Bijlage - Eindrapport Dienstverlening bij vergunningen RKC Haarlemmermeer SIRA.pdf
Tekst van het document
Dienstverlening bij vergunningen Onderzoek naar de beleving van inwoners en ondernemers bij het aanvragen van een omgevingsvergunning voor bouwen bij de gemeente Haarlemmermeer
Sira Consulting B.V.
btw-nummer NL 8109.155.46.B01 | BIC INGBNL2A | IBAN NL05 INGB 0680 5767 62 | KVK 30182559
Dienstverlening bij vergunningen Onderzoek naar de beleving van inwoners en ondernemers bij het aanvragen van een omgevingsvergunning voor bouwen bij de gemeente Haarlemmermeer
Auteurs Peter Bex Eva de Beet Stefan Prij Julia Koster Lisanne Vis
Juni 2021
Sira Consulting B.V. is inhoudelijk verantwoordelijk voor deze rapportage. De in deze rapportage opgenomen teksten en onderzoeksresultaten mogen uitsluitend worden gebruikt als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldiging en/of openbaarmaking in welke vorm ook, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Sira Consulting B.V.. Sira Consulting B.V. aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.
2
Sira Consulting B.V.
Inhoudsopgave 1
Doel en aanpak
4
2
Omgevingsvergunning voor bouwen in Haarlemmermeer
9
2.1
Typering procedures in Haarlemmermeer
9
2.2
Organisatie vergunningverlening
10
2.3
Maatregelen voor goede dienstverlening: ‘Ja, mits’
16
2.4
Voorbereiding op de Omgevingswet
18
3
De klantreizen en ervaren knelpunten
21
3.1
Reguliere procedure inwoners
21
3.2
Reguliere procedure ondernemers
26
3.3
Knelpunten inwoners
31
3.4
Knelpunten ondernemers
34
4
Oplossingsrichtingen
38
4.1
Lab #1: inwoners
40
4.2
Lab #2: ondernemers
43
4.3
Overige knelpunten
50
5
Normen Bewijs van Goede Dienst
52
6
Conclusie
56
6.1
Deelconclusies per deelvraag
56
6.2
Hoofdconclusie
61
Bijlagen I
Normen Bewijs van Goede Dienst
65
II
Literatuurlijst
69
III
Interne werkprocessen gemeente en OD
71
Dienstverlening bij vergunningen
3
1
Doel en aanpak Achtergrond Vanwege zijn kaderstellende en controlerende rol is het voor de gemeenteraad van belang om grip te hebben op de vergunningverlening. Een belangrijk aspect daarbij is de kwaliteit van de dienstverlening door de gemeente aan inwoners en ondernemers. Gemeenteraadsleden hebben aan de Rekenkamercommissie aangegeven behoefte te hebben aan informatie over de kwaliteit van de dienstverlening van de gemeente bij vergunningen. De Rekenkamercommissie (RKC) wil de raad ondersteunen om hier zicht op te krijgen. Daartoe voert de Rekenkamercommissie onderzoek uit naar de ervaringen van inwoners en ondernemers bij het aanvragen van een omgevingsvergunning voor bouwen.1
Doel van het onderzoek Met dit onderzoek wil de RKC komen tot aanbevelingen waarmee de dienstverlening van de gemeente en de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (NZKG) op het gebied van vergunningverlening en de kaderstellende en controlerende taken van de raad kunnen worden verbeterd, ook na de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 juli 2022. De RKC focust op de dienstverlening voor vergunningen waar inwoners en ondernemers het meest mee te maken hebben: de omgevingsvergunning voor bouwen. Om tot aanbevelingen te komen, wil de RKC weten hoe het interne proces van een omgevingsvergunning voor bouwen bij de gemeente en de OD NZKG verloopt. Vervolgens wil de RKC zicht op de beleving van inwoners en ondernemers van de dienstverlening door de gemeente en de OD bij het aanvragen van een omgevingsvergunning voor bouwen. Daarbij maakt de RKC onderscheid tussen het aanvraagproces dat inwoners bij de gemeente doorlopen enerzijds en het proces van ondernemers bij de OD NZKG anderzijds. In onderstaand kader zijn de onderzoeksvragen opgenomen, zoals de RKC deze heeft geformuleerd.
De centrale onderzoeksvraag is in de offerteaanvraag als volgt geformuleerd: Hoe kan de gemeente Haarlemmermeer de dienstverlening aan inwoners en ondernemers die een omgevingsvergunning voor bouwen nodig hebben verbeteren? Deze hoofdvraag werkt de Rekenkamercommissie uit in onderstaande deelvragen: 1.
Hoe verlopen de interne werkprocessen van de omgevingsvergunning voor bouwen bij de gemeente en de OD NZKG?
2.
Hoe verloopt het aanvraagproces voor inwoners en ondernemers die een omgevingsvergunning voor bouwen nodig hebben van de gemeente Haarlemmermeer?
3.
Hoe beleven inwoners de dienstverlening van de gemeente bij het aanvragen en behandelen van een omgevingsvergunning voor bouwen?
4.
Hoe beleven ondernemers de dienstverlening van de gemeente bij het aanvragen en behandelen van een omgevingsvergunning voor bouwen door de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (in opdracht van de gemeente)?
1
De omgevingsvergunning voor bouwen is onderdeel geworden van de omgevingsvergunning. In deze rapportage hanteren wij daarom de term ‘omgevingsvergunning voor bouwen’.
4
Sira Consulting B.V.
Toelichting: kaderstellende rol van de gemeenteraad in de Omgevingswet De rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college blijft na de inwerkingtreding van de Omgevingswet in essentie onveranderd. Wel krijgt het college meer bevoegdheden bij de uitvoering en is de gemeenteraad nadrukkelijker belast met de hoofdlijnen en het toezicht op het beleidsproces. Dit betekent dat de kaderstellende rol van de gemeenteraad nog belangrijker wordt. Nu stelt de raad meer gedetailleerde bestemmingsplannen vast per deelgebied, straks een flexibeler Omgevingsplan voor de gehele gemeente Haarlemmermeer, dat ruimte biedt voor initiatiefnemers om met eigen voorstellen te komen.2 De belangrijkste sturingsinstrumenten voor de gemeenteraad in het kader van de Omgevingswet zijn de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan. De Omgevingsvisie omvat de integrale en strategische visie voor de lange termijn voor het gehele grondgebied van de gemeente. De Omgevingsvisie wordt uitgewerkt in het Omgevingsplan. Het Omgevingsplan is in feite de opvolger van de bestemmingsplannen en diverse verordeningen. Het is breder en integraler dan een bestemmingsplan en bevat alle regels voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Het Omgevingsplan bevat het beoordelingskader voor aanvragen voor een omgevingsvergunning.
Onder de Omgevingswet bepaalt de gemeenteraad hoeveel ruimte college en inwoners krijgen bij de invulling van het Omgevingsplan. De gemeenteraad kan strikte kaders stellen, zodat weinig ruimte overblijft of juist een deel van het plan openhouden en de invulling delegeren naar college en inwoners. Is er veel initiatief bij inwoners en is er vertrouwen, dan kan de gemeenteraad ervoor kiezen om algemene kaders te stellen en die kaders te bewaken. Wil de gemeenteraad meer sturen, dan wordt gekozen voor aanvullende regels. In dat geval moeten inwoners voor veel plannen een vergunning aanvragen en heeft het college bij tussentijdse wijzigingen en aanpassingen van het Omgevingsplan goedkeuring nodig van de gemeenteraad.
Het onderwerp: omgevingsvergunning voor bouwen De RKC heeft willen focussen op het type vergunning dat in de gemeente Haarlemmermeer het vaakst wordt aangevraagd: de omgevingsvergunning voor bouwen. Het aanvragen van dit type vergunning verloopt via een reguliere of een uitgebreide procedure, zoals vastgelegd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De beslistermijn voor de reguliere procedure is 8 weken. Bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning mag de uitgebreide procedure in principe niet worden toegepast. Een aantal gevallen is uitgezonderd van de reguliere procedure.3 Dan wordt de uitgebreide procedure toegepast. De uitgebreide procedure duurt aanzienlijk langer: het bevoegd gezag heeft 6 maanden de tijd om te beslissen over een aanvraag.4
Afwijkingen van het bestemmingsplan binnen de reguliere en uitgebreide procedures Op basis van artikel 2.12 van de Wabo kan in drie gevallen worden afgeweken van het bestemmingsplan: 1.
De binnenplanse afwijking. In het bestemmingsplan zelf zijn dan regels opgenomen onder welke voorwaarden van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. De reguliere procedure is van toepassing.
2.
De afwijking wordt genoemd in artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (een
2
Gemeente Haarlemmermeer, Vaststellen Koersdocument Omgevingswet Haarlemmermeer en Haarlemmerliede en Spaarnwoude (28 november 2017). 3
Uitzonderingen op het toepassen van de reguliere procedure zijn opgenomen in artikel 3.10 van de Wabo. Het gaat bijvoorbeeld om het wijzigen van een rijksmonument (voor zover een adviseur is aangewezen) of projecten waarbij een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) is vereist. 4
Tijdens de uitgebreide procedure maakt het bestuursorgaan een ontwerpbesluit waarover zienswijzen openstaan. Nadat het besluit is genomen is er nog beroep bij de rechtbank mogelijk.
Dienstverlening bij vergunningen
5
Amvb). Dit zijn de zogenaamde planologische ‘kruimelgevallen’. Hier is ook de reguliere procedure van toepassing. 3.
Overige gevallen (buitenplanse afwijking). In dat geval geldt de uitgebreide procedure.
Afbakening onderzoek: reguliere voorbereidingsprocedure In overleg met de RKC is ervoor gekozen om zowel voor inwoners als ondernemers de klantreis voor de reguliere voorbereidingsprocedure uit te werken. Zowel inwoners als ondernemers doorlopen verreweg het vaakst de reguliere voorbereidingsprocedure (zie hoofdstuk 2). De respondenten die deel hebben genomen aan het onderzoek hadden allemaal ervaring met deze procedure. Door de ervaringen van aanvragers met de reguliere voorbereidingsprocedure te onderzoeken, is gewaarborgd dat de aanbevelingen voor verbetering van de dienstverlening straks daadwerkelijk impact hebben in de praktijk; inwoners en ondernemers komen immers het meest met deze procedure in aanraking. De uitkomsten van het onderzoek kunnen ook worden benut voor de meer complexe aanvragen, waarbij het bestemmingsplan moet worden aangepast of waarbij politiekbestuurlijke aspecten een rol spelen (uitgebreide procedure). De aanbevelingen hebben onder andere betrekking op de samenwerking tussen de gemeente en de OD. Ook de toepassing van het ‘Ja, mits’ principe, ofwel de positieve grondhouding in de dienstverlening waar de gemeente al meer dan tien jaar naar streeft (zie paragraaf 2.3), heeft een centrale rol in de aanbevelingen.5 Beide aspecten zijn bepalend voor een goed verloop van de uitgebreide procedure.
Respondenten en onderzoeksperiode Voor het onderzoek zijn via de gemeente Haarlemmermeer inwoners en ondernemers uitgenodigd, die a) recentelijk het laatste, definitieve, schriftelijke contact met de gemeente of de OD hebben gehad (beslissing of besluit) en b) een aanvraagprocedure voor een omgevingsvergunning voor bouwen volledig hebben doorlopen. De onderzoeksperiode betrof de drie maanden voordat het onderzoek startte en de eerste drie weken dat het onderzoek liep (augustus 2020 t/m oktober 2020).
5
6
Nota van B&W, Vaststellen nota Dienstverlening 2010-2014 (2 november 2010)
Sira Consulting B.V.
Onderzoeksaanpak Om de ervaringen van inwoners en ondernemers met het aanvragen van een omgevingsvergunning voor bouwen in beeld te brengen, is in dit onderzoek de klantreismethodiek toegepast. Daarbij staat de authentieke beleving van inwoners en ondernemers centraal. Het onderzoek bestond uit vier fasen:
Fase 1: Voorbereiding en deskresearch. Door middel van deskresearch en interviews met de gemeente en de OD zijn de interne werkprocessen van de gemeente en de OD omtrent de omgevingsvergunning voor bouwen in kaart gebracht. Bestudeerd zijn onder andere protocollen en beleidsdocumenten als het Coalitieakkoord.
Fase 2: Uitwerken ervaren klantreizen. Tijdens interviews met zes inwoners en zes ondernemers is nagegaan hoe zij de aanvraagprocedure hebben doorlopen en zijn plus- en minpunten geïdentificeerd. Uitspraken zijn waar nodig gecheckt in de zaakdossiers.
Fase 3: Analyse en rapportage. Tijdens de integrale analyse van de uitkomsten van fase 1 en 2 is, naast de beantwoording van de onderzoeksvragen, specifieke aandacht besteed aan eventuele discrepanties tussen de interne werkprocessen bij de gemeente en de OD en de ervaringen van aanvragers. Daarnaast zijn de ervaringen van inwoners en ondernemers gespiegeld aan de landelijke normen van het Bewijs van Goede Dienst (BvGD) (zie voor nadere uitleg figuur 1).
Fase 4: Uitwerken oplossingsrichtingen en afronden feitenrapport. Vervolgens is samen met de RKC een aantal knelpunten geprioriteerd om te bespreken tijdens twee e-Innovatielabs, een voor elke klantreis. Het betrof knelpunten die direct zijn te relateren aan de interne werkprocessen, de samenwerking tussen de gemeente en de OD en de toepassing van het ‘Ja, mits’ principe. De overige knelpunten zijn niet of zijdelings tijdens de labs besproken, maar komen wel aan de orde in het feitenrapport. Tijdens de e-Innovatielabs werkten inwoners en ondernemers samen met vertegenwoordigers van de gemeente en de OD aan oplossingsrichtingen voor de geprioriteerde knelpunten. De uitkomsten van het onderzoek zijn daarnaast teruggelegd bij Raadsleden tijdens een online workshop. Na een integrale analyse van alle uitkomsten, is dit feitenrapport opgesteld. Op basis van deze uitkomsten heeft de RKC aanbevelingen voor de raad geformuleerd. Het feitenrapport is aan de gemeente en OD voorgelegd voor ambtelijk wederhoor. De aanbevelingen aan de raad zijn in een aparte notitie opgenomen.
Representativiteit van het onderzoek Bij de klantreismethodiek gaat het niet om kwantitatieve representativiteit, maar om het verkrijgen van een herkenbaar beeld van de klantreis van aanvragers. Voor elke klantreis zijn 6 respondenten geïnterviewd: 6 inwoners en 6 ondernemers (in totaal 12). Met dit aantal respondenten is een herkenbaar en representatief beeld verkregen:
Een aantal van de ondernemers die deelnamen aan het onderzoek, doen regelmatig aanvragen voor een omgevingsvergunning voor bouwen bij de gemeente Haarlemmermeer en bij andere bestuursorganen. Zij spreken dus uit ervaring en kunnen de dienstverlening bij de gemeente en de OD goed vergelijken met andere overheden.
Verder kwam uit de interviews een rode draad van knelpunten naar voren, die zowel voor de inwoners als ondernemers vergelijkbaar was.
Uit de drie online bijeenkomsten bleek verder dat de ervaren knelpunten ook herkenbaar waren voor de gemeente, de OD en Raadsleden.
Tot slot is de kwaliteit van de dienstverlening op waarde geschat aan de hand van de objectieve, landelijke maatstaven van het Bewijs van Goede Dienst (BvGD).
Dienstverlening bij vergunningen
7
Uitkomsten getoetst aan objectieve, landelijke normen BvGD Het BvGD is een instrument om de kwaliteit van de dienstverlening van overheden gericht te verbeteren. Het BvGD is in 2009 ontwikkeld door Sira Consulting en het ministerie van Economische Zaken in samenwerking met VNO-NCW, MKB-Nederland, de VNG en negen individuele gemeenten. Op dit moment is het instrument door ruim 160 gemeenten en diverse waterschappen en provincies in de praktijk toegepast met als doel de overheidsdienstverlening verder te verbeteren. De normen van het BvGD zijn te beschouwen als servicenormen: ze geven weer welke aspecten ‘klanten’ van de overheid het meest belangrijk vinden als gaat om dienstverlening (zie figuur 1). Voor twee normen geldt dat zij ook een directe relatie hebben met het voldoen aan wet- en regelgeving: norm 1 – Voldoen aan aanvraagtermijnen en norm 9 – Deugdelijke besluitvorming. In het onderhavige onderzoek maakt het ‘Ja, mits’ principe, dat de gemeente nastreeft, onderdeel uit van norm 8 – Dienstverlening met de menselijke maat. Communicatieve aspecten als de actualiteit en begrijpelijkheid van informatie zijn in dit onderzoek getoetst middels een onafhankelijke analyse van de websites van de gemeente en de OD en stukken uit de dossiers van respondenten, zoals besluiten en verzoeken om aanvullende informatie. In bijlage I zijn de normen nader toegelicht.
Figuur 1 Tien normen voor het Bewijs van Goede Dienst
Leeswijzer In hoofdstuk 2 is beschreven hoe de verlening van omgevingsvergunningen voor bouwen bij de gemeente Haarlemmermeer is georganiseerd en hoe de interne werkprocessen bij de gemeente en de OD verlopen. Ook geeft dit hoofdstuk een inkijk in de voorbereiding van de gemeente op de komst van de Omgevingswet. Hoofdstuk 3 beschrijft de klantreizen van inwoners en ondernemers voor wat betreft de reguliere procedure en de knelpunten die inwoners en ondernemers ervaren. Hoofdstuk 4 bevat de oplossingsrichtingen, die uit de e-Innovatielabs naar voren kwamen. Hoofdstuk 5 zet de uitkomsten af tegen de onderzochte normen uit het Bewijs van Goede Dienst. Hoofdstuk 6 bevat de belangrijkste conclusies op hoofdlijnen, waarbij de organisatie rondom de omgevingsvergunning voor bouwen wordt gespiegeld aan de ervaringen van aanvragers in de praktijk.
8
Sira Consulting B.V.
2
Omgevingsvergunning voor bouwen in Haarlemmermeer
2.1
Typering procedures in Haarlemmermeer Het grootste deel van de aanvragen van inwoners bij de gemeente Haarlemmermeer bestaat uit woninguitbreidingen, zoals aanbouwen, dakopbouwen, dakkapellen en bijgebouwen. Bij een afwijking van het bestemmingsplan is voor deze aanvragen bijna altijd sprake van een binnenplanse afwijking of een kruimelgeval. Daarmee valt 95% van de aanvragen die afwijken van het bestemmingsplan alsnog onder de reguliere procedure van 8 weken. De gemeente Haarlemmermeer is voor inwoners in het jaar 2020 in totaal 820 reguliere procedures gestart en geen enkele uitgebreide procedure. Er zijn 609 vergunningen verleend (74%), 33 geweigerd (4%) en 178 procedures afgebroken (22%). De omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG) handelt de aanvragen voor een omgevingsvergunningen door ondernemers in opdracht van de gemeente af. Ook bij ondernemers komt de uitgebreide procedure in Haarlemmermeer bijna niet voor. De Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG) heeft in 2020 185 aanvraagprocedures van ondernemers afgerond. Er zijn 175 vergunningen verleend (170 via een reguliere procedure en 5 via een uitgebreide procedure) en 10 vergunningen geweigerd (allen met een reguliere procedure).
Dienstverlening bij vergunningen
9
2.2
Organisatie vergunningverlening Provincies en gemeenten zijn wettelijk verplicht om deel te nemen aan een regionale uitvoeringsdienst. Een aantal wettelijke basistaken moeten bij een OD moeten worden belegd, waaronder veel milieutaken. In de gemeente Haarlemmermeer is de vergunningverlening omtrent bouwen belegd bij de gemeente en de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG), waarbij de gemeente eindverantwoordelijk en opdrachtgever is van de OD. De gemeente behandelt de aanvragen van inwoners, de OD van ondernemers.
De OD NZKG is een gemeenschappelijke regeling, waar de gemeente
sinds
2013
aan
deelneemt. In opdracht van de deelnemende
gemeenten,
voert de OD taken uit op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving van het omgevingsrecht.
In deze paragraaf zijn de interne werkprocessen voor de reguliere procedure - voor inwoners bij de gemeente en ondernemers bij de OD - uitgewerkt. Uitgebreide beschrijvingen van de interne werkprocessen van de gemeente en de OD omtrent de reguliere procedure omtrent omgevingsvergunningverlening voor bouwen zijn opgenomen in bijlage III. Beide werkprocessen verlopen overigens niet lineair. De gemiddelde vergunningverlener heeft 30 aanvragen tegelijk lopen. Dat geldt zowel voor de gemeente als voor de OD. De behandelaars overleggen continu met de verschillende interne en externe adviseurs over complexe zaken. Veranderende wetgeving, zoals het afgelopen jaar op het gebied van stikstof, heeft ook invloed op het werkproces.
Intern werkproces reguliere procedure voor inwoners gemeente Haarlemmermeer In figuur 2 is het interne werkproces voor wat betreft de reguliere procedure voor inwoners van de gemeente Haarlemmermeer schematisch weergegeven. Onder het figuur is een aantal stappen uit het interne werkproces uitgelicht.
10
Sira Consulting B.V.
Figuur 2. Interne reguliere procedure gemeente Haarlemmermeer Omgevingsvergunning bouwen voor inwoners
Nadat een aanvraag aan een behandelaar (of: gemeentelijk bouwplantoetser) is toegewezen, toetst hij of zij eerst of er voldoende informatie is aangeleverd om de aanvraag in behandeling te nemen (ontvankelijkheidstoets, Stap 3). Wanneer dat niet het geval is, verstuurt de behandelaar een brief naar de aanvrager met het verzoek om de gegevens aan te vullen. De termijn wordt opgeschort met maximaal 4 weken. Zodra de aanvrager de benodigde informatie heeft aangeleverd, begint de termijn weer te lopen. Op het moment dat alle gegevens compleet zijn aangeleverd, behandelt de gemeentelijke bouwplantoetser de aanvraag (Stap 4). Bij de reguliere procedure kijkt de behandelaar naar drie aspecten; het bestemmingsplan, redelijke eisen van welstand en de bouwregelgeving. Als de benodigde expertise omtrent bouwtechnische aspecten niet in huis is, vraagt de gemeente in dit stadium advies aan de OD. Wanneer de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan, wordt een procedure gevolgd om te kijken of de gemeente kan en wil afwijken van het bestemmingsplan (stap
Dienstverlening bij vergunningen
11
4.2). Vervolgens wordt de beleidstoets gedaan door een ambtelijke adviesgroep (stap 4.3). In deze adviesgroep zitten medewerkers uit het Team vergunningen. In sommige situaties is er advies nodig over een specifiek onderwerp, zoals milieu. Dan vraagt de behandelaar advies bij een ander cluster, zoals Ruimte Economie en Duurzaamheid (RED). Nadat de behandelaar een besluit heeft genomen (Stap 5), wordt dit conform het vierogen principe gecontroleerd door een senior bouwplantoetser en ondertekend door de teammanager. De gemeente verstuurt het besluit per e-mail naar de aanvrager en maakt het besluit bekend op officiële bekendmakingen (Stap 6).
Intern werkproces reguliere procedure ondernemers OD Omdat ondernemers vaak naast een vergunning voor milieuactiviteiten ook een vergunning voor bouwen nodig hebben, bijvoorbeeld het bouwen van een extra schuur of het verbouwen van het benzinestation, is besloten om de aan die milieutaken gerelateerde bouwtaken ook bij de OD NZKG onder te brengen: een ondernemer kan dan bij één loket een aanvraag indienen. Door beide taken bij de OD te beleggen, moest versnippering worden voorkomen en de dienstverlening worden verbeterd. De behandeling van aanvragen van ondernemers voor een omgevingsvergunning voor bouwen is in Haarlemmermeer belegd in het ‘plustakenpakket’ van de OD NZKG. Dat pakket voert de OD uit bovenop de basistaken. Voor wat betreft de bedrijfsmatige bouwtaken gaat de OD over vergunningen-, toezicht- en handhavingstaken voor bouwactiviteiten (Wabo-taken). Het gaat om de overige milieutaken en Wabo-taken bouw, aanleg, sloop, uitrit en reclame voor bedrijven. Voor aanvragen van ondernemers geldt dat de gemeente aanvragen op basis van geldend beleid beziet of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening en toetst bij afwijkingen aan het bestemmingsplan. In figuur 3 geven we het interne werkproces voor wat betreft de reguliere procedure van ondernemers bij de OD schematisch weer. Onder het figuur lichten we een aantal stappen uit het interne werkproces uit.
Rol vooroverleg en Ondernemersplein in werkproces OD Het interne werkproces start bij de binnenkomst van de aanvraag bij de OD; voorafgaand kunnen ondernemers hun bouwplan hebben besproken tijdens het vooroverleg of in het Ondernemersplein.
12
Sira Consulting B.V.
Figuur 3 Interne werkproces OD reguliere procedure voor ondernemers
Dienstverlening bij vergunningen
13
Nadat een aanvraag van een ondernemer is toegewezen aan een behandelaar (Stap 1), stelt hij of zij een intern werkdocument op, waarin de adviezen, die de behandelaar in de loop van het traject zal opvragen bij andere partijen, worden geregistreerd (het preadvies, Stap 2). Op basis van dit document maakt de behandelaar aan het eind van de procedure uiteindelijk een afweging voor het besluit. Dit document wordt niet gedeeld met aanvragers. De behandelaar stuurt de procedurebevestiging naar de aanvrager (Stap 3) en informeert de gemeente over de aanvraag (Stap 4). Vervolgens toetst de behandelaar de volledigheid van de aangeleverde gegevens (volledigheidstoets, Stap 5) en vraagt indien nodig een volledigheidsadvies bij een adviseur op. In 90% van de gevallen is aanvullende informatie nodig. De procedure wordt opgeschort totdat de aanvulling is ontvangen. Als de aanvraag compleet is, toetst de behandelaar het plan op weigeringsgronden (Stap 6). De behandelaar vraagt daartoe advies op bij de interne adviseurs van de OD en extern bij verschillende instanties, waaronder de gemeente Haarlemmermeer. De OD beschikt zelf over interne expertise op onder andere bodem, geluid, bouwtoezicht, constructieve veiligheid, milieu en Soortenbescherming (zie bijlage III voor het volledige overzicht). Als er strijd is met het bestemmingsplan, vraagt de OD advies aan de gemeente.
Dit is formeel geregeld en verloopt via twee loketten (of: mailboxen); een adviesbox voor de meer eenvoudige vragen en een RO-adviesbox voor complexe vragen. Achter beide adviesboxen zit een werkverdeler en een groep adviseurs, die de vragen van de OD behandelen:
Adviesvragen over binnenplanse afwijkingen en kruimelgevallen worden doorgezet naar de Beleidstoets (adviesgroep van Team Vergunningen, cluster VH);
De meer complexe adviezen over grote, buitenplanse afwijkingen van het bestemmingsplan worden behandeld door de Werkgroep Ruimtelijke Advisering (WRA, cluster RED). In deze werkgroep zijn meerdere afdelingen van de gemeente vertegenwoordigd.
De Beleidstoets en de WRA bezien of er bezwaren zijn tegen de ontwikkeling en of er sprake is van een ‘goede ruimtelijke ordening’.6 Elke adviesbox heeft 10 werkdagen om een vraag te beantwoorden. Bij de complexe vragen is deze termijn vaak niet haalbaar, omdat er meer expertise nodig is. In deze gevallen stuurt de eerste adviesbox de vraag terug naar de OD, die de vraag vervolgens opnieuw moet indienen bij de tweede, ROAdviesbox. Dan gaat de termijn opnieuw lopen. Het advies van de WRA wordt vastgelegd in een formeel verslag. Dat verslag wordt één week later formeel geaccordeerd in de WRA en mag dan pas worden gecommuniceerd met de aanvrager. De gemeente koppelt uiteindelijk een advies aan de behandelaar van de OD terug met een verzameling overwegingen. De behandelaar maakt vervolgens een afweging op basis van alle adviezen die hij of zij heeft ontvangen, zowel intern als van andere externe partijen, waaronder de gemeente Haarlemmermeer. Wanneer er meer tijd nodig is om deze afweging te kunnen maken, schort de OD de beslistermijn op (Stap 8). Wanneer de behandelaar een besluit heeft genomen, controleert een collega de conceptbeschikking (inclusief het pre-advies) conform het vier-ogenprincipe en wordt toestemming gevraagd aan de teammanager (Stap 9).
6
Dit criterium speelt een belangrijke rol in regelgeving omtrent ruimtelijke ordening. Met dit criterium wordt onder meer beoogd een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te waarborgen. Zie voor meer informatie Kenniscentrum InfoMil.
14
Sira Consulting B.V.
Het regiebureau stuurt de beschikking naar de aanvrager en publiceert de beschikking op de website www.ODNZKG.nl en officielebekendmakingen.nl (Stap 10). Het definitieve besluit wordt ook op deze websites gepubliceerd (Stap 11).
Dienstverlening bij vergunningen
15
Samenwerking gemeente en OD Zoals uit de beschrijving van de interne werkprocessen blijkt, raken de werkprocessen van de gemeente en de OD elkaar op twee momenten:
wanneer de gemeente advies vraagt aan de OD over bouwtechnische aspecten van plannen van inwoners;
als de OD de gemeente om advies vraagt wanneer er sprake is van afwijkingen aan het bestemmingsplan bij ondernemers.
Uit gesprekken met medewerkers van de gemeente en de OD komt naar voren dat er bij beiden behoefte is aan meer ‘live’ contact tijdens de werkprocessen. Toen medewerkers van de gemeente naar de OD overgingen, ontstond er een cultuurverschil en daarmee een drempel om met elkaar in overleg te gaan en informatie te delen. De letterlijke afstand tussen de gemeente, die gevestigd is in Hoofddorp, en de OD, die als standplaats Zaandam heeft, heeft daar een rol in gespeeld. De samenwerking ontwikkelt zich wel in positieve zin. Tijdens de Coronacrisis heeft ook in Haarlemmermeer en Hoofddorp het digitaal overleggen een vlucht genomen. De drempel om met elkaar te overleggen is daardoor verlaagd. Verder is er op managementniveau iedere twee maanden een overleg. De collega’s van cluster RED zijn daar ook in vertegenwoordigd. Hierin bespreken de gemeente en de OD lopende zaken en aanvragen die politieke gevoelig liggen. Daarnaast maakt de OD sinds kort deel uit van de WRA.
2.3
Maatregelen voor goede dienstverlening: ‘Ja, mits’ De gemeente Haarlemmermeer streeft er al meer dan tien jaar naar om in de dienstverlening aan burgers te werken vanuit een ‘Ja, mits’ houding (of: ‘Ja, het kan). Dit principe valt onder norm 8 van het BvGD: Dienstverlening met de menselijke maat. Medewerkers van de gemeente stellen de inwoner of ondernemer centraal en zoeken naar inventieve oplossingen. Daarbij vindt de gemeente de inzet om problemen op te lossen en een persoonlijke benadering cruciaal.7 Ook aanvragen voor een omgevingsvergunning voor bouwen benadert de gemeente vanuit deze mentaliteit. Dit betekent dat de gemeente elk initiatief voor (woning)bouw vanuit een ‘positieve grondhouding’ wil beoordelen (zie tekstkader).8 De gemeente is verder terughoudend met het opstellen van regels, zodat ondernemers niet onnodig worden belemmerd.9 Met de invoering van de nieuwe Omgevingswet wil de gemeente meer ruimte maken voor nieuwe initiatieven.
Het ‘Ja, mits’ principe komt concreet op het volgende neer: “Bij elk initiatief wordt allereerst gekeken of het past binnen het door de raad vastgestelde bestemmingsplan. Als dat zo is en er wordt een aanvraag ingediend, wordt de ontwikkeling zo snel mogelijk vergund. Als het niet past binnen het door de raad vastgestelde bestemmingsplan, dan wordt gekeken of het past binnen het afwijkingenbeleid (een zogeheten kruimelgeval). Ook in dat geval wordt een aanvraag zonder meer vergund.
7
Nota van B&W, Vaststellen nota Dienstverlening 2010-2014 (2 november 2010)
8
Beantwoording schriftelijke vragen van de fracties van de PvdA, CDA, HAP en VVD over het afwijzen van een initiatief voor ruim 1.500 tijdelijke woningen, 19 juni 2020. 9
16
Samen bouwen aan een krachtig nieuw Haarlemmermeer: coalitieakkoord 2019 – 2022.
Sira Consulting B.V.
Als het dan nog steeds niet past, wordt het initiatief multidisciplinair getoetst: stedenbouwkundig, planologisch, landschap, geluid, etc. Daarbij wordt altijd een positieve grondhouding aangenomen en krijgt de initiatiefnemer te horen wat er moet gebeuren om het wel te realiseren. Als het lukt om het initiatief passend te krijgen binnen goede ruimtelijke randvoorwaarden, wordt juridisch geregeld dat de aanvraag vergund kan worden. Ook daarbij wordt een positieve grondhouding aangenomen.” 10
Het ‘Ja, mits’ principe in de praktijk In hun werkpraktijk geven de gemeente en OD hier invulling aan door met aanvragers te overleggen en met hen mee te denken. Wanneer een plan niet aan de criteria voldoet, stellen de gemeente en de OD voor wat de aanvrager kan doen waardoor het plan wel aan de criteria voldoet. Uit gesprekken met medewerkers van de gemeente en de OD komt naar voren dat zij echter tegen een aantal obstakels aanlopen bij het aannemen van een meedenkende houding:
De gemeente en de OD en daarbinnen verschillende afdelingen moeten veel verschillende aspecten tegen elkaar afwegen. Aspecten als bijvoorbeeld uitwegen, stedenbouwkundige aspecten en geluid kunnen met elkaar conflicteren. Ook kan blijken dat een beleidsvisie toch moeilijker te verwezenlijken is, dan bij de makers was voorzien. Er ontstaat dan vertraging in de procedure of de gemeente en de OD veranderen tijdens de procedure van standpunt;
Ondernemers kunnen via het Ondernemersplein hun initiatief met de gemeente bespreken; de OD is daar niet bij betrokken. Bij de OD dienen ondernemers nu veel aanvragen direct in via het Online Omgevingsloket (OLO) zonder ‘aankondiging’ vooraf. Omdat de OD niet bij het voorstadium is betrokken, kan de OD nuttige informatie niet met aanvragers delen en zo teleurstellingen voorkomen. Veel aanvragen van ondernemers gaan bijvoorbeeld over kantoorgebouwen, terwijl maar 30 procent van de omgeving als kantoorterrein is bestemd;
De OD en de gemeente ervaren grenzen aan dit principe: beiden hebben met randvoorwaarden in de regelgeving te maken, waar zij niet zomaar vanaf kunnen wijken (zie tekstkader). Het aspect van plannen waar de gemeente en de OD wel over kunnen adviseren is het uiterlijk van gebouwen. Als de Welstandscommissie bijvoorbeeld een ontwerp niet accepteert, kan de behandelaar een aanvrager verder helpen door bepaalde aanpassingen te adviseren. Een adviserende rol is echter lastiger aan te nemen bij complexe aanvragen. Daarnaast zijn aanvragers zelf verantwoordelijk om hun plan conform de regels vorm te geven. Zij kunnen daartoe een adviseur inschakelen.
Landelijke en lokale formele kaders: waar zit de ruimte? Gemeenten beoordelen aanvragen van een omgevingsvergunning voor bouwen aan de hand van de toetsingsgronden in artikel 2:10, eerste lid van de Wabo. Dit zijn:
Bouwbesluit 2012 In het Bouwbesluit 2012 staan bouwtechnische eisen voor alle bouwwerken in Nederland. De eisen gaan over veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, toegankelijkheid, energiezuinigheid en milieu. De gemeente kan hier niet van afwijken.
10
Beantwoording schriftelijke vragen van de fractie van EEN Haarlemmermeer over verbetering procedure aanvraag kleinschalige bouwprojecten/circulaire huizen, 11 juni 2020.
Dienstverlening bij vergunningen
17
Bouwverordening In de gemeentelijke bouwverordening staan regels over bijvoorbeeld stedenbouwkunde en bouwen op vervuilde grond. De voorschriften in de bouwverordening kunnen per gemeente verschillen.
Bestemmingsplan In het bestemmingsplan beschrijft de gemeente wat met de ruimte mag gebeuren, bijvoorbeeld waar woningen, winkels, horeca en bedrijven mogen komen. De gemeente stelt een bestemmingsplan vast voor haar gehele grondgebied. Overigens kunnen regels over de ruimtelijke ordening ook zijn vastgelegd in een beheersverordening of exploitatieplan.
Welstandsnota In de welstandsnota neemt de gemeente criteria op voor de beoordeling of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk zowel op zichzelf beschouwd, als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. De gemeenteraad stelt de welstandnota vast.
Naast de inhoudelijke toetsingsgronden hebben aanvragers en gemeenten tijdens de aanvraagprocedure te maken met procedurele regels die betrekking hebben op bijvoorbeeld de voorbereidingsprocedure en de indieningsvereisten. Deze regels zijn landelijk vastgelegd in onder andere de Wabo, het Besluit omgevingsrecht, de Regeling omgevingsrecht en de Awb.
2.4
Voorbereiding op de Omgevingswet Om zich voor te bereiden op de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft de gemeente Haarlemmermeer stappen gezet op het gebied van samenwerking en dienstverlening omtrent vergunningverlening. De Omgevingswet treedt (naar verwachting) op 1 juli 2022 werking. De Omgevingswet bundelt, vereenvoudigt en moderniseert het omgevingsrecht en stimuleert overheden om samen en integraal te werken en de ‘klant’ actief te betrekken. De Omgevingswet moet onder meer leiden tot meer kwaliteit van de leefomgeving, meer keuzevrijheid voor ondernemers, kortere procedures en lagere lasten voor burgers, ondernemers en overheden. Hiertoe zijn alle aparte vergunningen, ontheffingen en meldingen voor de fysieke leefomgeving sinds 2010 door de Wabo gebundeld in de (al benoemde) omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is één vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu. Inwoners en ondernemers vragen een omgevingsvergunning aan als zij activiteiten ondernemen die het milieu belasten, als zij willen bouwen, verbouwen of renoveren, een monumentaal pand willen aanpassen, een boom willen kappen of een inrit gaan aanleggen. Bevoegd gezagen zullen voortaan bij de beoordeling van een omgevingsvergunning integraal naar alle aspecten van de fysieke leefomgeving kijken.
In onderstaand tekstkader zijn de relevante aspecten voor vergunningverlening samengevat.
Relevante aspecten Omgevingswet voor omgevingsvergunning voor bouwen 2.4.1
18
Reguliere procedure is het uitgangspunt
Sira Consulting B.V.
Onder de Omgevingswet is de reguliere procedure het uitgangspunt. Dit betekent dat in principe dat alle aanvragen binnen 8 weken moeten worden afgehandeld 11. Alleen in uitzonderingsgevallen wordt de uitgebreide procedure toegepast. 2.4.2
Nieuw Omgevingsloket Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet komt er een nieuw Omgevingsloket. Dit nieuwe Omgevingsloket is onderdeel van het Programma Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Dit loket vervangt de bestaande voorzieningen ruimtelijkeplannen.nl, Omgevingsloket online en Activiteitenbesluit Internet Module (AIM). Burgers en ondernemers kunnen hierdoor terecht bij één centrale en uniforme ingang. Dit nieuwe Omgevingsloket levert minimaal dezelfde functionaliteiten als voorheen, maar beoogd is dat deze gebruiksvriendelijker, sneller en efficiënter is. Daarnaast worden toepasbare regels geïntroduceerd. Het is de bedoeling dat gemeenten, waterschappen en rijksorganisaties hun juridische regels vertalen naar toepasbare regels voor het Omgevingsloket. Toepasbare regels zijn de vertaling van juridische regels naar begrijpelijke vragenbomen voor initiatiefnemers. Toepasbare regels zijn nodig voor de onderdelen “Vergunningscheck”, “Aanvragen” en “Maatregelen op maat”.
2.4.3
“Knip” tussen bouwtechnische en ruimtelijke toets In de huidige situatie dient er voor de Omgevingsvergunning bouwen zowel een bouwtechnische als een ruimtelijke toets plaats te vinden. De Omgevingswet introduceert een ‘knip’ tussen de bouwtechnische toets voor bouwaanvragen en de ruimtelijke toets voor bouwaanvragen. Hiermee ontstaat een vergunningplicht voor een technische bouwactiviteit, waarbij getoetst wordt aan de bouwtechnische regels uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en een vergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit, waarbij aan de (ruimtelijke) regels uit het omgevingsplan. Dit betekent dat er niet in alle gevallen meer zowel een ruimtelijke als een bouwtechnische toets hoeft plaats te vinden. Daarnaast krijgen gemeenten binnen de ruimtelijke aspecten van het omgevingsplan meer beleidsruimte om bijvoorbeeld bepaalde activiteiten vergunningvrij of juist vergunningplichtig te maken, meldingsplichtig te maken en/of ten aanzien daarvan algemene regels op te nemen. Als de gemeente besluit om meer activiteiten vergunningvrij te maken betekent dit dat aanvragers in meer gevallen geen vergunning hoeven aan te vragen en geen leges hoeven te betalen. In de gemeente Haarlemmermeer is dit het geval. Op basis van een collegebesluit van 23 maart 2021 zijn al meer activiteiten vergunningvrij geworden.12
Voorbereiding op de omgevingsvergunning in Haarlemmermeer Een van de kerninstrumenten van de Omgevingswet is de omgevingsvergunning. Om de dienstverlening met dit kerninstrument voor te bereiden heeft Haarlemmermeer een aantal stappen gezet. Relevante voorbeelden voor dit onderzoek zijn:
De gemeente wil het vooroverleg vormgeven conform de bedoeling van de Omgevingswet.13 Dat wil zeggen: door middel van het dialoogmodel van de VNG voor een Omgevingsproof vooroverleg, de ‘Omgevingstafel’. De eerste stap in deze nieuwe werkwijze is de bespreking van het initiatief aan een zogenaamde ‘intaketafel’. Dat is een kort, intern overleg bij de gemeente waar direct duidelijk wordt of de gemeente het initiatief wenselijk vindt. Als dat zo is, dan komen (in een of meerdere sessies) de initiatiefnemer en alle betrokkenen bij elkaar. Het initiatief wordt vervolgens aan de omgevingstafel besproken met de initia-
11
Het bevoegd gezag kan de beslistermijn eenmalig verlengen met 6 weken (artikel 16.64 lid 2 Omgevingswet) 12
Nota van B&W, Meer bouwwerken vergunningsvrij in Haarlemmermeer (20ste tranche Crisis- en Herstelwet) (23 maart 2021) 13
Beantwoording schriftelijke vragen van de fractie van EEN Haarlemmermeer over verbetering procedure aanvraag kleinschalige bouwprojecten/circulaire huizen, 11 juni 2020., p. 31.
Dienstverlening bij vergunningen
19
tiefnemer en de betrokken afdelingen van de gemeente. Het is vooralsnog een gratis informeel vooroverleg, als voorbereiding op de formele aanvraag. Het overleg wordt gevoerd vanuit de gedachte om het initiatief mogelijk te maken, binnen de formele kaders. Dit levert een integraal advies op, waarmee de initiatiefnemer de vergunningaanvraag kan opstellen en indienen. Op deze manier kan een complexe vergunning vervolgens in acht weken worden afgehandeld.14
Verder heeft Haarlemmermeer het ‘burenakkoord’ geïntroduceerd. Het burenakkoord stimuleert participatie vooraf door de aanvrager overleg te laten plegen met zijn buren. Indien bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning blijkt dat buren het plan steunen, biedt de gemeente meer ruimte om af te wijken van gemeentelijke kaders en meer ruimte voor initiatieven. Bij het burenakkoord gaat het om initiatieven die betrekking hebben op het bouwen en gebruiken van gronden en gebouwen waarvoor een omgevingsvergunning nodig is, waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan.15
Ook is de gemeente in 2017 gestart met de pilot ‘Steigers in de Ringvaart’ om de ketensamenwerking op dit onderwerp te optimaliseren. Het doel van de pilot was om - samen met het hoogheemraadschap en de provincie - te onderzoeken of de gemeente voor inwoners die een steiger willen aanleggen al met de één-loketgedachte van de Omgevingswet kan gaan werken. Voor het aanleggen van een steiger zijn drie bestuursorganen bevoegd gezag. De gemeente wil één loket inrichten waar de inwoner een keer zijn aanvraag kan indienen en waarbij hij vanuit dat ene loket zijn toestemmingen krijgt.16 Echter, de drie bestuursorganen zijn er na jaren proberen niet in geslaagd om op dit punt samen te werken en de één-loketgedachte, beiden centrale principes van de Omgevingswet, te implementeren.
Daarnaast heeft Haarlemmermeer in het kader van de Crisis- en herstelwet deelgenomen aan een experiment ter vermindering van de administratieve lasten. Op basis daarvan zijn sinds 23 maart 2021 in de gemeente meer bouwwerken vergunningvrij dan landelijk.
In afwachting op de inwerkingtreding In aanloop van de inwerkingtreding van de Omgevingswet staat er nog een en ander te gebeuren. De gemeente en de OD zijn in afwachting van de definitieve datum van inwerkingtreding, die op dit moment weer onzeker is. De gemeente werkt dit jaar stap voor stap aan het aanpassen van de werkprocessen, maar zal deze uitschrijven in protocollen nadat de Omgevingswet in werking is getreden. Standaardteksten van beschikkingen worden dan ook aangepast (o.a. op B1 niveau geschreven). Verder moeten de aanpassingen, die de gemeente en de OD doorvoeren in werkprocessen en communicatie, nog ‘samenkomen’: de OD en de gemeente lijken zich afzonderlijk voor te bereiden. Er is overleg over de voortgang, maar de OD is bijvoorbeeld niet betrokken bij de pilot voor de Omgevingstafel. De verwachting is dat de OD de adviserende en informerende rol beter in kan nemen als de Omgevingstafel daadwerkelijk van start gaat en alle partijen in een vroeg stadium bij elkaar komen. Verder is de verwachting dat een praktisch knelpunt als de adviesboxen wordt opgelost na de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dan treedt er een coördinator (‘casemanager’) aan, die adviezen gaat inwinnen.
14
Gemeente Haarlemmermeer, Brochure: Intake en omgevingstafel: van initiatief naar vergunning. Zie ook de website van de VNG over de Omgevingstafel: https://vng.nl/artikelen/omgevingstafel
20
15
Koersdocument Omgevingswet (2017), p. 20-21.
16
Idem
Sira Consulting B.V.
3
De klantreizen en ervaren knelpunten
3.1
Reguliere procedure inwoners In deze paragraaf lichten we de klantreis toe van inwoners van de gemeente Haarlemmermeer bij het aanvragen van een omgevingsvergunning voor bouwen, waarop de reguliere procedure van toepassing is. Dit betreft bijvoorbeeld een vergunning voor de bouw van een dakkapel (aan de voorzijde van een woning), voor de aanleg van een steiger of voor de bouw van een carport. We lichten de klantreis toe tegen de achtergrond van een zogeheten persona. Door de inwoner een (fictionele) naam en gezicht te geven, wordt het inleven in de persoon makkelijker. De beschrijving van de persona is een illustratie en dient puur als voorbeeld van een inwoner die recent een omgevingsvergunning voor bouwen heeft aangevraagd bij de gemeente Haarlemmermeer. De persona heeft alleen betrekking op de individuele achtergronden en drijfveren om te starten met de klantreis. Hoewel de stappen en ervaringen in de klantreis van de geïnterviewde inwoners op hoofdlijnen gelijk zijn, zijn hun achtergronden en redenen om een aanvraag in te dienen immers steeds verschillend. De klantreis zelf is in paragraaf 3.1.1 beschreven.
Tekstkader 1. Persona: Milou
Milou is 27 jaar en woont in Cruquius, vlakbij de Ringvaart. In het voorjaar van 2020 kocht ze een sloep, omdat ze in de zomermaanden graag een stukje gaat varen. Om haar sloep dicht bij huis veilig te kunnen aanleggen, wilde ze een steiger laten bouwen in de Ringvaart. Op internet kwam ze er al snel achter dat ze hiervoor een omgevingsvergunning nodig zou hebben. Ze had nog niet eerder een omgevingsvergunning aangevraagd en wist daarom niet goed waar te beginnen. Vanwege de locatie van de gewenste steiger twijfelde ze met name of ze bij de gemeente, het hoogheemraadschap of de provincie moest zijn. Daarom begon Milou zich te oriënteren op het aanvragen van een omgevingsvergunning.
In de onderstaande tabel zijn de verschillende actoren en hun rol in de klantreis toegelicht.
Tabel 1. Betrokken actoren Betrokken actoren
Toelichting rol
Inwoner
Een inwoner van de gemeente Haarlemmermeer die van plan is om te (ver)bouwen en daarvoor een vergunning aanvraagt.
Aannemer
De aannemer assisteert de inwoner (in bepaalde gevallen) bij het opstellen van de aanvraag en het aanleveren van de
Dienstverlening bij vergunningen
21
benodigde informatie. Eerstelijns medewerker (gemeente)
Voordat de aanvraag is ingediend, is de eerstelijnsmedewerker het aanspreekpunt voor de inwoner bij eventuele vragen. De eerstelijnsmedewerker verstrekt algemene informatie over vergunningen aan de inwoner en verwijst deze (indien nodig) door naar een medewerker van de afdeling ‘Vergunningen’.
3.1.1
Inhoudelijk behandelaar (gemeente)
Nadat de aanvraag is ingediend verloopt het contact over de vergunningaanvraag tussen de inwoner en de inhoudelijk behandelaar. De inhoudelijk behandelaar behandelt de vergunning.
Bouwtekenaar en architect
De bouwtekenaar of architect levert tekeningen aan die nodig zijn bij het opstellen van de vergunningaanvraag.
Verloop klantreis inwoners
Fase 1. Oriënteren Bewustwording en oriënteren Als een inwoner van plan is om te (ver)bouwen, dient de inwoner te weten:
of daarvoor een vergunning nodig is;
welke vergunning nodig is;
wat de inwoner moet doen om deze vergunning te verkrijgen.
De inwoner zoekt hiervoor naar informatie op de website van de gemeente en het landelijke Online Omgevingsloket (OLO). Op de website van het Online Omgevingsloket (OLO) controleert de inwoner met behulp van de ‘vergunningcheck’ of er een omgevingsvergunning, watervergunning of een melding nodig is. Daarnaast raadpleegt de inwoner de legesverordening op de website van de gemeente om een beeld te krijgen van de leges die verschuldigd zijn voor de vergunning. Contact met de gemeente Als de inwoner, na het invullen van de vergunningcheck, nog niet zeker weet welke vergunning er nodig is, neemt de inwoner telefonisch of per e-mail contact op met de gemeente. De eerstelijns medewerkwerker is in eerste instantie het aanspreekpunt voor de inwoner. Als de eerstelijns medewerker de inwoner niet verder kan helpen, dan probeert de eerstelijnsmedewerker de inwoner door te verbinden met een medewerker van de afdeling ‘Vergunningen’.
Fase 2. Opstellen aanvraag Invullen en indienen aanvraagformulier en bijlagen Via het Omgevingsloket komt de inwoner terecht bij een digitaal formulier waarmee de aanvraag opgesteld en ingediend kan worden. Nadat de aanvrager heeft ingelogd met DigiD, vult de inwoner het formulier in met behulp van keuzemenu’s. De inwoner moet daarbij informatie aanleveren over de locatie en de werkzaamheden waarvoor de vergunning wordt aangevraagd. Vervolgens geeft het formulier aan welke bijlagen benodigd zijn voor de omgevingsvergunning. Na het uploaden van de bijlagen slaat de inwoner de concept aanvraag op of dient deze direct in. De inwoner vult de aanvraag zelf in of samen met de aannemer. Aanvullende informatie toesturen of aanpassen bouwplan
22
Sira Consulting B.V.
De inwoner ontvangt een ontvangstbevestiging van de aanvraag voor de omgevingsvergunning. Indien de gemeente:
constateert dat de verstrekte gegevens en bescheiden niet voldoende zijn om de aanvraag te beoordelen, ontvangt de inwoner daarover een brief. Daarin is aangegeven welke gegevens de inwoner nog dient aan te leveren of aan te vullen.
bij de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag een strijdigheid met het bestemmingsplan, de redelijke eisen van welstand of de bouwregels constateert, waarvan niet kan worden afgeweken. In dit geval ontvangt de inwoner een brief van de gemeente met het verzoek om de aanvraag aan te passen.
Afstemmen met de gemeente Vervolgens vult de inwoner de aanvraag aan met aanvullende gegevens of voert de gevraagde wijzigingen door. Indien nodig, schakelt de inwoner daar hulp bij in van een aannemer, architect of tekenaar. Het verzoek om aanvullende gegevens of een gewijzigde aanvraag leidt ertoe dat de beslistermijn wordt verlengd. Bij een verzoek om aanvullingen of wijzigingen kan telefonisch contact plaatsvinden tussen de inwoner en de gemeente om de aanvraag af te stemmen. In dit gesprek geeft de behandelaar een uitgebreidere toelichting op de benodigde aanvullingen of wijzigingen en de nut en noodzaak daarvan. Als het de gemeente niet lukt om een beslissing te nemen binnen de wettelijke beslistermijn kan de gemeente de termijn verlengen met maximaal zes weken.
Fase 3. Ontvangen beschikking Lezen beschikking De inwoner ontvangt het besluit van de gemeente over de aanvraag voor de omgevingsvergunning per e-mail. In het besluit staat aan welke criteria de aanvraag is getoetst en op grond waarvan de gemeente de aanvraag heeft goed- of afgekeurd. Bij een positief besluit kan de inwoner starten met de bouw, dit is echter wel op eigen risico. Het besluit wordt namelijk 6 weken ter inzage gelegd via www.officielebekendmakingen.nl en het is mogelijk dat belanghebbenden bezwaar aantekenen. Als er in deze periode geen bezwaren zijn binnengekomen, dan is de vergunning onherroepelijk en kan de inwoner starten met de vergunde bouwactiviteiten. Betalen leges Naast de beschikking ontvangt de aanvrager het legesbesluit. In het legesbesluit geeft de gemeente aan welk bedrag de aanvrager verschuldigd is aan leges en waar dit op gebaseerd is.
In het figuur op de volgende pagina is de klantreis gevisualiseerd.
Dienstverlening bij vergunningen
23
3.1.2
Samenvatting belevingscurve De ‘heartbeat’ is de belevingscurve van de klantreis. Daarin valt een aantal punten op:
Inwoners zijn in de oriëntatiefase (fase 1) tevreden over de klantvriendelijke en faciliterende houding van de eerstelijns medewerker. Daarom is dit aangeduid met een groene smiley. Wel ervaren inwoners als een knelpunt dat een terugbelverzoek er niet altijd toe leidt dat zij worden teruggebeld. Dit speelt in de situatie waarin de eerstelijns medewerker doorverwijst naar een specifieke medewerker.
Inwoners ervaren het persoonlijke contact met de behandelaar van de gemeente over het aanpassen van de aanvraag of het aanleveren van aanvullende informatie als prettig (fase 2). De behandelaar heeft volgens aanvragers een begane en meedenkende houding. Wel kost het inwoners veel tijd om het aanvraagformulier in te vullen. Door onervarenheid met het aanvragen van een omgevingsvergunning voor bouwen zijn zij niet goed thuis in de terminologie in het aanvraagformulier. Ook vinden ze dat de gemeente veel informatie opvraagt. Dit laatste levert veel frustratie op en is daarom aangeduid met een rode smiley.
Verder valt op dat er behoefte is aan meer duidelijkheid in de beschikking (fase 3). Het taalgebruik in de beschikking is namelijk juridisch. Dit zorgt ervoor dat inwoners afhaken bij het lezen van de beschikking en daardoor informatie missen.
Tenslotte vinden inwoners de leges hoog in verhouding tot de inspanningen die daar van de gemeente tegenover staan (voor zover zij dat kunnen overzien).
In het vervolg van dit hoofdstuk worden knelpunten nader toegelicht.
Dienstverlening bij vergunningen
25
3.2
Reguliere procedure ondernemers In deze paragraaf is toegelicht welke stappen ondernemers in de gemeente Haarlemmermeer doorlopen bij het aanvragen van een omgevingsvergunning voor bouwen waarop de reguliere procedure van toepassing is. Dit betreft bijvoorbeeld een vergunning voor de verbouwing van een winkelunit of de realisatie van een afrit. Ook deze klantreis lichten we toe tegen de achtergrond van een persona. De persona heeft, net als bij de klantreis van inwoners, alleen betrekking op de individuele achtergronden en drijfveren van een ondernemer om te starten met de klantreis. De klantreis zelf is in paragraaf 3.2.1 beschreven.
Tekstkader 2. Persona: John
John werkt al vijftien jaar als projectleider bij een kleine projectontwikkelaar. Vanaf het najaar van 2019 werkte hij aan een nieuwbouwproject in Hoofddorp. Het project omvatte het realiseren van een woonwijk met zestien woningen in het middenklasse segment. Na het verwerven van de grond, het vinden van kopers en het rondkrijgen van de financiering voor de bouw, was het in de zomer van 2020 tijd om de benodigde vergunningen te regelen. Door zijn ervaring als projectleider wist hij op voorhand wat hij op hoofdlijnen kon verwachten van het vergunningproces, waar hij moest beginnen en waar vertraging op kan treden. Aangezien hij altijd het liefst eerst persoonlijk contact heeft voordat hij een formele aanvraag indient, nam John zelf contact op van de OD NZKG.
In de onderstaande tabel zijn de verschillende actoren en hun rol in de klantreis toegelicht. Tabel 2. Betrokken actoren Betrokken actoren
Toelichting rol
Ondernemer
Een ondernemer die van plan is om te (ver)bouwen en daarvoor een vergunning aanvraagt in de gemeente Haarlemmermeer.
Externe aanvrager (Aannemers, architecten, planontwikkelaars)
Inhoudelijk behandelaar (Omgevingsdienst)
Werkgroep ruimtelijke (gemeente)
26
Sommige aannemers besteden de aanvraag uit aan bijvoorjuristen, beeld een aannemer of een planontwikkelaar. In dat geval vraagt een externe aanvrager de vergunning aan namens de ondernemer.
Nadat de aanvraag is ingediend verloopt het contact over de vergunningaanvraag tussen de aanvrager en de inhoudelijk behandelaar. advisering Bij bepaalde aanvragen vraagt de Omgevingsdienst om advies aan de werkgroep ruimtelijke advisering. Dit is een adviesgroep van de gemeente op het gebied van ruimtelijke ordening.
Sira Consulting B.V.
3.2.1
Verloop klantreis ondernemers Fase 1. Oriënteren Bewustwording Als een ondernemer van plan is om te (ver)bouwen, dient de ondernemer te weten:
of daarvoor een vergunning nodig is;
welke vergunning nodig is;
of het verstandig is de vergunningaanvraag gefaseerd in te dienen;
wat de ondernemer moet doen om deze vergunning te verkrijgen.
De ondernemer besluit om de aanvraag zelf in te dienen of om dit uit te besteden aan bijvoorbeeld een projectontwikkelaar, een architect of een jurist. Dit hangt af van de ervaring van de ondernemer. De aanvrager weet vaak vanuit ervaring of vanuit de voorbereiding van het project welke vergunning nodig is en hoe deze kan worden aangevraagd. De aanvrager raadpleegt de legesverordening op de website van de gemeente om een beeld te krijgen van de leges die verschuldigd zijn voor de vergunning. Een ondernemer kan ook via het Ondernemersplein zijn initiatief aan de hand van ‘een bierviltje’ met de gemeente bespreken en informatie en advies inwinnen.17 De respondenten gingen echter meestal direct naar het OLO om een formeel verzoek tot vooroverleg of een aanvraag in te dienen. Formeel vooroverleg De ondernemer kan ervoor kiezen om in formeel overleg te gaan met het bevoegd gezag dat de aanvraag moet beoordelen. De ondernemer kan via het Omgevingsloket het bevoegd gezag directe toegang geven tot de conceptaanvraag via de knop “Vooroverleg”. Het doel van dit vooroverleg is om de haalbaarheid van de plannen te toetsen. Fase 2. Opstellen aanvraag Invullen en indienen aanvraagformulier en bijlagen Via het Omgevingsloket komt de aanvrager terecht bij een digitaal formulier waarmee de aanvraag kan worden opgesteld en ingediend.
Nadat de aanvrager heeft ingelogd met eHerkenning, vult de aanvrager het formulier in met behulp van keuzemenu’s. De aanvrager moet daarbij informatie aanleveren over de locatie en de werkzaamheden waarvoor de vergunning wordt aangevraagd. Vervolgens geeft het formulier aan welke bijlagen benodigd zijn voor de omgevingsvergunning. Na het uploaden van de bijlagen slaat de aanvrager de concept aanvraag op of dient deze direct in. Afstemmen aanvraag De aanvrager krijgt een ontvangstbevestiging van de aanvraag voor de omgevingsvergunning. Deze ontvangstbevestiging bevat de naam en de contactgegevens van de behandelaar van de Omgevingsdienst. De aanvrager kan contact opnemen met de Omgevingsdienst om de aanvraag nader af te stemmen. Daarbij kan de aanvrager bijvoorbeeld de doorlooptijd, de wijze van communicatie en de voorbereidingsprocedure bespreken met de behandelaar. Procedurebevestiging De aanvrager ontvangt een brief waarin de Omgevingsdienst bevestigt welke voorbereidingsprocedure van toepassing is, de reguliere of uitgebreide procedure, en welke beslistermijn er geldt. Bij de reguliere beslist de OD binnen acht weken na ontvangst. Als de beslistermijn is verlopen zonder bericht, is de vergunning van rechtswege verleend.
17
https://haarlemmermeergemeente.nl/taak/ondernemersplein-informatie-en-advies
Dienstverlening bij vergunningen
27
In de bevestiging leest de ondernemer ook dat de beslistermijn kan worden opgeschort als aanvullende informatie nodig is. Daarnaast kan de OD de beslistermijn met maximaal zes weken verlengen. Verder is het mogelijk dat uit de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag blijkt dat er toch een andere voorbereidingsprocedure gevolgd moet worden. Dit heeft onder andere tot gevolg dat er een andere beslistermijn geldt. Tot slot vermeldt de bevestiging dat bezwaar door belanghebbenden mogelijk is. Aanvullende informatie toesturen of aanpassen project Indien de Omgevingsdienst:
constateert dat de verstrekte gegevens en bescheiden niet voldoende zijn om de aanvraag te beoordelen, ontvangt de aanvrager daarover een brief. Daarin is aangegeven welke gegevens de aanvrager nog dient aan te leveren of aan te vullen.
bij de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag constateert dat het project niet voldoet aan de geldende wet- en regelgeving, ontvangt de aanvrager een brief van de Omgevingsdienst met het verzoek om de aanvraag aan te passen.
bij de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag blijkt dat er een andere dan initieel aangegeven voorbereidingsprocedure gevolgd moet worden, ontvangt de aanvrager hierover een brief.
Fase 3. Ontvangen beschikking Lezen beschikking De aanvrager ontvangt het besluit van de Omgevingsdienst over de aanvraag voor de omgevingsvergunning per post. In het besluit motiveert de Omgevingsdienst waarom de vergunning wel of niet is verleend. Het besluit kan nadere voorschriften bevatten. Bijvoorbeeld dat de werkzaamheden pas gestart mogen worden als bepaalde (later aan te leveren) gegevens en bescheiden zijn goedgekeurd. In het geval van een reguliere procedure, treedt het besluit in werking met ingang van de dag na haar bekendmaking. Als het gaat om een project met onomkeerbare gevolgen, wat bij bouwprojecten altijd zo is, is er nog een bezwaartermijn van zes weken. De eerstvolgende zes weken mag de activiteit dan nog niet beginnen. Betalen leges Naast de beschikking ontvangt de aanvrager het legesbesluit. In het legesbesluit geeft de OD aan welk bedrag de aanvrager verschuldigd is aan leges en waar dit op gebaseerd is.