7282099 rv Notitie Schuldpositie 2023

gemeente Haarlemmermeer

raadsvoorstel Onderwerp

Portefeuillehouder Steller Collegevergadering

Notitie Schuldpositie 2023 drs. Jurgen Nobel Niels Poelman 31 januari 2023

Raadsvergadering Raadsvoorstelnummer

7282099

1. Voorstel Collegebesluit(en)

Het college besluit de raad voorte stellen om: 1. de notitieSchuldpositie 2023 vast te stellen; 2. de kernindicatorOnzekere inkomstente vervangen doorSolvabiliteit; 3. een trendanalyse bij de kernindicatorenen ondersteunendeindicatorente verwerken in het hoofdstukfinanciëlehoofdlijnenvan de programmabegroting en jaarstukken; 4. voorkernindicatorenen ondersteunendeindicatorende normeringenconformfiguur2 vast te stellen; 5. de notitieSchuldbeheersing 2016 in te trekken. 2. Samenvatting

De eerste notitieschuldbeheersing is doorde raad vastgesteld in 2016 (2016.0051961), wat betekent dat het beleid aan actualisatie toe is. In deze nieuwe notitieworden de uitgangspunten uit de notitieSchuldbeheersing 2016 geëvalueerd en worden vakinhoudelijke ontwikkelingenophet gebied van schuldbeheersing en financiëlehoudbaarheid betrokken.De belangrijkste aanpassingenbetreffen het vervangen van de indicatorOnzekere inkomstendoor Solvabiliteit en het toevoegenvan een meerjarige trendanalyse van de indicatorenin de programmabegrotingen de jaarstukken. 3. Uitwerking

3.1 Wat willen we bereiken? In artikel 16 van de Financiëleverordeningvan de gemeente Haarlemmermeer (2021.0000629) is vastgelegd dat het college tenminsteelke zes jaar de raad een beleidsnotitieaanbiedt over de schuldbeheersing. Deze notitiebevat ten minste de spelregels en de indicatorenvoorhet beoordelenvan de schuldpositie. De raad stelt deze notitievast. De eerste notitieschuldbeheersing is doorde raad vastgesteld in 2016 (2016.0051961), wat betekent dat het beleid aan actualisatie toe is. In deze nieuwe notitieworden de uitgangspunten uit de notitieSchuldbeheersing 2016 geëvalueerd en worden vakinhoudelijke ontwikkelingenophet gebied van schuldbeheersing en financiëlehoudbaarheid betrokken. Daarnaast worden wijzigingen in het Besluit begrotingen verantwoordingprovinciesen

Notitie Schuldpositie 2023

pagina 2

gemeenten (BBV) betrokken,zoals de publicatiedoorde commissie BBV van de notitie Meerjarig financieel inzicht voorde raad. Wij streven met deze notitieeen kader aan te bieden waarmee we de omvangvan de schuld van de gemeente in perspectief kunnenplaatsen met de financiëlegezondheid van de gemeente. Er bestaat geen 'juiste' omvangvan de gemeentelijke schuld. Zoals benoemdin de notitieuit 2016 gaat het om het gesprek in de raad en tussen raad en college over de relatie tussen investeringen,ambities en schuldpositie. Met het oogopde maatschappelijke ambities die wij wensen te realiseren, nuen in de toekomst, moet de schuld houdbaar zijn in combinatie met een solide financiëlepositie. Met het oogdaarop is de naam van de notitieaangepast naar notitieSchuldpositie 2023. 3.2 M/of gaanwe daarvoordoen? In 2016 is de eerste notitieschuldbeheersing doorde raad vastgesteld. Daarin zijn de kaders vastgelegd waarmee de raad de ontwikkelingvan de schuldpositie kan beoordelen.Deze notitie volgde na groei van de gemeentelijke schuld in de periode 2007-2015 van circa € 148 miljoen eind 2007 naar € 494 miljoeneind 2015. Een verdere groei naar € 700 miljoenwerd verwacht vooreind van 2020. De groei viel te verklaren doorde ontwikkelingvan Haarlemmermeer in die periode. Met een wissel opde toekomsthadden we voorzieningen, in de meest brede zin van het woord,aangelegd.

Overige redenen voorde groei van de schuld betroffenhet gevoerde actieve grondbeleid.Ook gaven we in deze notitieaan steeds meer te transformerenvan een groeigemeente naar een groeigemeente met in toenemendemate beheerstaken, omdat steeds meer van de gemeentelijke eigendommenaan het einde van de levensduurkwamen. Dit uitgangspunt geldt opdit momentnogsteeds. Vandaag de dag zijn we nogsteeds een groeigemeente, waarbij we kunnensteunenopde infrastructuurdie al is gerealiseerd. Voldoendefinanciëleruimte om te kunneninvesteren blijft echter ooknodig. Er zijn immers nieuwe ambities en maatschappelijke opgaven.Met onzebijdrage aan het oplossenvan het woningtekort,doormiddel van de Schaalsprong woningbouw, blijft investeren in onze gemeente noodzakelijkom verder te groeien. Tot 2040 willen we 20.000 woningenbouwen.De toename van het aantal woningen,verduurzamingen nieuwevormenvan mobiliteitmaken dat we moeten blijven investeren om onze bereikbaarheid oppeil te houden. In het kader van de groeiende beheerstaken zien we dat ooksteeds meer bezittingenvan de gemeente aan het einde van de levensduurkomen en vervanging noodzakelijkis. Zowel de maatschappelijke opgavenbehorend bij onzegroeiambities als de vervangingvan gemeentelijke eigendommen vragen om de nodigefinanciëleruimte, waarbij wij een gezond meerjarenperspectief niet uit het oogwillen verliezen.

In de notitieuit 2016 zijn de mogelijkheden onderzocht om de schuld te verlagen. Buiten maatregelen om de stijging van de schuld te dempen (verkoopvan grondendanwel strategisch vastgoed), was het zonder pijnlijkemaatregelen niet direct mogelijk om de schuld te verlagen. Dat klonktoenproblematisch, echter was de rente toenal historisch laag waardoor de rentelasten goed te dragen waren. Ondanks de trendbreukin de dalende rentes sinds het begin van 2022 zal dit voorlopigzo blijven, omdat de gemeente de portefeuillemet leningenvan de afgelopenjaren langdurigheeft vastgelegd. Ook betrofhet investeringenmet relatief lange afschrijvingstermijnen of investeringenin gronden,waardoor ookde afschrijvingslasten relatief beperkt waren of, in het geval van gronden,er niet opafgeschreven hoefde te worden. In de notitieSchuldbeheersing 2016 was duidelijk dat opdat momentniet direct ingegrepen hoefde te worden opde ontwikkelingvan de schuld. Middelen als een investeringsplafond zoudende verdere ontwikkelingvan onzegemeente hebben gestopt. De negatieve gevolgen hiervan zoudenniet opwegentegen de voordelenwat betreft de schuldpositie. Ook was

pagina 3

Notitie Schuldpositie 2023

duidelijk dat slechts sturenopde hoogte van de schuld onrecht zou doen aan de financiële slagkracht van onzegemeente. Zeker gezien de financiëlepositievan de gemeente. De Algemene dekkingsreserve van de gemeente was opdat momental € 155 miljoenen het meerjarenbeeld was positief. Met het besef dat de schuld van de gemeente hoog is en bijzondereaandacht behoeft, is daarom gekozen drie indicatorente introducerenwelke de ontwikkelingvan de schuldpositie nauwgezet volgen.Deze hadden als doel het gesprek in de raad over de relatie tussen investeringen,ambities en schuldpositie te faciliteren en te ondersteunenin de besluitvorming. Het betreffen de Netto Schuldquote,Lasten schuldpositie en de ratio Onzekere inkomsten, waarover sindsdien is gerapporteerd in de Planning& Controlproducten.Daarnaast is besloten in elk voorstelvooreen investeringvan € 25 miljoenen groter inzichtelijk te maken welke gevolgen deze investering heeft opde drie indicatoren. Ontwikkeling schuldpositie 2016-2021 In de notitieSchuldbeheersing 2016 is de verwachting uitgesprokendat de nettoschuld in 2020 zoustijgen tot een bedrag van € 700 miljoen.Ook daarna koneen verdere stijging van de schuldpositie verwacht worden.

Ontwikkelingnettoschuld €800

€0 o o

CN

CO O O fN

CTï O O CNl

O T—1 O CnJ

rH r—1 O fN

fN rH O fN

Netto schuld (vanaf 2022

m

rH O fN

'3' t—1 O fN

LD rH O fN

LD rH O fN

rH O fN

co

tH O fN

ot rH O fN

O fN O fN

T—1 fN O fN

fN fN O fN

m fN O Cvl

<3fN O fN

LH fN O fN

LD fN O fN

verwachte ontwikkeling)

Netto schuld (verwachting notitieSchuldbeheersing 2016, prognosedestijds tot en met 2020) Figuur1: Ontwikkelingnettoschuld

Uit de grafiek in figuur1 blijkt dat de nettoschuld van de gemeente zich in de periode 20162021, tegen de verwachting in, heeft gestabiliseerd. Feitelijk is de nettoschuld bij de Jaarstukken 2021 met een bedrag van € 460 miljoenlager dan bij de Jaarstukken 2016 (€ 504 miljoen). De oorzakenhiervoor zijn doorde jaren heen divers. Zo is de realisatie van de investeringenachtergebleven bij de raming, zijn er voordelengeweest bij de realisatie van investeringen,zijn er meer ontvangstenuit de grondexploitatiesgeweest, zijn er vooruitbetalingen ontvangenvoornogaf te nemen gronden(GEM A4 zonewest) en is een leningdooreen woningcorporatie afgelost. Rekening houdend met het investeringsplan2022-2026, verwachten wij aan het eind van het meerjarenperspectief een nettoschuld van € 600 miljoen. Daarmee blijven wij eind 2026 nog onder het bedrag van € 700 miljoendat wij bij vaststelling van de vorige notitieal in 2020

Notitie Schuldpositie 2023

pagina 4

verwachtten te bereiken. Daarbij dient wel in beschouwingte worden genomendat het grootstedeel van de investeringenvoorde groei van het aantal woningenzich na de horizon van het investeringsplan2022-2026 bevindt. In de periode 2016-2021 is de omvangvan de Algemene dekkingsreserve toegenomenvan € 155 miljoentot € 205 miljoen. De omvangvan de inkomstenis toegenomenvan € 402 miljoen (2016) naar € 521 miljoen in 2021. De ratio weerstandvermogen is toegenomenvan 3,8 (2016) tot 4,3 (2021) en valt daarmee in alle tussenliggendeP&C documentenin de categorie uitstekend. Naar aanleiding van een antwoordvan de commissie BBV kregen we bij de Najaarsrapportage 2022 te maken met de incidentele afboekingvan kostenvan de omlegging A9 van € 45 miljoenten laste van de Algemene dekkingsreserve, desalniettemin blijft de ratio opbasis van de huidige cijfers uitstekend. Ondanks de sterke financiëleweerbaarheid van onze gemeente, is het meerjarenperspectief inmiddels wel veranderd. Waar een sluitend meerjarenbeeld bij de vaststelling van de laatste notitienogvanzelfsprekendwas, is dat nu alleen nogmogelijk na de strategische heroriëntatie en hebben we te maken met een tekort in het meerjarenbeeld vanaf 2026. Ook leiden mondiale omstandigheden zoals de excessieve inflatie tot onzekerheden in het gehele meerjarenbeeld.

Uitgangspunt notitieSchuldpositie 2023 Al met al is de uitgangspositieniet heel erg veranderd in de afgelopenperiode. De nettoschuld is in absolutezin zelfs enigszinskleiner in omvangen met het oogophet meerjarenperspectief wordt nogsteeds een stijging van de schuldpositie voorzien.Deze stijging is echter van minder grote orde en maximeert zich opeen lager niveau dan eerder werd voorzien.Direct ingrijpen met middelen als investeringsplafondsis dan ooknu niet aan de orde. Deze remmen de verdere ontwikkelingvan onzegemeente en brengenandere maatschappelijke opgavenzoals het oplossenvan het woningtekortin de knel. Daarbij blijft aandacht voorde schuldpositie wel een vereiste. Zeker gezien het huidige meerjarenperspectief, de ambities uit het coalitieakkoorden de nieuwe investeringsambitiesdie er ookna deze periode weer zullen zijn, blijft het noodzakelijkom de ontwikkelingvan de schuldpositie goed te monitoren.Daartoe hebben wij het bestaande instrumentariumgeëvalueerd in de notitieen stellen we waar nodig verbeteringenvoorom het gesprek in de raad en tussen de raad en onscollege over de gewenste omvangvan de schuld in relatie tot de maatschappelijke opgavente ondersteunen. Er bestaat geen juiste omvangvan de schuld voorgemeenten. Op de vermogensverhoudingen binnengemeenten is geen extern toezicht.

Ook de wetenschap en aanvullendonderzoekgeven geen uitsluitselover de gewenste omvangvan de schuld. Een gemeente met een sluitend meerjarenperspectief, weinig risico's en hoge reserves is beter in staat een schuldenlast te dragen dan een gemeente met een tekort in het meerjarenperspectief, hoge risico's en lage reserves. De gemeente zelf bepaalt hoeveel vreemd vermogen er wordt aangetrokken. De belangrijkste vraag naast 'hoe hoog mag de schuld zijn?' leidt dan al snel tot de vraag 'hoe betaalbaar is de schuld?' Deze vraag is verbondenaan de financiëlepositievan de gemeente in het geheel. Een derde vraag die we dus daaraan kunnenverbindenis, 'hoe is onzefinanciële positie?' Wij stellen voordeze derde vraag expliciet onderdeel te maken van het instrumentarium. Evaluatieenvoorsteltotaanpassing vanhetinstrumentarium In de notitieworden de drie bestaande indicatorengeëvalueerd. Voorgesteld wordt de Netto schuldquote(met aanpassingvan de signaalwaarde conformprovinciaaltoezichtkader en benchmarks) en de Lasten schuldpositie te handhaven. Daarbij wordt voorgesteld om de ratio Onzekere inkomstente laten vervallen omdat het verloopover de afgelopenjaren grillig is gebleken. Dit zouertoe kunnenleiden dat het handelingsrepertoire in gang gezet wordt zonder

Notitie Schuldpositie 2023

pagina 5

dat de feitelijke financiëlepositieis veranderd. Deze ratio was voortgekomenuit de gedachte om de inkomstenuit het grondbedrijfeen plek te geven in de ratio's. Binnenhet bestaande BBV instrumentariumis vanaf 2017 al een kengetal opgenomen dat de omvangvan de boekwaarde van de voorradengrondafzet tegen de totale baten. In de notitieSchuldpositie wordt in paragraaf 5.1 Notitie meerjarig financieel inzicht voorde raad voorgesteld deze samen met een aantal andere kengetallen een prominentereplek te geven in de P&C cyclus. Als antwoordopde derde vraag 'hoe is onzefinanciëlepositie?' wordt een nieuwe indicator geïntroduceerd. De solvabiliteitwordt in de literatuurgenoemd als meest omvattende globale indicatorvan de vermogenspositie.Gemeenten die goed scorenopdeze indicator blijken relatief vaak ookgoed te scoren opandere financiëleindicatoren,voorgemeenten met een slechte score blijkt dit juist omgekeerd. Met deze indicator zijn wij beter in staat de omvangvan de schuld af te wegen tegen de financiëlegezondheid van de gemeente. Ook de jaarlijkse BDO benchmark gemeenten kent het meeste belang toe aan deze indicator. Voorgesteld wordt daarom deze indicator aan het instrumentariumtoe te voegen. Inzichtin definanciële positie De notitieMeerjarig Financieel Inzicht voorde raad is in 2020 gepubliceerddoorde commissie BBV.

Met de notitiebeoogtde commissie de gebruiker duidelijkheid te geven hoe diverse onderdelen uit de programmabegrotingen jaarstukken in samenhang gezien kunnenworden om een oordeel te vormenover de financiëlepositie. De belangrijkste adviezen uit de notitiezijn dat: • de belangrijkste indicatorenen kengetallen van de balans en van de baten en lasten in samenhang worden gepresenteerd en toegelicht; • de ontwikkelingvan deze samenhang in de loopvan de tijd (de afgelopenjaren en toekomstige (minimaal) vier begrotingsjaren)worden opgenomen en toegelicht. Dit kan in de vorm van een trendanalyse voorde gemeenteraad kort en bondigopeen beperkt aantal pagina's worden weergegeven; • een eigen normeringte definiërenwaar het gaat om de vraag wanneer de financiële positieals gunstigof ongunstigkan worden aangemerkt. De verplichte kengetallen worden, conformhet BBV, de programmabegroting en de jaarstukken in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing gepubliceerd. De kengetallen schuldbeheersing worden gepresenteerd in de paragraaf financiering.Inhoudelijk zijn deze kengetallen daar ophun plaats, maar een samenhangende presentatie in het kader van de financiëlepositie mist opdit moment.Om de samenhang te vergroten zal de rapportageover de drie indicatorenmet ingangvan de Jaarstukken 2022 in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing worden geïntegreerd.

Het separate hoofdstuk in de voorjaarsrapportageen de najaarsrapportageblijft in stand. Voorde genoemde trendanalyse zal, met ingangvan de Programmabegroting2024-2027 en de Jaarstukken 2022, het onderdeel schuldbeheersing uit de financiëlehoofdlijnenvervangen worden doorhet onderdeel financiëlepositie. Hierin zullen, naast de hoogte van de netto schuld, de drie indicatoren(Netto schuldquote,Lasten schuldpositie en Solvabiliteit) meerjarig worden gepresenteerd. Met ingangvan deze notitienoemenwij dat de kernindicatoren schuldpositie. In de programmabegrotingen de jaarstukken worden daarbij in het hoofdstukfinanciële hoofdlijneneen aantal ondersteundeindicatorenen een kwalitatieve duiding (trends) gevoegd waardoor in éénoogopslageen integraler beeld over de financiëlehoudbaarheid kan worden gevormd. De ondersteundeindicatorenbevatten informatiedie het beeld uit de

pagina 6

Notitie Schuldpositie 2023

kernindicatorennuanceren,of in breder perspectiefplaatsen. Het betreft vier verplichte BBV indicatoren(nettoschuldquotegecorrigeerd vooruitgeleende gelden, grondexploitatie, belastingcapaciteit, structureleexploitatieruimte)Deze worden aangevuld met de ratio weerstandsvermogen en renterisiconorm.De mix van indicatorengeeft een overzicht van de vermogenspositie,de (druk opde) exploitatie en weerbaarheid. Hiermee wordt een totaalbeeld verkregen over de financiëlehoudbaarheid. Zowel het provinciaaltoezichtkader als de BBV-notitiebenoemendat de gemeenten de kengetallen dienen te normeren.We sluitenin de notitieaan bij normeringendie doorde provinciaaltoezichthouder gebruikt wordenof in benchmarks gebruikelijk zijn. In figuur2 zijn de indicatorenen de bijbehorende normeringenopgenomen. Indicator

Focus

Oorsprong

Normering

Minst risicovol

Neutraal

Meest risicovol

> 130%

Kernindicatoren Netto schuldquote

Vermogenspositie

BBV

0% - 89%

90% -129%

Lasten schuldpositie

Exploitatie

Lokaal

0% -12,4%

12,5%-15% >15%

Solvabiliteit

Vermogenspositie

BBV

>50%

20%- 50%

<20%

Netto schuldquote gecorrigeerd voor uitgeleende gelden

Vermogenspositie

BBV

0% - 89%

90% -129%

> 130%

Grondexploitatie

Vermogenspositie

BBV

<20%

20%- 35%

>35%

Belastingcapaciteit

Exploitatie

BBV

<95%

95% -105%

> 105%

Structurele exploitatieruimte

Exploitatie

BBV

>0,4%

-0,4%- 0,4% < 0,4%

Ratio weersta ndsvermogen

Weerbaarheid

Lokaal

>1,4

1-1,4

< 1,0

Renterisiconorm

Weerbaarheid

Wet Fido

<20%

n.v.t.

>20%

Ondersteunende indicatoren

Figuur2: Indicatorenen normering

Het BBV adviseert een normeringopte nemen waarbij de financiëlepositieals 'gunstig'of 'ongunstig'kan worden aangemerkt. Een dergelijk simplistische normeringdoet echter afbreuk aan de complexiteitvan dit onderwerp.Het is juist de commissie zelf die adviseert het overzicht van baten en lasten, balans en de financiëleratio's in samenhang en over diverse jaren te bekijken. Wij houden daarom vast aan de normeringzoals die in 2016 is vastgesteld, waarbij drie niveaus van waakzaamheid worden gedefinieerd voorde kernindicatoren: • éénrode kernindicator:verhoogde waakzaamheid, aandacht voorde schuld; • twee rode kernindicatoren:sterk verhoogde waakzaamheid, speciale aandacht op verlaging van de schuld; • drie rode kernindicatoren:direct inzetten van het handelingsrepertoire noodzakelijkmet als doel versnelde afbouwvan de schuld.

Notitie Schuldpositie 2023

pagina 7

In de notitiehouden we, met als nieuwe indicatorde Solvabiliteit, aan deze normeringvast. Het is daarbij wel een gegeven dat de indicatorenin meerjarenperspectief dienen te worden bekeken. In de programmabegrotingen de jaarstukken komenin het hoofdstukfinanciële hoofdlijnendaarbij de ondersteundeindicatorenen de trendanalyse in beeld, waarmee een breder perspectief opde financiëlepositiekan worden geschetst. Wij zetten het bestaande kader voortwaarbij wij in de raadsvoorstellenvanaf € 25 miljoen separaat inzicht geven in de ontwikkelingvan de drie kernindicatorenschuldpositie. Deze grens lijkt hoog, echter wordt in de noemervan deze ratio's gerekend met de totale baten voor bestemming reserves oftotale passiva (€ 520 miljoen respectievelijk € 990miljoen).Vanaf een waarde van € 25 miljoen kan een individuele investeringde ratio's enigszinszichtbaar beïnvloeden. Handelingsrepertoire In de notitieuit 2016 werd geconcludeerd dat het direct ingrijpenopde hoogte van de schuld forse maatschappelijke consequentiesheeft. Met als uitgangssituatie2016 is de nettoschuld in absolutezin lager, de inkomstenmet zo'n€ 120 miljoentoegenomen,de nettoschuldquote gedaald en is de Algemene dekkingsreserve toegenomenmet meer dan € 50 miljoen(voor verwerking van de afboekingbijdrage omleggingA9 bij de Najaarsrapportage 2022).

Daarbij zijn de lasten van de vaste schuld met een gemiddeld rentepercentage van 2,4% over de leningenportefeuille (Jaarstukken 2016) gedaald naar 1,57% (Jaarstukken 2021). Dit maakt dat de schuld gemakkelijker te dragen is. Omdat de maatschappelijke consequenties van de maatregelen voorhet reduceren van de schuld fors zijn, komen in navolgingvan de vorige notitiemaatregelen uit het handelingsrepertoire pas in beeld als twee van de drie kernindicatorenstructureel, zichtbaar in het meerjarenbeeld, oproodspringen.De maatregelen die het grootsteeffect sorteren betreffen het niet uitvoerenoftemporiserenvan noodzakelijkeinvesteringen,overdragen van activa en bijbehorende schulden aan andere entiteiten en het reduceren van de schuld door middel van bezuinigingenof lastenverzwaring vooronzeinwonersen/ofondernemers. 3.3 Watmag hetkosten? Aan de uitvoeringvan dit voorstelzijn, naast de beschikbare ambtelijke capaciteit, geen kosten verbonden. Watzijn definanciëlerisico's Onze gemeente looptgeen vermeldenswaardige financiëlerisico's bij de uitvoeringvan dit voorstel. 3.4 Wie is daarvoorverantwoordelijk? De raad is volgensartikel 16 van FinanciëleverordeningHaarlemmermeer 2021 (2021.0000629) verantwoordelijkvoorhet vaststellen van de notitieSchuldpositie. Binnenhet college is de portefeuillehouderFinanciënhet eerste aanspreekpunt.

Notitie Schuldpositie 2023

pagina 8

3.5 Wanneeren hoe zal de raadoverde voortgangworden geïnformeerd? De notitieSchuldpositie 2023 wordt uiterlijk binnenzes jaar opnieuwgeactualiseerd. Indien er een externe benchmark met betrekkingtot financiëlekengetallen (bijvoorbeeldEDO benchmark gemeenten ofVNG monitorfinanciëleconditie index) wordt gepubliceerd zal de raad hierover worden geïnformeerd. 4. Ondertekening