Toelichting wijzigingen beleidsnota rechtmatigheid!.pdf

Toelichting op de wijzigingen van de Beleidsnota rechtmatigheid Algemeen Na het verschijnen van de geactualiseerde versie van de Kadernota rechtmatigheid 2023 in de loop van 2023 heeft de commissie BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) naar aanleiding van diverse vragen vanuit de gemeenten het begrotingscriterium verduidelijkt. Daarbij spitst zich de discussie vooral toe op de vraag of onderschrijdingen van baten en lasten en overschrijdingen van baten al of niet als onrechtmatig moet worden aangemerkt. Voor alle duidelijkheid gaat het hier om afwijkingen ten opzichte van de begroting na de laatst vastgestelde begrotingswijziging (de begrote baten en lasten op programmaniveau). Anders gezegd, het gaat hier in feite om de afwijkingen die in de jaarrekening van de gemeente worden vermeld in het onderdeel toelichting overzicht van baten en lasten (verschillenanalyse). De commissie BBV adviseert om over dit soort afwijkingen afspraken te maken met de gemeenteraad. De commissie BBV is van mening dat het college dit soort afwijkingen tijdig moeten melden aan de raad. Belangrijkste wijziging In de huidige Beleidsnota rechtmatigheid gemeente Halderberge (hierna: Beleidsnota), die door uw raad op 23 maart 2023 is vastgesteld, zijn in artikel 3 uitgangspunten voor begrotingsrechtmatigheid opgenomen.

Als gevolg van de geactualiseerde Kadernota rechtmatigheid 2023 van de commissie BBV, die op 30 september 2023 is verschenen, en de toelichting die de commissie BBV op een aantal vragen heeft gegeven over het al of niet meetellen van afwijkingen voor het begrotingscriterium, is het wenselijk de Beleidsnota op dit onderdeel nader te verduidelijken c.q. aan te vullen. Overschrijdingen van lasten en investeringskredieten Overschrijdingen van lasten op programmaniveau en investeringskredieten zijn per definitie onrechtmatig. Wel kunnen het college en de raad afspraken maken welke overschrijdingen de raad als acceptabel beschouwt. Lastenoverschrijdingen op programmaniveau en overschrijdingen van investeringskredieten die door de raad als acceptabel worden beschouwd worden niet verder toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering van de jaarrekening, maar tellen niettemin wel mee in het rechtmatigheidsoordeel c.q. -verantwoording. Onderschrijdingen van baten en lasten en overschrijdingen van baten Onderschrijdingen van baten en lasten op programmaniveau en overschrijdingen van baten op programmaniveau zijn op zichzelf niet onrechtmatig. Wel moet de raad over deze afwijkingen worden geïnformeerd. In de huidige Beleidsnota is in artikel 3, derde lid opgenomen dat iedere afwijking van de begroting als onrechtmatig wordt beschouwd.

Daarbij worden wel drie situaties benoemd waarbij de afwijkingen als acceptabel worden aangemerkt. Dat is het geval als er sprake is van een overschrijding (van de lasten) waar direct gerelateerde baten de overschrijding compenseren. Ook wanneer er sprake is van een overschrijding (van de lasten) bij een open einde regeling, zoals bijvoorbeeld de lasten op het gebied van het sociaal domein, wordt deze overschrijding als acceptabel beschouwd. Tot slot wordt een

overschrijding (van de lasten) die gecompenseerd wordt door een onttrekking uit een bestemmingsreserve of een voorziening als acceptabel beschouwd, mits de bestemmingsreserve of de voorziening betrekking heeft op het betreffende programma en de bestemmingsreserve of voorziening toereikend is. Begrotingsonrechtmatigheden (lees: overschrijdingen van de lasten en/of overschrijdingen van investeringskredieten) die passen binnen het bestaande beleid van de raad worden niet nader toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering (artikel 3, vierde lid). Tekortkomingen In de huidige Beleidsnota is er geen duidelijk onderscheid gemaakt in de soort begrotingsafwijkingen. Waar in de huidige Beleidsnota gesproken wordt over begrotingsafwijkingen gaat het - in feite - om overschrijdingen van de lasten op programmaniveau en overschrijdingen van investeringskredieten, maar dat is niet zo expliciet in de huidige Beleidsnota aangegeven. Daarnaast is het wenselijk - ter voorkoming van onduidelijkheden o.a. ook naar de accountant toe - om in de gewijzigde c.q. nieuwe Beleidsnota ook aan te geven wat de ‘status’ is van overschrijdingen van de baten op programmaniveau en onderschrijdingen van de baten en lasten op programmaniveau.

Planning & Control-cyclus De gemeente Halderberge kent een Planning en Control-cyclus die feitelijk begint met de Zomernota (kaders voor de begroting van het komende jaar), de begroting, de zomernota (voortgang van de begroting lopende jaar), de najaarsnota (voortgang van de begroting lopende jaar) en de slotwijziging (laatste bijstelling van de begroting in het betreffende begrotingsjaar). In het begrotingsjaar zelf zijn er drie momenten waarbij het college de raad informeert over de toereikendheid van de baten en lasten. Dit is expliciet opgenomen in artikel 6 van de Financiële verordening gemeente Halderberge die door de raad op 23 maart 2023 is vastgesteld. Anders gezegd, de raad wordt drie keer per jaar geïnformeerd over de toereikendheid van de baten en lasten (overschrijdingen en onderschrijdingen van de baten en lasten op programmaniveau) en minimaal één keer per jaar over de uitputting en eventueel overschrijding van de investeringskredieten. Voorts bevat artikel 5 enkele bepalingen over het tijdig informeren van dreigende overschrijdingen van lasten en investeringskredieten. De jaarrekening vormt het sluitstuk van het begrotingsjaar. In de jaarrekening worden de begrotingsafwijkingen vermeld en uitgebreid toegelicht in het overzicht van baten en lasten (op programma- en taakveldniveau).

De commissie BBV vindt het acceptabel de jaarrekening te definiëren als moment van (tijdig) informeren van begrotingsafwijkingen van het begrotingsjaar, mits de raad en college dit met elkaar afgesproken hebben. Deze afspraken worden nu expliciet vastgelegd in de gewijzigde Beleidsnota rechtmatigheid. Overige wijzigingen De overige wijzigingen, naast de gewijzigde bepalingen over de intrekking en inwerkingtreding (artikelen 7 en 8), vloeien niet zozeer voort uit de geactualiseerde versie van de Kadernota rechtmatigheid, maar zijn vooral bedoeld om de toets op begrotingsrechtmatigheid beter te kunnen uitvoeren (een scherpere afbakening ter voorkoming van onduidelijkheden).

Verder is er gekozen om voor de budgetoverheveling tussen begrotingsjaren dezelfde structuur aan te houden als die van de overige bepalingen in de huidige Beleidsnota (lees: in de vorm van een artikel met leden). Het is niet consequent om voor dit onderdeel niet een zelfde structuur aan te houden. Er zijn ook omschrijvingen van een tweetal termen in artikel 1 toegevoegd om deze twee termen beter van elkaar te kunnen onderscheiden en om eventuele verwarring te voorkomen: een omschrijving voor de term begrotingsafwijking en een omschrijving voor de term afwijkingen. Begrotingsafwijkingen hebben betrekking - zoals de naam al aangeeft - afwijkingen ten opzichte van de (laatst) gewijzigde begroting, terwijl de term afwijkingen gereserveerd is voor (rechtmatigheids)fouten en onduidelijkheden. In de gewijzigde c.q. nieuwe Beleidsnota is er nu voor gekozen om de uitgangspunten voor begrotingsrechtmatigheid in drie afzonderlijke artikelen nader uit te werken en te verduidelijken (artikelen 3a tot en met 3c). Ze komen in de plaats van artikel 3, leden 2 tot en met 7 van de huidige Beleidsnota. Deze wijzigingen hebben vooral tot doel de toets op begrotingsrechtmatigheid beter te kunnen uitvoeren. Wat wel of niet als begrotingsonrechtmatigheid moet worden aangemerkt is met andere woorden scherper afgebakend.

Daarbij is er een onderscheid gemaakt in drie hoofdcategorieën van begrotingsafwijkingen. Inhoudelijk zijn de wijzigingen ten opzichte van de bestaande Beleidsnota vrij beperkt, behoudens de bepalingen over de mutaties van de reserves. Niet alle begrotingsafwijkingen worden in de gewijzigde c.q. nieuwe Beleidsnota aangemerkt als onrechtmatig (in de huidige Beleidsnota alle begrotingsafwijkingen onrechtmatig), in feite in navolging van het onderscheidt bij de begrotingsafwijkingen van baten en lasten en investeringskredieten. In de artikelsgewijze toelichting, zie hierna, wordt verder ingegaan op deze wijzigingen. Kortheidshalve wordt hierna verwezen. Wij stellen voor de Beleidsnota rechtmatigheid gemeente Halderberge, zoals vastgesteld in uw raad van 23 maart 2023, in te trekken en de (nieuwe) Beleidsnota rechtmatigheid Halderberge vast te stellen met als ingangsjaar het rekeningjaar 2023.

Artikelsgewijze toelichting wijzigingen Beleidsnota rechtmatigheid Artikel 1 In dit artikel worden de termen begrotingsafwijkingen en afwijkingen omschreven. Afwijkingen is de verzamelterm voor fouten en onduidelijkheden, terwijl begrotingsafwijkingen de overkoepelende term is voor afwijkingen ten opzichte van de (laatst) gewijzigde begroting of raming. Daarnaast zijn alle begripsomschrijvingen afzonderlijk genummerd en zijn er enkele tekstuele verbeteringen doorgevoerd. Artikel 3 In de nieuwe Beleidsnota is er een expliciet onderscheid gemaakt tussen de hoofdsoorten van begrotingsafwijkingen die relevant zijn voor het begrotingscriterium. Artikel 3 van de huidige Beleidsnota is in de nieuwe Beleidsnota nader uitgewerkt in drie onderdelen. In de nieuwe Beleidsnota is artikel 3, uitgangspunten begrotingscriterium, een kapstokbepaling geworden. De soorten begrotingsafwijkingen zijn nader uitgewerkt in de artikelen 3a tot en met 3c. Artikel 3a In artikel 3a van de nieuwe Beleidsnota, die grotendeels overeenkomt met de bepalingen in artikel 3 van de huidige Beleidsnota, wordt ingegaan op de categorie begrotingsafwijkingen over- en onderschrijdingen van de baten en lasten op programmaniveau en de categorie begrotingsafwijkingen overschrijdingen van investeringskredieten.

De leden 3 en 4 gaan expliciet in op het onderscheid tussen begrotingsafwijkingen die wel of niet als onrechtmatig aangemerkt met daarbij de aanvulling dat sommige overschrijdingen van de lasten op programmaniveau en overschrijdingen van de investeringskredieten door de raad als acceptabel worden beschouwd. In feite is alleen lid 3 echt nieuw ten opzichte van de bestaande Beleidsnota. De overige wijzigingen zijn verduidelijkingen of verwijzingen naar bepalingen in het artikel zelf. Artikel 3b In artikel 3b van de nieuwe Beleidsnota wordt verduidelijkt wat er onder een van een mutaties van reserve verstaan wordt en in hoeverre een mutatie kan resulteren in een begrotingsonrechtmatigheid. Een mutatie van een reserve die niet gedekt is door een vóór 31 december van het begrotingsjaar (rekeningjaar) genomen raadsbesluit is - in beginsel - onrechtmatig (dit is conform artikel 3, zevende lid van de huidige Beleidsnota). Daarbij is er nu wel een onderscheid aangebracht in lagere toevoegingen en hogere onttrekkingen enerzijds en hogere toevoegingen en lagere onttrekkingen anderzijds. Er wordt voorgesteld alleen de eerstgenoemde mutaties ten opzichte van de laatst bijgestelde begroting of raadsbesluit mee te laten tellen mee voor het begrotingscriterium (begrotingsrechtmatigheid). De raad kan evenwel besluiten de geconstateerde begrotingsonrechtmatigheid als acceptabel te beschouwen.

Van belang is verder dat er door de raad een expliciet besluit wordt genomen voor een mutatie van een reserve. Het benoemen van een mutatie in een P&C-document wordt daarbij niet beschouwd als een expliciet raadsbesluit. Indien echter in een beleidsnota, die door de raad wordt vastgesteld, specifiek wordt

ingegaan op mutaties van reserves als beleidsuitgangspunt dan wordt het vaststellen van de beleidsnota door de raad gelijkgeschakeld met een raadsbesluit. Artikel 3c Artikel 3c van de nieuwe Beleidsnota komt in de plaats van de tekst in de bestaande Beleidsnota onder artikel 3. In de nieuwe Beleidsnota is gekozen om een zelfde structuur aan te houden voor de categorie budgetoverheveling tussen begrotingsjaren als voor de overige afwijkingen die van belang zijn voor het begrotingscriterium. In het nieuwe artikel 3c is in het vierde lid onder b expliciet opgenomen dat na de maximumperiode van twee jaar de bestemmingsreserve voor een overgeheveld budget automatisch, dat wil zeggen zonder een afzonderlijk raadsbesluit, overgeheveld wordt naar de algemene reserve. Daarnaast is in dit artikel verduidelijkt dat budgetoverheveling van een niet - of niet geheel - besteed jaarlijks terugkerende activiteit – in beginsel - niet is toegestaan. Het komt erop neer dat het niet de bedoeling is om de onderuitputting van een jaarlijks terugkerende activiteit over te hevelen naar een volgend begrotingsjaar. Deze onderuitputting komt tot uitdrukking in het jaarresultaat. In de leden 7 en 8 is verduidelijkt van welke bepalingen de raad eventueel kan afwijken. In beginsel is het niet de bedoeling om van de Beleidsnota af te wijken.

Echter in het achtste lid wordt de mogelijkheid geschapen om af te wijken van een aantal bepalingen van artikel 3c. Het is echter niet toegestaan om een budget over te hevelen van het ene begrotingsjaar naar het andere begrotingsjaar zonder de vorming van een bestemmingsreserve hiervoor. Artikel 7 In artikel 7 is de intrekking van de huidige Beleidsnota, zoals vastgesteld door de raad in zijn vergadering van 23 maart 2023, geregeld. Artikel 8: In artikel 8 is geregeld vanaf welk moment de nieuwe Beleidsnota in werking treedt. De Beleidsnota rechtmatigheid Halderberge geldt vanaf het rekeningjaar 2023 ofwel vanaf 1 januari 2023.