Rapportage Zorg en Werk.pdf

8 juni 2021

Duisenberg-onderzoek Jaarverslag en Jaarrekening 2020 Programma Zorg en Werk Beleidsdoel A (jeugdhulp zonder verblijf)

Katrijn Kliphuis en Erik Vermeulen

Duisenberg-methode: Duisenberg Vragen 1. 2. 3. 4. 5.

Beeld op hoofdlijnen? Welke doelen zijn behaald? Welke prestaties zijn geleverd? Wat heeft het gekost? Oordeel Rechtmatigheid, Doeltreffendheid, Doelmatigheid 6. Conclusies & Aanbevelingen

-----

2

Wat is onze focus? Onderwerp van analyse:

Uitkomst arbitrage jeugdhulp

Programma Zorg en Werk, Beleidsdoelen A (Inwoners ontvangen zorgen en ondersteuning thuis).

De gemeente hebben een arbitrage zaak tegen de rijksoverheid gestart met als doel structureel meer geld te krijgen vanuit het rijk voor de uitvoering van de taken. Van de arbitrage commissie hebben de gemeente gelijk gekregen. Dit betekent echter niet dat er ook structureel meer geld naar de gemeente gaat komen.

Focus binnen onderwerp: Binnen Beleidsdoel A is specifiek gekeken naar de uitvoering van Jeugdhulp. Jeugdbescherming, jeugdreclassering en leerlingenvervoer hebben we buiten beschouwing gelaten.

Reden voor keuze: De gemeenteraad is, mede naar aanleiding van de overschrijdingen in de uitgave van jeugdhulp, een reeks van debatten gestart en heeft een onderzoeksvraag bij de rekenkamer neergelegd over hoe de gemeente meer inzicht en grip krijgt over de uitvoering van de jeugdhulp. In dit licht is het logisch om ook te kijken naar de informatiewaarde bij verantwoording van de uitgave in van de gemeente aan jeugdhulp.

Onze aanpak: De rapporteurs hebben alle P&C producten die betrekking hebben op het jaar 2020 bekeken. Daarnaast hebben de rapporteurs gekeken naar de beleidsdocumenten die zien op jeugdhulp en de communicatie vanuit het college richting de raad over jeugdhulp (o.a. de transformeermonitor). Verder hebben de rapporteurs gekeken naar de wijze van verantwoording in andere gemeente zoals Amsterdam, Eindhoven, Haarlem en Almere en verder openbare stukken over jeugdhulp zoals 3 het rapport van AEF.

1. Beeld op hoofdlijnen

Gemeente geeft €4,5 miljoen uit aan jeugdhulp (zonder verblijf) op jaarbasis, gekeken naar de recapitulatie per taakveld in de jaarrekening 2020 Gemeente in heel Nederland worstelen met de stijgende uitgaven in de Jeugdhulp sinds de Decentralisatie van deze taken Gemeente hebben moeite om mogelijkheden te vinden om te sturen op hun kwalitatieve en kwantitatieve verplichtingen.

4

2. Welke doelen zijn behaald?

Er kan niet worden vastgesteld of het doel van programma Zorg en Werk, beleidsdoel A is gehaald Het hoofddoel van programma is niet uitgewerkt in effectindicatoren, hierdoor is geen duidelijk beeld op welke wijze beschreven prestaties hebben bijgedragen aan het behalen van het hoofddoel.

De verplichte BBV indicatoren en de data die in de Transformeermonitor en kwartaalrapportages worden geleverd geven een onvoldoende beeld om een conclusie over het behalen van de indicatoren te maken.

5

2.1 Wat is de programma doelstelling en realisatie van het programma Tekst begroting

Bron: Begroting 2020

Tekst jaarverslag (algemeen)

Bron: Jaarverslag 2020

Tekst jaarverslag (specifiek)

6

2.2 Wat is de definitie van zelfstandig deelnemen en regie hebben over het eigen leven?

7

2.3 Overzicht van doelenboom op basis van jaarrekening 2020 (poging van de rapporteurs) Doelenboom Programma Zorg en Werk Beleidsveld

Doel

Jeugdhulp

Dat inwoners, ondanks eventuele problemen of beperkingen, zo lang mogelijk zelfstandig deelnemen aan de samenleving en de regie over hun eigen leven kunnen behouden

Effectindicator

Prestatie

Prestatie Indicator

De gemeente zorgt voor een kwalitatief en dekkend hulpaanbod

het wettelijk verplicht dat alle professionals met jeugdhulp-mandaat geregistreerd zijn in het beroepsregister (SKJ: Stichting Kwaliteitsregister Jeugd) voor jeugd- en gezinsprofessionals.

Merkbaar en meetbaar in zetten op het beter maken van jeugdhulp en ondersteuning voor kinderen, jongeren en gezinnen zodat ze op tijd passende hulp en ondersteuning ontvangen en meer regie krijgen en ervaren De jeugdige wordt behandeld en/of begeleid gericht op het ontwikkelen en aanleren van praktische, cognitieve en emotionele vaardigheden

In samenwerking met huisartsen en medisch specialisten wordt nagegaan hoe onnodig gebruik van specialistische ggz-zorg kan worden voorkomen

pilots in gebieden om de digitale en fysieke informatievoorziening te versterken Professionals zijn goed toegerust om samen met inwoners -vanuit de uitgangspunten van het Haarlemmermeers model- tot een afgewogen en passend antwoord te komen op de vraag van de inwoner

Acute knelpunten rond wachtlijsten, personeelsverloop, caesload en tijdige beschikbaarheid van jeugdhulp (oplossen dit woord staat er niet) Meerjarig ontwikkelprogramma uitgevoerd voor en met professionals met mandaat in het kader van kostenbewustzijn, het gebruik maken van de sociale basis en onafhankelijke cliëntondversteuning. Door lichten we casussen waar veel zorg wordt ingezet en waar hoge kosten aan verbonden zijn goed door (project Hestia) om zo meer zicht krijgen op een (kosten)effectieve en efficiënte werkwijze bij deze huishoudens.

Versterken an de gebiedsnetwerken en voorzien van ‘Wegwijzers’. In zetten we in op scholing en de ontwikkeling van hulpmiddelen (bijvoorbeeld signaalkaarten) voor een aantal specifieke beroeps- en/of vrijwilligersgroepen

8

2.4 Overzicht rapportage BBV indicatoren en verklaring ontwikkeling in 2020 Begrotingsindicator Aandeel jongeren tot 23 jaar in jeugdhulp in Haarlemmermeer.

Analyse ontwikkeling begrotingsindicator Een inhoudelijke analyse van de ontwikkeling in de cijfers wordt niet gegeven in de jaarrekening. In de Transformeermonitor 2019 en 2020 wordt wel een (korte) analyse gegeven. In 2019 geeft het college aan net als andere jaren een toename te zien bij de nieuwe instroom. In het Haarlemmermeers Jeugdonderzoek 2019 wordt erop gewezen dat de toename van de psychische druk op jongeren hier mogelijk een verklaring voor is. In 2020 sluit het college aan bij de uitkomsten van het onderzoek van AEF dat de toename van de jeugdhulpvolume niet komt door een stijgende instroom, maar door een achterblijvende uitstroom. De problematiek van de jeugdigen wordt complexer, waardoor de intensiteit van zorg, met name bij de jeugd GGZ, en de behandelduur toeneemt. Over cijfers van uitstroom beschikken we in Haarlemmermeer helaas niet. De analyse uit 2019 sluit niet aan op die van 2020, op basis van deze informatie is de vraag of er zicht is op de oorzaken in de ontwikkeling van de stijging in de Jeugdhulp 9

2.5 Adviezen aan de raad om de informatiepositie te verbeteren: • Stel een definitie vast van de kernbegrippen in het begrotingsdoel ‘zelfstandig deelnemen aan de samenleving en regie hebben over het eigen leven’. • Vraag het college een doelenboom te maken (geen doelen struik) en maak duidelijk op welke wijze de raad de effecten van het beleid kan terug zien in de jaarrekening en de andere stukken waarin monitoring van het beleid wordt beschreven. Zie hiervoor het bijgevoegde voorbeeld van Haarlem. • Vraag het college om te komen met voorstel op welke wijze de raad gaat worden geïnformeerd over de oorzaken van de ontwikkeling van het aantal jeugdige die gebruik maken van de Jeugdhulp en andere belangrijke doelen en effecten, zoals benoemd in de nieuwe doelenboom.

10

2.6 Voorbeeld doelenboom Haarlem ( JR 2020)

11

3. Welke prestaties zijn behaald?

Van alle benoemde prestatie in de begroting wordt alleen over Hestia en de Praktijkondersteuning geschreven over het behaalde resultaat Om te beoordelen of een prestatie is behaald zijn indicatoren nodig, die ontbreken. Er wordt ook niet vooraf duidelijk met de raad meetbare doelen vast gesteld voordat projecten worden opgestart. Het beleidskader bevat een zeer beknopt sturingsmodel. Het is niet duidelijk op welk moment de raad kan (bij) sturen op de levering van prestaties.

12

3.1 Wat staat er in de jaarrekening over behalen prestaties? Project Hestia en POH In de jaarrekening zijn twee prestatie expliciet benoemt, de pilot POH GGZ (Praktijk Ondersteuner Huisarts- Geestelijke GezondheidsZorg) Jeugd bij de huisartsen. En project Hestia heeft als doel om bij kwetsbare gezinnen met gerichte aandacht een integraal effectiever en kostenbesparende werkwijze te creëren.

Op basis hiervan kan geconcludeerd dat er sprake is van een dempend effect op de kosten, een exact bedrag is echter niet te geven. Er is sprake van een structurele inzet van POH-ers jeugd GGZ in Haarlemmermeer. En er is bij vijf gezinnen in het kader van Hestia een doorbraak gerealiseerd. Voor vragen over de onderbouwing van deze prestatie werden wij doorverwezen naar de kwartaalrapportage Zorg en Werk Q1 2021

Over beide trajecten staat een summiere terugkoppeling in de jaarrekening. Uit rapportages van de huisartsen blijkt dat in 2020 door de inzet van de POH jeugd GGZ in Haarlemmermeer in het derde kwartaal 25% van de gevallen de klachten bij jeugdigen waren opgelost. 13

3.2 Wat staat er in kwartaalrapportage Q1 2021 over het behalen prestaties in 2020? POH GGZ

Hestia

In 2020 zijn 683 jongeren gesproken door de POH GGZ. Van deze jongeren zijn er door hun tussenkomst 289 niet doorverwezen naar BGGZ of SGGZ. Ervan uitgaande dat deze jongeren anders direct waren doorverwezen naar in ieder geval BGGZ is op basis van de gemiddelde kosten van een dergelijk traject (€ 2.235) de fictieve besparing minimaal € 645.900. Tegenover deze fictieve besparing staan de kosten die voor ons als gemeente gemoeid zijn met de inzet van de praktijkondersteuners JGGZ. Het gaat om een bedrag van jaarlijks € 160.000. De fictieve besparing gecorrigeerd voor kosten komt daarmee uit op minimaal € 485.900.

In 2020 is Hestia succesvol gebleken en is met behulp van de doorbraakmethode in 10 casussen een directe besparing gerealiseerd van in totaal € 189.000. Dit is het verschil tussen het huidig scenario (kosten op jaarbasis die zijn gemaakt tot het moment van interventie) en het maatwerkscenario (jaarlijkse kosten na interventie).

14

3.3 Heeft de gemeente Haarlemmermeer een sturingsmodel? In koers voor het sociaal domein 2019-2023 staat: ‘Dit complexe veld is onmogelijk aan te sturen vanuit een simpele planning en control cyclus. Er is sprake van een permanent proces van veranderactiviteiten en initiatieven van de verschillende actoren, die allemaal de totaalbeweging van de verandering beïnvloeden. Door vanuit de uitgangspunten van het Haarlemmermeers model aan de slag te gaan en dit proces te volgen ontstaat zicht op de ontwikkeling in het sociaal domein op basis waarvan we leren, ontwikkelen en waar nodig bijsturen’ ‘De kosten van de geleverde zorg en ondersteuning in 2018 waren hoger dan het beschikbare budget. Dit is geen reden om het sturingsmodel overboord te zetten. Gemeenten kampen immers allemaal, ongeacht hun sturingsmodel, met dezelfde dilemma’s.’ ‘We zien geen aanleiding om het sturingsmodel op zich (op hoofdlijnen: ruimte geven vooraf, tussentijds bijsturen,

verantwoorden achteraf, partnerschap met aanbieders) te veranderen. Wel zullen we de uitvoering van het model aanscherpen mede vanuit het oogpunt van beheersbaarheid. ‘

Nota alternatieve beheersmaatregelen Deze visie op sturing lijkt het college te hebben los gelaten naar aanleiding van de financiële ontwikkelingen in 2020 en de verschillende raadsessie, waarin de gemeenteraad zich in grote meerderheid uitsprak tegen het sturen via een budgetplafond. Na de introductie van de kwartaalrapportage realisatie programma Zorg en Werk, heeft het college ook een voorstel gedaan om de sturing te verbeteren doormiddel van aanpassingen in de verordening sociaal domein. Er is nog niet uitgewerkt hoe deze sturing zich gaat verhouden tot de P&C producten en de 15 kwartaalrapportages.

3.4 Adviezen aan de raad om de informatiepositie te verbeteren: • Verzoek het college om een startnotitie te maken naar aanleiding van de nota alternatieve beheersmaatregelen Jeugdhulp. Op basis van deze startnotitie kan de raad zich uitspreken over de volgende onderwerpen: • De wijze waarop de in de verordening jeugdhulp gaat worden afgebakend; • De wijze waarop de raad wil kunnen sturen op het behalen van de prestaties die zijn afgesproken in de doelenboom; • De verhouding tussen de verschillende documenten waarmee de raad wordt geïnformeerd (P&C producten, transformeermonitor en kwartaalrapportage). Deze moeten qua inhoud en cijfermatig consistent zijn.

16

3.5 Voorbeeld Haarlem (JR 2020)

17

4. Wat heeft het gekost? Jaarverslag 2020

Het terugvinden wat de gemeente exact heeft uitgeven aan Jeugdhulp is een zoektocht, waarbij niet alleen naar de Jaarrekening, maar ook naar de voorjaarsnota, najaarsnota en de kwartaalrapportages moet kijken. Deze producten geven niet altijd op het zelfde niveau informatie, zijn niet altijd consistent en de uitleg bevat vaak alleen technisch financiële informatie en geen sturingsinfomatie. In 2020 is er vanuit het college meer malen met de raad gecommuniceerd over de uitgave aan Jeugdhulp, als alle inschattingen vanaf 24 september 2020 achter elkaar worden gelezen ontstaat het beeld dat het college de omvang van de uitgaven niet kan inschatten.

18

4.1 Wat heeft jeugdhulp in 2020 gekost volgens de Jaarrekening? Uitgave Jeugdhulp 2020

Nadere toelichting ontwikkeling uitgave Jeugdhulp

In de jaarrekening staat het totale bedrag dat is uitgegeven aan het beleidsdoel waar de jeugdhulp onderdeel vanuit maakt, en in de recapitulatie per taakveld staat meer specifiek aangegeven wat aan jeugdhulp zonder verblijf is uitgegeven (6.82 geescaleerde zorg). Zie overzicht hieronder

In 2020 hebben we van de taakstelling van € 1,5 miljoen € 0,1 miljoen gerealiseerd. Vanwege jaarlijkse onderschrijdingen op de jeugdgezondheidszorg zagen we de mogelijkheid dit budget beperkt te verlagen ter invulling van de taakstelling sociaal domein.

Programma en taakveld omschrijving

Beleidsdoel A: Inwoners ontvangen zorg en ondersteuning thuis (lasten) 6.82 geëscaleerde zorg 18-

Originele begroting

Gewijzigd e begroting

rekenin g

Verschil rekening gewijzigde begroting

51.061

58.650

59.480

- 830

6.321

4.454

4.583

-129

Daarnaast is de stijging van de extra kosten als gevolg van de coronamaatregelen, voornamelijk de Jeugdzorg, zoals eerder genoemd in de Voorjaarsrapportage 2020 en de Najaarsrapportage 2020 bij de jaarrekening verder toegenomen met € 322.000. De uitgaven voor pgb’s voor de Jeugdwet zijn hoger, onder andere doordat meer pgb’s zijn toegekend voor producten die niet zijn ingekocht als zorg in natura, denk aan vaktherapie. 19

4.2 wat betekent de toelichting in de jaarrekening?

20

4.3 Van overschrijding naar onderschrijding? 24 september 2020 (X.2020.04210) Het collega informeer de raad over een verwacht tekort van in totaal € 7,6 miljoen in 2020 voor het programma Zorg en Werk. (€ 6,8 miljoen op jeugdhulp, € 0,5 miljoen op Wmo, € 0,3 miljoen betreft zorg verstrekt in de vorm van een persoonsbondenbudget). Het tekort op jeugdhulp is als volgt opgebouwd: € 1,4 miljoen betreft de nog niet gerealiseerde taakstelling, € 0,7 miljoen de kosten van enkele aanbieders die deze kosten niet hebben gemeld bij de jaarrekening 2019 en € 4,7 miljoen is een 'nieuw' tekort. Dit tekort is weinig beïnvloedbaar. In ons model is het namelijk zo dat, als een verwijzer een indicatie afgeeft, het aan de aanbieder is om de duur en intensiteit van zorg te bepalen.

12 maart 2021 (X.2021.00942) Het voorlopig jaarresultaat 2020 laat een overschrijding op de beleidsdoelen A en B en een onderschrijding op beleidsdoelen C en D zien. Dit resulteert in een voorlopig positief jaarresultaat 2020 van € 2,6 miljoen voor het programma Zorg en Werk. Daarmee is het initiële tekort op het programma Zorg en Werk in 2020 € 5,0 miljoen.

16 december 2020 (X.2020.06609) Het college geeft aan de verwachting van het tekort van €7,6 miljoen in 20202 gehandhaafd blijft. 21

4.4 Een stap in de goede richting Nota alternatieve beheersmaatregelen jeugdhulp Naar aanleiding van de raadsessie heeft het college een Nota alternatieve beheersmaatregelen jeugdhulp opgesteld, waarin de uitkomsten van het AEF onderzoek zijn verwerkt. In deze nota komt het college met een nieuw plan om te gaan sturen op de (kosten) van de Jeugdhulp. Basis voor deze sturing is een aanpassing in de verordening. Met deze verordening wil het college 'afbakenen' wat jeugdhulp is en welke jeugdhulp de gemeente vergoedt. Deze afbakening wordt op drie verschillende niveau’s gegeven: • raakvlak Jeugdwet met andere wetten;

• invulling geven aan de medische verwijsroute; • afbakening op productniveau De afbakening van de jeugdhulp is aanvullend op de reguliere werkzaamheden van contract- en

leveranciersmanagement en de uitvoering van de reeds lopende beheersmaatregelen waaronder bijvoorbeeld de inzet van Praktijkondersteuner Huisarts (POH), Hestia en het Project Toegang Jeugdhulp. Wat is er extra nodig Wanneer een verordening los wordt geschreven van een doelenboom zal de effectiviteit niet zonder meer terug te vinden zijn in de P&C producten. Het is dan niet mogelijk om het resultaat van deze wijziging aan ook in dit voor de gemeenteraad meest belangrijke sturingsmechanisme terug te zien. Het enkel aanpassen van de verordening om beter te kunnen sturen slaat, gezien vanuit de methode Duisenberg, twee belangrijke stappen over, ‘wat zijn de doelen en welke prestaties zijn daaronder gedefinieerd en zijn die gehaald’. Pas na die stappen komt de vraag van de kosten. 22

4.5 Adviezen aan de raad om de informatiepositie te verbeteren • De huidige werkwijze waarbij in de Jaarrekening alleen de verandering ten opzichte van de laatste begrotingswijzging te beschrijven te heroverwegen in gevallen waarin er gedurende het jaar grote veranderingen hebben plaatsgevonden. Met deze werkwijze geeft de jaarrekening een te beperkt beeld over de ontwikkelingen over heel 2020. • Verzoek het college om een logische structuur aan te brengen in de wijze waarop de raad wordt geïnformeerd. Stel vast wat er wordt verwacht in de Jaarrekening, wat in een transformeermonitor (als die al nodig is) en wat in een kwartaalrapportage.

23

5. Conclusies en aanbevelingen Aanbevelingen voor Raad 1.

Verzoek het college een voorstel te maken voor een doelenboom voor het beleidsdoel ‘Dat inwoners, ondanks eventuele problemen of beperkingen, zo lang mogelijk zelfstandig deelnemen aan de samenleving en de regie over hun eigen leven kunnen behouden’. Waarbij in ieder geval een definitie komt van de belangrijkste begrippen in de doelstelling (zelfstandig deelnemen aan de samenleving en regie hebben over het eigen leven’) en meetbare effect indicatoren worden voorgesteld.

2. Verzoek het college om een startnotitie te maken naar aanleiding van de nota alternatieve beheersmaatregelen Jeugdhulp. Op basis van deze startnotitie kan de raad zich uitspreken over de volgende onderwerpen: 1. De wijze waarop de in de verordening jeugdhulp gaat worden afgebakend; 2. De wijze waarop de raad wil kunnen sturen op het behalen van de prestaties die zijn afgesproken in de doelenboom; 3. De verhouding tussen de verschillende documenten waarmee de raad wordt geïnformeerd (P&C producten, transformeermonitor en kwartaalrapportage). Deze moeten qua inhoud en cijfermatig consistent zijn. 24