b3.1 Procesafspraken Integriteit - gemeentebestuur van Haarlemmermeer.pdf

Procesafspraken Integriteit – gemeentebestuur van Haarlemmermeer

Een procesuitleg voor politieke ambtsdragers over hoe te handelen bij een vermoeden van een integriteitsschending binnen het gemeentebestuur

Colofon Tekst, vormgeving en drukwerk Gemeente Haarlemmermeer Postbus 250 2130 AG Hoofddorp Telefoon 0900 1852 E-mail info@haarlemmermeer.nl Internet www.haarlemmermeer.nl Fotografie Margo Oosterveen Maart 2021

2 Gemeente Haarlemmermeer

Inhoudsopgave Inleiding .................................................................................................................... 3 Drie basisprincipes .............................................................................................. 5 Rolverdeling: wie is daarvoor verantwoordelijk? ............................................. 6 Fase 1: Bespreken en Melden ..................................................................................... 8 Fase2: Duiden en Onderzoeken ................................................................................ 9 Stap 1: Het Vooronderzoek .......................................................................................................................................... 9 Stap 2: Het Integriteitsonderzoek ............................................................................................................................. 10

Fase 3: Oordelen en Sanctioneren......................................................................... 11

Integriteit – gemeentebestuur van Haarlemmermeer 3

Inleiding Goed bestuur is integer bestuur. Daarmee is

In het Nederlandse rechtssysteem is de

integriteit niet alleen een verantwoordelijkheid van

onschuldspresumptie één van de belangrijkste

de individuele politieke ambtsdrager, maar een

beginselen. Het principe dat iemand onschuldig

gemeenschappelijk belang dat gewaarborgd dient

is totdat het tegendeel is bewezen is dan ook een

te worden door het gemeentelijke bestuur en de

belangrijk uitgangspunt in dit document en dient

organisatie. Integriteit van politieke ambtsdragers

door eenieder te worden gewaarborgd wanneer het

verwijst naar de zorgvuldigheid die zij moeten

vermoeden bestaat van een integriteitsschending.

betrachten bij het invullen van hun rol binnen

Met dit document als handleiding, dient het voor

de democratische rechtsstaat. Dit betekent de

eenieder die betrokken is bij een integriteitskwestie

verantwoordelijkheid nemen die met de functie

inzichtelijk te worden wat van hem of haar wordt

samenhangt en bereid zijn verantwoording af te

verwacht. Dit om zowel de positie van de melder

leggen aan collega-bestuurders, aan de leden

als die van de vermeende schender te beschermen.

van de volksvertegenwoordiging, en bovenal aan

Nadruk wordt gelegd op de verantwoordelijkheden

de inwoners. Met het publiekelijk afleggen van de

van de burgemeester en griffier met betrekking tot

eed of gelofte verklaren politieke ambtsdragers

een integriteitsmelding, op de mogelijke uitkomsten

deze verantwoordelijkheid te zullen respecteren

van een integriteitsmelding, en de communicatie

(Vereniging van Nederlandse Gemeenten).

richting derden en overige leden van de raad over de kwestie.

Voor u ligt het document ‘Procesafspraken Integriteit – Gemeentebestuur van Haarlemmermeer’,

In dit overzicht wordt niet ingegaan op de

een initiatief van de Werkgroep Senioren van

vervolgstappen die de burgemeester en wethouders

Haarlemmermeer. Het stuk dient als handleiding

moeten nemen wanneer er mogelijk sprake is van een

voor raadsleden 1 wanneer zij menen een

integriteitskwestie. In dit geval kunnen bestuurders

integriteitsschending te hebben geconstateerd.

navraag doen bij de griffier die hen wijst op de –

De afspraken rondom een integriteitsmelding

reeds door het college vastgestelde - afspraken

worden in dit document stapsgewijs beschreven.

inzake een integriteitsmelding. Wanneer er mogelijk

Voorbeelden van handelingen die aanleiding

sprake zou zijn van een integriteitsschending door de

kunnen geven tot een dergelijke melding vindt u

griffier, dan kan er navraag worden gedaan over het

in het raadsvoorstel vaststellen Gedragscode

vervolgproces bij de burgemeester.

Haarlemmermeer (2004/166) en in de handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen, een gezamenlijke publicatie van de VNG, het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen, en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Deze documenten treft u aan in de bijlagen.

1

Overal waar in de procesafspraken ‘raadslid’ staat geschreven, kan ook fractieassistent worden gelezen.

4 Gemeente Haarlemmermeer

Drie basisprincipes 1.

Onpartijdige handhaving

Dit document beschrijft het proces dat wordt gestart wanneer er een vermoeden bestaat dat er een integriteitsschending, zoals opgenomen in de Gedragscode Integriteit (voorts: g.i.), heeft plaatsgevonden. Dit zijn de minimale morele eisen waaraan het handelen van raadsleden dient te voldoen. Dit is dan ook de reden dat de handhaving van integriteit geen onderdeel kan worden van partijpolitiek. En ook het verschil tussen coalitie en oppositie mag in de handhaving van de g.i. geen rol spelen. Wanneer dit namelijk wel het geval zou zijn, bestaat er een kans op onrecht. In beginsel moeten volksvertegenwoordigers en bestuurders de discipline opbrengen om bij de beoordeling van integriteitskwesties boven de partijen te staan.

Indien er sprake is van voortijdige publiciteit, dan zal dit als een zelfstandige integriteitsschending worden behandeld. In dat geval gaat de burgemeester over op procesfase 2, zoal beschreven op p. 10. Om dit te waarborgen is ervoor gekozen om in alle stadia van de afhandeling van een integriteitskwestie, niet meer personen te betrekken dan strikt noodzakelijk. Wanneer het onderzoek uitwijst dat er een integriteitsschending heeft plaatsgevonden en de raad hiervan in kennis is gesteld mag en moet de kwestie publiekelijk worden gemaakt. Wanneer de situatie hier aanleiding toe geeft, worden de melder en de vermeende schender geadviseerd om zich door de griffier in contact te laten brengen met een externe en onafhankelijke vertrouwenspersoon. Deze persoon kan de melder en

2.

Terughoudendheid in publiciteit

de

vermeende

schender

van

advies

voorzien,

bijvoorbeeld over de procedures met betrekking tot

Het belang van kritische media hoeft niet uitgebreid

een integriteitsmelding. Deze opdracht zal bij een

te worden onderschreven. De rol van media als

gespecialiseerd bureau worden belegd.

waakhond van de samenleving is elementair. Echter, het kan ook voorkomen dat er in de media een veroordeling plaatsvindt bij een vermeende integriteitsschending van politici, alvorens er

3.

Zorgvuldigheid richting schender en melder

onderzoek gedaan is naar de kwestie. Dit is mogelijk

Wanneer iemand twijfelt of zijn of haar handeling

schadelijk voor de individuele ambtsdragers en het

indruist tegen de g.i. van de gemeente, heeft deze

tast de geloofwaardigheid van de (lokale) politiek

persoon recht op vertrouwelijkadvies. Wanneer het

aan. Om deze reden is het van belang dat wanneer

bekend is dat iemand anders voornemens is om een

er sprake zou zijn van een integriteitskwestie de

handeling uit te voeren die indruist tegen de g.i.,

grootst mogelijke terughoudendheid wordt betracht

dan dient deze persoon te worden gewaarschuwd

het voorval vroegtijdig in de media te behandelen.

en hem of haar de weg te worden gewezen naar de

Voortijdige publiciteit kan daarnaast ook het

verantwoordelijk adviseur. In veel gevallen is dit de

onderzoek of de waarheidsvinding naar de kwestie

griffier. Wanneer de handeling al heeft

schaden.

plaatsgevonden, dan dient er middels een vooronderzoek in opdracht van de burgemeester vastgesteldte worden of er grond is voor verdenking.

Integriteit – gemeentebestuur van Haarlemmermeer 5

Wanneer deze gronden er zijn, dan moet er een integriteitsonderzoek worden uitgevoerd. Tot slot dient er te allen tijde oog te zijn voor de beschermingen de positie van eventuele slachtoffers. Zij hebben het recht om te worden gehoord, en op een interventie om eventuele schendingen een halt toe te roepen. Ook de bescherming van de persoon die de melding aanvankelijk heeft gedaan moet te allen tijde in acht worden genomen.

6 Gemeente Haarlemmermeer

Rolverdeling: wie is waarvoor verantwoordelijk? In deze paragraaf leest u welke actoren betrokken

Griffier:

dienen te worden wanneer er een vermoeden bestaat van een integriteitsschending binnen het gemeentebestuur.

- Aanspreekpunt en vraagbaak voor raadsleden, fractieassistenten en anderen; - Meldpunt bij het vermoeden van een schending; - Ondersteunt de gemeenteraad, individuele

De externe en onafhankelijke vertrouwenspersoon:

raadsleden en de burgemeester; - Kan, indien gewenst, een vertrouwenspersoon laten inschakelen;

- Indien gewenst kan de griffier een

- Kan, op verzoek van de burgemeester, belast

vertrouwenspersoon contact laten opnemen met

worden met taken ter ondersteuning van het

de melder en/of de vermeende schender;

vooronderzoek naar een handeling van een

- Deze - voor de organisatie onbekende-

raadslid.

vertrouwenspersoon is werkzaam bij een gespecialiseerd bureau waar een raamovereenkomst mee is gesloten;

Burgemeester:

- De vertrouwenspersoon kan advies geven over de nog uit te voeren handeling en zal deze toetsen aan de g.i. van de gemeente; - De vertrouwenspersoon kan de melder of vermeende schender adviseren de burgemeester bij de kwestie te betrekken; - De vertrouwenspersoon kan advies geven aan de melder of aan de vermeende schender of de handeling in overeenstemming was met de bepalingen in de g.i.

- Geeft gevraagd en ongevraagd advies over een voorgenomen of reeds uitgevoerde handeling door een raadslid, wethouder of griffier; - Geeft opdracht tot het doen van een vooronderzoek wanneer er aanwijzingen zijn dat er een schending van de gedragscode heeft plaatsgevonden; - Kan, wanneer hier aanleiding voor is, de opdracht geven voor het instellen van een integriteitsonderzoek. Het Seniorenconvent wordt over het instellen van een integriteitsonderzoek geïnformeerd, maar niet op wie het onderzoek betrekking heeft, noch de aanleiding tot het onderzoek; - Wanneer de burgemeester tot de conclusie komt dat er geen vervolgonderzoek hoeft te worden gedaan, dan wordt het Seniorenconvent niet geïnformeerd over de kwestie;

Integriteit – gemeentebestuur van Haarlemmermeer 7

- Neemt als eerste kennis van de resultaten van een integriteitsonderzoek; - Informeert onder geheimhouding het Seniorenconvent en de fractievoorzitters over de onderzoeksresultaten en de zwaarte van het voorval. Op zijn beurt beslist het seniorenconvent over de wijze waarop de gemeenteraad wordt geïnformeerd; - Legt, indien de conclusies van het rapport hier aanleiding toe geven, de resultaten uit het onderzoek voor aan de gemeenteraad. Deze resultaten worden onder geheimhouding aangeboden aan de raad.

Gemeenteraad: - Is verantwoordelijk voor het eindoordeel naar aanleiding van de resultaten die uit het integriteitsonderzoek naar voren zijn gekomen; - Kan besluiten het voorval in een openbare of besloten sessie te behandelen; - Legt een, proportionele, sanctie op (zie ook p. 13).

Figuur 1 - Betrokken actoren bij een integriteitskwestie

8 Gemeente Haarlemmermeer

In de volgende drie fases wordt uitgelegd hoe en bij wie een melding van een integriteitsschending moet worden gedaan, hoe er vervolgens onderzoekkan worden gedaan naar de kwestie, en wat de mogelijke conclusies en gevolgen kunnen zijn van ditintegriteitsonderzoek.

Fase 1: Bespreken en Melden Bespreken

Op de volgende twee momenten is het raadzaam

Omdat integriteit een gemeenschappelijk belang

om advies in te winnen:

is dat dient te worden gewaarborgd door zowel het gemeentelijke bestuur als de organisatie, is het belangrijk dat de persoon die de kwestie heeft geconstateerd tijdig met de vermeende schender in gesprek gaat. Dit met het oog op de bescherming van zowel de betrokkene als die van de gemeentelijke bestuursorganen.

- De betreffende handeling is nog niet uitgevoerd Het is van belang om in dit geval een integriteitsschending te voorkomen. De vertrouwenspersoon kan het raadslid adviseren over de nog uit te voeren handeling en of deze in strijd is met de vastgestelde g.i. van de gemeente. Ook kan ervoor worden gekozen om

Advies inwinnen Het is voor de melder raadzaam om, alvorens dit gesprek aan te gaan, advies in te winnen bij de externe vertrouwenspersoon. Deze persoon kan ook adviseren om het gesprek juist niet aan te gaan wanneer er bijvoorbeeld sprake zou kunnen zijn van een ernstige schending en aanspreken het onderzoek (lees: waarheidsvinding) kan schaden. Wanneer een integriteitskwestie zich voordoet, is het van belang om advies in te winnen. Dit kan uiteraard bij de griffier worden ingewonnen, maar, zoals reeds beschreven, wordt er aanbevolen om een externe en onafhankelijke vertrouwenspersoon te raadplegen.

in deze fase de burgemeester in te schakelen. Het advies van de burgemeester is vervolgens leidend. - De betreffende handeling is reeds uitgevoerd De vertrouwenspersoon adviseert of de handeling in strijd was met de vastgestelde g.i. van de gemeente. Wanneer er inderdaad sprake blijkt te zijn van een integriteitsschending, dan wordt de melder geadviseerd een melding te doen bij de griffier. De griffier informeert de burgemeester over de integriteitsmelding en hijkan vervolgens besluiten of de kwestie nader onderzocht dient te worden.

Integriteit – gemeentebestuur van Haarlemmermeer 9

Fase 2: Duiden en Onderzoeken Stap 1: Het vooronderzoek

In dit geval blijft het vooronderzoek vertrouwelijk

Voordat een integriteitsschending nader onderzocht

van aard. De melder wordt hiervan op de hoogte

kan worden, dient de burgemeester te beoordelen of

gebracht. Ook de persoon op wie de melding

er sprake is van een onderzoekswaardige melding. In

betrekking had kan over dit resultaat worden

de volgende situaties is dit het geval:

geïnformeerd; 2. De persoon die wordt verdacht van een schending

- De vermoedelijke schending vande

erkent deze te zijn begaan. De feiten zijn bekend

gemeentelijke gedragscode of wetgeving wordt

en de kwestie hoeft daarmee niet nader te

ernstig geacht;

worden onderzocht;

- De melding is concreet; - Aan de hand van betrouwbaar bewijsmateriaal kan het onderzoek worden uitgevoerd.

3. De vermeende schender erkent niet dat hij/ zij een misstap heeft begaan, maar er is wel sprake van een onderzoekswaardige zaak. In dit geval geeft de burgemeester opdracht tot een

Met betrekking tot dit laatste en als onderdeel van

integriteitsonderzoek. De vermeende schender en

het vooronderzoek gaat de burgemeester, en (indien

de melder worden over dit besluit geïnformeerd;

gewenst) met ondersteuning van interne en externe

4. De burgemeester concludeert dat de verdenking

specialisten, het gesprek aan met de melder. Tijdens

gegrond is en vermoedt dat, gezien de ernst vande

dit gesprek moet de feitelijke situatie in kaart worden

handeling, het onderzoeksbelang geschaad kan

gebracht, wordt het bewijsmateriaal verzameld, en

worden als de schender vroegtijdig wordt

wordt relevante wet- en regelgeving doorgenomen.

geïnformeerd. Afwijkend van punt 3., wordt er een

Van dit gesprek zal een geaccordeerd verslag

integriteitsonderzoek gestart zonder dat de

worden gemaakt.

vermeende schender hierover wordt geïnformeerd. Ook kan de burgemeester besluiten de melder

Ook kan de burgemeester besluiten, indien dit geen belemmering vormt voor een mogelijk onderzoek, om

hierover niet te informeren; 5. Wanneer er gebruik is gemaakt van de

met behulp van specialisten in gesprek te gaan met

mogelijkheid die in het vorige punt staat

de vermeende schender. Ook van dit gesprek wordt

omschreven en het vervolgonderzoek heeft

een geaccordeerd verslag gemaakt.

uitgewezen dat de vermeende schender onschuldig is, dan worden zowel de melder als de

Zodra het vooronderzoek is afgerond brengt de

betrokkene geïnformeerd over het plaatsvinden

burgemeester een advies uit. De volgende scenario’s

van het onderzoek en de uitkomst daarvan.

kunnen het vooronderzoek opvolgen: Indien er (tevens) een redelijk vermoeden van een

1. Er wordt geconcludeerd dat de kwestie geen aanleiding geeft tot een vervolgonderzoek: Dit kan het gevolg zijn wanneer de zaak niet substantieel, niet betrouwbaar, of niet concreet is en ergeen vervolgonderzoek uitgevoerd kan worden.

10 Gemeente Haarlemmermeer

strafbaar feit bestaat dient er door de burgemeester aangifte te worden gedaan bij het Openbaar Ministerie. Het staat de melder en anderen te allen tijde vrij om zelf (ook) aangifte te doen. Een bestuursrechtelijk en strafrechtelijk onderzoek sluiten elkaar niet uit, noch de eventuele consequenties daarvan.

Communicatie in deze fase van het proces Ter bescherming van de vermeende schender en

Een raadslid wiens gedrag aan de orde is in

eventuele slachtoffers is het van belang dat de

het integriteitsonderzoek, kan de externe

dan strikt noodzakelijk.

adviserende en/of ondersteunende zin terzijde te

kring van betrokkenen niet groter wordt gemaakt

vertrouwenspersoon vragen hem/haar in staan.

Als de zaak ten tijde van het vooronderzoek toch onverhoopt in de openbaarheid is gebracht, kan

de burgemeester besluiten de fractievoorzitters vertrouwelijk over de kwestie te informeren.

Wanneer het integriteitsonderzoek uitwijst dat er geen misstappen zijn begaan door de betrokkene dan blijft het onderzoek vertrouwelijk. Idealiter zijn dan alleen het raadslid dat de melding deed, het betrokken raadslid, de griffier en de burgemeester op

Stap 2: Het integriteitsonderzoek

de hoogte van de kwestie. Wanneer het integriteitsonderzoek uitwijst dat er

De burgemeester kan opdracht geven tot het

sprake was van een schending van de gedragscode

instellen van een integriteitsonderzoek wanneer

dan legt de burgemeester de resultaten van het

het vooronderzoek hier aanleiding voor geeft.

onderzoek, samen met een advies met daarin de

Ten aanzien van alle informatie met betrekking

mogelijke vervolgstappen en/of sancties, voor aan

tot de melding, de inhoud van de melding en de

het Seniorenconvent. Dit gremium neemt vervolgens

daaropvolgende besprekingen en informatie geldt

een besluit over de wijze waarop het advies en de

geheimhouding.

onderzoeksresultaten met de gemeenteraad worden gedeeld.

De raad besluit over de opheffing van geheimhouding na afronding van het onderzoek. Schending van dit beginsel wordt ook als een integriteitsschending gezien en zal als zodanig door de burgemeester behandeld worden. Wanneer besloten wordt tot de instelling van een integriteitsonderzoek, dienen de volgende zaken helder geformuleerd te worden: - De onderzoeksvraag (of -vragen); - De relevante wet- en regelgeving (zoals verwijzingen naar de gedragscode) waaraan de handeling wordt getoetst; - Een termijn waarbinnen het onderzoek wordt afgerond. De burgemeester kan, nadat een vooronderzoek heeft uitgewezen dat er een integriteitsonderzoek geïnitieerd dient te worden, ondersteund worden door de griffier, eventueel een jurist, een integriteitsfunctionaris of andere (externe) deskundigen.

Integriteit – gemeentebestuur van Haarlemmermeer 11

Fase 3: Oordelen en Sanctioneren Hoewel het aantal formele sanctiemogelijkheden voor volksvertegenwoordigers beperkt is, kan een afkeuring in de raad als een sanctie worden ervaren. Maar in veel gevallen is het aan de kiezer om een

Maar uiteraard kunnen ook lichtere gebeurtenissen het vertrouwen in de lokale politiek schaden, zoals het voorkomen van de schijn van belangenverstrengeling.

schending wel of niet te veroordelen wanneer deze tijdens de eerstvolgende verkiezingen zijn stem

Wanneer de raad en zijn voorzitter besluiten over

uitbrengt. Zoals reeds op p.5 van dit document

te gaan tot de oplegging van strafmaatregelen

staat beschreven, kan de kiezer kennisnemen van

tegen de schender, dient er rekening gehouden te

een integriteitsschending wanneer het onderzoek is

worden met mogelijke strafverzwarende- of

afgerond, de raad in kennis is gesteld, en de

verlichtende omstandigheden. Bijvoorbeeld

kwestie publiekelijk is gemaakt.

wanneer de schender de handeling zelf gemeld

Desalniettemin kunnen er stappen genomen

heeft.

worden door het gemeentebestuur tegen de schender. Deze stappen dienen proportioneel te zijn. Wanneer de zuiverheid van de besluitvorming in het geding is geweest – bijvoorbeeld in het geval van belangenverstrengeling, corruptie, of hetmisbruik van informatie voor eigen gewin- is er in beginsel sprake van een vorm van machtsmisbruik. Dergelijke handelingen worden dan ook zwaarder meegewogen in het optreden van het gemeentebestuur richting de schender.

12 Gemeente Haarlemmermeer

Sanctiemogelijkheden De verschillende sancties zijn onder te delen in vier – elkaar niet wederzijds uitsluitende categorieën: (1) Sancties volgend uit de kieswet; (2) politieke sancties die worden opgelegd door de gemeenteraad; (3) sancties die worden opgelegd door de eigen fractie; (4) strafrechtelijke sancties; (5) overig. Tot de niet-limitatieve mogelijkheden behoren: Sancties volgend uit de kieswet: -

Een raadslid dat in strijd met artikel 15, lid 1 van de Gemeentewet heeft gehandeld, kan volgens de Kieswet “in zijn betrekking worden geschorst door de voorzitter van de gemeenteraad” (Kieswet, Artikel X §2, 8).

Politieke sancties die worden opgelegd door de gemeenteraad:

-

Corrigerend toespreken;

Het vragen van publieke excuses van de schender; Motie van treurnis/afkeuring/wantrouwen;

Ontslag uit een bijkomende functie die wordt vervuld als raadslid of die volgt uit een benoeming door

de raad;

Sancties die worden opgelegd door de eigen fractie:

-

Verwijdering uit de eigen fractie (raadsleden behouden wel hun zetel);

Strafrechtelijke sancties:

-

Strafrechtelijke vervolging en veroordeling;

Overig:

-

Royement door de eigen politieke partij.

Integriteit – gemeentebestuur van Haarlemmermeer 13

Integriteit – gemeentebestuur van Haarlemmermeer 15