Bijlage 1 - Rapport actualisatie bouwstenennotitie griffie Haarlemmermeer_-

Raad als hoogste orgaan en de griffie Rapport actualisatie bouwstenennotitie griffie Haarlemmermeer Marcel van Dam, 27 april 2025

1. Aanleiding en achtergrond In opdracht van de werkgeverscommissie is een actualisatie uitgevoerd van Notitie bouwstenen griffieplan 2025 uit 2018. De voorliggende rapportage is als volgt opgebouwd. Startpunt is in hoofdstuk 2 de positie van de gemeenteraad als hoogste orgaan van de gemeente wordt beschreven en de betekenis daarvan voor de rolinvulling van de raad. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op de implicaties hiervan voor de rol en positie van de griffie. Ontwikkelingen in de omgeving die hierbij een rol spelen, vormen de inhoud van hoofdstuk 4. In hoofdstuk 5 worden deze bouwstenen voor de griffie samengevoegd tot door de raad te maken keuzen ten aanzien van de rolinvulling en formatie van de griffie. De onderzoeksverantwoording is opgenomen in hoofdstuk 6.

2. Aan het hoofd van de gemeente Het befaamde artikel 125 van de Grondwet vormt het vertrekpunt voor de analyse: Aan het hoofd van de gemeente staat de gemeenteraad. Deze bepaling is in 1848 in de Grondwet opgenomen en sindsdien nooit aangepast, alleen is er in 1983 aan toegevoegd dat Provinciale Staten die positie hebben binnen de provincie. In de gemeentewet van 1851 is dit hoofdschap verder uitgewerkt. In het midden van de 19e eeuw was er geen discussie over die bepaling, noch over de betekenis ervan. De raad was zowel algemeen als dagelijks bestuur, met een burgemeester voor de uitvoering. Dat kon ook zonder problemen, al was ook toen het raadslidmaatschap een bijbaan. Gemeenten waren klein (gemiddeld 2.500 inwoners), het takenpakket heel bescheiden en politieke tegenstellingen waren er hoegenaamd niet door het beperkte kiesrecht (alleen mannen en dan nog maar een klein deel: in 1853 was slechts 11 % daarvan kiesgerechtigd). Met de groei van het aantal inwoners, de uitbreiding van het takenpakket en de verruiming van het kiesrecht, werd het gaandeweg lastiger voor de raad om het hoofdschap in te vullen als dagelijks bestuur van de gemeente. Steeds meer vraagstukken, die steeds meer tijd vroegen van raden die meer en meer politiek verdeeld raakten, terwijl de ambtelijke organisaties almaar groter werden en om sturing

1

vroegen. De rol van burgemeesters, in toenemende mate met sterker worden de wethouders groeide. Zo rond 1900 verschijnen de eerste publicaties waarin het hoofdschap ter discussie wordt gesteld – een discussie die daarna nooit meer ophoudt. Praktijkmensen, wetenschappers en staatscommissies buigen zich erover. Adviezen om de bepaling uit de Grondwet te schrappen worden niet opgevolgd, wel worden pogingen gedaan de positie van de raad ten opzichte van het college te versterken. De laatste staatscommissie die zich hierover boog kwam met een advies dat is opgevolgd: trek bevoegdheden, rollen en verantwoordelijkheden van raad en college uit elkaar binnen de grenzen van artikel 125. Anders gezegd: de staatscommissie-Elzinga adviseerde om de verhoudingen te dualiseren. In 2002 is dit gedualiseerde stelsel ingevoerd. Het lijkt een detail maar is het niet: ten onrechte wordt dit wel een dualistisch stelsel genoemd, met daarmee de suggestie dat raad en college elk een eigen legitimiteitsbron hebben en nevengeschikte organen zijn. Artikel 125 Grondwet is echter nog steeds onverminderd van kracht, waarmee de legitimiteit van het college afgeleid is van de raad en het college zich ook heeft te verantwoorden aan die raad en daarmee ondergeschikt is aan die raad. Derhalve is dit geen dualistisch maar een gedualiseerd monistisch stelsel.

Dat is belangrijk omdat in ons stelsel alleen de raad een eigen legitimiteit heeft, bovendien op democratische grondslag. Bestuurders die louter zijn benoemd hebben zich te verantwoorden aan democratisch gekozen volksvertegenwoordigers – dat geldt dus voor wethouders en sinds de dominante rol van de raad (“voordracht”) in de benoeming van de burgemeester ook voor deze beroepsgroep. In deze rol van het gremium gemeenteraad waar het college zich aan heeft te verantwoorden, ligt ook de essentie van het hoofdschap van de raad. Dat hoofdschap draait niet om het dagelijks bestuur voeren. Het gaat erom dat in een democratisch bestel benoemde bestuurders te allen tijde ter verantwoording geroepen kunnen worden door een orgaan dat direct wordt gekozen. Daarmee komen we op wat in het rapport van de Staatscommissie-Elzinga het controlerende primaat van de raad wordt genoemd. In meer alledaagse termen uitgedrukt, controleert de raad op twee zaken: doet het college de dingen goed en doet het college de goede dingen. De dingen goed doen betekent met name adequate voorstellen voorleggen, handelen volgens besluiten van de raad, afspraken, regels, procedures en hogere regelgeving. Daarbij horen natuurlijk ook politieke oordelen: wat goed is volgens de ene fractie is dat juist niet volgens de andere.

Toezien of het college de goede dingen doet draait om de vraag of de goede maatschappelijke vraagstukken en uitdagingen worden opgepakt, waarbij ook hier die kwalificatie “goede” een nadrukkelijk politiek karakter heeft. De “schaduw van de controle” hangt daarmee altijd boven het college. Om dat controleren daadwerkelijk te kunnen doen, heeft de raad autonomie nodig op drie punten. De raad moet kunnen sturen op a) de politieke agenda, b) het verloop van beleidsprocessen en c) de informatie die hij nodig heeft. Tezamen zijn dit de drie proceskwaliteiten die het hoofdschap van de raad concreet maken. Ad a) Sturing op de politieke agenda betekent dat de raad bepaalt wanneer waarover wordt gesproken, zowel op de korte maar vooral ook op de langere termijn. Dat gaat dus minder over de concrete vergaderagenda van de eerstvolgende vergadering, maar veel meer over de sturing op welke grotere onderwerpen wanneer op de agenda komen, waarbij de raad er dan ook op stuurt dat er voldoende tijd is voor de voorbereiding en het proces van de behandeling. Dat vervolgens het

2

college als “hofleverancier” van voorstellen en nota’s een grote rol speelt bij de verdere invulling van die onderwerpen past bij de rolverdeling. Ad b) Sturing op verloop van beleidsprocessen betekent dat de raad bepaalt hoe besluitvorming wordt ingericht, wie wanneer wat doet, hoe participatie binnen dat traject wordt ingericht, hoe en waarover de raad tussentijds wordt geïnformeerd en hoe het college zich verantwoordt over de uitvoering. Omdat de ontwikkeling van beleid meestal een langdurig traject is en het college het bestuursorgaan is dat verantwoordelijk is voor die beleidsvoorbereiding, past sturing op dat proces bij de positie van de raad. Daarmee bepaalt de raad bijvoorbeeld de momenten waarop hij bij de start en later tijdens het proces de koers kan bepalen, net als de inrichting van participatie (welke actoren, wanneer, waarover) en de informatie aan de raad erover. Ook sturing op de wijze van verantwoording later is onderdeel hiervan.1 Ad c) Sturing op informatie betekent dat de raad bepaalt op basis van welke informatie over onderwerpen en voorstellen wordt gesproken. Deels is dat informatie vanuit het college in voorstellen en antwoorden op vragen. Deels is het echter ook informatie die buiten het gemeentehuis gevonden kan worden. Juist met kennis van elders kan de intern ontwikkelde en voorgestelde koers beter worden beoordeeld.

Want vraagstukken zijn zelden uniek en vaak zijn er studies beschikbaar die in andere gemeenten gedaan of andere bestuursniveaus zijn uitgevoerd en die bruikbare inzichten opleveren. Met een brede en open oriëntatie voorkomt de raad een beperkte blik waarbij ambtelijk, bestuurlijk en politiek iedereen dezelfde beperkte informatie gebruikt om besluiten te nemen. Vanuit deze invulling van het hoofdschap van de raad komen we bij de vraag op welke wijze dit georganiseerd wordt. Daarvoor wordt in het volgende hoofdstuk de blik gericht op de griffie.

3. Strategische griffie - griffie voor een raad als hoogste orgaan In 2002 werd de griffier geïntroduceerd als de ambtenaar die louter en alleen voor de raad werkt en zich ook alleen aan de raad heeft te verantwoorden. In tegenstelling dus tot de ambtenaren die onder het gezag van het college werken. Sinds de start hebben griffiers en hun griffieteams een ontwikkeling doorgemaakt van procedureel-administratieve ondersteuning via procesgericht werken naar de fase waarin we nu zijn aangekomen en die als strategische griffie wordt aangeduid. Strategie veronderstelt een doel, dat is hier kortweg het in positie brengen en houden van de raad als hoogste orgaan in de betekenis zoals hierboven beschreven. Daartoe heeft de griffier drie kerntaken: 1. Adviseur van de raad, raadsfracties, raadsleden, raadsorganen en raadsvoorzitter 2. Ambassadeur, belangenbehartiger raad 3. Manager van politiek-bestuurlijke processen Ad 1) Als adviseur van de raad, raadsfracties, raadsleden, raadsorganen en raadsvoorzitter richt de griffier zich op kleinere en grotere zaken. In concrete gevallen gaat het om de vraag wat te doen op 1 Een ogenschijnlijk klein punt dat hier ook deel van uitmaakt is dat de raad hierbinnen ook stuurt op de

vergaderfaciliteiten die hij nodig heeft om processen optimaal te laten verlopen. Als een van de processtappen bijvoorbeeld informeel overleg behelst, dient er een ruimte te zijn die dat mogelijk maakt. Te kleine, te grote, te formele of anderszins ongeschikte zalen beperken de sturing van de raad op het procesverloop.

3

dat moment of die situatie, bijvoorbeeld een lastige kwestie tijdens een vergadering. Het kan ook een abstracter karakter hebben waarbij het start bij de belangen of doelen van de geadviseerde: waar werk je naar toe. En breder gezien wordt de adviesrol consequent ingevuld vanuit de doelstelling om de raad als hoogste orgaan in positie te brengen en te houden. Ad 2) Als ambassadeur vertegenwoordigt de griffier de raad in relatie tot college, samenleving en ambtelijke organisatie en komt op voor diens positie. Dat betekent regelmatig uitdragen dat de raad het hoogste en enige democratisch gelegitimeerde orgaan is, waaraan college en burgemeester zich hebben te verantwoorden. Dat betekent ook eraan bijdragen dat de raad in besluitvormingsprocessen de geëigende rol kan spelen, dus tijdig koers en hoofdlijnen kan bepalen en juist niet met allerlei details in uitvoeringskwesties wordt getrokken. Richting de samenleving is de griffier de verbindingsofficier die de betrekkingen tussen samenleving en raad van binnen naar buiten en van buiten naar binnen faciliteert en organiseert. Ad 3) Als manager draagt de griffier zorg voor het hele procesverloop, waar ook logistieke en facilitaire vergaderzaken deel van uitmaken. Daarbinnen heeft de griffier voor veel zaken alleen procesverantwoordelijkheid, maar geen inhoudelijke verantwoordelijkheid.

De griffier is bijvoorbeeld niet verantwoordelijk voor de kwaliteit van voorstellen of tijdigheid van informatie, maar wel voor de toetsing en monitoring van procesafspraken die de raad hierover met het college heeft gemaakt. Met dan de bijzondere verantwoordelijkheid om onderdelen van deze processen die vanuit de positie van de raad niet goed lopen bij het college of organisatie aan de orde te stellen. Dat kan zelfs zover gaan dat de griffier actief intervenieert in bijv. ambtelijke of bestuurlijke processen waarbij de raad nog niet of ten onrechte niet in beeld is of in een verkeerde rol dreigt te worden geplaatst.

4. Externe ontwikkelingen In het voorgaande heeft de positie van de raad als hoogste orgaan van de gemeente betekenis gekregen aan de hand van het controlerende primaat en de noodzaak dat de raad daartoe stuurt op de politieke agenda, het verloop van beleidsprocessen en de eigen informatie. Het in deze positie brengen en houden van de raad is vervolgens het strategische doel voor het werk van griffiers en griffies. Dit krijgt gestalte binnen hun kerntaken adviseur, ambassadeur en manager van politiekbestuurlijke processen. Voor dat dit verder kan worden geconcretiseerd, verdienen twee externe ontwikkelingen nader aandacht omdat deze direct van invloed zijn op de positie van de raad: regionale samenwerking en participatie.

4.1 Regionale samenwerking Net als alle andere Nederlandse gemeenten werkt Haarlemmermeer intensief samen met buurgemeenten. Dat kan gaan om uitvoerende taken zoals de inning van belastingen (Cocensus) tot en met het afstemmen en maken van beleidskeuzen op economisch en ruimtelijk gebied (Metropoolregio Amsterdam). De invloed van gemeenteraden op samenwerkingsverbanden is al decennia punt van discussie en zorg: hoe is het gesteld met de democratische sturing en controle hierop? Greep krijgen en kunnen controleren op wat er aan beleidsmatige, financiële en operationele 4

besluiten worden genomen is voor raden erg lastig. Veel onttrekt zich aan directe waarneming, heeft niet direct betrekking op de eigen gemeente of de resultaten en gevolgen worden pas later zichtbaar. De Wet Gemeenschappelijke Regelingen biedt houvast voor raden, maar is uiteraard alleen van toepassing op samenwerkingsverbanden waar de rechtsvorm een gemeenschappelijke regeling is, zoals in het geval van Haarlemmermeer het Amstelland-Meerlanden Overleg of Cocensus. Het belangrijkste samenwerkingsverband voor de gemeente, de Metropoolregio Amsterdam (MRA), is echter niet gebaseerd op een dergelijk wettelijk regime. Dat geeft mogelijkheden om de samenwerking flexibel en op maat vorm te geven, maar de democratische inbedding is een complexe opgave. Middelen zoals de MRA-raadtafel zijn bedoeld om dit “democratische gat” enigszins te vullen. two-level game Waar de bestuurlijke overlegconstructies de afgelopen jaren niet wezenlijk zijn veranderd, is het inzicht in de problemen van sturing en controle door de raden wel groter geworden. Problemen om greep te krijgen als raad vloeien maar gedeeltelijk voort uit een gebrek aan wilskracht, cognitieve vermogens en instrumentarium. Belangrijker is het zogeheten two-level game karakter van bestuurlijke regionale processen.

Wetenschappelijke theorievorming hierover is gestart bij onderzoeken naar internationale samenwerking, maar blijkt ook voor regionale samenwerking veel inzicht te bieden. Toegespitst op dat niveau is de kern is dat bestuurders (wethouders en burgmeesters) op twee niveaus acteren: het lokale niveau met de gemeenteraad aan het hoofd en het regionale niveau waar ze met hun collega-bestuurders onderhandelen. Die onderhandelingen onttrekken zich aan de waarneming van de buitenwereld: onbekend is hoe deze zijn gelopen, wat er aan belangen is uitgeruild, welke rol belangen op andere dossiers hebben gespeeld, hoe goed een bestuurder heeft onderhandeld, etc. Aan het eind ligt alleen de uitkomst op tafel en daarmee gaat de bestuurder naar de eigen raad. Mogelijk heeft die voorafgaand wensen en doeleinden meegegeven en kan de bestuurder trots melden dat dit is gelukt. Of de bestuurder moet de raad informeren dat het niet of maar gedeeltelijk is gelukt om die wensen binnen te halen. Wat ook de terugkoppeling is, nooit zal de raad weten of er wellicht meer in had gezeten en daarmee hoe goed de eigen bestuurder het heeft gedaan. Een belangrijk aanvullend inzicht uit deze theorie is dat de raad natuurlijk voorafgaand de inzet expliciet kan bepalen en daarbij de keuze heeft om de marges daarvoor breder of smaller te maken.

Een breed mandaat maakt het voor de bestuurder makkelijker om de regionale onderhandelingen in te gaan: er is manoeuvreerruimte. Maar daarmee geeft de raad ook ruimte weg en beperkt de eigen sturing, waarbij bovendien de kans reëel is dat een beter resultaat niet wordt behaald. Omgekeerd kan de raad ook gaan voor een opdracht met kleine marges en zo tamelijk nauwkeurig het te behalen resultaat mee te geven. Voor de bestuurder is dit lastig: er valt weinig meer te onderhandelen en weg te geven. In hoeverre deze bestuurder dan nog gesprekspartner is, is de vraag – zeker als besluiten bij meerderheid kunnen worden genomen. Wie niks te bieden heeft, wordt al snel genegeerd. Of er komt helemaal geen uitkomst. In beide gevallen kunnen de gevolgen voor de gemeente suboptimaal zijn: er was meer mogelijk geweest als de bestuurder wat meer ruimte had gehad. Er is dus geen altijd geldende beste strategie voor de raad. En in dit politieke spel zullen bestuurders zoveel mogelijk proberen ruimte voor zichzelf te creëren door een ruim mandaat te krijgen, bij voorkeur door de opdracht zo impliciet mogelijk geformuleerd te krijgen. Ideaal voor de bestuurder is dat de raad er genoegen meeneemt dat de bestuurder toezegt de wensen en zorgen van de raad te zullen meenemen.

Want voor bestuurder is één ding een schrikbeeld: regionaal afspraken maken en daar dan later “thuis” op terug moeten komen – dan is de positie van de bestuurder in de regio ernstig verzwakt. 5

4.1.1 Raad, griffie en regionale samenwerking Het hoofdschap van de raad uitgedrukt als het controlerende primaat dat via sturing op de agenda, procesverloop en informatie vorm krijgt, staat bij regionale samenwerking onder druk. De regionale agenda en het procesverloop zijn voor de raad hoegenaamd niet te beïnvloeden. Wel is sturing mogelijk op de eigen informatiepositie. De rol van de griffie als adviseur, ambassadeur en manager politiek-bestuurlijke processen is hierbij op meerdere manieren aan de orde. De griffie kan een belangrijke rol spelen in de versterking van de informatiepositie van de raad op onderwerpen die regionaal aan de orde zijn. Het begint bij informatie vanuit dat regionale niveau te vergaren, te ontsluiten en actueel te houden. Maar het kan verder gaan, waarbij de griffie deze informatie aanvult met kennis en inzichten vanuit andere bronnen, zoals wetenschap, onderzoeksinstituten, andere regio’s, etc. Verder kan de griffie adviseren over de timing van het lokaal agenderen van onderwerpen die regionaal spelen of gaan spelen. Het “meegeven” van wensen vanuit de raad moet natuurlijk op de juiste momenten gebeuren, zeker als ook nog rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid om bijvoorbeeld met raden van buurgemeenten vooroverleg te voeren.

Een ander aspect van de adviesfunctie van de griffie heeft betrekking op afwegingen tussen een ruim en een beperkt mandaat voor de bestuurder en hoe expliciet en hard dit wordt vastgelegd, dus zeg maar wel of geen motie.

4.2 Participatie Al decennia kent het lokale bestuur in Nederland manieren om bewoners en belanghebbenden bij besluiten te betrekken. Steeds weer wordt de noodzaak gevoeld om naast representatieve democratie ook vormen van participatieve democratie ruimte te geven. Overwegingen daarbij zijn onder meer de kennis, kunde en ervaringen die vanuit de samenleving besluitvormingsprocessen kunnen verrijken, de mogelijkheid om het draagvlak te vergroten en de kans dat juridische conflicten worden voorkomen. Het accent ligt daarbij vooral op het voorbereiden en nemen van besluiten, met actuele vormen als burgerberaden. Recent is daar via het zogeheten uitdaagrecht (“right to challenge”) de mogelijkheid voor bewoners of maatschappelijke organisaties bijgekomen om de uitvoering van taken van de gemeente (overigens ook van andere overheden) over te nemen omdat ze die beter kunnen doen dan de gemeente. Hoe participatie ook vorm krijgt, het is vrijwel altijd onderdeel van beleidstrajecten. Via de nog nieuw op te stellen participatieverordening op grond van artikel 150 gemeentewet bepaalt de raad de algemene regels voor participatie.

Daarbinnen bestaat de mogelijkheid voor raden om bij concrete beleidstrajecten nadere regels ten aanzien van de participatie te stellen, bijvoorbeeld over de reikwijdte, de achtergronden van de deelnemers of de wijze waarop de raad erbij wordt betrokken of geïnformeerd. De huidige Inspraakverordening biedt de raad daar al gelegenheid toe. In de loop van 2025 zal de raad over de opvolger hiervan, de Participatieverordening besluiten. De verhouding tussen representatieve en participatieve democratie is complex. In Grondwet (artikel 129) en gemeentewet (artikel 127) is bepaald dat raadsleden “zonder last” stemmen, wat zoveel betekent als dat raadsleden geen opdrachten kunnen krijgen en aannemen om voor of juist tegen een bepaald voorstel te stemmen. Ook de uitkomst van participatietrajecten kan dus nooit een opdracht aan de raad inhouden om “bij het kruisje te tekenen”. Hoe raadsleden een dergelijke uitkomst meenemen en in de eigen afwegingen betrekken, is een eigen en daarmee politieke keuze. 6

Dat kan echter bij deelnemers aan vormen van participatie teleurstelling oproepen: “er wordt niet naar ons geluisterd!”, “participatie is een wassen neus, ze doen toch wat ze willen”. Die spanning is onoplosbaar, althans, zonder in te boeten op ofwel de wettelijke bepalingen inzake stemmen zonder last ofwel de ruime voor participatie. Met de nuancering dat belangentegenstellingen vaak duidelijk naar voren komen in participatietrajecten, zodat er zelden na afloop een unaniem gedragen, eenduidige uitkomst ligt. De kwaliteit van de besluitvorming ligt hier in de kenbaarheid van de afwegingen die zijn gemaakt, waarbij de belangen uit het participatietraject een duidelijke plaats hebben gehad. Naast politieke verschillen in de wijze waarop raadsleden de participatie-resultaten wegen zijn die er ook ten aanzien van de positie die raadsleden daarbij kiezen in de verhouding tot college en organisatie. Aan de ene kant staan raadsleden die zich als het ware buiten het systeem van “de gemeente” plaatsen en aan de kant van bewoners of belanghebbenden gaan staan. Het taalgebruik weerspiegelt dat: die raadsleden hebben het over “zij” als het over college of organisatie gaat en “wij” als aanduiding van de samenleving waarvan deze raadsleden dan deel uitmaken. Er zit vaak weinig licht tussen de opvattingen van groepen bewoners en die van de desbetreffende raadsleden.

Aan de andere kant staan de raadsleden die vinden dat zij volwaardig onderdeel van het systeem “gemeente” zijn en de opvattingen van bewoners als input meenemen voor hun standpunt, op dezelfde manier als college en organisatie dat doen. Deze raadsleden spreken zich tijdens de participatie meestal minder nadrukkelijk uit over standpunten vanuit de samenleving. De keuze voor een van deze posities of ergens daar tussenin verschilt van raadslid tot raadslid en is daarmee politiek van aard. Dat blijkt overigens ook omdat coalitiepartijen vooral in de onderdeel-systeempositie zijn terug te vinden en oppositiepartijen nogal eens de buitenstaander-positie kiezen. Een positie die bij het ontstaan van een nieuwe coalitie dan wel eens door een partij wordt ingewisseld voor de andere.

4.2.1 Raad, griffie en participatie Ten aanzien van participatie is vooral de sturing van de raad op de agenda en het verloop van processen in het geding. Want participatietrajecten hebben meestal een fasering die deelnemers willen weten (“wanneer wordt het definitieve besluit genomen”), waarop de raad als meestal laatste schakel nauwelijks of geen invloed heeft. Ook het bepalen van het verloop van het proces – wie is wanneer waarover aan zet – kan zich aan invloed van de raad onttrekken, zeker als het college van oordeel is dat participatie aan hen is, zolang ze zich maar aan de participatieverordening houden. Voor het in positie kunnen brengen en houden van de raad is dan de griffie een belangrijke actor. Op basis van kennis over wat er speelt en welke beleidstrajecten lopen of gaan lopen, kan de griffie de raad adviseren over de mogelijkheden om op de fasering en inrichting van participatietrajecten invloed uit te oefenen. Verder is participatie ook een potentiële informatiebron voor de raad: vanuit de samenleving komen kennis en visies die mogelijk niet vanuit de organisatie of het college op tafel komen. Het signaleren hiervan en onder de aandacht brengen door de griffie draagt bij aan de sturing van die raad op de eigen informatiepositie.

7

5. Bouwstenen voor de griffie van Haarlemmermeer Met het voorgaande zijn de bouwstenen voor de griffie van Haarlemmermeer bepaald en kunnen de contouren verder worden ingevuld. De raad is het hoogste orgaan wat bovenal betekent dat de raad het controlerende primaat heeft: benoemde bestuurders - de wethouders en de burgemeester – hebben zich aan de gekozen volksvertegenwoordigers te verantwoorden. Die schaduw van de controle kan worden waargemaakt als de raad stuurt op de politieke agenda (wat komt wanneer en hoe aan de orde), op het verloop van beleidsprocessen (wie heeft wanneer welke rol) en op de eigen informatiepositie (informatie vanuit het college in combinatie met informatie vanuit andere bronnen). Het centrale doel voor de griffie is de raad in deze positie te brengen en te houden, dus anders gezegd die sturing door de raad mogelijk te maken. Daartoe heeft de griffie drie kerntaken: adviseur, ambassadeur en manager van politiek-bestuurlijke processen. Externe processen als regionale samenwerking en participatie zetten druk op dat hoofdschap van de raad, waarbij de griffie een rol kan vervullen in het scheppen van voorwaarden om aan dat hoofdschap toch zoveel mogelijk invulling te geven.

5.1 Kerntaken griffie en functies De drie kerntaken van de griffie kunnen als volgt worden gekoppeld aan functies binnen de griffie. De griffie als adviseur vormt de kern van de functies van raadsadviseur. Dat draait om het signaleren van mogelijkheden, wijzen op risico’s voor de raad of voor bijvoorbeeld fracties, op de hoogte zijn van wat er binnen de gemeentelijke organisatie en daarbuiten speelt en dat kunnen vertalen in handelingsperspectieven voor de raad. Dat vereist goede netwerken binnen en buiten de organisatie. Specifieke aandachtspunten daarbij zijn regionale samenwerking, participatie, informatie en communicatie. Dat regionale niveau heeft zoals boven geschetst een beperkend effect op de mogelijkheden van de raad om invulling te geven na het hoofdschap en een adequaat ingevulde adviesrol van de griffie kan dat effect deels ondervangen. Iets vergelijkbaars speelt zoals uiteengezet bij participatie. Informatie is een aandachtspunt vanwege de autonome informatiepositie van de raad: daarop kunnen adviseren, informatie van elders kunnen ontsluiten en inspelen op nieuwe mogelijkheden met de komst van AI (bijv. GovGTP) zijn noodzakelijk om die informatiepositie waar te kunnen maken. Deze rol wordt ook wel aangeduid als informatiemakelaar.

Raadscommunicatie is eveneens een specialisme: systematisch kunnen adviseren over kernvragen als wat is het doel van de communicatie, wat is de boodschap, van wie is de boodschap, wat is de doelgroep en wat is het medium. Voorts is het adviseren van voorzitters voorafgaand aan en tijdens vergaderingen deel van de functie van raadadviseurs. Eventueel kan binnen deze functiegroep onderscheid worden gemaakt, waarbij de meer complexe dossiers bij senior-adviseurs worden belegd en de meer reguliere zaken bij medior adviseurs. En als het echt complex wordt of politiek hoog-sensitief dan pakken de griffier en de adjunct griffier de adviesrol. De griffie als ambassadeur is een rol die nadrukkelijk onderdeel is van de griffiersfunctie. De griffier treedt naar buiten, behartigt de belangen van de raad in de organisatie, richting het college en in de politiek-bestuurlijke driehoek. Met name de griffier attendeert de burgemeester als voorzitter van de raad en “hoeder van de lokale democratie” (zie artikel 170 gemeentewet) op situaties waarin de raad uit positie dreigt te raken en waar de burgemeester op kan interveniëren. In het dagelijkse werk hebben raadsadviseur ook een ambassadeursrol bij het contact met organisatie over kwaliteit en 8

procesverloop van dossiers. Waarbij de griffier dan weer het escalatieniveau is. Verder is communicatie over en voor de raad een belangrijk instrument binnen de ambassadeursrol: informeren van de lokale samenleving over vergaderingen van de raad, uitdragen wat een raad is en doet, betrekken van de buitenwereld bij het raadswerk, etc. Omdat communicatie een apart specialisme is, is het dit in veel gemeenten een apart aandachtspunt voor een van de adviseurs. De griffie als manager van politiek-bestuurlijke processen komt terug in meerdere functies. De facilitaire en logistieke opgaven maken in de uitvoering deel uit van de functies van griffiemedewerkers. Agendatechnische zaken als het verzamelen en beschikbaar maken van stukken is in beginsel ook een taak voor griffie-medewerkers. Bewaken dat stukken tijdig en kwalitatief voldoende zijn, is vooral een taak voor raadsadviseurs omdat actief ingrijpen soms noodzakelijk is, zeker als een voorstel niet aan de eisen voldoet. Het geven van advies inzake de agendering van stukken en het te doorlopen proces behoort eveneens tot de taken van raadsadviseurs. Met ook hier de optie om waar het gaat om complexe dossiers dit bij senioradviseurs neer te leggen. In schema 1 zijn in steekwoorden de belangrijkste functies weergegeven, met per functie gebaseerd op de functiewaarderingssystematiek een deel van de taken.

Bij kleinere of lichtere griffies worden functies vaker samengevoegd en is bijvoorbeeld een van de senioren tevens adjunct griffier of ontbreekt een officemanager. In grote gemeenten zoals Haarlemmermeer zijn dit gezien de omvang en zwaarte van de taken aparte functies. De functie-aanduiding kan daarbij overigens van gemeente tot gemeente verschillen.

9

Schema 1 – beeld van functies binnen griffie Raadsgriffier • Boegbeeld en ambassadeur van de raad en de griffie. • Klankbord voor de (senior) raadadviseurs en de medewerker griffie • Adviseert raadsleden, fracties en de raad op rolinvulling • Adviseert extern over de positie van de raad • Actief in de ambtelijk-bestuurlijke driehoek • Gezaghebbende professional met natuurlijk overwicht en inspirerende leidinggevende Adjunct griffier • Gezaghebbende plaatsvervanger van griffier • Zet samen met de griffier de koers uit en bewaakt deze • Signaleert strategische vraagstukken en kansen • Scant landelijke wetgevingstrajecten op gevolgen voor positie raad • Beheert contracten met externe partijen Raadsadviseur • Begeleid proces reguliere besluitvorming • Heeft netwerk in organisatie en in samenleving op bepaalde beleidsdomeinen • Klankbord voor raadsleden, voorzitters en organisatie • Adviseert over inzet van politieke instrumenten met oog voor positie raad • Specialismen: regionale samenwerking, informatie, participatie, communicatie

Senior raadsadviseur • Zwaartepunt werk complexe, niet-reguliere dossiers en besluitvormingstrajecten. • Breed netwerk binnen organisatie en buiten • Creatief, vernieuwend en rolbewust in advisering • Signaleert complexe, niet-reguliere en strategische vraagstukken tijdig en ziet mogelijke rol of rollen van de raad erbij Officemanager • Coördineert stukkenstroom gemeenteraad en bewaakt termijnen • Vertegenwoordigt de griffie in het kader van bijv. pr- activiteiten • Adviseert intern over logistieke en administratieve aangelegenheden • Zorgt voor effectieve en efficiënte uitvoering van de werkzaamheden • Zorgt voor juiste archivering van stukken • Beheert agenda griffier en griffie Griffiemedewerker • Eerste aanspreekpunt en vraagbaak voor raad, college, organisatie en samenleving • Uitvoering administratieve werkzaamheden, bewaken afspraken en termijnen • Verricht op verzoek van de (senior) raadsadviseurs facilitaire en logistieke taken t.b.v. vergaderingen en bijeenkomsten • Houdt overzichten presentielijsten bij t.b.v. vergoedingen • Publiceert vergaderstukken, besluiten, verslagen

5.2 Opgave en formatie-omvang De nadere formatieve invulling van de griffie is vervolgens primair van één vraag afhankelijk: wat wil de raad met zijn hoofdschap? De mate waarin de raad die positie via sturing op agenda, processen en informatie wil invullen, bepaalt grotendeels de kracht die de griffie moet kunnen ontwikkelen. Elk van de drie kerntaken van de griffie moet robuuster worden vormgegeven, naarmate de raad ambitieuzer is ten aanzien van het hoofdschap. Dit bepalen en vervolgens vertalen van de ambities van de raad met het hoofdschap is dus noodzakelijk om de inhoud en omvang van de griffiefuncties te kunnen aangeven. Dat is geen exacte wetenschap. Duidelijk is dat een volgzame, re-actieve raad weinig of geen invulling aan dat 10

hoofdschap geeft en het werk van de griffie zich dan vooral concentreert op het managen van interne processen met daarbinnen de nadruk op facilitaire en logistieke taken. Omgekeerd is voor een raad die zich nadrukkelijk neerzet als hoogste orgaan en actief stuurt en wil sturen op zijn positie een griffie vereist die stevig de drie kerntaken oppakt. Bij de formatieve invulling gaat het om twee aspecten: de omvang en de zwaarte van de functies. In tabel 1 is voor drie niveaus van ambitie van de Haarlemmermeerse raad indicatief een passende formatie geschetst. Daarbij is rekening gehouden met de omvang van de gemeente. Het niveau binnen de functiecategorie en daarmee de zwaarte van de functies is hoger naarmate de raad ambitieuzer is. Tabel 1 Indicatie formatie griffie bij drie ambitieniveaus raad t.a.v. het hoofdschap Ambitieniveau Afwachtend Pragmatisch Fte Fte Functies Raadsgriffier 1 1 Adjunct griffier 1 1 Senior raadsadviseur 1 Raadsadviseur 4 5 Officemanager 1 1 Griffiemedewerker 1 2

Ambitieus Fte 1 1 2 6 1 2-3

Ambitieniveaus raad • Afwachtend: raad hecht beperkte waarde aan hoofdschap en is reactief • Pragmatisch: raad heeft wel ambitie met hoofdschap, maar richt zich vooral op haalbare doelen, zonder veel risico’s te willen lopen • Ambitieus: raad heeft duidelijk ambitie met het hoofdschap, ziet de kansen, wil innoveren en is bereid daar risico’s voor te nemen De zwaarte van de functies en daarmee de inschaling is hoger naarmate de raad ambitieuzer is De functie secretaris Rekenkamer is niet in dit overzicht opgenomen. Deze functionaris opereert volledig onder verantwoordelijkheid van de Rekenkamer en omvang en zwaarte van deze functie wordt ook door de Rekenkamer bepaald.

Bij het eerste ambitieniveau kiest de raad een terughoudende opstelling, wacht af waar het college mee komt en laat daar de agenda en het procesverloop door bepalen. Ook voor de informatie leunt de raad vooral op het college. Dit wordt weerspiegeld in de formatie van de griffie. Er ligt een sterk accent op operationele werkzaamheden en ook de advisering is vooral gericht op meer praktische zaken, zoals een advies over de inzet van de juiste raadsinstrumenten. Het pragmatische ambitieniveau kenmerkt een raad die zich bewust is van zijn formele positie als hoogste orgaan en daar via sturing op de agenda en informatie wel invulling aan wil geven, maar beducht is voor grote stappen en risico’s in bijvoorbeeld de samenwerking met het college wil vermijden. Voor de griffie betekent dit een zwaarder accent op de advies- en ambassadeursrol en het pro-actief handelen daarbij, waarbij een groter deel van de operationele taken bij het secretariaat komt te liggen. Het derde ambitieniveau is dat van een raad die actief en bewust ernaar streeft de formele hoogste positie daadwerkelijk invulling te geven, in het bewustzijn dat dit soms tot wrijvingen kan leiden. Het is het scenario waar de griffie voluit inzet op haar drie rollen als ambassadeur, adviseur en manager 11

met steeds dat hoofdschap van de raad als leidraad. Het vergt robuuste adviseurs en vraagt om een zelfbewuste en zelfstandige uitvoering van operationele taken. Het overzicht in de tabel is indicatief. De essentie is natuurlijk dat een hoger ambitieniveau gevolgen heeft voor de eisen aan de griffie en dat omgekeerd een steviger griffie ook meer mogelijkheden voor de raad betekenen. Dat is de kern: uit het ambitieniveau van de raad volgt de opbouw van de griffie in fte’s en zwaarte van de functies. De precieze inschaling gebeurt dan uiteindelijk op basis van de gekozen functiewaarderingssystematiek.

5.3 Hoofdschap is ook: de raad bepaalt formatie eigen apparaat Daarmee zijn we terug bij de kern: wat wil de gemeenteraad van Haarlemmermeer met zijn positie als hoogste orgaan? Geen makkelijke vraag om generiek te beantwoorden. De raad is immers geen eenheid en bij de opvattingen over de eigen rolneming en de gewenste griffie spelen politiek posities een rol. Voorbeelden zijn het wel of niet deel uitmaken van de coalitie en hoe middelen ten behoeve van de organisatie worden afgewogen tegen middelen ten behoeve van maatschappelijke doelen. Ook een zekere verlegenheid om als raad in de eigen organisatie te investeren kan een rol spelen, zoals onder meer de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) signaleert. Maar zowel de ROB als de minister van BZK benadrukken hoe belangrijk het is dat de raad in zichzelf durft te investeren. De minister wil daar echter nadrukkelijk geen norm voor stellen, waarmee uiteindelijk alleen de raad als hoogste orgaan de eigen ambities en daarmee de kwaliteit en kracht van het eigen ambtelijke apparaat bepaalt. Op basis van en de huidige werkwijze en opstelling van de raad en de sessie met raadsleden op 6 maart 2025 is de Haarlemmermeerse raad het laagste ambitieniveau ruimschoots voorbij. Is het ambitieniveau dan te duiden als pragmatisch of als ambitieus? Wie naar de geschiedenis van de Haarlemmermeer kijkt, ziet ambitie als constante.

Zonder pioniersgeest was de gemeente nooit geworden tot wat deze nu is. Betrek daarbij het grote belang van een levende lokale democratie voor bewoners en bedrijven en de niet te negeren oproep van de ROB en de minister van BZK. Als het ergens kan is het hier: raad durf te kiezen voor een ambitieuze rolopvatting van het hoofdschap!

6. Onderzoeksverantwoording Marcel van Dam was van 2002 tot 2006 raadsgriffier in Haarlemmermeer. Hij is zelfstandig politiekbestuurlijk adviseur en interim-griffier. In die rol heeft hij onder meer gewerkt voor de gemeenteraden van Zoetermeer, Rotterdam, Haarlem, Eindhoven, Zaanstad en Provinciale Staten van Noord-Holland. Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van veelal recente rapporten en literatuur met betrekking tot de positie van de raad en de griffie. De belangrijkste zijn hieronder opgenomen. Daarnaast zijn interviews gehouden met Marije van den Berg (Onderzoeker en adviseur lokaal bestuur), Geerten Boogaard (Hoogleraar Decentrale Overheden (Thorbeckeleerstoel) bij Universiteit Leiden) en Katrijn

12

Kliphuis (voormalig raadslid Haarlemmermeer). Op 6 maart 2025 zijn de hoofdlijnen verkennend besproken in een sessie met de raad.

Verder lezen Beer, S. (1979). The Heart of the Enterprise. John Wiley & Sons: London, United Kingdom Castenmiller, P., V. van Stipdonk, M. van Dam (2025, verschijnt in het najaar) Controle als hoofdzaak. Bestuurswetenschappen, 79 (3) da Conceição-Heldt, Eugénia and Patrick A. Mello (2017) Two-Level Games in Foreign Policy Analysis, Oxford Research Encyclopedia of Politics, New York & Offord: Oxford University Press (DOI: 10.1093/acrefore/9780190228637.013.496) Dam, M. van, 2025. Mits de raad het wil. In Bouwmans, H. (red.) Sterke raad, Den Haag, Boom, pp201-211 Mollick, E. (2024) Co-intelligentie. Slimmer werken met AI. Amsterdam, POM-press Ministerie van BZK (2021) Kamerbrief over ROB-advies Goede ondersteuning, sterke democratie Paulides, P., H. Binnema, G. Boogaard (2023) Eigenstandig en (on)afhankelijk. Nieuwe spelregels voor sterkere griffie(r)s Peters, K., R. de Greef, M. Boogers, G. Boogaard (2022). Regionale samenwerking en gemeenteraden. Een samenvattend onderzoek naar de legitimiteit, effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerkingsverbanden. Stichting Decentraal Bestuur. Raad voor het openbaar bestuur (2020) Goede ondersteuning, sterke democratie Staatscommissie Dualisme en Lokale Democratie (Staatscommissie-Elzinga) (2000). Eindrapport. Samsom Stolk, R., R. de Greef, L. Vellekoop (2017) Grip op samenwerking in de praktijk.

Lessen en best practices uit gemeenten

13