2B SAMENVATTING Businesscase bijlage 1.pdf

Notitie Beheervormen

Datum

11 maart 2021 Onderwerp:

Notitie beheervormen

1. Inleiding Maatschappelijke voorzieningen zijn een belangrijk en kostbaar deel van het instrumentarium van een gemeente. Zij kan dit instrument inzetten om haar beleidsdoelen en wettelijke taken te realiseren. De gemeente kan de taken die zij niet tot haar kerntaken rekent, uitbesteden aan derden. Dat geldt ook voor het beheer en de exploitatie van culturele voorzieningen. De verkenning naar een passende beheervorm dient niet alleen gestoeld te zijn op financiële motieven. Het is van belang om ook de consequenties en risico’s te duiden op het gebied van effectiviteit, efficiëntie, kwaliteit, innovatie, maatschappelijk draagvlak en de balans tussen commercieel en maatschappelijk rendement. Zo kan het uitbesteden van de beheertaken consequenties hebben voor de rechtspositie van medewerkers en de positie van de (vaste) gebruikers. De verschillende beheervormen hebben verschillende financiële consequenties en risico’s.

2. Afbakening gemeentelijke taken: beleidsmatige vs. Bedrijfsmatige taken

Beleid smatige taken

Subsidiëren en faciliteren

Realiseren en financiëren

Bedrijf smatige taken

Ten aanzien van de maatschappelijke voorzieningen heeft de gemeente in theorie twee soorten taken: beleidsmatige (publieke) en bedrijfsmatige (private) taken. Beide taken kunnen betrekking hebben op maatschappelijke producten en diensten en op maatschappelijke voorzieningen c.q. gemeentelijk vastgoed. Onderstaand is een en ander schematisch weergegeven.

Aanbieden en organiseren

Beheren en exploiteren

Producten en diensten

Voorzieningen

Afbeelding 1: schematisch overzicht taken t.b.v. Maatschappelijke voorzieningen Voor wat betreft de gemeentelijke kerntaken zijn er twee invalshoeken. Aan de ene kant gaat het om de aard en de omvang van de producten, diensten en voorzieningen die aan de bevolking worden aangeboden. Aan de andere kant verwijzen de kerntaken ook naar de taken die de gemeentelijke organisatie zelf verricht zoals het maken van beleid,

Drijver en Partners | 11-3-2021

1 / 10

het verstrekken van subsidie, het bouwen en exploiteren van voorzieningen, het aanbieden van producten en diensten enzovoorts. Vanuit die invalshoeken staan twee vragen centraal: 1. Welke producten, diensten en voorzieningen moeten, al dan niet vanuit een wettelijk kader, in elk geval aan de inwoners worden aangeboden en in welke mate? 2. Welke taken moeten door de gemeente zelf worden uitgevoerd en welke kunnen/moeten beter door anderen worden gedaan, c.q. uitbesteed kunnen worden? Ten aanzien van elk kwadrant kunnen de beide vragen gesteld worden, maar de eerste vraag heeft meer betrekking op de beleidsmatige taken en de tweede vraag op de bedrijfsmatige taken. Bij de weergegeven vraagstelling moet wel onderscheid gemaakt worden tussen de concrete producten, diensten en voorzieningen en de beleidsdoelstellingen die er mee bereikt moeten worden. De eigenlijk vraag onder 1. is daarom: Welk aanbod (kwaliteit en kwantiteit) is nodig om de vigerende beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren? Ten aanzien van de tweede vraag zijn de opties: • Zelf doen; • Samen doen; • Uitbesteden (een ander laten doen); • Afstoten (niet meer (laten) doen). De beide vragen staan in principe op zichzelf, maar liggen wel in het verlengde van elkaar. De eerste vraag gaat vooral over het wat: Wat moet er worden aangeboden, zowel kwalitatief en kwantitatief.

De tweede vraag gaat meer over het hoe: Hoe moet het aanbod aangeboden worden, door wie en op welke manier. De producten, diensten en voorzieningen in de vier kwadranten zijn zeer verschillend van aard, omvang, inhoud enz., net als de bijbehorende taken en verantwoordelijkheden. Daarom is het belangrijk bij de discussie m.b.t. de demarcatie dat onderscheid goed in de gaten te blijven houden. Bij onderstaande uitwerking van de beheermodellen gaat het primair om de bedrijfsmatige taken.

3. Beheermodellen In Nederland bestaat een grote variëteit aan beheervormen voor het beheer en de exploitatie van maatschappelijke voorzieningen. Dit geldt voor zwembaden en sportaccommodaties maar ook voor culturele- en welzijnsvoorzieningen. In deze paragraaf wordt een beschouwing op de in Nederland meest toegepaste vormen gegeven.Voor de exploitatie van maatschappelijke voorzieningen komen in Nederland met name de volgende vormen voor: 1. gemeentelijk beheer; 2. privaatrechtelijke externe verzelfstandiging (overheidsbedrijf); a. in de vorm van een stichting; b. in de vorm van een bv 3. uitbesteding aan een marktpartij; a. aan een lokale ondernemer; b. aan een landelijke exploitatiemaatschappij

Drijver en Partners | 11-3-2021

2 / 10

Ad 1. Gemeentelijk beheer Nog altijd kiezen vele gemeenten ervoor om accommodaties zelf te beheren en exploiteren. De trend is wel dat deze vorm aan populariteit inboet, omdat gemeenten zich meer en meer tot hun kerntaken beperken en van (sterk) fluctuerende exploitatietekorten willen worden ‘verlost’. Ook onderkennen zij steeds vaker dat de noodzakelijke specifieke deskundigheid binnen de gemeentelijke organisatie in de meeste gevallen ontoereikend is. Daarnaast is de gemeente qua aard, rechtsvorm, structuur en inrichting veelal niet de meest geschikte organisatie om maatschappelijke voorzieningen actief te exploiteren. De primaire rol van een gemeentelijke organisatie ligt namelijk in het openbaar bestuur. Daar is de organisatie dan ook op ingericht. Om haar rol in het openbaar bestuur te kunnen waarmaken, hebben de werk- en besluitvormingsprocessen een hoog democratisch en beleidsmatig gehalte en zijn allerlei ‘checks and balances’ nodig, die noodzakelijkerwijs met inefficiënties gepaard gaan. Voor het exploiteren van culturele-, sport- en/of welzijnsfaciliteiten zijn die ‘checks and balances’ niet nodig en vormen ze vaak een last. Het op afstand zetten van de exploitatie is dan een logische stap. Bij gemeentelijk beheer zijn de medewerkers in dienst van de gemeente. Het afdelingshoofd of sectorhoofd is in de regel de direct leidinggevende van de bedrijfsleider/beheerder.

De gemeentelijke bemoeienis is in alle opzichten groot, zowel bij het bepalen van het beleid (subsidies, tarieven en openstelling), als op het gebied van exploitatietechnische zaken (onder andere administratie, onderhoud, verhuur en promotie). Het maatschappelijk rendement kan dan ook goed geborgd worden in deze vorm. Ad 2. Privaatrechtelijke/ externe verzelfstandiging Bij deze beheervorm wordt op initiatief van de gemeente een zelfstandig rechtspersoon (stichting, N.V. of B.V.) opgericht die verantwoordelijk wordt voor de exploitatie van de voorziening. De gemeente kan deelnemen in het bestuur, Raad van Toezicht en/of in aandelenparticipatie (bij een vennootschapsmodel) en heeft daardoor directe zeggenschap. Met privaatrechtelijke verzelfstandiging wordt gekozen voor besturen op afstand. De rol van de gemeente bestaat uit het (mede-) bepalen van het beleid en het controleren van de uitvoering van het beleid door de stichting of vennootschap. Het is uiteraard niet noodzakelijk dat gemeente ook daadwerkelijk zitting neemt in een bestuur of Raad van Toezicht. De invloed van de gemeente kan ook gewaarborgd worden via de statuten van de rechtspersoon en via contractvorming. Beheer en exploitatie door een stichting Een stichting is zelf drager van rechten en verplichtingen en is daar zelf voor aansprakelijk.

In haar statuten legt ze vast waartoe het vermogen van de stichting is bestemd: een ideëel doel. Dit betekent niet dat de stichting geen commerciële activiteiten mag bedrijven, maar wel dat de winst c.q. het exploitatieoverschot niet aan derden – zoals de oprichters of de gemeente – mag worden uitgekeerd. Het moet worden aangewend voor het ideële doel. De stichtingsvorm staat grote vrijheid in de inrichting van de statuten toe. Naast het bestuur kunnen bijvoorbeeld organen als een Raad van Toezicht of een algemeen en/of dagelijks bestuur worden ingesteld. Het bestuur kan worden geformeerd uit de gebruikers of belanghebbende van de accommodatie en/of door onafhankelijke derden. De gemeente kan de samenstelling en de wijze van benoeming van het bestuur of andere organen naar eigen inzicht statutair sturen. Zo kan zij tot een bindende voordracht over benoeming en ontslag van het bestuur of de Raad van Toezicht besluiten. Ook kan de gemeente haar invloed op de bevoegdheden van het bestuur of de Raad van Toezicht statutair vormgeven.

Drijver en Partners | 11-3-2021

3 / 10

In de afgelopen decennia zijn in den lande vele stichtingen voor de exploitatie van maatschappelijke voorzieningen opgericht. Deze beheervorm boet echter aan populariteit in. Sommige stichtingsbesturen hebben problemen om de kwaliteit en de continuïteit van de bedrijfsvoering te waarborgen. Belangrijke oorzaken zijn gelegen in het tekort aan capabele en beschikbare vrijwilligers voor het bestuur, het gebrek aan specifieke deskundigheid en het gevaar dat bestuursleden vooral deelbelangen nastreven. Beheer en exploitatie door een hoofdgebruiker komt eveneens voor bij dorpshuizen en multifunctionele accommodaties. In veel gevallen wordt door de betreffende vereniging of organisatie een stichting opgericht, eventueel in combinatie met andere gebruikers. Kenmerkend voor deze beheervorm is de hoge mate van zelfwerkzaamheid door de (verenigings)leden. Dit brengt wel risico’s met zich mee inzake continuïteit, kennis en expertise. Beheer en exploitatie door een BV Een Besloten Vennootschap is eveneens drager van rechten en verplichtingen en is daar zelf voor aansprakelijk. De gemeente is in beginsel 100% aandeelhouder van de BV. Daarmee heeft zij een aantal belangrijke wettelijke bevoegdheden in handen, dat onder andere voorziet in het benoemen en ontslaan van het bestuur, het vaststellen van de begroting en de jaarrekening, alsmede het wijzigen van de statuten.

Bij een BV dient een bestuur of een statutaire directie te worden aangesteld. Het bestuur c.q. de directie is onder meer met vaststelling en uitvoering van het beleid belast. De statuten kunnen de bevoegdheden van bestuur/directie inperken, bijvoorbeeld door bepaalde besluiten vooraf aan de Raad van Commissarissen en/of de Algemene Vergadering (van Aandeelhouders) te doen voorleggen. Ook kunnen de statuten bepaalde bevoegdheden uitsluitend aan de Raad van Commissarissen en of de Algemene Vergadering voorbehouden. Een vennootschap is een rechtspersoon met winstoogmerk. Over eventuele winsten dient vennootschapsbelasting te worden betaald. De netto winst kan als dividend aan de aandeelhouders worden uitgekeerd. De Algemene Vergadering beslist uiteindelijk over de bestemming van het resultaat. Bij zowel de stichting als de vennootschap zijn de medewerkers in principe in dienst van de rechtspersoon. Ad 4. Beheer door een marktpartij (privatisering) In vele gemeenten zijn beheer en exploitatie van maatschappelijk vastgoed aan marktpartijen uitbesteed. Daarbij kan voor een landelijk opererende organisatie of een lokale ondernemer worden gekozen. Een beperkt aantal landelijke exploitatiemaatschappijen houdt zich uitsluitend met het beheren en exploiteren van gemeentelijke accommodaties bezig.

Zij beschikken over specifieke kennis en expertise en zij zijn door hun omvang in staat om schaalvoordelen te bewerkstelligen. De keerzijde van deze beheervorm is, dat door het sterke winstoogmerk van de marktpartij de kwaliteit van de accommodatie en de behartiging van de maatschappelijke belangen soms onderbelicht raken. Bij privatisering worden de voorzieningen in een lokale, door de marktpartij op te richten, rechtspersoon ondergebracht. De medewerkers treden in dienst van deze rechtspersoon. Door middel van overeenkomsten worden de beleids- en bedrijfsmatige randvoorwaarden vastgelegd, bijvoorbeeld ten aanzien van openstelling, tarieven, dagelijks onderhoud en overname van personeel. Daarbij kan onderscheid tussen open- en gesloten-eind constructies worden gemaakt. De meeste partijen werken tegenwoordig met een gesloten-eind overeenkomst, zodat de gemeente niet meer volledig verantwoordelijk is voor de exploitatierisico’s. De ondernemer zal hiervoor een ondernemersfee bedingen. Het is echter voor de gemeente wel zaak om zich te realiseren, dat de exploitatierisico’s door de exploitant worden gedragen ter hoogte van het lokaal ingebrachte en opgebouwde vermogen. In dat opzicht blijft er altijd een onvervreemdbaar risico bij de gemeente aanwezig. Drijver en Partners | 11-3-2021

4 / 10

4. Kenmerken Bij de verkenning naar de optimale beheervorm dient rekening gehouden te worden met de specifieke kenmerken die van invloed zijn bij elk beheermodel: 1. gemeentelijke invloed (mate van invloed die men wenst te behouden) 2. waarborging maatschappelijke functie 3. financieel rendement 4. personele en organisatorische aspecten 5. aanwezige expertise 6. continuïteit en financiële risico’s 7. aansprakelijkheid 8. fiscale aspecten Uiteraard is ook van invloed of de verkenning naar een passende beheervorm betrekking heeft op een solitaire accommodatie of een cluster van maatschappelijke voorzieningen zoals het geval in Oudenbosch. Een zorgvuldige verkenning en besluitvorming is derhalve vereist. In deze paragraaf worden de karakteristieken van de beheervormen aan de hand van een aantal kenmerken nader toegelicht. Daarbij wordt overigens onderscheid gemaakt tussen privatisering aan een landelijke marktpartij en privatisering aan een lokale ondernemer, omdat er belangrijke verschillen tussen beide opties bestaan. Gemeentelijke invloed Hiermee wordt gedoeld op de mate waarin de gemeente ook directe invloed op de uitvoering van de exploitatie kan uitoefenen. Het betreft dus de afstand tussen gemeente en exploitant. Bij gemeentelijk beheer is die afstand uiteraard klein. Wanneer zij zelf exploiteert, kan de gemeente zich immers met alle details van de uitvoering bemoeien.

Bij externe verzelfstandiging is de afstand duidelijk groter, is de invloed op de dagelijkse gang van zaken een stuk kleiner en vindt sturing vooral door middel van de vooraf gemaakte afspraken plaats. Wel kan op basis van bijvoorbeeld aandeelhouderschap worden bijgestuurd. In de rol van aandeelhouder is de gemeente verantwoordelijk voor benoeming van de directeur/bestuurders en/of Raad van Toezicht en kan men, afhankelijk van de inhoud van de statuten, sturen bij vaststelling van de begroting, jaarrekening en jaarverslag op strategische aandachtspunten. Ook bij een stichting kunnen dergelijke bepalingen in de statuten worden opgenomen. Bij privatisering aan een lokale of landelijke partij is dit niet het geval en is het vooraf overeengekomen contract leidend. De invloed en het risico van eventuele politieke fluctuaties zijn daar dus veel minder groot dan bij gemeentelijk beheer. Daarentegen zijn de contracten vaak langdurig en de mogelijkheden om tussentijds bij te sturen zijn zeer gering. Doelbereiking en waarborging maatschappelijke functies Dit kenmerk heeft betrekking op de mate waarin de gemeente invloed kan uitoefenen op en zeggenschap heeft over zaken als het gebruik, de tarieven en de openstelling van de accommodaties. Het behoeft geen betoog dat de waarborging van de maatschappelijke functies bij gemeentelijk beheer het meest eenvoudig kan worden geregeld.

Ook bij externe verzelfstandiging is dat overigens het geval. Bij privatisering bestaat daarentegen in potentie het gevaar, dat eigen exploitatiebelangen boven het algemene maatschappelijke belang gaan prevaleren. Weliswaar kunnen beperkingen ten aanzien van tariefstijgingen en randvoorwaarden met betrekking tot de openstelling in het contract worden vastgelegd, maar vooral bij een tegenvallende exploitatie kan de winstdoelstelling van een landelijke marktpartij en een lokale ondernemer met de maatschappelijke belangen van een gemeente conflicteren. Financieel rendement Drijver en Partners | 11-3-2021

5 / 10

Dit kenmerk heeft betrekking op de mate waarin de beheervorm leidt tot het op een doelmatige en doeltreffende wijze met publieke middelen omgaan, alsmede het door een efficiënte en effectieve bedrijfsvoering realiseren van een zo optimaal mogelijk financieel resultaat. Externe verzelfstandiging en privatisering bieden daartoe de beste mogelijkheden, mede doordat de gemeente op grotere afstand van de bedrijfsvoering staat, de mogelijkheden om commerciële activiteiten te ontplooien groter zijn en er een bedrijfsmatige cao kan worden gehanteerd. Voor marktpartijen speelt hun winstdoelstelling ook een rol, maar daar staat tegenover dat zij voor het overnemen van financiële risico’s een ondernemersfee in rekening brengen. Bij een lokale ondernemer is een en ander meer persoonsafhankelijk dan bij een landelijke marktpartij. Organisatorische consequenties Een verandering van beheervorm kan gevolgen voor de huidige organisatie hebben. In de huidige situatie wordt Fidei et Arti geëxploiteerd door een stichting. Bij continuering daarvan zijn er geen gevolgen voor de stichting. Bij externe verzelfstandiging en privatisering is dat wel het geval, afhankelijk van de vraag of er bij een exploitant kan worden aangesloten, of dat er een nieuwe organisatie moet worden opgericht. Voor de werknemers kan mogelijk sprake zijn van overname door de nieuwe organisatie.

Daartoe dient dan een sociaal plan te worden opgesteld. Dit is mede afhankelijk of de wet overgang van onderneming van toepassing is, danwel dat door de medewerkers daar een beroep op wordt gedaan. Personele aspecten Dit kenmerk gaat over de mate waarin de beheerorganisatie zo optimaal mogelijk een marktgerichte personele organisatie kan inrichten. Bij gemeentelijk beheer hebben de medewerkers de ambtelijke status. In geval van externe verzelfstandiging of privatisering kan het personeel in een private cao worden ondergebracht. Deze cao’s zijn beter op de specifieke werksituatie en werktijden van medewerkers van maatschappelijke accommodaties toegesneden en zijn daarmee ook vaak ‘goedkoper’. Qua organisatie, werkgeverschap en aansturing bestaat er in principe geen onderscheid tussen de verschillende beheervormen. Wel worden er in een bedrijfsmatige en efficiënte werkomgeving ten aanzien van de specifiek benodigde specialismen vaak hogere kwaliteitseisen aan de medewerkers gesteld. Bij landelijke marktpartijen is een bijkomend voordeel, dat zij door hun schaalgrootte goed in staat zijn om (tijdelijke) vacatures snel in te vullen. Kennis en expertise Dit kenmerk heeft betrekking op de mate waarin de beheervorm aan het ontwikkelen en op peil houden van de – voor het managen van de accommodatie in toenemende mate noodzakelijke – specifieke kennis en ervaring bijdraagt.

Deze expertise is nodig om de juiste beslissingen te kunnen nemen over onder andere investeringen, onderhoud aan gebouwen en installaties, nieuwe producten en diensten en innovaties, maar ook om een goede gesprekspartner voor de gebruikers te kunnen zijn. Deze kennis en expertise is in de regel binnen gemeentelijke organisaties minder aanwezig en ook minder gemakkelijk te ontwikkelen. Door hun ondernemerschap en ervaring kunnen landelijke marktpartijen vaak adequater op veranderingen in de markt en de behoeften en wensen van gebruikers inspelen. In mindere mate geldt dat ook voor overheidsbedrijven en –stichtingen (externe verzelfstandiging) en lokale ondernemers. Daarnaast hebben landelijke marktpartijen specialistische teams of afdelingen, die het lokale management ondersteunen en kennis ontwikkelen. Continuïteit Dit kenmerk heeft betrekking op de mate waarin de beheervorm voor langere tijd de garantie op een kwalitatief goede exploitatie biedt. De continuïteit van de exploitatie blijkt in de praktijk sterk van de overeengekomen financiële randvoorwaarden en de kwaliteit van bestuur en management af te hangen. Privatisering aan een lokale ondernemer biedt echter minder continuïteitsgaranties dan de andere beheervormen, aangezien bestuur en management daarbij vaak in één persoon (of echtpaar) zijn verenigd.

In de afgelopen jaren is het vaker voorgekomen Drijver en Partners | 11-3-2021

6 / 10

dat de lokale exploitatie van een marktpartij failliet gaat, doordat het lokale werkkapitaal en de reserves zijn uitgeput. Dat kan bijvoorbeeld zijn veroorzaakt doordat er bij de aanbesteding te scherp is ingeschreven, of doordat de randvoorwaarden niet passend zijn. Bij externe verzelfstandiging in een overheidsbedrijf speelt dit minder en bij gemeentelijk beheer is de continuïteitsgarantie het hoogst. Financiële risico’s (gemeente) Dit kenmerk heeft een relatie met het voorgaande aspect. Het heeft namelijk betrekking op de mate waarin de beheervorm in staat is om financiële risico’s voor de gemeente te beheersen. Dat heeft implicaties voor de continuïteit van de exploitatie. Goed management blijkt in de praktijk het beste in staat te zijn om het exploitatieresultaat positief te beïnvloeden, vooral ook op het gebied van klantenbinding, acquisitie, personeelsbeleid en het organiseren van commerciële activiteiten. Een lokale ondernemer of landelijke marktpartij streeft naar winst en heeft daardoor een flinke prikkel om efficiënt te exploiteren en de financiële risico’s te beperken. Hierbij dient wel te worden opgemerkt, dat een marktpartij vanuit dat streven kosten voor management en beheer in rekening zal brengen, alsmede een ondernemersfee voor het overnemen van de financiële risico’s.

Daarnaast worden die risico’s overgenomen tot het lokaal ingebrachte en opgebouwde vermogen. Ook bij privatisering is het dus niet zo, dat de gemeente als eigenaar van de accommodatie geen enkel risico meer loopt. In wat mindere mate dan lokale ondernemers en landelijke marktpartijen hebben extern verzelfstandigde organisaties een flinke exploitatieprikkel en opereren ze op een behoorlijke afstand van de gemeente. Dat is anders bij gemeentelijk beheer. Bij deze beheervorm zijn de fluctuaties in het exploitatieresultaat doorgaans groter dan bij de andere beheervormen en is de prikkel om efficiënt te exploiteren en binnen de kaders van de vooraf vastgestelde exploitatiebijdrage te blijven kleiner. Aansprakelijkheid gemeente Dit kenmerk betreft de mate waarin de gemeente met aansprakelijkheidskwesties kan worden geconfronteerd. Dat is in grote mate het geval bij gemeentelijk beheer. Is er bijvoorbeeld sprake van financiële malversaties of onveilige situaties, dan is de gemeente aansprakelijk. Bij externe verzelfstandiging middels een overheidsbedrijf ligt de aansprakelijkheid bij het bestuur van de rechtspersoon. In geval van bijvoorbeeld onbehoorlijk bestuur en wanbeleid zijn de bestuursleden hoofdelijk aansprakelijk. De gemeente is niet aansprakelijk, maar wel de personen die eventueel vanuit de gemeentelijke organisatie in het bestuur zitting nemen.

Bij privatisering ligt de aansprakelijkheid ook bij de directie en het bestuur van de rechtspersoon. Aangezien de bestuursfuncties vanuit de marktpartij of lokale ondernemer worden ingevuld, is de aansprakelijkheid voor de gemeente gering. Zij beperkt zich dan tot de verantwoordelijkheid van de gemeente als eigenaar van de accommodatie en opdrachtgever/subsidieverstrekker. Fiscale aspecten Fiscale aspecten zijn met name van toepassing op de btw en de vennootschapsbelasting. Btw-aspecten zijn minder afhankelijk van de keuzes voor het beheermodel zelf. Het feit of de beheerorganisatie/exploitant wordt aangemerkt als ‘ondernemer voor de btw’ hangt samen met de bedrijfsactiviteiten. Bepaalt zal moeten worden of de activiteiten onder het btw-regime vallen. Zo is verhuur van onroerend goed in principe vrijgesteld van btw tenzij partijen opteren voor belaste verhuur. Verhuur of exploitatie van horeca is in de meeste gevallen een btw-belaste prestatie maar verhuur van ruimten aan bijvoorbeeld onderwijs of zorginstelling niet. De belastingdienst stelt de volgende criteria bij belaste verhuur: • De (onder)huurder is ondernemer voor de btw; Drijver en Partners | 11-3-2021

7 / 10

• De (onder)huurder gebruikt de onroerende zaak voor minstens 90% voor omzet waarover hij btw moet betalen; • De onroerende zaak moet zelfstandig te exploiteren zijn. De mate waarin door de gemeente en exploitant kan worden geopteerd voor belaste verhuur is belangrijk voor de verrekenbare btw over de investeringskosten en exploitatiekosten. Geen of slechts beperkte belaste verhuur betekent ook dat de btw over de bouw en inkoop niet of niet volledig verrekend kan worden. De investerings- en exploitatiekosten worden dan naar rato duurder. Vennootschapsbelasting is aan de orde op het moment dat gekozen worden voor een vennootschapsstructuur (BV). Over de winst van de BV dient dan 15% belasting (tarief 2021) te worden betaald. In specifieke situaties kan ook een stichting worden verplicht aangifte vennootschapsbelasting te doen. Bijvoorbeeld indien een (culturele) stichting de ANBI-status heeft.

5. Kaders voor toekomstig beheermodel Het is belangrijk om te benadrukken, dat een beheervorm op zichzelf niet tot een goede of slechte exploitatie leidt. De beheervorm bepaalt namelijk ‘slechts’ de context waarbinnen en omstandigheden waaronder accommodaties worden geëxploiteerd. Zo bieden externe verzelfstandiging (overheidsbedrijf) of privatisering bijvoorbeeld gunstigere condities voor een goed financieel rendement dan gemeentelijk beheer. In hoeverre die gunstigere omstandigheden in de praktijk daadwerkelijk worden benut, is echter sterk afhankelijk van de kwaliteit van het lokale management en bestuur. Ook de door de gemeente gestelde randvoorwaarden ten aanzien van de exploitatie spelen hierbij een rol. In de praktijk bestaan dan ook wel degelijk voorbeelden van gemeentelijke exploitaties die financieel zeer scherp draaien en van exploitaties door marktpartijen waarbij het maatschappelijk rendement goed tot zijn recht komt. Dat laat onverlet dat de gekozen beheervorm sterk richting geeft aan de context waarbinnen wordt geëxploiteerd. De specifieke, lokale keuze voor een bepaalde beheervorm kan daar echter niet uitsluitend op worden gebaseerd. Die is namelijk ook afhankelijk van wat een gemeente belangrijk vindt en welke uitgangspunten en randvoorwaarden ze aan de exploitatie stelt. Met de gemeente Halderberge dienen deze uitgangspunten en kaders te worden verkend.

In onderstaande matrix worden de beheermodellen vanuit algemene kaders beschouwd t.o.v. de belangrijkste kenmerken. Op basis van de weging van de beheermodellen kunnen de verschillen tussen de beheervormen als volgt worden samengevat. • gemeentelijk beheer zorgt voor maximale gemeentelijke invloed op de bedrijfsvoering en waarborging van de maatschappelijke functies. Ook loopt de gemeente nauwelijks risico’s wat betreft de continuïteit. Daarentegen doet deze beheervorm het minder goed qua financieel rendement, financiële risico’s en aansprakelijkheid dan sommige andere beheervormen; • externe verzelfstandiging scoort relatief stabiel op alle aspecten en biedt daarmee meer dan de andere beheervormen de mogelijkheid van een evenwicht tussen maatschappelijk en financieel rendement; • privatisering aan een landelijke marktpartij zorgt voor meer mogelijkheden voor een hoger financieel rendement dan de andere beheervormen. Daarentegen is de waarborging van de maatschappelijke functies lastiger dan bij gemeentelijk beheer en externe verzelfstandiging, doordat de gemeente minder directe invloed op de bedrijfsvoering kan uitoefenen en het winstoogmerk een sterkere rol speelt;

Drijver en Partners | 11-3-2021

8 / 10

• privatisering aan een lokale ondernemer is erg persoonsgebonden. Daardoor is de kwetsbaarheid groter dan bij een landelijke marktpartij. Met dit voorbehoud in het achterhoofd is deze beheervorm echter op veel punten redelijk vergelijkbaar met privatisering aan een landelijke marktpartij. Een keuze voor een bepaalde beheervorm is niet een kwestie van simpelweg alle plussen en minnen optellen en het resultaat onderaan de streep vergelijken. Het gaat er namelijk vooral om wat men als gemeente belangrijk vindt. Hecht men veel waarde aan een sterke invloed op de dagelijkse gang van zaken, dan leidt dat bijvoorbeeld tot een andere keuze dan wanneer het financieel rendement van primair belang wordt geacht. Daarnaast wordt herhaald dat een bepaalde beheervorm op zichzelf niet tot een goede of slechte exploitatie leidt, maar slechts de context bepaalt waarbinnen accommodaties worden geëxploiteerd. In de matrix op de volgende pagina zijn de voordelen en kansen alsmede beperkingen en risico per beheermodel opgenomen. De beoordeling betreft de juridische en exploitatie technische aspecten.

Drijver en Partners | 11-3-2021

9 / 10

Beheermodel

Voordelen en kansen

Beperkingen en risico’s

Gemeentelijk beheer

• •

• •

•

veel gemeentelijke invloed; directere aansturing vanuit de gemeente; zowel organisatorisch als programmering en samenwerking met/tussen gebruikers. maatschappelijke functie is gewaarborgd

•

• •

•

Stichtingsmodel

•

•

•

•

• Uitbesteding/privatisering aan lokale ondernemer

• •

• • •

Drijver en Partners | 11-3-2021

gemeente kan invloed waarborgen in statuten en in de overeenkomsten marktgerichte(re) organisatie; meetbare resultaten, resultaatgericht; directere aansturing, zowel organisatorisch als vakinhoudelijk; samenwerking en ontwikkeling exploitatiemodel voor andere lokale voorzieningen is desgewenst mogelijk; toepassing bedrijfsmatige cao

•

marktgerichte organisatie; directere aansturing, zowel organisatorisch als vakinhoudelijk; toepassing bedrijfsmatige cao; veel lokale binding; efficiënt en effectief door hoge mate van persoonlijke inzet.

•

• •

• • • •

gemeente draagt financieel risico lange(re) besluitvormingsprocessen en ambtelijke procedures; minder flexibele rechtspositie (CAO) betekent minder flexibele inzet en hogere kosten; exploitatie minder gemakkelijk (om) te vormen naar bedrijfsmatige cultuur; gemeentebegroting en bestuurlijke rapportages zijn niet ingericht voor adequate managementinformatie; de mogelijkheid om ad hoc wijzigingen in de beschikbare financiële en personele middelen aan te brengen. beperkte(re) sturing door gemeente, wel desgewenst invloed via (eigenaars)rol in juridische entiteit; een nieuwe stichting brengt opstartkosten met zich mee; risico tot ‘dubbele petten’ indien gemeente zitting neemt in het bestuur

Geen/beperkte gemeentelijke invloed behoudens afspraken in overeenkomsten sterk persoonsgeboden; continuïteitsrisico; spanningsveld maatschappelijk/financieel; opstart- en frictiekosten; risico aanbestedingsverplichting indien sprake van gesubsidieerde exploitatie. 10 / 10