4. Afwegingskader wind gemeente Hardenberg - procesparticipatie en financiële zeggenschap

Afwegingskader wind Gemeente Hardenberg Projectnummer: 20230719 Versiedatum: 29-11-2023

2. Procesparticipatie en financiële zeggenschap 2.1 Inleiding De gemeente Hardenberg vindt het belangrijk dat omwonenden en andere belanghebbenden in een vroeg stadium betrokken zijn bij ruimtelijke ontwikkelingen en waar mogelijk invloed kunnen uitoefenen. De gemeente Hardenberg geeft in haar Omgevingsvisie en de Visie op participatie aan op welke manier ze omgaat met participatie. De schaal, aard en impact van een ruimtelijke ontwikkeling bepaalt over het algemeen de invloed van omwonenden en de mate van betrokkenheid in het planvormingsproces. De aanloop en de impact van een windturbinepark is anders dan bijvoorbeeld een woningbouwontwikkeling. Goede informatievoorziening, voldoende betrokkenheid van belanghebbenden en de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op de inhoud zijn essentieel voor het verdere verloop van een project. De gemeente is zelf geen initiatiefnemer, maar laat de invulling van de gemeentelijke ambitie voor windenergie over aan de markt. Met het uitzetten van een afwegingskader gaan initiatiefnemers actief aan de slag met projectvoorstellen binnen de gemeente. Dit vraagt om helderheid aan de voorkant wat de gemeente verwacht van verschillende partijen in het planvormingsproces. Om die reden is een nadere toelichting op procesparticipatie, financiële participatie en zeggenschap opgesteld.

Deze toelichting gaat nader in op de manier waarop initiatiefnemers, inwoners en de gemeente zich tot elkaar verhouden. Daarbij is het vooral van belang dat in de fase voorafgaand aan de formele planprocedures duidelijk is wat er van initiatiefnemers wordt verwacht. Uitgangspunt is dat initiatiefnemers primair verantwoordelijk zijn voor een passende invulling van de participatie. In de afwegingsmatrix zijn in de toetsingscriteria opgenomen ten aanzien van procesparticipatie en financiële participatie. Een initiatiefnemer komt met een voorstel hoe hier invulling aan wordt gegeven.

2.2 Procesparticipatie De gemeente Hardenberg hecht veel waarde aan participatie bij nieuwe windturbineprojecten. Voor de gemeenteraad is dit één van de belangrijkste randvoorwaarden. Bij vaststelling van dit afwegingskader door de gemeenteraad is participatie een van de 4 kernthema’s geworden waar initiatieven op worden afgewogen. De gemeente wil initiatiefnemers richting gegeven op welke manier hier invulling aan kan worden gegeven. Het doel van intensieve en vroegtijdige participatie is dat de kwaliteit van het plan in relatie tot de omgeving beter kan worden en dat begrip voor de belangen van alle betrokken partijen kan ontstaan. Participatie gaat over de inhoudelijke betrokkenheid van belanghebbenden gedurende het hele proces van de planvorming. Dit is vanaf de initiatieffase en gedurende verdere uitwerking van het plan, via de eventuele vergunningfase naar de bouw- en exploitatiefase. Belanghebbenden zien we als alle partijen die te maken hebben met het voorgenomen project. Naast omwonenden zijn dit

bedrijven en andere georganiseerde partijen zoals belangenorganisaties, natuurorganisaties, medeoverheden en energiecoöperaties. Ruim voordat initiatiefnemers het bevoegd gezag om een planologische principe- uitspraak vragen, moeten zij belanghebbenden betrekken bij de planvorming. Zij moeten voldoende gelegenheid krijgen om inbreng te leveren over het voorgenomen project en de uitwerking hiervan. Dit gaat dan bijvoorbeeld over locatiekeuze, opstellingsvorm, landschappelijke inpassing en het creëren van maatschappelijke meerwaarde. De gemeentegrens is niet leidend hierin, dus ook belanghebbenden in de buurgemeenten worden betrokken indien nodig. Het initiatief om procesparticipatie in te richten en inbreng te adresseren ligt in de basis bij initiatiefnemers. Vooraf leggen we niet vast waar en op welke manier belanghebbenden in het proces een rol krijgen. Dit kan per project verschillen. De gemeente neemt zelf een faciliterende en toetsende houding aan. Dat procesparticipatie op een passende manier wordt ingericht is voor de gemeente een harde randvoorwaarde om uiteindelijk toe te komen aan vergunningverlening.

Om de kwaliteit van het voorgenomen proces op voorhand te kunnen afwegen stelt de gemeente Hardenberg minimaal de voorwaarden dat een initiatiefnemer: • een adequaat participatieplan en bijbehorend communicatieplan kan overleggen en bereid is de inzet hierop vroegtijdig vast te leggen in een anterieure overeenkomst met de gemeente; • zich conformeert aan de gedragscode van de Nederlandse Windenergie Associatie (NWEA). Acceptatie Intensieve procesparticipatie leidt niet automatisch tot meer acceptatie van het initiatief. Hier zijn we realistisch in. Het resultaat van procesparticipatie is dus niet dat alle betrokken partijen het met elkaar eens zijn. Wel dat partijen elkaars belangen erkennen en herkennen. Een initiatiefnemer gaat een inspanningsverplichting aan om procesparticipatie zo optimaal mogelijk in te vullen en zich in te zetten om acceptatie bij de verschillende belangen te bereiken. Participatieplan- en communicatieplan Van initiatiefnemers wordt een participatie- en communicatieplan gevraagd waarin de inzet op participatie concreet wordt gemaakt. Doel van het communicatie- en participatieplan is te concretiseren hoe het plan samen met betrokkenen wordt uitgewerkt. Dit leidt tot een voertuig om de kennis binnen de samenleving in te kunnen zetten en rekening te houden met zorgen en wensen vanuit de omgeving.

Dit ter bevordering van acceptatie en betrokkenheid bij inhoudelijke keuzes binnen een project. Participatieplan Het participatieplan beschrijft op welke manier en in welke mate de initiatiefnemer belanghebbenden wil betrekken bij de planvorming. Onderdelen van het participatieplan zijn in ieder geval: • een beschrijving op welke manier het initiatief tot stand is gekomen en welke rol lokale partijen en belanghebbenden hierbij tot nu toe hebben gehad; • doel waarvoor initiatiefnemer participatie inzet en het niveau van participatie (de participatieruimte) • een analyse van de direct belanghebbende partijen en andere relevante partijen in het gebied (stakeholderanalyse); • een beschrijving van de beoogde rol voor deze partijen binnen het proces (initiatieffase, planvorming-, bouw- en exploitatiefase); • een beschrijving op welke manier en op welke moment(en) belanghebbenden en andere partijen worden betrokken • Een beschrijving welke mate van invloed is voorzien voor de belanghebbenden (positie op participatieladder); • een beschrijving op welke manier inbreng van betrokkenen wordt vastgelegd en teruggekoppeld. Van een initiatiefnemer wordt verwacht dat er een voorstel wordt gedaan hoe de inbreng van belanghebbenden en andere partijen gedurende het proces wordt geborgd.

Een mogelijke vorm kan zijn het inrichten van een omgevingsadviesraad met een afvaardiging van alle betrokken partijen en het inrichten van een bewonersplatform als aanspreekpunt voor inwonersbelangen. Een goed participatieplan geeft ook aan waarover géén ruimte is om participatie over te laten plaatsvinden. Communicatieplan

In communicatieplan beschrijft de initiatiefnemer hoe de communicatiestrategie die voor het project is voorzien. Het communicatieplan geeft antwoord op hoe en wanneer communicatielijnen met doelgroepen die in de uitgevoerde stakeholderanalyse voor het participatieplan zijn gedefinieerd worden opgezet. Het communicatieplan bevat een beschrijving van de verschillende doelgroepen, de kernboodschap en voorziet in een voorstel voor passende communicatievormen per doelgroep. Een doel van het communicatieplan kan bijvoorbeeld het versterken van de informatie- en kennispositie van betrokkenen zijn. Het communicatieplan dient voldoende wendbaar te zijn om in te kunnen spelen op ontwikkelingen rondom het initiatief. Daarmee is het communicatieplan ook het middel om aan te geven hoe bijvoorbeeld wordt omgegaan met informatieverzoeken, vragen of klachten gedurende het proces. Gedragscode wind op land Onder regie van de overkoepelende brancheorganisatie voor de windenergiesector NWEA is met andere maatschappelijke partijen een gedragscode opgesteld voor procesparticipatie bij windprojecten. Hierin zijn een aantal basisprincipes beschreven waaraan initiatiefnemers in de sector zich dienen te houden.

De gemeente Hardenberg verlangt van initiatiefnemers dat een actieve invulling wordt weggegeven aan de beschreven principes in de gedragscode voor communicatie, procesparticipatie en het versterken van acceptatie. Uitvoering geven aan de gedragscode wind op land beschouwen we als minimale inspanningsvereiste. Duiding participatie onder Omgevingswet Onder de Omgevingswet dienen verschillende onderwerpen uit de fysieke leefomgeving in samenhang met elkaar afgewogen te worden, zowel beleidsmatig als bij concrete projecten. Het betrekken van belangen in deze samenhangende afweging is daarin voorzien. Voor verschillende planinstrumenten is in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit vastgelegd dat belanghebbenden bij de voorbereiding van een plan betrokken dienen te worden. Het is aan gemeenten om te bepalen of en wanneer participatie vereist is. Gemeenten krijgen de ruimte om nadere voorwaarden te stellen hoe dit er vervolgens dient uit te zien en of voldoende inzet is gepleegd. De gemeente Hardenberg beschouwd participatie bij grootschalige projecten, zoals windturbineparken, als essentieel en verplicht dit bij het doorlopen van de ruimtelijke procedure (in dit geval ofwel vanuit wettelijke mogelijkheden die horen bij de wijziging van het omgevingsplan ofwel op aanwijzing van de gemeenteraad bij doorlopen van een BOPA-vergunning).

Het bevoegd gezag kan een formele vergunningaanvraag buiten behandeling laten wanneer gemeend wordt dat onvoldoende aan participatie is gedaan.

2.3 Financiële participatie en zeggenschap Financiële participatie zien we als een zelfstandig uit te werken onderdeel binnen het participatieproces van een nieuw windturbinepark. In deze paragraaf geven we een korte toelichting op gangbare instrumenten die beschikbaar zijn om financiële participatie vorm te geven en afspraken over te maken. Van initiatiefnemers wordt verwacht dat bij aanleveren van een projectvoorstel een voorstel wordt gedaan waarin ingegaan wordt op financiële participatie en de mate van zeggenschap bij het maken van keuzes binnen het project. In dit voorstel komen in ieder geval deze onderwerpen terug: • Invulling lokaal eigendom (eigendomsparticipatie) • Gelijkwaardig partnerschap en zeggenschap • Financiële deelneming • Omgevingsfonds • Omwonendenregeling Van initiatiefnemers wordt verwacht dat er bereidheid is de inzet hierop vroegtijdig vast te leggen in een anterieure overeenkomst met de gemeente. Lokaal eigendom (eigendomsparticipatie)

Net als de overige gemeenten in de RES West-Overijssel streeft de gemeente Hardenberg naar minimaal 50% lokaal eigendom bij nieuwe windenergieprojecten. Hiermee wordt bedoeld dat minimaal 50% van het risicodragend eigen vermogen door partijen met een omgevingsbelang wordt ingebracht. Het doel hiervan is tweeledig: er ontstaat financieel voordeel voor de lokale gemeenschap en er ontstaat ruimte om meer zeggenschap over het windproject te hebben. Beiden moeten leiden tot meer acceptatie in de omgeving van een windturbinepark. Met een hoog aandeel lokaal eigendom wordt gestimuleerd dat vanaf het begin van het ontwikkeltraject (de start van de waardeontwikkeling) de zeggenschap over het duurzame energieproject voor minimaal de helft bij een lokaal gewortelde entiteit ligt. Dit zijn bijvoorbeeld inwoners van een buurt of dorp die zich verenigd hebben om een windproject te realiseren, een collectief van lokaal gewortelde agrariërs of bedrijven of een lokale energiecoöperatie. Het gaat in Hardenberg (en de rest van de RES-regio West-Overijssel) om een collectief en nadrukkelijk niet om eigendom van één of enkele lokale partijen waarbij de bredere omgeving niet of minder is betrokken. Het resultaat is dat een samenwerkingsverband van inwoners en/of bedrijven en eventueel een projectontwikkelaar gedeeld zeggenschap en stemrecht hebben over de ontwikkeling van het project.

En daarmee ook een evenwichtig deling van de opbrengsten uit de opgewekte energie. Lokaal eigendom houdt daarmee dus ook in dat er een zekere mate van financieel risico wordt genomen. Van initiatiefnemers wordt een coöperatieve houding verwacht om het streven naar minimaal 50% lokaal eigendom mogelijk te maken. Bij het indienen van een initiatief dient een concreet en haalbaar voorstel te zijn opgesteld. Een vroegtijdige marktverkenning naar de investeringsbereidheid bij lokale partijen of mogelijke samenwerkingspartners is gewenst. De gemeente toetst bij eventuele vergunningverlening in hoeverre het percentage voor lokaal eigendom is behaald. Gelijkwaardig partnerschap en zeggenschap Als doorwerking van de eis van 50% lokaal eigendom gaan we uit van gelijkwaardige posities van samenwerkingspartijen binnen het initiatief. Uitgangspunt is dat lokale deelnemende partij(en) en ontwikkelende partijen(en) een gelijkwaardige invloed hebben bij relevante te maken keuzes in het verdere proces en daarmee evenveel zeggenschap. Dit wordt bevorderd met het gelijkwaardig risicodragen binnen een project.

Een initiatiefnemer dient in een voorstel aan te geven hoe het initiatief tot stand is gekomen, op welke manier lokale deelneming mogelijk wordt gemaakt en welke rol deelnemende partijen hebben bij het maken van keuzes in het vervolgtraject De in 2021 opgerichte coöperatie Energiek Hardenberg kan bij projecten een belangrijke rol vervullen bij het invullen van de voorwaarden rond participatie en lokaal eigendom. De gemeente kan faciliteren in het vroegtijdig samenbrengen van bereidwillende participanten en ontwikkelende partijen. Financiële deelneming Financiële deelneming beschouwen we als een aanvullende vorm van risicodragend participeren in windparken, maar zien we niet als middel om 50% lokaal eigendom mogelijk te maken. Deelneming door inwoners is bijvoorbeeld mogelijk door geld beschikbaar te stellen voor het project in de vorm van obligaties, aandelen of andere vormen van financieel voordeel. Het moment van instappen is daarbij bepalend voor het rendement. Er is nog steeds sprake van het nemen van een financieel risico. Het verschil met lokaal eigendom is echter dat er weinig tot geen sprake is van zeggenschap. Bovendien is financiële deelneming niet gebonden aan lokale binding. We vinden dat lokale partijen in de eerste plaats de kans moet krijgen om mede-eigenaar te worden.

Aanvullend hierop wordt van een initiatiefnemer verwacht dat financiële deelneming zoveel mogelijk bij lokale partijen en inwoners wordt gezocht voordat opgeschaald wordt voor het ophalen van financiële middelen. Omgevingsfonds Vanuit het principe dat omwonenden niet alleen de lasten (ruimtelijke inbreuk van een windproject) hebben maar ook in de lusten van een project moeten kunnen delen wordt van initiatiefnemers een bijdrage gevraagd in de vorm van een omgevingsfonds waarin een deel van de opbrengst van een project beschikbaar komt voor maatschappelijke- of duurzame doeleinden in de omgeving. De hoogte van het bedrag is afhankelijk van de omvang van het project. In de basis hanteren we hierbij de gedragscode van het NWEA als ondergrens. Initiatiefnemers moeten samen met een representatieve

vertegenwoordiging van direct belanghebbenden afspraken maken over een financiële bijdrage aan de omgeving en de besteding daarvan. Een veel voorkomende manier om dit te regelen is via een omgevingsfonds. De omvang van de bijdrage moet passen bij de omvang van het energieproject en is een vast jaarlijks bedrag of een eenmalige uitbetaling na oplevering van het project. De invulling en het beheer van dit fonds worden samen met de vertegenwoordigers nader uitgewerkt. Enige ruimtelijke samenhang tussen de ontwikkeling en de gewenste doeleinden dient te worden aangeduid. Omwonendenregeling Naast het omgevingsfonds werkt initiatiefnemer ook een voorstel uit hoe ter plaatse een omwonendenregeling wordt opgezet. Hiermee wordt beoogd dat er een eerlijke verdeling tussen lusten en lasten voor bewoners en gebruikers in de directe omgeving van het plangebied is georganiseerd. Voor omwonenden in een te bepalen contour rondom het windpark wordt door de initiatiefnemer een aanbod voor een omwonendenregeling uitgewerkt, met een bijpassende getrapte verdeling. Dit kan een directe financiële tegemoetkoming zijn, maar bijvoorbeeld een aanbod voor de verduurzaming van de woning, voordelige groene stroom of een andere financiële vergoeding. Hoe de regeling daadwerkelijk wordt uitgevoerd wordt samen met een representatieve vertegenwoordiging nader uitgewerkt.

De afspraken over de financiële participatie worden vervolgens vastgelegd. Een ontwikkelende partij sluit een samenwerkingsovereenkomst af met betrokken partijen over de invulling van participatie. Met de gemeente en/of provincie sluit de ontwikkelende partij een anterieure overeenkomst. Nadeelcompensatie Nadeelcompensatie is een vergoeding van schade, zoals de waardedaling van een woning, als gevolg van een project. De inwoners, omwonenden en grondeigenaren binnen de invloedssfeer van grootschalig zon- of windproject moeten op passende manier gecompenseerd worden voor gebruik van gronden, derving van inkomsten en woongenot. Compensatie kan in onderling overleg in natura en/of financieel. Diverse landelijke richtlijnen kunnen daarbij worden toegepast maar lokale afspraken zijn ook toegestaan. De gemeentegrens of zoekgebied zijn daarbij niet leidend. Gelijktijdig en gelijkwaardig moeten buurtbewoners van omliggende gemeenten betrokken worden bij het plan. In het projectvoorstel moet een opzet worden opgenomen hoe eventuele compensatie voorzien is. Nadeelcompensatie moet niet worden verward met de omwonendenregeling.

2.4 Juridisch kader participatie Het wettelijk kader voor de vergunningverlening van grootschalige windprojecten biedt het bevoegd gezag onder de Omgevingswet de mogelijkheid om een evenwichtige toedeling van functies aan locaties af te wegen. Naast ruimtelijke componenten kunnen dit ook maatschappelijke afwegingen zijn. Hierin zit ruimte om een inspanningsverplichting op procesparticipatie van initiatiefnemers te vragen. Voorwaarde daarbij is dat de gemeente in haar beleid heeft vastgelegd dat participatie een verplicht onderdeel is van het proces dat initiatiefnemers dienen te doorlopen alvorens een vergunningaanvraag te kunnen indienen. Dit kan bijvoorbeeld in de Omgevingsvisie of gemeentelijke energievisie of apart participatiebeleid dat gekoppeld wordt aan deze ruimtelijke beleidsinstrumenten. De gemeenteraad wijst gevallen aan waar participatie verplicht is in geval van omgevingsvergunningen. De gemeente Hardenberg heeft in de Omgevingsvisie Landstad Hardenberg (hoofdstuk 9.1) de contouren uitgezet. De verplichting tot het organiseren van passende participatie bij vergunningaanvragen voor windprojecten is door de gemeenteraad van Hardenberg uitgesproken en maakt de gemeente concreet met het afwegingskader voor wind.

Zie ook https://www.omgevingswethardenberg.nl/s/10-Handleiding-Participatie-Omgevingsdocumenten-20220218.pdf De overheid (gemeente Hardenberg of provincie Overijssel) kan financiële participatie van de lokale omgeving in projecten voor hernieuwbare energie stimuleren, maar niet een resultaat afdwingen. Het bevoegd gezag kan de initiatiefnemer immers niet juridisch verplichten om de omgeving financieel te laten participeren in de ontwikkeling of exploitatie van een energieproject. Intentie van dit afwegingskader is om initiatiefnemers te stimuleren om in te zetten op een zo optimaal mogelijk draagvlak en hier voortvarend mee aan de slag te gaan. Het bieden van financiële deelname en lokaal delen in lusten van het project helpt hierbij. Afspraken over financiële participatie; mede-eigenaarschap, financiële deelname,

afdracht aan een omgevingsfonds en omwonendenregelingen zullen voorafgaand aan de vergunningprocedure worden vastgelegd in een anterieure overeenkomst tussen initiatiefnemer en gemeente, zodat de inspanningsverplichting ook toetsbaar wordt. De gemeente wil de inzet van initiatiefnemers op participatie in een vroeg stadium vastleggen in een anterieure overeenkomst, ruim voordat een omgevingsvergunning wordt gevraagd voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Wanneer een initiatiefnemer naar het oordeel van de gemeente onvoldoende invulling heeft gegeven aan de participatieverplichting dan kan dat een reden zijn om geen planologische medewerking te verlenen aan het initiatief.

Samenwerkingsovereenkomst Hoewel een initiatiefnemer vooraf een voorstel indient hoe omgegaan zal worden financiële participatie en projectparticipatie is dit niet statisch. Juist door het voeren van gesprekken met belanghebbenden en andere partijen kunnen nieuwe inzichten ontstaan of toevoegingen worden gedaan aan het plan. De afspraken die initiatiefnemer, belanghebbenden en andere partijen met elkaar maken worden in een samenwerkingsovereenkomst vastgelegd. Naast financiële afspraken en procesafspraken kunnen hierin ook andere zaken landen. Denk aan specifieke voorkeuren ten aanzien van kwaliteit van de fysieke leefomgeving of leefbaarheid binnen het project . Anterieure overeenkomst De gemeente maakt eveneens afspraken met de initiatiefnemer(s) die hun initiatief verder morgen uitwerken. De gemeente wil snel toewerken naar afspraken waarin rolneming tussen initiatiefnemer en gemeente is beschreven. In de basis worden alle zaken die niet in een omgevingsvergunning terug gaan komen (onderwerpen met een direct ruimtelijk toetsingscriterium) vervolgens in een anterieure overeenkomst vastgelegd. Dit gaat onder meer over het vastleggen van afspraken over inzet op kwalitatieve onderdelen van het plan, procesparticipatie en financiële participatie. Ook nadeelcompensatie (voorheen planschade) dient vooraf geregeld te worden.

Afspraken over de manier waarop aan bovenstaande invulling wordt gegeven worden opgenomen in een anterieure overeenkomst tussen de gemeente en de initiatiefnemer. Van een initiatiefnemer wordt verwacht dat het voorstel voor het participatieplan en voorstel voor financiële participatie dusdanig concreet zijn uitgewerkt dat deze in een intentieovereenkomst kunnen worden opgenomen. De anterieure overeenkomst bevat in elk geval afspraken over de ruimtelijke inpassing van het project, financiële participatie waaronder borging van minimaal 50% lokaal eigendom, inzet op gelijkwaardige zeggenschap, gebiedsfonds, inzet op hinderreductie (slagschaduw, geluid, etc.) en de wijze waarop belanghebbenden bij de verschillende projectfasen worden betrokken. Deze afspraken worden voorafgaand aan de vergunningprocedure vastgelegd in een overeenkomst tussen de initiatiefnemers en het bevoegd gezag.