheersen. Dit probleem speelt immers al vele jaren en wordt gekenmerkt door een dynamische en onvoorspelbare interactie tussen gebeurtenissen en ontwikkelingen, zoals een fluctuerend aantal asielzoekers dat naar Nederland komt. Hoe om te gaan met een dergelijke situatie wordt in de literatuur beschreven als ‘goed bestuur in turbulente tijden’.21 In lijn hiermee verwacht de Onderzoeksraad dat overheids­ handelen door de bij asielopvang betrokken overheidspartijen gestoeld is op ‘robuust bestuur’. Dit houdt in dat bij het organiseren van de opvang van asielzoekers rekening wordt gehouden met mogelijke veranderende omstandigheden en tegenslagen, waarbij de veiligheid van kinderen altijd gewaarborgd moet blijven. De partijen pikken signalen over veiligheidsrisico’s op en 21 C. Ansell et al., Robust Governance in Turbulent times, 2024.

ondernemen hier actie op. De Rijksoverheid moet vervolgens de andere betrokken partijen, zoals uitvoeringsorganisaties COA en Nidos en de medeoverheden (gemeenten), in staat stellen hun taak naar behoren uit te voeren. Hoewel partijen binnen het (nood)opvangstelsel gedeelde, gedifferentieerde taken hebben, dragen zij gezamenlijk de verantwoordelijkheid om veilige opvang voor kinderen te realiseren. In bijlage D.2 zijn deze uitgangspunten in een uitgebreid referentiekader uitgewerkt. 1.6 Leeswijzer In dit rapport wordt in hoofdstuk 2 beschreven welke plek de nood opvang inneemt in het systeem van asielopvang. Het hoofd­ stuk gaat in op welke partijen betrokken zijn bij de nood opvang en wat hun verantwoordelijkheden zijn. Daarna beschrijft het hoofdstuk hoe de inzet van noodopvang zich heeft ontwikkeld, met name vanaf 2021. Tot slot wordt met behulp van cijfers aan­ getoond dat noodopvang niet langer incidenteel en kortstondig is, maar structureel wordt ingezet om opvang te realiseren voor kinderen die asiel hebben aangevraagd.

Hoofdstuk 3 gaat in op de veiligheidsrisico’s waar kinderen in de noodopvang mee worden geconfronteerd en geeft antwoord op onderzoeksvraag 1 (Welke veiligheidstekorten bestaan in de noodopvanglocaties waar kinderen worden opgevangen?) Het hoofdstuk werkt toe naar de constatering dat kinderen voor langere tijd te maken hebben met een opeenstapeling van veiligheidsrisico’s. In de hoofdstukken 4 en 5 volgt de analyse van het systeem van noodopvang dat is ontstaan om asielzoekers te kunnen opvangen. Kinderen in nood, september 2026 | H1 Inleiding 27 Hoofdstuk 4 gaat in op de systemische tekorten die ertoe leiden dat kinderen worden opgevangen op onveilige nood­ opvanglocaties. In hoofdstuk 5 staat de vraag centraal waardoor deze situatie blijft voortbestaan. Deze twee analyse hoofdstukken geven antwoord op onderzoeksvraag 2 (Wat verklaart dat er veiligheidstekorten voor kinderen in het asielopvangsysteem met noodopvang bestaan?) en onderzoeksvraag 3 (Wat verklaart dat deze veiligheidstekorten blijven voortbestaan?). Hoofdstuk 6 bevat de conclusies van dit onderzoek. Tot slot worden in hoofdstuk 7 de aanbevelingen gegeven die de Onderzoeksraad naar aanleiding van dit onderzoek heeft opgesteld.

Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 28 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem Noodopvang neemt, naast reguliere opvang, een belangrijke plek in binnen het huidige systeem van asielopvang in Nederland. Daar zijn verschillende partijen bij betrokken. Aangezien deze partijen ook, direct of indirect, betrokken zijn bij de veiligheid van kinderen in de noodopvang, is het binnen dit onderzoek van belang om hun rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in kaart te brengen. Dat is het doel van dit hoofdstuk. De beschrijving in paragraaf 2.1 gaat uit van de situatie zoals die bestond tot juli 2025. Mede als gevolg van politiek­bestuurlijke keuzes is het asielopvangsysteem een zeer dynamisch systeem. Ook de verdeling van de verantwoordelijkheden voor de realisatie van de noodopvang is met regelmaat gewijzigd. De situatie (in juli 2025) laat zich dan ook alleen goed begrijpen in het licht van hoe die is ontstaan. Daarom biedt paragraaf 2.2 een korte historische reconstructie. We maken duidelijk hoe de inzet van noodopvang de afgelopen jaren tot stand is gekomen en hoe noodopvang zich, als onderdeel van het totale asielopvangsysteem, heeft ontwikkeld tot wat het vandaag de dag is. In paragraaf 2.3 wordt ten slotte met behulp van cijfers een beeld geschetst van de omvang van de inzet van de noodopvang.

22 In de periode van 2 juli 2024 ­ 23 februari 2026 betrof dit het ministerie van A&M. Zie voor toelichting de blauwe box in deze paragraaf. 23 Ministerie van Justitie en Veiligheid, Introductiedossier Ministerie van Justitie en Veiligheid, juni 2024. 24 Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers, 5 juli 1994 (Wet COA). 2.1 Betrokken partijen en verantwoordelijkheden Verantwoordelijkheden in het asielsysteem Het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) is verantwoordelijk voor het asielstelsel en de opdrachtgever van verschillende organisaties in de migratieketen, waaronder het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA).22 Het ministerie ontwikkelt het asielbeleid en is verantwoordelijk voor de regie op de migratieketen.23 De wettelijke taak tot (im)materiële opvang en plaatsing van asielzoekers is belegd bij het COA.24 Het COA is onder andere verantwoordelijk voor het opvangen van asielzoekers, het verwerven en beheren van opvanglocaties, het begeleiden van asielzoekers, het zorgen voor de voor hen noodzakelijke middelen en het handhaven van de veiligheid en de leefbaarheid op locaties. Het COA is een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) en ontvangt financiering van het Ministerie van JenV om zijn taak uit te voeren.

2 Regietafels van de verschillende provinciën hebben een Ontwikkelingen rond het Ministerie van Asiel en Migratie (A&M) | coördinerende rol; het Rijk bepaalt de benodigde opvang | plekken In de periode van het kabinet­Schoof (2 juli 2024 ­ 23 februari 2026) is het Ministerie van Asiel | en verdeelt deze over de twaalf provincies, en de Commissarissen en Migratie (A&M) opgericht als zelfstandig departement, met een nieuwe ministerspost met | van de Koning overleggen met de gemeenten over de invulling de verantwoordelijkheid voor het asiel­ en migratiebeleid, de minister van Asiel en Migratie. | van deze taak. Gemeenten stellen vervolgens locaties beschik­ Taken die voorheen onder het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) vielen, werden | baar aan het COA. Het COA zorgt voor de benodigde financiering daarmee ondergebracht bij het nieuwgevormde ministerie. | en faciliteert de voorzieningen op locaties. In overleg kan ervoor gekozen worden om de exploitatie van opvanglocaties bij Onder het kabinet­Jetten is het Ministerie van Asiel en Migratie opgeheven. De verantwoordelijk­ | gemeenten te beleggen.26 De minister van A&M treedt op als heden op het terrein van asiel en migratie zijn opnieuw ondergebracht bij het ministerie van JenV.

| toezicht | houder in het kader van de Spreidingswet en kan hand­ De minister van Asiel en Migratie is wel als afzonderlijke ministerspost gehandhaafd binnen JenV. | haven wanneer gemeenten tekortschieten in het realiseren van opvang | plekken conform verdeelbesluiten in het kader van de In dit rapport wordt voor de aanduiding van betrokken actoren aangesloten bij de bestuurlijke | Spreidingswet. De minister van A&M kan gemeenten vergoedingen inrichting van de beschreven periode. Voor de periode waarin sprake was van een zelfstandig | verstrekken als er sprake is van extra inspanningen.27 Ministerie van Asiel en Migratie wordt de actor aangeduid als A&M. Voor perioden waarin de verantwoordelijkheden voor asiel en migratie waren ondergebracht bij het Ministerie van | Wanneer er te weinig reguliere opvangplekken zijn, realiseren het Rijk, Justitie en Veiligheid wordt de actor aangeduid als JenV, ook wanneer daarbij sprake was van | het COA en gemeenten noodopvang. Het Rijk roept gemeenten en een afzonderlijke staatssecretaris of minister van Asiel en Migratie binnen dat ministerie.

| provincies in dat geval op om extra opvang | locaties te leveren.28 Wanneer gemeenten een locatie beschikbaar stellen, kunnen zij ervoor kiezen om de exploitatie daarvan over te dragen aan Als gevolg van de inwerkingtreding van de Spreidingswet25 op | het COA (noodopvang) of om zelf tijdelijk een locatie te beheren 1 februari 2024 en de vaststelling van de bijbehorende verdeel­ | (tijdelijke gemeentelijke opvang, TGO).29 Het COA, dat van het Rijk besluiten (20 december 2024) hebben gemeenten een wettelijke | de opdracht heeft gekregen om deze noodopvang te faciliteren, taak om opvangplekken beschikbaar te stellen. De Provinciale | financiert zowel de eigen noodopvang als de TGO­locaties. 25 Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen, 1 februari 2024 (Spreidingswet). N.B. De officiële naam van de Spreidingswet is de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen. Het doel van de wet is te komen tot voldoende opvangplekken en een evenwichtiger verdeling van asielzoekers over provincies en gemeenten. 26 Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (artikel 3b). 27 | Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen (Spreidingswet), artikel 9.

Zie ook: Memorie van toelichting, Regels inzake het toedelen van een wettelijke taak aan gemeenten om opvangvoorzieningen voor asielzoekers mogelijk te maken en wijzigingen van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen), 8 november 2022, p.4. 28 In 2022 werd Veiligheidsregio’s en gemeenten gevraagd het COA te helpen met het realiseren van tijdelijke noodopvanglocaties, zogenoemde crisis | nood­ opvanglocaties (CNO). Na afbouwen van de nationale crisisstructuur is een deel van de door gemeenten opgezette CNO omgezet naar tijdelijke gemeentelijke opvang (TGO). Aanvullend is gemeenten ook gevraagd te zoeken naar nieuwe en snel te realiseren locaties die als TGO konden worden geëxploiteerd. 29 In een TGO voert niet het COA, maar de gemeente het dagelijkse beheer. Een locatiemanager en woonbegeleiders zijn in dienst van (of ingehuurd door) de gemeente. In afstemming met de desbetreffende gemeente vervult het COA (en/of een veiligheidsregio) een ondersteunende rol. Kinderen in nood, september 2026 | | | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem29 Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 30 Het COA zorgt voor de voorzieningen in de eigen locaties, voor een TGO regelt een gemeente die voorzieningen vaak zelf.

Als een gemeente dat wil, kan het COA enige vorm van ondersteuning bieden. Ook kan een gemeente een verzoek indienen bij de veilig­ heidsregio voor ondersteuning bij het regelen van voor zieningen in tijdelijke gemeentelijke opvanglocaties. Bijkomende verantwoordelijkheid voor alle gemeenten waar kinderen in de asielopvang verblijven, is dat zij verplicht zijn ervoor te zorgen dat kinderen binnen drie maanden na aankomst in Nederland naar school kunnen. Voogdij­ en opvangorganisatie Nidos is verantwoordelijk voor opvangplekken voor alleenstaande kinderen jonger dan vijftien jaar en voor alleenstaande kinderen met een verblijfsvergunning.30 Nidos is niet betrokken bij de organisatie van opvang in nood­ opvang locaties, maar blijft wel altijd betrokken als voogd van alleen staande kinderen die in de noodopvang verblijven.31 Toezicht Verschillende toezichthouders houden toezicht op het asiel­ systeem, zowel op de reguliere opvang als op de noodopvang.32 De Inspectie Justitie en Veiligheid (Inspectie JenV) houdt toezicht op het systeem van asiel en migratie. Het doel van de inspectie is om de kwaliteit van de uitvoering van taken van organisaties als het COA en Nidos te verbeteren. De Inspectie Gezondheidszorg 30 In de wereld van asielopvang wordt voor alleenstaande kinderen de term alleenstaande minderjarige vreemdelingen, afgekort amv, gebruikt.

31 Alleenstaande kinderen die zonder ouders of wettelijk vertegenwoordiger asiel aanvragen in Nederland krijgen een jeugdbeschermer van het Nidos toegewezen. De wettelijke voogdij wordt door de jeugdrechter toegewezen. Daarnaast hebben alleenstaande kinderen die op een (nood)opvanglocatie van het COA verblijven ook een mentor van het COA die hen ondersteunt en begeleidt tijdens hun verblijf in de opvang. 32 Naast de in deze alinea genoemde toezichthouders houdt de Nederlandse Arbeidsinspectie toezicht op de werkomstandigheden van medewerkers van opvanglocaties. Dit valt buiten de scope van dit onderzoek. 33 Eind 2024 had GZA voor 290 locaties een contract met het COA of de lokale gemeente om zorg te verlenen; op de andere locaties waren andere externe zorgaanbieders actief en op enkele kleine CNO­locaties een lokale huisarts (bron: Dokters van de wereld, Pharos, Rode Kruis, Uitzichtloos in de opvang - Vervolgonderzoek naar gezondheidszorg en leefomstandigheden in de tijdelijke gemeentelijke opvang, december 2024). en Jeugd (IGJ) houdt zich bezig met de zorg voor asielzoekers in Nederland. De IGJ kijkt onder meer naar de toegang tot zorg en de kwaliteit van zorg. Daarnaast houdt de IGJ toezicht op de opvang en begeleiding van alleenstaande kinderen (amv). De Inspectie van het Onderwijs houdt toezicht op de toegang tot en kwaliteit van het onderwijs.

Aanwezige partijen op een noodopvanglocatie Naast medewerkers van het COA of gemeentelijke ambtenaren die betrokken zijn bij het beheer en de dagelijkse gang van zaken op een noodopvanglocatie, zijn er veelal ook nog medewerkers van andere partijen aanwezig. De beheerder van een noodopvanglocatie (COA of gemeente) huurt beveiligers in voor 24­uursbewaking en/of voor de receptie. Wanneer er op noodopvanglocaties geen keukenfaciliteiten aanwezig zijn, schakelt de beheerder een cateraar in. Jeugdbeschermers van Nidos zijn regelmatig aanwezig op de opvanglocatie voor gesprekken met alleenstaande kinderen en overleg met begeleiders van het COA. Het bedrijf Gezondheidszorg Asielzoekers (GZA) biedt eerstelijnszorg aan asielzoekers in noodopvanglocaties. Dit doet GZA door ervoor te zorgen dat een doktersassistent, een praktijkverpleegkundige, een praktijkondersteuner huisarts en een huisarts er spreekuur houden.33 De frequentie van de aanwezigheid van GZA verschilt van locatie tot locatie: van Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 31 enkele dagdelen per week tot dagelijks.34 De huisarts van GZA kan bewoners doorverwijzen naar specialistische tweedelijnszorg.35 Asielzoekers kunnen ook gebruik maken van de Praktijklijn van GZA, die 24 uur per dag bereikbaar is voor telefonisch advies, triage en soms ook medicatievoorschriften.

Daarnaast hebben jeugdverpleegkundigen en ­artsen van Jeugdgezondheidszorg (GGD­GHOR) een taak om de groei en ontwikkeling van alle kinderen tot 18 jaar te volgen tijdens periodieke contactmomenten. Medewerkers van VluchtelingenWerk Nederland zijn vaak een of meer dagdelen per week aanwezig in een noodopvanglocatie om asielzoekers en vluchtelingen te begeleiden bij hun asiel procedure en hun integratie. Daarnaast zijn in gemeenten regelmatig lokale vrijwilligersorganisaties actief die activiteiten voor kinderen organiseren. Zij bieden ook vaak sociale en praktische onder steuning voor asielzoekers, zoals hulp bij onder wijs en taal. Organisaties zoals Save the Children, VluchtelingenWerk Nederland, Stichting De Vrolijkheid en lokale vrijwilligers organisaties organiseren in verschillende noodopvanglocaties activiteiten voor kinderen, die mede als doel hebben hun psychosociaal welzijn te verbeteren.36 2.2 Terugblik op de inzet noodopvang Hieronder volgt een terugblik op hoe de inzet van noodopvang de afgelopen jaren (vanaf 2021) tot stand is gekomen en zich heeft ontwikkeld. We belichten de verschillende belangrijke momenten zoals die zich hebben voorgedaan vanaf de toenemende druk op de opvang in 2018. In bijlage E is een uitgebreide reconstructie 34 Voor enkele locaties wordt door GZA fysieke zorg geboden op een nabijgelegen opvanglocatie (een zogenaamde satellietlocatie).

Bewoners worden voor fysieke consultaties in overleg met het COA doorverwezen naar de huisarts van GZA op deze satellietlocaties. 35 De Regeling Medische Zorg Asielzoekers (RMA) stelt vast op welke zorg personen tijdens de asielprocedure recht hebben. Voor kinderen is de meeste zorg vrij toegankelijk (verglijkbaar met basisverzekering). 36 Een deel van deze activiteiten wordt ingekocht en/of gesubsidieerd vanuit het Ministerie van JenV. De activiteiten vanuit VluchtelingenWerk worden gesubsidieerd vanuit het Asiel, Migratie en Integratiefonds (AMIF) van de EU en aanvullende financieringsbronnen. opgenomen, waarin de gebeurtenissen en ontwikkelingen in de periode van 2021 tot medio 2025 chronologisch zijn beschreven. Hieronder is voor het overzicht een figuur met een tijdlijn opgenomen.

Kabinet activeert de Nationale Crisisstructuur; | Dreiging met inzet van een ruimtelijk Veiligheidsregio’s gaan crisisnoodopvang realiseren | ordeningsinstrumentarium om opvang te 17 juni '22 | realiseren in een voormalig hotel in Albergen augustus '22 COA meldt aan de staatssecretaris voor Asiel en Uitvoeringsagenda Flexibilisering | Migratie: de kwaliteit van de asielopvang zakt door | Uitspraak Gerechtshof Den Haag in Asielketen vastgesteld | de ondergrens van leefbaarheid en veiligheid | hoger beroep Staat en COA tegen VWN | Het EU Asiel- en migratiepact mei ‘20 | april ‘22 | 20 december '22 | april ‘24 COA treft voorbereidingen voor | Kabinet wijst drie gemeenten en een regio aan | Veiligheidsregio's stoppen met | Actualisatie van Uitvoeringsagenda het realiseren van noodopvang | waar op korte termijn noodopvanglocaties | coördinatie crisisnoodopvang | Flexibilisering Asielketen maart ‘20 | moeten worden gerealiseerd. | 1 juli ‘23 | april ‘24 december ‘21 Minister van JenV | Spreidingswet | Ministerie Asiel en Migratie opgezet meldt toename | COVID-19 reisbeperkingen opgeheven.

| van kracht | juni ‘24 aantal asielzoekers | Toename aantal asielzoekers | 1 februari '24 november ‘18 | augustus ‘21 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 3 | 5 | 10 1 | 2 | 4 | 6 | 7 | 8 | 9 | 11 | 12 | 13 | 14 Signalen van partijen over omstandigheden van kinderen in de noodopvang Nr | Omschrijving | Nr | Omschrijving 1 | Brief (9 november 2021) van College voor de Rechten de Mens en Nationale ombudsman aan de staatssecretaris | 8 | Brief van Jeugdartsen Nederland (AJN), Verpleegkundigen en Verzorgenden Nederland (V&VN) en LOWAN aan van Justitie en van Veiligheid, onderwerp: Bezoek aan noodopvang Heumensoord | staatssecretaris Justitie en Veiligheid (23 maart 2023), onderwerp: Schadelijke verplaatsingen asielkinderen 2 | Rapportage van VluchtelingenWerk Nederland (december 2021): Quikscan Leefomstandigheden noodopvang | 9 | Brief (19 april 2023) van Inspectie Justitie en Veiligheid (mede namens de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, asielzoekers | de Inspectie van het Onderwijs en Nederlandse Arbeidsinspectie) aan staatssecretaris Justitie en Veiligheid, onderwerp: Kinderen in de noodopvang en crisisnoodopvang 3 | Rapportage van VluchtelingenWerk Nederland (maart 2022): Tweede Quickscan Leefomstandigheden | 10 | Rapport van Pharos, Dokters van de Wereld en Rode Kruis (19 juni 2023): Zorgen in tijden van crisis.

noodopvang asielzoekers | Gezondheidszorg in de crisisnoodopvang 4 | Brief (24 maart 22) van College voor de Rechten de Mens, Nationale ombudsman en Kinderombudsman aan de | 11 | Rapport van Kinderombudsman en Nationale ombudsman (27 juni 2023): De crisis voorbij. staatssecretaris van Justitie en van Veiligheid, onderwerp: Zorgen opvang vluchtelingen 5 | Signaalbrief (16 juni 2022) van Inspectie Justitie en Veiligheid en Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, onderwerp: | 12 | Rapportage van VluchtelingenWerk Nederland (januari 2024): Gevlucht en vergeten? Kinderen in de asielopvang 6 | Rapportage van Werkgroep Kind in azc (20 juni 2022): Noodsituatie op noodlocaties | 13 | Onderzoek van Dokters van de Wereld, Pharos, Rode Kruis (18 december 2024): Uitzichtloos in de opvang.

Vervolgonderzoek naar gezondheidszorg en leefomstandigheden in de tijdelijke gemeentelijke opvang 7 | Rapportage van VluchtelingenWerk Nederland (oktober 2022): Derde quickscan (crisis) noodopvang asielzoekers | 14 | Brief van Inspectie Justitie en Veiligheid, Inspectie van het Onderwijs en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd aan de minister van Asiel en Migratie (29 juli 2025), onderwerp: Verbetermaatregelen noodopvang: situatie kinderen onveranderd zorgelijk Figuur 4: Tijdlijn met gebeurtenissen relevant voor de inzet van noodopvang (vanaf de toenemende druk op de opvang in 2018) (bron: Onderzoeksraad voor Veiligheid). Kinderen in nood, september 2026 | | | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem32 2.2.1 | Toenemende druk op de opvang | effectief bij het realiseren van de benodigde opvangplekken. Sinds het najaar van 2021 wordt in Nederland veelvuldig nood­ | De revitalisering van de regietafels blijkt in 2018 onvoldoende opvang ingezet. De toenemende druk op de opvang is in de | effect te hebben. Begin maart 2020 deelt de staatssecretaris drie jaar daarvoor echter al zichtbaar. In 2015 en 2016 zette het | de Tweede Kamer mee dat het COA voorbereidingen treft voor COA ook al noodopvang in om het grote aantal vluchtelingen uit | het realiseren van noodopvang.

Terwijl dat proces in volle gang onder andere Syrië en Eritrea op te vangen.37,38 Na het afbouwen | is, breekt de coronacrisis uit. Vanwege de maatregelen om het van de laatste noodopvangvoorzieningen in het voorjaar van | coronavirus in te dammen moet de ingebruikname van twee 2016 volgt voor het COA een periode van relatief lage instroom. | noodopvanglocaties uiteindelijk worden gestaakt. Het aantal mensen dat asiel aanvraagt loopt terug en het COA ziet zich genoodzaakt de beschikbare capaciteit af te bouwen. | De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid onderkent in Uit evaluatie van die crisis bleek dat, hoewel het lukte om | november 2020 de risico’s van het inzetten van noodopvang. Zij iedereen van opvang te voorzien, het opvangstelsel niet flexibel | schrijft in een brief aan de Tweede Kamer: ‘Specifiek ten aanzien genoeg was om grote pieken en dalen in de asielopvang aan | van de inzet van crisisnoodopvang42 wil ik benadrukken dat dit een te kunnen. In mei 2020 stelde de Landelijke Regietafel daarom | uiterste redmiddel is, namelijk als er geen andere mogelijkheden de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen vast, waarin het | resteren.

Het betekent namelijk dat asielzoekers voor maximaal streven werd vastgelegd naar een flexibel en effectief systeem | zeven dagen worden opgevangen, veelal in sporthallen in dat zou kunnen reageren op schommelingen in de omvang en | gemeenten. Zonder uitzicht op korte termijn realisatie van meer samenstelling van de instroom.39 | reguliere opvanglocaties kan dit ertoe leiden dat asielzoekers gedurende onbepaalde tijd van sporthal naar sporthal worden Eind 2018 rapporteert het Ministerie van Justitie en Veiligheid | verplaatst’.43 voor het eerst dat het aantal asielzoekers weer toeneemt.40 Om de totstandkoming van extra opvangcapaciteit te versnellen, | 2.2.2 | Start inzet van noodopvang roept de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid op om de | Als halverwege 2021, in de loop van de coronaperiode, reizen Regionale Regietafels (nu Provinciale Regietafels) nieuw leven | weer mogelijk is, ontstaat er al snel druk op de capaciteit van de in te blazen.41 Deze overlegstructuren bleken in 2015 en 2016 | reguliere asielopvang. Na herhaalde oproepen van het kabinet 37 COA, Tijdlijn 30 jaar COA, https://www.coa.nl/nl/tijdlijn­30­jaar­coa | [laatst geraadpleegd op 9 september 2025].

38 Nederland heeft te maken gehad met meerdere pieken in de toestroom van migranten, zoals bijvoorbeeld vluchtelingen uit Hongarije in 1956, uit Chili en Vietnam in de jaren '70/'80 en uit voormalig Joegoslavië in de jaren '90. 39 Landelijke Regietafel, Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen, 14 mei 2020, p. 3. 40 Kamerstukken II 2018­2019, 19 637, nr. 2443. 41 Brief van Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan Commissarissen van de Koning, Revitaliseren Regionale Regietafels ten behoeve van opvanglocaties asielzoekers, 8 november 2019. 42 Crisisnoodopvang is de soberste vorm van (nood)opvang. Het gaat om een basisvoorziening die normaal gesproken worden ingericht tijdens een ramp of een acute crisis. De veiligheidsregio’s zijn verantwoordelijk voor het dagelijkse beheer, het COA speelt een ondersteunende rol. Crisisnoodopvang voor deze doeleinden werd (in de regel) voor een beperkte periode beschikbaar gesteld. 43 Kamerstukken II 2020/21, 19 637, nr. 2684. Kinderen in nood, september 2026 | | | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem33 aan provincies en gemeenten om meer opvang te realiseren, | gewaarborgd is. Het COA vraagt om een structurele oplossing op constateert het COA in augustus 2021 dat de grenzen van de | korte termijn.46 Die oproep zal het COA meerdere malen herhalen. reguliere capaciteit zijn bereikt.

Het COA gaat op dat moment over tot de inzet van noodopvang. Meteen zijn er zorgen over de | Rondom het aanmeldcentrum van de Immigratie­ en kwaliteit en de veiligheid van die opvang. Het College voor de | Naturalisatiedienst (IND) in Ter Apel wordt de situatie in de tussen­ Rechten van de Mens en de Nationale ombudsman brengen in | tijd onhoudbaar. De nachtopvang in tenten, bedoeld voor kleine oktober 2021 een bezoek aan noodopvang Heumensoord, waar | groepen mensen die laat in de avond aankomen en daar één sinds augustus 2021 duizend gevluchte Afghanen verblijven. | nacht verblijven, verandert in een permanente opvanglocatie Onder hen zijn 450 jonge kinderen. De noodopvang is volkomen | waar op een gegeven moment meer dan zeshonderd mensen ongeschikt voor langdurig verblijf, laten zij via een brief aan de | verblijven.47 Mensen willen niet naar een andere opvang omdat staatssecretaris weten.44 | ze bang zijn uit beeld te raken, of om hun plaats te verliezen in de wachtrij.48 Op 14 december 2021 is de nood zo hoog dat het kabinet drie gemeenten en een regio aanwijst waar op korte termijn nood­ | De Inspectie JenV rapporteert tussen 2022 en 2024 regelmatig, opvang | locaties moeten worden gerealiseerd.45 Deze aanwijzingen | en met steeds grotere urgentie, aan de staatssecretaris van stuiten op protest van gemeenten, die vraagtekens plaatsen bij de | Justitie en Veiligheid.

Op 16 juni 2022 noemt de inspectie samen rechtmatigheid ervan. Hoewel verschillende gemeenten overgaan | met de IGJ in een ‘signaalbrief’ de veiligheid van kinderen in de tot de realisatie van noodopvang, verkent één gemeente ook de | asielopvang ‘onder de maat’: ‘Er worden bedden bijgeplaatst, de mogelijkheid om het besluit juridisch aan te vechten. Kamer | vragen plaatsingssystematiek is losgelaten en er wordt noodopvang en volgen, en uit het antwoord daarop blijkt dat de aan | wijzingen geen crisisnoodopvang georganiseerd. Deze maatregelen trekken een grondslag hebben in Nederlandse wet­ en regel | geving.zware wissel op de medewerkers en hebben een negatief effect op de kwaliteit van de opvang en begeleiding’.49 De inspectiediensten Het COA schrijft op 22 april 2022 in een brief aan de staats | secretaris zien geen verbetering: ‘De inzet van extra maatregelen door voor Asiel en Migratie dat de kwaliteit van de asiel | opvang door het kabinet heeft tot dusver (..) niet geleid tot het vinden van de ondergrens van leefbaarheid en veiligheid zakt en dat de | oplossingen, maar tot de situatie dat de (..) geldende normen voor menselijke maat voor bewoners en medewerkers niet meer | opvang en uitplaatsing te veel onder druk staan.’50 44 Brief van College voor de Rechten van de Mens en de Nationale ombudsman aan Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, Bezoek College voor de

Rechten van de Mens en Nationale ombudsman aan noodopvang Heumensoord, 8 november 2021. 45 Kamerstukken II 2021-22, 19 637, nr. 2806. 46 Brief van het COA aan staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, Structurele oplossingen nodig, 22 april 2022. 47 Crisismanager. Rode Kruis over opvangcrisis, 20 maart 2024, https://crisismanager.nl/rode­kruis­over­opvangcrisis­ter­apel­onacceptabel­maar­we­zijn­nu­ beter­voorbereid | [laatst geraadpleegd 16 april 2026]. 48 COA, Crisis in Ter Apel, 24 april 2023, https://www.coa.nl/nl/verhaal/crisis­ter­apel | [laatst geraadpleegde 16 april 2026]. 49 Inspectie Justitie en Veiligheid en Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Signaalbrief kinderen in de asielopvang, 16 juni 2022, p.1. 50 Inspectie Justitie en Veiligheid en Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Signaalbrief kinderen in de asielopvang, 16 juni 2022, p.2. Kinderen in nood, september 2026 | | | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem34 2.2.3 | Activering nationale crisisstructuur | De voorzieningenrechter oordeelt op 6 oktober 2022 in een kort Ondanks de inzet van noodopvang blijft de druk op de opvang | geding, aangespannen door VluchtelingenWerk Nederland, dat onverminderd hoog. Op 17 juni 2022 merkt het kabinet de opvang | de Staat en het COA per direct de opvang van alle asielzoekers van asielzoekers aan als een nationale crisis en activeert het | moeten verbeteren.

De Staat en het COA gaan in hoger de nationale crisisstructuur. Met behulp van besluitvorming en | beroep, onder meer vanwege de onhaalbaarheid van de door coördinatie op hoog ambtelijk en politiek­bestuurlijk niveau | de rechter gestelde termijnen. Het Gerechtshof Den Haag probeert het kabinet de doorstroom in de migratieketen te | oordeelt op 20 december 2022 (gedeeltelijk) in het voordeel bevorderen. De veiligheidsregio’s gaan akkoord met het realiseren | van VluchtelingenWerk Nederland en de voorzieningenrechter; van crisisnoodopvang, een vorm van opvang met kwalitatief | de opvang voldoet op essentiële punten niet aan de wettelijke mindere voorzieningen dan de noodopvang. Crisisnoodopvang | normen. Het Gerechtshof verbiedt tevens de Staat en het COA is de soberste vorm van opvang. Het is een basisvoorziening die | om kwetsbare asielzoekers in een noodopvanglocatie of een normaal gesproken wordt ingericht tijdens een ramp of een acute | crisisnoodopvanglocatie te plaatsen, tenzij in die locatie in crisis. De veiligheidsregio’s zijn verantwoordelijk voor het dagelijkse | hun specifieke opvangbehoefte kan worden voorzien. Het Hof beheer, het COA speelt een ondersteunende rol. Crisisnoodopvang | overweegt echter ook dat de Staat en het COA er alles aan doen wordt (in de regel) voor een beperkte periode beschikbaar gesteld. | om de problemen op te lossen.

Het Hof ziet verder dat het niet mogelijk is om op korte termijn de opvang van alle asielzoekers Het uitblijven van voldoende reguliere opvang leidt ertoe | te verbeteren, zoals VluchtelingenWerk Nederland wil. Het Haagse dat het kabinet in augustus 2022 aankondigt een ruimtelijk | Gerechtshof oordeelt tot slot dat de Staat zichzelf in een positie ordeningsinstrumentarium te willen inzetten, om opvang te | heeft gebracht waarin het bieden van goede opvang nu niet kunnen realiseren in een voormalig hotel in Albergen.51 Met dit | mogelijk is; de Staat heeft in de jaren na 2016 de aanwezige dwingende juridische middel passeert het Rijk de gemeente | opvangcapaciteit afgebouwd.53 en verleent zelf de vergunning voor een opvanglocatie. De voorgenomen inzet van het ruimtelijk ordeningsinstrumentarium | Op 19 april 2023 stuurt de Inspectie JenV opnieuw een brief naar stuit op verzet in de gemeente Tubbergen, de gemeente waar | de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ditmaal over de het dorp Albergen deel van uitmaakt.

Uiteindelijk is de inzet van | situatie van kinderen in gezinnen en alleenstaande kinderen het instrumentarium niet nodig, omdat Tubbergen akkoord | in de noodopvang en crisisnoodopvang.54 Ook de IGJ, de gaat met de opvanglocatie.52 Protesten en rechtszaken omtrent | Inspectie van het Onderwijs en de Nederlandse Arbeidsinspectie vergunningen zorgen ervoor dat de opvang uiteindelijk pas twee | ondertekenen de brief. De vier inspectiediensten maken zich jaar later zijn deuren opent. | onverminderd grote zorgen over het welzijn, de toegang tot 51 Kamerstukken II 2021­22, 19 637, nr. 2950. 52 Handelingen II 2023­24, 189, p1. 53 Gerechtshof Den Haag, 20 december 2022. ECLI:NL:GHDHA:2022:2429. 54 Inspectie Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie van het Onderwijs en de Nederlandse Arbeidsinspectie, Brief | ‘Kinderen in de noodopvang en crisisnoodopvang’, 19 april 2023. Kinderen in nood, september 2026 | | | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem35 zorg en onderwijs en de veiligheid van kinderen in de opvang, | wordt de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvang­ in het bijzonder in noodopvang­ en crisisnoodopvanglocaties. | voorzieningen, ook wel de Spreidingswet genoemd, van kracht.

‘De kwaliteitsstandaarden zijn voor de duur van de crisis in de asielopvang tijdelijk losgelaten, maar door het voortduren van de | De verwachte groei van het aantal minderjarige asielzoekers crisis worden ze voor onbepaalde termijn niet gehandhaafd. Het | ten opzichte van 2023 zal zich in 2024 doorzetten, zo schrijft is niet verantwoord kinderen voor lange termijn aan ondermaatse | de demissionair staatssecretaris op 28 mei 2024 aan de kwaliteitsstandaarden bloot te stellen.’55 | Tweede Kamer. ‘Door gebrek aan opvangplekken worden veel alleenstaande minderjarige vluchtelingen in hotels opgevangen, 2.2.4 | Van crisisnoodopvang naar tijdelijke gemeentelijke | terwijl dergelijke locaties onvoldoende geschikt zijn voor de opvang | opvang van minderjarigen,’ merkt de staatssecretaris op.57 Een Na de activering van de nationale crisisstructuur in juli 2022 en | uitweg ziet de staatssecretaris niet. ‘Tot het moment dat er de eerste inzet van crisisnoodopvang beoogt het kabinet die zo | voldoende structurele opvangplekken voor hen zijn, zet het COA de snel mogelijk weer af te bouwen. Het doel is: de crisisnoodopvang | reeds ingezette maatregelen voort.’ omzetten in noodopvang die voldoet aan alle kwaliteitseisen die het COA stelt. Dit lukt niet, ondanks inspanningen van het kabinet.

| Het Europese Asiel­ en migratiepact (Pact on Migration and De veiligheidsregio’s trekken zich formeel terug per 1 juli 2023.56 Zij | Asylum) is afgesloten in april 2024. Omgezet in nationale wetgeving dragen de exploitatie van de crisisnoodopvanglocaties over aan | is het in werking getreden op 12 juni 2026.58 Dit Pact omvat een gemeenten, waardoor de resterende crisisnoodopvang verandert | grote hervorming van het Europese migratie­ en asielbeleid, in tijdelijke gemeentelijke opvang (TGO). | waar | onder een herziening van de Opvangrichtlijn. Één van de punten die zijn opgenomen in de gewijzigde Opvangrichtlijn is het 2.2.5 | Inwerkingtreding van de Spreidingswet | opstellen van ‘crisisplannen’ (‘contingency planning’). Het Pact Vanaf de inzet van de eerste noodopvang in augustus 2021 blijft | stelt dat uit de praktijk blijkt dat lidstaten voorbereid moeten zijn het kabinet permanent op zoek naar nieuwe opvanglocaties. De | op situaties waarin zij geconfronteerd worden met een oneven­ roep om structurele oplossingen wordt in de loop van de jaren | redig groot aantal ‘verzoekers om internationale bescherming’. steeds luider.

In het voorjaar van 2022 start de staatssecretaris | Daarom moeten lidstaten plannen ontwikkelen om in dergelijke van Justitie en Veiligheid met een verkenning voor een juridisch | gevallen zoveel als mogelijk adequate opvang te blijven garanderen, instrumentarium om gemeenten een wettelijke taak te geven in | en moet worden gemonitord en beoordeeld of de in de plannen het beschikbaar stellen van opvanglocaties. Op 1 februari 2024 | opgenomen maatregelen toereikend zijn. 55 Inspectie Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie van het Onderwijs en de Nederlandse Arbeidsinspectie, Brief | ‘Kinderen in de noodopvang en crisisnoodopvang’, 19 april 2023, p.7. 56 Kamerstukken II 2022­23, 19 637, nr. 3065. 57 Kamerstukken II 2023­24, 27 062, nr. 139. 58 Het EU Asiel­ en migratiepact is een pakket van nieuwe en herziene regelingen die samen het Europese asielbeleid vormen. Een herziening van de Opvangrichtlijn is onderdeel van dit pakket. Zie ook: Council of the European Union, EU Pact on Migration and Asylum adopted (Press Release, 14 May 2024).

Kinderen in nood, september 2026 | | | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem36 In april 2024 is in opdracht van de Landelijke Regietafel de | 2025 en 2026 wel extra middelen, maar stabiele financiering Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen geactualiseerd.59 | blijft uit.63 Het COA laat weten dat het door het uitblijven van Aanleiding hiervoor was het (gedeeltelijk) uitblijven van realisatie | stabiele financiering opvanglocaties moet sluiten, en later weer van een aantal uitgangspunten uit de Uitvoeringsagenda en | heropenen, wanneer er sprake is van schommelingen in de ontwikkelingen als de aanhoudende druk op het organiseren van | bezetting. Daardoor blijkt de inzet van noodopvang noodzakelijk.64 asielopvang, opvang voor ontheemden uit Oekraïne, doorloop­ tijden bij de Immigratie­ en Naturalisatiedienst (IND) en de | In april 2025 biedt het kabinet de Contourennota intrekking invoering van de Spreidingswet.60 | Spreidingswet ter consultatie aan, waarna partijen als het COA, gemeenten en provincies er op kunnen reageren. In die Een nieuw kabinet treedt aan op 2 juli 2024. Het kabinet­Schoof | contouren | nota beschrijft het kabinet hoe het de asielopvang creëert een nieuw ministerie: het Ministerie van Asiel en Migratie | wil organiseren zonder wettelijke taak voor gemeenten.65 Dit (A&M).

Niet langer de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, | is een eerste stap in het voornemen van het kabinet om de maar de minister van A&M is vanaf dat moment eind | verant­Spreidingswet in te trekken. woordelijk voor de asielopvang. In het regeerakkoord van het nieuwe kabinet is een aantal afspraken over de asielopvang | Binnen het kabinet bestaat onenigheid over strengere asielmaat­ opgenomen, waaronder de voornemens om de Spreidingswet | regelen. Als gevolg daarvan trekt de PVV zich op 3 juni 2025 terug in te trekken en de opvang te versoberen.61 Ondertussen blijft de | uit het kabinet en biedt minister­president Schoof het ontslag van problematiek rondom de noodopvang bestaan. Verschillende | zijn kabinet aan de koning aan. Op 1 juli 2025 moeten gemeenten kinderrechtenorganisaties trekken aan de bel over het groeiende | volgens de Spreidingswet de hen aangewezen opvangplekken aantal kinderen dat daar verblijft.62 | gerealiseerd hebben. Op deze datum voldoet circa driekwart van de gemeenten geheel of gedeeltelijk aan deze opgave. 74.500 van De minister van A&M maakt in november 2024 tijdens de begrotings­ | de 101.500 plekken uit het verdeelbesluit van de minister zijn behandeling in de Tweede Kamer haar voor | nemen bekend op dat moment gerealiseerd. Wel is ongeveer de helft van de om vanaf 2027 flink te bezuinigen op de asiel | opvang.

In de opvangplekken nog noodopvang.66 Voorjaarsnota van april 2025 krijgt het COA van het Rijk voor 59 Landelijke Regietafel, Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen, 3 april 2024. 60 Ministerie Justitie en Veiligheid, Nota - Actualisering Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen, Kwaliteitskader gemeentelijke opvang en Beleidsregel Verdeelbesluit, 17 mei 2024. 61 | Rijksoverheid, Regeerprogramma – uitwerking van het hoofdlijnenakkoord door het kabinet, september 2024. 62 Kinderrechtencollectief, 65% meer kinderen in noodopvang is onacceptabel, 22 oktober 2024. 63 Kamerstukken II, 2024/25, 36 725, nr. 1, p.20. 64 Centraal Orgaan opvang asielzoekers [COA], Voorjaarsnota: Kabinet blijft kostbare pleisters plakken, 18 april 2025, https://www.coa.nl/nl/nieuws/voorjaarsnota­ kabinet­blijft­kostbare­pleisters­plakken | [laatst geraadpleegd 16 april 2026]. 65 Ministerie van Asiel en Migratie, Contourennota intrekking Spreidingswet, 14 april 2025. 66 COA, Betere spreiding en meer gemeenten met opvang dankzij Spreidingswet, Geplaatst op 1 juli 2025 en aangepast op 17 juli 2025, https://www.coa.nl/nl/nieuws/ betere­spreiding­en­meer­gemeenten­met­opvang­dankzij­de­spreidingswet | [laatst geraadpleegd op 16 april 2026].

Kinderen in nood, september 2026 | | | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem37 De Inspectie JenV stuurt op 17 juli 2025 opnieuw een brief aan het | het aandeel noodopvanglocaties ten opzichte van het aandeel ministerie van A&M. Ook deze brief wordt medeondertekend door | reguliere asielopvang groter geworden. In ongeveer vier jaar de IGJ en de Inspectie van het Onderwijs. De inspecties wijzen erop | tijd groeide de noodopvang tot 229 COA­noodopvanglocaties dat zij samen met maatschappelijke organisaties al lange tijd | en 49 zogenaamde TGO’s (gemeentelijke opvanglocaties) in aandacht vragen voor de zorgelijke situatie waarin veel kinderen | juli 2025. In die maand waren er 124 reguliere opvanglocaties. in de noodopvang verblijven. De inspecties constateren dat | Ongeveer de helft van alle asielzoekers werd in 2025 opgevangen ‘ondanks een aantal verbeteringen en de variatie in kwaliteit van | op een noodopvanglocatie.

Op 1 juli 2025 verbleven er ongeveer noodopvanglocaties – de veiligheid en het welzijn van kinderen | 17.000 kinderen in de asielopvang, waarvan 6.900 kinderen op in de noodopvang nog steeds onvoldoende zijn gewaarborgd.’ | noodopvanglocaties.68 Ook hebben ze ‘zorgen dat tot dusver genomen maatregelen onvoldoende waarborgen dat de afhankelijkheid van noodopvang wordt afgebouwd.’ 67 2.3 | Structurele inzet van noodopvang In paragraaf 2.2 is beschreven dat vanaf 2021 noodopvang structureel wordt ingezet om de schaarste aan opvangplekken in de asielketen het hoofd te bieden. In deze paragraaf tonen we aan de hand van twee grafieken en een tabel hoe noodopvang een structureel onderdeel is geworden van het asielopvangstelsel. De eerste grafiek geeft de ontwikkeling weer van het aandeel noodopvanglocaties ten opzichte van reguliere opvanglocaties. De tweede grafiek toont de openingsduur van noodopvanglocaties. De tabel brengt aan de hand van de verblijfsduur van kinderen op deze noodopvanglocaties in beeld in hoeverre noodopvang wordt ingezet voor langdurig verblijf. Uit figuur 5 blijkt dat het aantal noodopvanglocaties vanaf 2021 gestaag is gegroeid. Hieruit volgt dat noodopvang sindsdien permanent en in steeds grotere mate is ingezet.

Daardoor is 67 Inspectie van Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie van het Onderwijs, Brief ‘Verbetermaatregelen noodopvang: situatie kinderen onveranderd zorgelijk’, 17 juli 2025. 68 Het aantal kinderen in de noodopvang in de afgelopen jaren is weergegeven in figuur 3 in paragraaf 1.1. Kinderen in nood, september 2026 | | | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem38 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 april-22mei-22juni-22juli-22 | april-23mei-23juni-23juli-23 | april-24mei-24juni-24juli-24 | april-25mei-25juni-25juli-25 oktober-21 | januari-22februari-22maart-22 | oktober-22 | januari-23februari-23maart-23 | oktober-23 | januari-24februari-24maart-24 | oktober-24 | januari-25febr uari-25maart-25 september-21november-21december-21 | augustus-22september-22november-22december-22 | augustus-23september-23november-23december-23 | augustus-24september-24november-24december-24 -Aantal reguliere opvanglocaties- | Aantal COA-noodopvanglocaties- | Aantal crisisnoodopvanglocaties / TGO Figuur 5: Aantal opvanglocaties in de afgelopen periode (bron: COA). Noodopvanglocaties zijn bedoeld als tijdelijke opvang | ­ voorzieningen. Ze sluiten als de tijdelijke vergunning van een gemeente is verstreken of als de contracten voor gebruik van een pand of terrein aflopen, eventueel nadat de openingsduur een of meerdere keren verlengd is.

In figuur 6 is de openingsduur weergegeven van de sinds 2021 ingezette opvanglocaties. De figuur laat zien dat noodopvanglocaties in de praktijk vaak langer dan twee jaar openblijven. Kinderen in nood, september 2026 | | | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem39 Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 40 Figuur 6: Aantal noodopvanglocaties met bepaalde duur van gebruik (in periode van start noodopvang in 2021 tot juli 2025) (bron: COA).69 69 Voor de noodopvanglocaties die op peildatum juli 2025 open waren, is uitgegaan van de geplande openingsduur op dat moment. Door de structurele inzet van noodopvang wonen veel kinderen voor langere tijd in een of meerdere noodopvanglocaties. Tabel 1 laat zien hoelang kinderen in totaal in de noodopvang verblijven of hebben verbleven. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen kinderen die al uit de opvang zijn ‘gestroomd’ en de kinderen die op 1 juli 2025 nog in de asielopvang zaten. Hoewel noodopvang in principe bedoeld is voor tijdelijk verblijf, volgt uit de tabel dat ongeveer 4.200 kinderen in gezinsverband en ongeveer 2.100 alleenstaande kinderen langer dan 1 jaar in een (of meerdere) noodopvanglocaties verblijven of hebben verbleven (peildatum 1 juli 2025).

Omdat het aantal noodopvanglocaties in verhouding tot de reguliere azc’s groot is, verhuizen kinderen regelmatig van de ene noodopvanglocatie naar de andere. 0 20 40 60 80 100 120 140 >2 jaar1-2 jaar6-12 maanden3-6 maanden<3 maanden - COA noodopvanglocaties - Crisisnoodopvang en TGO - COA AMV-noodopvanglocaties Tabel 1: Verblijftijd van individuele kinderen in de noodopvang in de periode tussen start noodopvang 2021 tot 1 juli 202570 (bron: COA). Uitgestroomd in jaar | Aantal kinderen X tijd in noodopvang <1 maand | 1-3 maanden | 3-6 maanden | 6-12 maanden | 1-2 jaar | >2 jaar 2021 | 226 | 156 | 62 | 63 | 12 | 2 2022 | 616 | 768 | 661 | 549 | 167 | 17 2023 | 1655 | 1086 | 988 | 696 | 270 | 29 kind in gezin 2024 | 945 | 1152 | 963 | 604 | 125 | 6 2025 (tot juli) | 201 | 490 | 299 | 58 | 16 | 3 Totaal | 3643 | 3652 | 2973 | 1970 | 590 | 57 2021 | 26 | 16 | 0 | 1 | 0 | 0 2022 | 169 | 195 | 96 | 88 | 112 | 13 2023 | 118 | 102 | 92 | 111 | 220 | 7 amv 2024 | 43 | 67 | 74 | 77 | 125 | 2 2025 (tot juli) | 5 | 8 | 12 | 13 | 20 | 0 Totaal | 361 | 388 | 274 | 290 | 477 | 22 kind in gezin | Niet uitgestroomd op 1 juli 2025 | 1604 | 1268 | 1230 | 2308 | 1890 | 1701 amv | Niet uitgestroomd op 1 juli 2025 | 654 | 819 | 616 | 546 | 849 | 751 70 | Als een kind in meerdere noodopvanglocaties verbleef, is de duur in de verschillende noodopvanglocaties bij elkaar opgeteld.

Kinderen in nood, september 2026 | | | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem41 Kinderen in nood, september 2026 | H3 De veiligheidsrisico's voor kinderen in de noodopvang 42 De veiligheidsrisico’s voor kinderen in de noodopvang In het vorige hoofdstuk is uiteengezet hoe de noodopvang functioneert als onderdeel van het asielopvangsysteem. In dit hoofdstuk gaan we in op de veiligheidsrisico’s waaraan kinderen in de noodopvang worden blootgesteld. Daarbij gaat het, zoals in paragraaf 1.2 vermeld, om de aanwezigheid van risico’s op fysieke en mentale schade die erkend wordt door betrokken partijen en deskundigen.71 In paragraaf 3.1 introduceert de Onderzoeksraad voor Veiligheid zes relevante risicogebieden.72 Paragraaf 3.2 beschrijft welke risico’s – of mogelijke veiligheidstekorten – we op deze zes risicogebieden zijn tegengekomen tijdens onze bezoeken aan verschillende noodopvanglocaties in Nederland.

Deze kwalitatieve data, opgehaald uit gesprekken met kinderen, ouders, voogden en locatiemedewerkers, combineren we waar mogelijk met kwantitatieve gegevens afkomstig van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) en het Wetenschappelijk Onderzoek­ en datacentrum (WODC)73, en met inzichten uit eerder gepubliceerde onderzoeken.74 Het perspectief van het kind komt 71 Zie bijlage C met de lijst van rapportages die zijn meegenomen in de review door de Onderzoeksraad. 72 Voor een uitgebreid toelichting wordt op de zes risicogebieden wordt verwezen naar de uitwerking in het referentiekader in bijlage D.1. 73 Zie bijlage F voor de methodologische verantwoording van de gebruikte kwantitatieve data. 74 Zie bijlage C met de lijst van rapportages die zijn meegenomen in de review door de Onderzoeksraad. 75 Zie paragraaf 1.4 en bijlage A met de onderzoeksverantwoording, waarin het photovoice­project wordt uitgelegd. expliciet aan bod in de vorm van verhalen, citaten en foto’s die kinderen zelf hebben gemaakt tijdens het photovoice­project.75 In paragraaf 3.3 wordt de specifieke situatie van alleenstaande minderjarigen in de noodopvang toegelicht. Voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv) (hierna ‘alleenstaande kinderen’ genoemd) gelden enkele specifieke veiligheidsrisico’s die voortkomen uit hun kwetsbare sociale en juridische positie.

Omdat een ouder of wettelijk vertegenwoordiger ontbreekt, hebben deze kinderen recht op passende voogdij, juridische bescherming en pedagogische begeleiding. In paragraaf 3.4 worden de geconstateerde veiligheidstekorten nader geduid. Dan zal duidelijk worden dat in de geselecteerde casussen, die illustratief zijn voor de bredere veiligheidsproblematiek in de asielnoodopvang, sprake is van een ‘opeenstapeling van veiligheidstekorten’. Juist deze opeenstapeling, in combinatie met het langdurige verblijf van kinderen in de noodopvang, maakt de situatie structureel onveilig. 3 Kinderen in nood, september 2026 | H3 De veiligheidsrisico's voor kinderen in de noodopvang 43 3.1 Zes risicogebieden Zoals in paragraaf 1.2 vermeld, definieert de Onderzoeksraad veilige opvang voor kinderen als een omgeving waarin risico’s op fysieke en mentale schade worden beheerst, zowel op de korte als op de lange termijn. Als deze risico’s niet worden beheerst, is er volgens de Onderzoeksraad sprake van een veiligheidstekort. De Onderzoeksraad is van mening dat kinderen die langere tijd in de noodopvang verblijven hier alleen veilig kunnen opgroeien als er sprake is van gezonde en stabiele leefomstandigheden.

Om deze veilige leefomgeving te kunnen bieden, moeten de risico’s in de noodopvanglocaties zodanig beheerst worden dat ze (ten minste) voldoen aan de eisen die worden gesteld in de Europese Opvangrichtlijn (hierna ‘de Opvangrichtlijn’).76 Ook moeten de leefomstandigheden in noodopvanglocaties de rechten van kinderen waarborgen, zoals die zijn vastgelegd in het Internationale Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna ‘het Kinderrechtenverdrag’) en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).77 Na een review van zestig bronnen (eerder gepubliceerde onder­ zoeken, rapporten, wetenschappelijke literatuur), in combinatie met inzichten opgedaan tijdens onze locatiebezoeken, hebben we zes risicogebieden geïdentificeerd. Zij zijn, in onderlinge 76 De Europese Opvangrichtlijn 2013/33 is van toepassing op burgers uit derde landen en staatlozen die een verzoek hebben ingediend om internationale bescherming op het grondgebied van een EU­lidstaat. De Opvangrichtlijn kent specifieke voorschriften met betrekking tot kinderen, die zijn omgezet in bindende nationale wetgeving. De huidige Opvangrichtlijn (Richtlijn 2013/33), wordt met ingang van 12 juni 2026 ingetrokken en vervangen door de herziene Opvangrichtlijn, Richtlijn 2024/1346.

77 Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens verankert onder andere het recht op eerbieding van het privé, familie­ en gezinsleven (artikel 8) en het recht op vrijheid en veiligheid (artikel 5). 78 De Opvangrichtlijn is tevens omgezet in basisnormen via het EASO­richtsnoer van het Europees Asielagentschap (EUAA, voormalig EASO). Bron: European Asylum Support Office. EASO­richtsnoer voor opvangvoorzieningen: operationele normen en indicatoren. September 2016. 79 Het Kinderrechtenverdrag (artikel 12) erkent het recht van kinderen om hun mening te uiten in alle aangelegenheden die hen betreffen. 80 Het Kinderrechtenverdrag (artikel 16) waarborgt het recht van elk kind op privacy. Ook het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens verankert het recht op eerbieding van het privé, familie­ en gezinsleven (artikel 8). samenhang, bepalend voor de veiligheid voor kinderen in de noodopvang. Deze risicogebieden zijn: „ Huisvesting Kinderen hebben recht op een adequate levensstandaard die de menselijke waardigheid waarborgt. Dit recht, verankerd in de Opvangrichtlijn en omgezet in concrete normen in het richtsnoer van het Europese Asielagentschap (het EASO­ richtsnoer)78, betreft onder meer de kwaliteit van huisvesting, inclusief hygiëne, brandveiligheid en de beschikbaarheid van speel­ en ontspanningsruimte.