Zaken op orde Evaluatie IVH gemeente Haarlem RKC
Tekst van het document
ZAKEN OP ORDE IN VEILIGHEIDSBELEID HAARLEM REKENKAMERONDERZOEK EVALUATIE IVH BELEID FEBRUARI 2022
Noot van de Rekenkamercommissie Haarlem De rekenkamercommissie Haarlem (RKC) heeft onderzoek laten uitvoeren naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het integraal Veiligheid en handhavingsbeleid (IVH) van de gemeente. Dit onderzoek is uitgevoerd door de DSP-groep en in November 2021 is van dit bureau deze rapportage verschenen. Evaluatie IVH De belangrijkste conclusie van het onderzoek is dat het beleid en de uitvoering van IVH in grote lijnen goed op orde zijn. Daarnaast is van belang dat de belangrijkste uitkomst van een benchmark met acht andere gemeenten is, dat we zien dat Haarlem niet afwijkt op het gebied van bemensing van veiligheid en handhaving of qua budget. En de gemeenteraad wordt in positie gebracht om haar kaderstellende en controlerende rol uit te kunnen oefenen met betrekking tot het veiligheids- en handhavingsbeleid. Het rapport laat ook zien ook dat er een aantal zaken verbeterd kan worden. Dit speelt voornamelijk op het gebied van monitoring en evaluatie van het beleid, en in de oproep om brede thema’s concreter te kaderen- om zo beter te kunnen focussen in de uitvoering. Daarnaast richt de gemeente zich met name op dadergerichte maatregelen en in mindere mate op maatregelen gericht op slachtoffers of omgeving.
Wat betreft deze verbeterpunten wordt een viertal aanbevelingen gedaan • Meer aandacht voor monitoren en evalueren • Koppeling IVH en programmabegroting • Meer focus; beperkt het aantal prioriteiten in het IVH en onderzoek het gebruik van minder brede prioriteiten. • Meer aandacht voor versterken slachtoffers en omgeving De RKC onderstreept de conclusies en aanbevelingen. De commissie heeft wat dit rapport betreft er voor gekozen geen eigen conclusies en aanbevelingen te schrijven, omdat dit een herhaling van zetten zou worden. Bestuurlijk wederhoor Het college heeft op 02-02-2022 bestuurlijk wederhoor gegeven op het RKC-onderzoek naar IVH beleid. Deze reactie is integraal opgenomen aan het eind van deze rapportage. De RKC
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
2
Inhoud 1
Het onderzoek
5
1.1
Inleiding
5
1.2
Doel onderzoek
5
1.3
Onderzoeksvragen
5
1.4
Uitgangspunten
6
1.5
Onderzoeksverantwoording
7
2
Kwaliteit beleid
9
2.1
Volgen stappen Kernbeleid Veiligheid (VNG)
9
2.2
Beleidsdoelstellingen en operationalisatie
13
2.3
Beleidsindicatoren
15
2.4
Monitoring
16
2.5
Conclusie hoofdstuk 2 – kwaliteit beleid
16
3
Kwaliteit uitvoer
18
3.1
In -en externe organisatie
18
3.2
Sturing
19
3.3
Inzet in relatie tot planning en beleid
20
3.4
Oordeel samenwerkingspartners prioriteiten en inzet
20
3.5
Conclusie hoofdstuk 3 – kwaliteit uitvoer
22
4
Doelmatigheid en doeltreffendheid
23
4.1
Toets effectiviteit maatregelen
23
4.2
Gebruik nieuwste inzichten
28
4.3
Prestaties in relatie tot andere gemeenten
29
4.4
Conclusie hoofdstuk 4 – doeltreffendheid en doelmatigheid
32
5
Positie gemeenteraad
33
5.1
Reguliere momenten
33
5.2
Overige momenten
35
5.3
Conclusie hoofdstuk 5 – positie gemeenteraad
36
6
Conclusies & aanbevelingen
37
6.1
Conclusies
37
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
3
6.2
Aanbevelingen
37
Bestuurlijke reactie op het concept-rapport RKC onderzoek Evaluatie IVH beleid
71
Nawoord Rekenkamercommissie
74
Bijlagen Bijlage 1 Geïnterviewde personen
39
Bijlage 2 Verdieping Project Lelie
40
Bijlage 3 Drie synthesestudies effectiviteit maatregelen
45
Bijlage 4 Beoordeling maatregelen Haarlem
55
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
4
1
Het onderzoek
1.1
Inleiding Gemeenten hebben met veel veiligheidsvraagstukken te maken, van woonoverlast en jeugdcriminaliteit tot verkeersveiligheid, huiselijk geweld en ondermijnende criminaliteit. Effectieve inzet op het veiligheidsdomein vereist een helder beleid met daarin keuzes over prioriteiten, instrumenten en samenwerking met veiligheidspartners. Deze keuzes worden verankerd in een gedegen integraal veiligheidsplan. Hiermee geeft de gemeente invulling aan zijn regierol op het veiligheidsterrein. Gemeenteraden spelen een belangrijke rol op het gebied van integrale veiligheid.
1.2
Doel onderzoek De Rekenkamercommissie Haarlem (RKC) wil met onderzoek voor de raad inzichtelijk maken hoe de organisatie en aanpak van het Integraal Veiligheids-en Handhavingsbeleid (IVH) en daarbinnen de vier prioriteiten (ondermijning, criminele jeugd, cybercrime en handhaving op overlast in de leefomgeving) zijn vormgegeven. Om dit doel te bereiken, kijken we eerst naar de kwaliteit van het veiligheids- en handhavingsbeleid en de uitvoering daarvan. Een kwalitatief goed beleid en goede uitvoer zijn randvoorwaarden voor doelmatigheid en doeltreffendheid. Als laatste geven we een beoordeling van de positie van de raad op dit moment in relatie tot het integrale veiligheids- en handhavingsbeleid.
1.3
Onderzoeksvragen De centrale vraag van het onderzoek luidt:
Hoe doelmatig en doeltreffend is het veiligheids- en handhavingsbeleid van de gemeente Haarlem? We hebben de deelvragen geclusterd:
Kwaliteit beleid In welke mate wordt het VNG-model Kernbeleid Veiligheid gevolgd? Wat zijn de beleidsdoelstellingen en hoe zijn deze geoperationaliseerd? Wat zijn de beleidsindicatoren en hoe vindt monitoring plaats?
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
5
Kwaliteit uitvoer Hoe is het beleid intern en extern georganiseerd? Op welke wijze wordt sturing gegeven aan dit beleidsveld? Voldoet de inzet op de verschillende onderdelen in vergelijking tot de planning en beleid? Hoe beoordelen samenwerkingspartners de prioriteiten en de inzet van de gemeente?
Doelmatigheid en doeltreffendheid Maakt Haarlem gebruik van de nieuwste inzichten op dit beleidsterrein? Worden de meest effectieve instrumenten ingezet? Hoe presteert Haarlem in vergelijking met andere gemeenten?
Positie gemeenteraad Op welke wijze wordt de raad in positie gebracht? Is de raadsinformatie tijdig en volledig?
1.4
Uitgangspunten Normenkader Voor de beantwoording van de vragen gebruiken we een normenkader. Bij elke paragraaf geven we eerst de norm en de toets aspecten weer en een beoordeling van de norm. Vervolgens onderbouwen we de beoordeling.
Focus Het Integraal Veiligheids- en handhavingsbeleid van de gemeente Haarlem is breed en veelomvattend. Afbakening van het onderzoek is daarom van belang. Dit doen we door te focussen op beleid en uitvoering van de vijf prioriteiten. Voor elk van de prioriteiten beantwoorden we de deelvragen.
Verdieping ondermijning Voor de prioriteit ondermijning gaan we een stap verder dan voor de andere prioriteiten. Om meer inzicht te krijgen in de werking van het beleid zijn we voor Project Lely de diepte in gegaan door te kijken hoe dit project precies tot resultaten dient te leiden: we hebben de beleidslogica blootgelegd. Dat betekent dat we de achterliggende mechanismen van de belangrijkste maatregelen binnen dit project hebben geëxpliciteerd, en zo zijn nagaan of, en hoe, de beoogde doelen in theorie bereikt kunnen worden. Vervolgens keken we aan de hand van interviews of de maatregelen ook worden uitgevoerd zoals vanuit de theorie is beoogd. Hiermee geven we inzicht in de beoogde werking van het project en in de uitvoeringspraktijk.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
6
What works We zoomen verder in op de doeltreffendheid van het beleid door gebruik te maken van state-of-the-art kennis over de aanpak van veiligheidsproblematiek: de what works literatuur. Aan de hand van gezaghebbende Nederlandse synthesestudies van bewezen effectieve maatregelen hebben we de belangrijkste ingezette maatregelen binnen de vijf prioriteiten gescoord op bewezen effectiviteit.
Beoordeling pakket maatregelen Een andere voorwaarde voor effectief veiligheidsbeleid is een goed passend en volledig pakket aan maatregelen. Het is niet alleen belangrijk dat maatregelen worden gekozen die veelbelovend of bewezen effectief zijn, maar ook dat er een logische samenhang is in het pakket aan maatregelen. Hoe zeker zijn we dat we, als we alle gekozen maatregelen volgens afspraak uitvoeren, de beoogde doelen bereiken? Of het pakket volledig is, bepalen we door per maatregel vast te stellen in hoeverre met de volgende drie aspecten rekening wordt gehouden: daders, slachtoffers of omgeving. Op deze onderdelen hebben we gescoord.
1.5
Onderzoeksverantwoording Documentanalyse In de documentanalyse zijn het Integraal Veiligheids- en Handhavingsbeleid 2019-2022, het Actieprogramma Veiligheid en Handhaving 2021, de Veiligheidsanalyse 2018, het Dashboard Veiligheid en Handhaving Actieprogramma vierde kwartaal 2020 en het jaarverslag en de jaarrekening van 2020 bestudeerd. Voor het verdiepende onderzoek naar project Lelie zijn aanvullend nog de volgende twee bronnen geanalyseerd: ‘PROJECTPLAN LELIE. Een integrale aanpak van ondermijnende activiteiten in en rond de Schoterweg’ (datum 9 mei 2016) en Infographic evaluatie project Lelie (code 2019396469).
Interviews Er hebben interviews plaatsgevonden met de burgemeester (portefeuillehouder integrale veiligheid in het college van B&W) en verschillende beleids- en uitvoerende medewerkers van de gemeente Haarlem: afdelingshoofd Veiligheid en Handhaving, teammanager Handhaving, veiligheidsmanager sociale veiligheid, beleidsadviseur OOV ondermijning, teammanager kwaliteit, teammanager Veiligheid en Handhaving, informatieanalist, manager Veiligheidshuis, teamchef politie basisteam Haarlem en vijf raadsleden. De interviews zijn anoniem verwerkt in de rapportage.
Benchmark Om de vraag over de doelmatigheid van het beleid te beantwoorden, hebben we een benchmark uitgevoerd. Hierbij hebben we Haarlem vergeleken met acht andere gemeenten. Deze gemeenten zijn vergelijkbaar qua omvang, geografie en veiligheidsproblematiek. De keuze van de gemeenten heeft
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
7
plaatsgevonden in overleg met de rekenkamercommissie. Het bleek niet eenvoudig gemeenten deel te laten nemen aan het onderzoek, hierdoor is een aantal relatief goed vergelijkbare gemeenten afgevallen en zijn daar andere voor geselecteerd. Voor de benchmark is gebruik gemaakt van programmabegrotingen, het integraal veiligheidsbeleid en openbare bronnen, zoals de CBS Veiligheidsmonitor. Uit deze stukken haalden we informatie op over welke kosten (personele inzet en geld) zijn gemaakt en hoeveel ‘veiligheid’ dat oplevert, dat deden we aan de hand van indexen van het CBS. Aanvullend hebben we verschillende ambtenaren gesproken om deze informatie te checken en nog missende informatie op te halen. We hebben de cijfers vergelijkbaar gemaakt door deze te relateren aan het aantal inwoners. De gegevens van de deelnemende gemeenten zijn anoniem verwerkt.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
8
2
Kwaliteit beleid In dit hoofdstuk beoordelen we de kwaliteit van het Integraal Veiligheids- en Handhavingsbeleid (IVH) 2019-2022 en het Actieprogramma 2021. Dit doen we ten eerste door te kijken naar in hoeverre de stappen zijn gevolgd die de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) adviseert in haar Kernbeleid Veiligheid 20211. Vervolgens beoordelen we de beleidsdoelstellingen en de operationalisatie daarvan, en ten slotte kijken we naar de beleidsindicatoren en de monitoring van het beleid.
2.1
Volgen stappen Kernbeleid Veiligheid (VNG) We beperken ons tot de stappen waaruit een concreet resultaat voortkomt, te weten: de veiligheidsanalyse, de prioritering, het Integraal Veiligheidsplan en het Uitvoeringsplan Integrale Veiligheid.
2.1.1
Veiligheidsanalyse De VNG adviseert het integraal veiligheidsbeleid te bouwen op een stevig inhoudelijk fundament: verankering in een gedegen veiligheidsanalyse is een voorwaarde voor ‘werkend veiligheidsbeleid’.
Norm
Toets aspecten
Beoordeling
Er is een
Voor elk veiligheidsthema is geïnventariseerd
De analyse van het veiligheidsbeleid
veiligheidsanalyse
welke veiligheidsproblematiek zich voordoet,
bevat alle veiligheidsvelden.
opgesteld.
hoe de huidige aanpak eruitziet en welke
Bij elk veiligheidsveld wordt ingegaan op
aanvullende acties/beleidsversterkingen nodig
de (huidige) aanpak.
zijn.
Aandachtspunten worden per veiligheidsveld benoemd.
Er is een Veiligheidsanalyse in 2018 opgesteld. Deze analyse heeft betrekking op de periode 2013-2017. De rapportage geeft een beeld van de thema’s op het gebied van veiligheid en leefbaarheid in Haarlem. Alle veiligheidsvelden uit het VNG-model Kernbeleid Veiligheid komen aan bod, afgezien van Toerisme en Verkeersveiligheid. Hierover staat vermeld dat deze thema’s niet onder de afdeling Veiligheid en Handhaving vallen. Per thema wordt het veiligheidsbeeld uitgewerkt, gevolgd door de huidige aanpak en aandachtspunten voor een vervolg.
1 Kernbeleid Veiligheid is een methode voor het ontwikkelen van lokaal integraal veiligheidsbeleid (het Integraal Veiligheidsplan/IVP)
en het bijbehorende uitvoeringsplan integrale veiligheid. Ook geeft zij houvast bij sturing en regievoering in de uitvoeringsfase; hiertoe beschrijft de methode de te treffen voorzieningen. Kernbeleid Veiligheid is zodoende een integrale methode die gemeenten helpt het ‘doorlopende proces van werken aan en sturen op integrale veiligheid’ op een goede manier vorm te geven. Kernbeleid Veiligheid helpt de gemeente beleid te ontwikkelen maar ook in bredere zin regie te voeren op veiligheid. https://vng.nl/sites/default/files/2021-03/kernbeleid-veiligheid-2021_def.pdf
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
9
Voorbeeld: veiligheidsveld 2: Bedrijvigheid en veiligheid, thema: veilig winkelgebied De omschrijving van dit thema begint met een korte samenvatting. Vervolgens wordt een beeld geschetst van de problematiek dat onderbouwd is met de volgende tabel.
Daarna wordt ingezoomd op de specifieke problemen in de vier stadsdelen en wordt de aanpak geschetst. Er wordt afgesloten met de volgende aandachtspunten: Uit de analyse komen twee aandachtspunten naar voren. Ten eerste neemt de fietsenoverlast toe in winkelgebieden. Ondernemers, bezoekers en bewoners hebben zowel last van rijdend verkeer in de voetgangersgebieden als hinderlijk geparkeerde (wees)fietsen. Ten tweede blijft het actief betrekken van de individuele ondernemers binnen de activiteiten van het SVO een belangrijk aandachtspunt. Het verenigen van winkeliers in straatverenigingen heeft hier wel deels aan bijgedragen, maar nog altijd kan er op dit gebied winst worden geboekt.
2.1.2
Prioritering De VNG adviseert: ‘In deze stap worden de prioriteiten van het nieuwe veiligheidsbeleid vastgesteld. De veiligheidsanalyse vormt hiervoor de basis. Uitgangspunt is een maximum van drie a vier prioriteiten, om het prioritaire karakter te onderstrepen en vast te houden. De prioritering vindt bij voorkeur in samenspraak met de raad plaats, en dan liefst via een opiniërende bijeenkomst (- dus geen formele vaststelling, om het beleidsproces niet teveel ‘vast te zetten’ én de snelheid erin te houden). De prioriteiten vormen het ‘visitekaartje’ van het gemeentelijk veiligheidsbeleid. Het zijn echt de ‘hoofdthema’s’, thema’s waarop intensivering gaat plaatsvinden (i.t.t. ‘going concern’-thema’s).’
Norm
Toets aspecten
Beoordeling
Er zijn prioriteiten voor
De raad is betrokken in het opstellen van beleid
De raad is uitdrukkelijk betrokken bij het
veiligheidsbeleid vastgesteld.
en het maken van beleidskeuzes.
opstellen.
Er zijn maximaal 3 à 4 prioriteiten vastgesteld.
Er zijn vijf zeer brede prioriteiten benoemd.
Ook de niet-prioritaire hoofdthema’s zijn
Overige strategische thema’s zijn bepaald.
bepaald.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
10
De veiligheidsanalyse is gepresenteerd aan de raad. Naar aanleiding daarvan is er een discussie met de raad geweest over de prioritering aan de hand van een aantal stellingen. De uitkomsten daarvan zijn meegenomen in het formuleren van de belangrijkste prioriteiten. Die zijn vervolgens teruggelegd bij de raad voor reactie. Uiteindelijk is het beleid vastgesteld door de raad. De vierjarige cyclus van het IVH is gekoppeld aan de raadsperiode, zodat de nieuwe raad zijn eigen mening kan vormen over het nieuwe beleid. De burgemeester heeft voorgesteld om de huidige periode van 2019 tot en met 2022 met een jaar te verlengen, hierdoor werkt de nieuwe gemeenteraad na de verkiezingen in 2022 het eerste jaar nog met het oude beleid en heeft zij meer tijd en gelegenheid om het te hebben over het nieuwe beleid. Dan is er meer tijd om in te werken, alles door te nemen en een evaluatie van het oude plan te doen.
Er zijn vijf prioriteiten benoemd, te weten: 1
Ondermijnende criminaliteit
2
Zorg en Veiligheid
3
Leefbaarheid van wijken en buurten
4
Jeugd en Veiligheid
5
High Impact Crimes (HIC)
HIC was ook in de vorige beleidsperiode een prioriteit en is op verzoek van de raad voor deze periode toegevoegd. De raad vond het namelijk een verkeerd signaal om te zeggen dat dit belangrijke thema geen prioriteit meer heeft.
De meeste respondenten geven aan dat de prioriteiten voldoende focus bieden, aan de ene kant omdat de brede thema’s in de gebieden en in het jaarlijks actieprogramma concreter uitgewerkt worden en aan de andere kant omdat binnen de brede thema’s verschillende onderwerpen met focus opgepakt kunnen worden. Als voorbeeld speelt ondermijning in alle gebieden van Haarlem, maar verschilt de verschijningsvorm en dus ook de aanpak per gebied. In de ene wijk gaat het om fraude of malafide ondernemers, in de andere wijk om prominente gezinnen die heel veel invloed hebben op wat er in een wijk gebeurt. Ook leefbaarheid is een breed thema, waarbij in elk gebied de prioriteiten anders liggen. Aan de prioriteiten uit het IVH wordt een lokale invulling gegeven. Door specifiekere prioriteiten te hanteren, zou je bepaalde gebieden te kort doen. Daarnaast geven respondenten aan dat brede thema’s flexibiliteit geven om in de spelen op veranderende problematiek. Zo is de regionale prioriteit ‘geïntensiveerde aanpak drugscriminaliteit jongeren (project dealende jeugd)’ makkelijk te scharen onder de Haarlemse prioriteit ondermijning. Een respondent geeft aan focus te missen: ‘het bestuur durft niet echt te kiezen: we gaan hiervoor en accepteren dat het ten koste gaat van iets anders. Dat is terug te zien in de manier waarop kaders zijn geformuleerd.’
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
11
2.1.3
Integraal veiligheidsplan Norm
Toets aspecten
Beoordeling
Er is een integraal
In het IVH zijn de volgende onderdelen
De onderdelen uitgangssituatie, strategische
veiligheidsplan (IVP)
opgenomen: uitgangssituatie, strategische
uitgangspunten, prioriteiten en overige
opgesteld.
doelstelling, strategische uitgangspunten,
strategische thema’s zijn opgenomen in het
prioriteiten, overige strategische thema’s,
IVH, de strategische doelstelling, de
coördinatie/beleidscyclus en begroting.
coördinatie/beleidscyclus en de begroting ontbreken.
De gemeente heeft het Integraal Veiligheids- en Handhavingsbeleid 2019-2022 opgesteld. Hieronder kijken welke onderdelen die de VNG adviseert aan bod komen in het IVH: Als uitgangssituatie wordt verwezen naar de veiligheidsanalyse 2018. In het IVH staat geen strategische doelstelling genoemd. Deze komt wel terug in de jaarlijkse actieprogramma’s. Er zijn vier strategische uitgangspunten benoemd, te weten: samenwerken, informatie-gestuurd handhaven, thema- en wijkgericht werken, ontwikkeling en innovatie. Er zijn vijf prioriteiten benoemd (zie hiervoor). Overige strategische thema’s zijn benoemd, te weten: cybercriminaliteit, veiligheid grote evenementen, veilig uitgaan, veilig ondernemen, brandveiligheid en crisisbeheersing, radicalisering en polarisatie, veilig en integer werken. Coördinatie/beleidscyclus: In het IVH wordt niet ingegaan op de coördinatie over het beleid, de beleidscyclus sturing en voortgangsbewaking, en informatiepositie. Begroting: In het IVH staat geen financiële onderbouwing van het beleid. De VNG adviseert de beleidsindicatoren in de programmaverantwoording te integreren met die in het IVH, dat is in Haarlem slechts ten dele het geval.
De indicatoren in de programmabegroting gaan over twee doelen: De leefbaarheid van wijken en buurten verbeteren door de aanpak van fysieke en sociale overlast en Minder criminaliteit in Haarlem en er zijn acht effectindicatoren en vijf prestatie-indicatoren bepaald. Drie prestatie-indicatoren zijn te relateren aan de IVH-prioriteit Leefbaarheid van wijken en buurten, een effectindicator gaat over het aantal woninginbraken en is dus te relateren aan de prioriteit HIC. Dan is er nog een laatste indicator die gaat over het Percentage uitgevoerde acties van het totale Actieprogramma. De overige indicatoren zijn meer algemeen.
2.1.4
Uitvoeringsplan Integrale Veiligheid De VNG adviseert over het jaarlijkse uitvoeringsplan: het zwaartepunt is een overzicht van acties en maatregelen bij de prioriteiten en overige strategische thema’s van het IVH. Het is echt de ‘operationele doorslag’ daarvan. De acties en maatregelen worden concreet en meetbaar beschreven (‘prestatie-indicatoren’), met explicitering van aspecten zoals bestuurlijk en ambtelijk trekker, betrokken partijen en planning.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
12
Norm
Toets aspecten
Beoordeling
Er is een Uitvoeringsplan
In het plan zijn de volgende onderdelen
De hoofdlijn (excl. schets beleidscyclus), de
Integrale Veiligheid
opgenomen: hoofdlijn IVH (incl. schets
terugblik, de uitwerking prioriteiten en
opgesteld.
beleidscyclus), terugblik, uitwerking
overige strategische thema’s zijn benoemd,
prioriteiten, uitwerking overige strategische
de begroting niet.
thema’s, begroting. In het uitvoeringsplan worden acties en
Acties en maatregelen worden over het
maatregelen concreet en meetbaar beschreven.
algemeen niet concreet en meetbaar beschreven.
Onderdelen In het Actieprogramma Veiligheid en Handhaving 2021 komen de volgende onderdelen wel/niet aan bod: De hoofdlijn van het IVH wordt benoemd, maar de schets van de beleidscyclus die de VNG daarbij adviseert ontbreekt, net als in het IVH. Per prioriteit wordt een cijfermatige terugblik gegeven. Er is een uitwerking van alle prioriteiten. Ook de overige strategische thema’s zijn uitgewerkt. Er staat geen begroting in het programma.
Beschrijving acties en maatregelen In het Actieprogramma staan de acties per doelstelling beschreven die in 2021 moeten plaatsvinden. Daarnaast staan ook, indien van toepassing, gebiedsgerichte acties vermeldt. Over het algemeen worden de acties niet concreet en meetbaar beschreven. Veelal wordt gesproken over ‘coördinatie aanpak’, ‘inzet doorontwikkeling plan’ en ‘samenwerking met ketenpartners’.
2.2
Beleidsdoelstellingen en operationalisatie In deze paragraaf kijken we naar wat de doelen van het beleid zijn en de wijze waarop deze zijn uitgewerkt. De VNG adviseert over de meetbaarheid van het beleid: Het IVP bevat bij voorkeur heldere effectdoelstellingen, het Uitvoeringsplan tastbare prestatie-indicatoren.
Norm
Toets aspecten
Beoordeling
Er zijn beleidsdoelen en
Beleidsdoelen zijn uitgewerkt in gewenste
Niet uitgewerkt in meetbare outcome.
effecten geformuleerd.
meetbare outcome. Doelen zijn SMART geformuleerd..
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
Niet SMART geformuleerd.
13
In het IVH zijn de prioriteiten omschreven en is een ambitie voor 2022 opgenomen. In de actieprogramma’s staat een algemene doelstelling voor het betreffende jaar.
Voorbeeld: Ondermijnende criminaliteit Ambitie 2022 (IVH) Eind 2022 dient meer inzicht te zijn in ondermijnende criminaliteit en worden ondermijnende activiteiten succesvol aangepakt en teruggedrongen. Daarnaast is eind 2022 meer slagkracht in de integrale aanpak zodat snel en efficiënt wordt ingespeeld op signalen van ondermijning. De aanpak van ondermijning zal gemeentebreed worden geborgd. Daarnaast worden bestaande risico-locaties in Haarlem duurzaam hersteld waardoor de voedingsbodem voor ondermijnende activiteiten wordt weggenomen. Tevens dienen voordelen vanuit ondermijnende criminaliteit te worden gereduceerd. Misdaad mag niet lonen. Algemene doelstelling 2021 (Actieprogramma) Voorkomen en bestrijden van ondermijnende criminaliteit. Integrale samenwerking met partners is hierbij van groot belang. Daarom wordt in het programma Ondermijning Noord Holland samengewerkt binnen thema’s die in de gemeente Haarlem spelen. Er wordt tevens wordt ingezet op het vergroten van het zicht op ondermijning en mogelijke uitbreiding van bestuurlijk instrumentarium.
In het Actieprogramma is ervoor gekozen om alleen algemene doelstellingen op te nemen. Er zijn dus geen cijfermatige, meetbare doestellingen opgenomen en er is ook geen sprake van SMART-formulering van de doelen. De reden voor deze keuze is in het actieprogramma als volgt verwoord: ‘Net als vorig jaar is er in dit Actieprogramma voor gekozen om alleen algemene doelstellingen op te nemen. De cijfermatige doelstellingen (ook wel streefwaarden genoemd) zijn niet opgenomen. Het spreekt voor zich dat de ambitie ligt in de terugdringing van overlast en criminaliteitscijfers en een toename van veiligheidsbeleving. Uit voorgaande jaren is gebleken dat dergelijke doelstellingen (of streefwaarden) meer vragen oproepen dan beantwoorden en deze ook vaak onderhevig zijn aan ontwikkelingen waar in het voorgaande jaar (waarin dit Actieprogramma wordt opgesteld) nog geen of beperkt zicht op is. Intern worden deze indicatoren wel constant gemonitord en ingesprongen op ontwikkelingen die aandacht vragen.’
Respondenten geven hierop als aanvulling: het is niet zinvol streefwaarden op te nemen, omdat je altijd op nul wil uitkomen: je wilt bijvoorbeeld helemaal niet 400 woninginbraken, maar helemaal geen. Als je een getal noemt, geef je de suggestie dat je dit in de hand hebt. Respondenten geven aan dat het bijna onmogelijk is om bij thema’s als Jeugd & Veiligheid en Zorg & Veiligheid te zeggen: dit was ons probleem, dit de oplossing, dit de cijfers en dit zijn de relevante factoren. Dit komt door de complexe thema’s waarbij diverse factoren van invloed zijn, en waarbij het niet mogelijk is om de inzet van specifiek beleid één op één te verbinden aan resultaat in de praktijk. Als voorbeeld wordt genoemd de indicator die de politie
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
14
gebruikte voor ‘overlast personen met verward gedrag’, dit was geregistreerde personen met verward gedrag (e33). Toen vier jaar geleden met politie werd afgesproken dat zij meer zouden gaan registeren, leek het alsof het probleem toenam, maar eigenlijk werd het toen alleen maar beter zichtbaar.
De VNG geeft aan dat causaliteit tussen aanpak/maatregelen en veiligheidseffecten per definitie lastig aan te tonen is en dat er vaak veel verklarende factoren zijn. Maar de VNG geeft daarbij ook aan dat onzekerheid over causaliteit geen krachtig argument is om af te zien van bepaalde indicatoren. Essentie is dat er indicatoren gekozen worden die mobiliserend werken voor de aanpak en samenwerking. Het eventueel uitblijven van beoogde effecten kan bij evaluaties geduid en verantwoord worden.
2.3
Beleidsindicatoren Norm
Toets aspecten
Beoordeling
Er zijn beleidsindicatoren
De indicatoren zijn duidelijk en specifiek
Er zijn wel beleidsindicatoren bepaald per
opgesteld.
geformuleerd. De indicatoren zijn
prioriteit, maar deze kijken slechts terug.
betrouwbaar, relevant en begrijpelijk.
In het Actieprogramma 2021 zijn beleidsindicatoren opgenomen. Deze kijken terug op de afgelopen vijf jaar en bieden geen streefwaarden voor de toekomst. Hieraan kan dus niet getoetst worden of een gewenst effect binnen de (algemene) doelstelling wordt bereikt.
Voorbeeld: High Impact Crimes
Een respondent geeft aan dat er onder het actieprogramma voor afzonderlijke thema’s andere beleidsstukken liggen waar soms meer in staat over concrete te behalen doelen. Deze losse beleidsstukken zijn niet meegenomen in dit onderzoek.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
15
2.4
Monitoring Norm
Toetsaspecten
Beoordeling
Uitvoering wordt
Er is periodieke monitoring van prestaties en
Er is periodieke monitoring, maar zonder
gemonitord.
effecten.
SMART-indicatoren is die alleen kwalitatief van aard.
Per kwartaal wordt er een dashboard bijgehouden voor intern gebruik. Dit dashboard is kwalitatief en niet cijfermatig ingericht. Elk kwartaal wordt het dashboard ingevuld door de betrokken medewerkers en wordt stilgestaan bij de doelstellingen en de voortgang van de maatregelen. De resultaten worden binnen de afdeling besproken en aan de hand daarvan wordt de uitvoer bijgestuurd. Deze werkwijze wordt positief ervaren door medewerkers omdat zij hiermee scherp gehouden worden met betrekking tot de doelen die behaald moeten worden. Respondenten geven aan dat, ondanks dat deze niet in het Actieprogramma staan, ook objectieve (aangiften/meldingen) en subjectieve cijfers (onveiligheidsgevoelens) gemonitord worden. De burgemeester wordt eens per kwartaal via een memo geïnformeerd over de voortgang van het Actieprogramma. Een aantal medewerkers geeft aan dat het invullen van het dashboard vrij eenvoudig kwalitatief is in te vullen en daardoor slechts beperkt een moment oplevert om stil te staan en te beoordelen hoe het zit met het bereiken van de beoogde doelen.
Voorbeeld: element dashboard Actieprogramma 2020, Q4
2.5
Conclusie hoofdstuk 2 – kwaliteit beleid De stappen die de VNG in haar Kernbeleid Veiligheid adviseert worden gevolgd: er is een veiligheidsanalyse opgesteld, er zijn prioriteiten bepaald, er is een integraal veiligheidsplan opgesteld en er worden jaarlijkse actieprogramma’s opgesteld. In de uitwerking van de stappen wijkt de gemeente af van wat de VNG adviseert. Zo zijn er 5 prioriteiten in plaats van de voorgeschreven maximum van 3 à 4. Aangetekend moet worden dat de vijfde prioriteit op uitdrukkelijk verzoek van de raad is toegevoegd. Wat daarnaast opvalt is dat de prioriteiten zeer breed zijn. Jeugd en veiligheid een van de vijf veiligheidsvelden van de VNG , bestrijken de prioriteiten ‘ondermijnende criminaliteit’ en ‘leefbaarheid van wijken en buurten’ forse delen van respectievelijk de velden ‘integriteit en veiligheid’ en ‘veilige woon- en leefomgeving’. De prioriteit ‘zorg en veiligheid’ gaat in op ‘complexe casuïstiek’ die binnen alle veiligheidsvelden plaats kan hebben en waarbij samenwerking tussen veiligheid en sociaal domein nodig is. Ook dit is een brede prioriteit. Het risico van brede prioriteiten is dat er onvoldoende focus is, maar respondenten redeneren dat verdere richting bepaald wordt in de stadsdelen en dat de brede prioriteiten
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
16
flexibiliteit bieden. In het IVH zijn de onderdelen uitgangssituatie, strategische uitgangspunten, prioriteiten en overige strategische thema’s opgenomen, maar ontbreken de strategische doelstelling, de coördinatie/beleidscyclus en de begroting. Ook in het Actieprogramma 2021 ontbreken de schets beleidscyclus en de begroting. Overall ontbreekt er een heldere samenhang tussen het IVH en de programmabegroting, dit heeft gevolgen voor in hoeverre de raad in positie om haar controlerende taak uit te oefenen (zie hoofdstuk 6). De overige geadviseerde onderdelen zijn wel benoemd. Doelen zijn over het algemeen niet concreet en meetbaar beschreven. Dit is een bewuste keuze geweest: cijfermatige doelen riepen volgens respondenten in het verleden teveel vragen op en cijfers worden teveel beïnvloed door externe factoren. Monitoring en evaluatie is hierdoor kwalitatief van aard en heeft beperkte waarde: het is niet te bepalen of doelen behaald worden of niet. Een aantal respondenten onderschrijft de beperkte waarde en mist daardoor een moment om uit de waan van de dag te stappen en goed te kijken naar of en hoe de doelen bereikt worden.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
17
3
Kwaliteit uitvoer In dit hoofdstuk beoordelen we de kwaliteit van de uitvoer van het beleid door het beantwoorden van de volgende onderzoeksvragen: Hoe is het beleid intern en extern georganiseerd? Op welke wijze wordt sturing gegeven aan dit beleidsveld? Voldoet de inzet op de verschillende onderdelen in vergelijking tot de planning en beleid? Hoe beoordelen samenwerkingspartners de prioriteiten en de inzet van de gemeente?
3.1
In -en externe organisatie Norm
Toets aspecten
Beoordeling
In- en extern zijn
De verantwoordelijkheden en taken zijn in- en
Zowel in de plannen als volgens de
uitvoeringstaken helder
extern eenduidig belegd.
respondenten zijn verantwoordelijkheden en taken in- en extern eenduidig belegd.
verdeeld. De doelen en prioriteiten zijn afgestemd met in-
Doelen en prioriteiten zijn afgestemd.
en externe partijen.
In het IVH worden de samenwerkingspartners voor de verschillende prioriteiten genoemd en in het Actieprogramma 2021 staat bij iedere prioriteit beschreven welke interne en externe partijen betrokken zijn bij de verschillende acties.
Intern Respondenten geven aan dat de verantwoordelijkheden intern eenduidig zijn belegd. De afdeling Veiligheid en Handhaving is een zelfstandige afdeling binnen de gemeente. Er wordt veel samengewerkt met andere afdelingen, maar de verantwoordelijkheid voor veiligheid en handhaving is duidelijk belegd bij de afdeling. Afstemming met interne partijen is cruciaal en verloopt volgens respondenten naar behoren. Zo ligt het parkeerbeleid bij de afdeling Beheer en Beleid Openbare Ruimte, maar ligt de parkeerhandhaving bij Veiligheid en Handhaving. Op alle niveaus is hiervoor intern overleg noodzakelijk, maar hierin zijn geen knelpunten. Er wordt gewerkt in gebiedsteams, één stedelijk team en vier voor de stadsdelen. In het integraal stedelijk gebiedsteam zitten onder andere vertegenwoordiging van Jeugd Onderwijs en Sport, van Gebiedsontwikkeling en van Veiligheid en Handhaving. Dit team houdt zich bezig met diverse onderwerpen, maar vooral fysieke onderwerpen zoals grote bouw- en ontwikkelingsprojecten. Projectmedewerkers van de afdeling Veiligheid en Handhaving sluiten aan bij de gebiedsteams in de stadsdelen. Zij hebben alle contacten in de buurt en sluiten aan bij wijkraadsvergaderingen. Zij horen wat er speelt, maar leggen ook uit wat de afdeling doet. In de belangrijkste wijkraden zijn het IVH en de actieprogramma’s gepresenteerd om op te halen wat zij belangrijk vinden.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
18
Extern Volgens in- en externe respondenten is er sprake van intensieve samenwerking tussen met name gemeente, politie en Openbaar Ministerie. Taken en verantwoordelijkheden zijn daarbij helder. Er vinden regelmatig discussies plaats over de inzet van schaarse capaciteit. Een externe respondent geeft aan te zien dat er geïnvesteerd is in de samenwerking tussen de afdeling Veiligheid en Handhaving en afdelingen die over het sociaal domein gaan, bijvoorbeeld de afdeling Jeugd, onder andere door het aanstellen van een ambtenaar Zorg en Veiligheid. Deze persoon merkt wel op dat het goed zou zijn de betrokkenheid van deze andere afdelingen te vergroten en minder langs elkaar heen te werken. Een respondent geeft aan dat bij de prioriteit Zorg en Veiligheid heel veel ketenpartners betrokken zijn. Deze respondent geeft aan dat er de afgelopen tijd veel geïnvesteerd is in de samenwerking rond mensen met acute GGZ-problematiek en dat loopt nu goed. De uitdaging is om dit ook goed te regelen voor acute JeugdGGZ.
Afstemming doelen en prioriteiten De doelen en prioriteiten zijn in samenspraak met politie en Openbaar Ministerie opgesteld. De gemeente is daarbij leidend als regisseur van het lokaal veiligheidsbeleid. Er zijn constant gesprekken met andere ketenpartners binnen de verschillende veiligheidsvelden, zij zijn over het algemeen niet direct betrokken bij het opstellen van doelen en prioriteiten. Maar volgens respondenten worden de ketenpartners door de vele contacten niet verrast door de doelen en prioriteiten. Veel ketenpartners zijn wel betrokken bij het opstellen van de maatregelen in het Actieprogramma.
3.2
Sturing Norm
Toets aspecten
Beoordeling
Uitvoering en beleid worden
Op basis van monitoring vindt bijsturing van
Intern wordt beperkt gemonitord en
indien nodig bijgestuurd.
uitvoering en/of beleid plaats.
bijgestuurd.
Zoals omschreven wordt er elk kwartaal een dashboard ingevuld. Aan de hand hiervan, in combinatie met objectieve en subjectieve veiligheidscijfers, wordt gekeken naar noodzakelijke bijsturing. Verschillende respondenten geven aan dat het dashboard een beperkt inzicht geeft in waar je staat en of doelen behaald worden. Hierdoor ontbreekt scherpte in het bijsturen. Een respondent geeft aan dat de afdeling Veiligheid en Handhaving vooral veel ervaring heeft met hands-on doorpakken en minder met sturen op resultaten. Er ontbreekt volgens deze respondent ‘een structuur van regelmatig stil staan, opnieuw kijken waar we mee bezig zijn, waarom doen we dit? Is dit nog nodig? Werkt het ook?’ Een aantal andere respondenten geeft aan dat monitoren en evalueren meer aandacht zouden moeten krijgen.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
19
3.3
Inzet in relatie tot planning en beleid Norm
Toets aspecten
Beoordeling
De gestelde inzet-doelen worden behaald conform planning en beleid.
De input wordt gemonitord.
In het IVH of het Actieprogramma zijn geen inzetdoelen geformuleerd.
Beoogde input doelen worden behaald.
Zonder doelen kan geen beoordeling plaatsvinden
Er zijn geen doelen voor inzet (middelen en fte’s) bepaald voor de prioriteiten. Uiteraard wordt de besteding van middelen gepland en verantwoord in de financiële stukken (zie ook § 6.1). Alle prioriteiten zijn, net als de overige thema’s, belegd bij medewerkers van de afdeling Veiligheid en Handhaving. Binnen de afdeling worden geen uren geschreven op prioriteiten of projecten, er is namelijk vanuit het huidige systeem geen financiële verantwoording nodig voor de inzet. Als er verschuivingen zijn in prioriteiten wordt er binnen de afdeling geschoven met taken. Het komt voor dat er taken/opdrachten bij de afdeling neergelegd worden die niet opgepakt kunnen worden zonder andere taken af te schalen. In dergelijke gevallen wordt soms externe capaciteit ingehuurd. Een recent voorbeeld hiervan is de veiligheidsstudie rond de vestiging van een opvangvoorziening (Domus Plus) in het Reinaldapark. In het verleden werd handhavingscapaciteit ingepland per wijk. In de praktijk bleek het lastig deze capaciteit volgens planning te leveren, omdat er vaak aan de hand van bijvoorbeeld meldingen of acties geschoven moest worden.
3.4
Oordeel samenwerkingspartners prioriteiten en inzet Norm
Toets aspecten
Beoordeling
Partners zijn betrokken bij het opstellen van beleid. Partners worden betrokken bij het bepalen van de inzet van de gemeente
Partners zijn aanwezig bij beleidsoverleggen.
Dit is het geval.
Input van partners wordt meegenomen.
Idem.
Zoals aangegeven in §3.1 zijn met name politie en Openbaar Ministerie nauw betrokken bij het opstellen van beleid en wordt input van tal van partners hierin meegenomen. Zowel respondenten van de politie als van het Veiligheidshuis geven aan de prioriteiten van het IVH te herkennen. Kanttekeningen worden gemaakt bij de prioriteit High Impact Crimes, omdat dit voor de politie geen prioriteit meer is waardoor de politie hier niet extra op in kan zetten. De breedte van de prioriteiten wordt genoemd als aandachtspunt, zo zouden concrete prioriteiten binnen het thema Zorg en Veiligheid voor meer focus kunnen zorgen. Daarbij wordt opgemerkt dat de inzet van de gemeente op de prioriteiten wel concreet is.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
20
Project Lelie Om meer inzicht te krijgen in de werking van het beleid zijn we voor Project Lely de diepte in gegaan door te kijken hoe dit project precies tot resultaten dient te leiden: we hebben de beleidslogica blootgelegd. In deze paragraaf lichten we uitkomsten van deze planevaluatie toe, in bijlage 2 kun je lezen wat we hebben gedaan.
Project Lelie richt zich op de aanpak van ondermijnende criminaliteit in het gebied rondom de Schoterweg in Haarlem. De criminaliteit heeft verschillende verschijningsvormen. Het gaat daarbij om woon- en adresfraude (inclusief onterechte aanvragen van belastingtoeslagen), illegale hennepteelt, drugshandel (in onder andere horecaondernemingen), witwassen, illegaal gokken (in horecaondernemingen), arbeidsuitbuiting (via onder andere malafide uitzendbureaus) en belastingontduiking. De criminaliteit zorgt ervoor dat burgers het woon- en leefklimaat als onvoldoende veilig ervaren en de buurt dreigt te verpauperen. Zonder effectief optreden van de overheid is er geen uitweg uit de neerwaartse spiraal.
We hebben gekeken naar welke doelen met het project worden beoogd en hoe gedacht wordt (met welke middelen) dat die doelen bereikt kunnen worden. Uit de planevaluatie wordt duidelijk dat de ondermijnende criminaliteit in gebied rondom de Schoterweg in Haarlem integraal wordt aangepakt. Met daarbij een belangrijke trekkende rol van de gemeente. Op zowel uitvoerend, tactisch als strategisch niveau zijn heldere samenwerkingsverbanden gecreëerd waarbinnen besluiten genomen kunnen worden (binnen de aangewezen gremia is gezorgd voor mandaat). De uitvoering van het project Lelie ligt primair bij het casusoverleg. Ook is voorzien in een coördinatiepunt waar informatie en signalen tussen de partners gedeeld en verspreid kunnen worden (RIEC). Daarmee wordt voorzien in enkele belangrijke randvoorwaarden voor effectieve integrale samenwerking tussen partners die geen bovenliggende hiërarchische aansturing hebben.
Het algemene doel van project Lelie is het vergroten van de subjectieve en objectieve veiligheid in het aangewezen gebied. Dit doel is uitgewerkt in drie hoofddoelen. De geëxpliciteerde werkingstheorie maakt duidelijk dat op het eerste hoofddoel door meerdere partijen gecoördineerde inzet wordt geleverd. Op het tweede en derde hoofddoel wordt nagenoeg alleen door de gemeente opgetreden. Op alle hoofddoelen worden middelen ingezet die logisch met de doelrealisatie samenhangen. Of ze in de praktijk ook effectief zijn is niet onderzocht. Aanvullend op de drie hoofddoelen wordt vanuit het project ingezet op het vergroten van de meldingsbereidheid en het (herstellen van) vertrouwen in de overheid. Dit gebeurt door de acties op het terrein van de bestrijding van ondermijning voor burgers en ondernemers zoveel mogelijk zichtbaar te maken en melders van onoorbare praktijken terug te koppelen over het vervolg.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
21
Tot slot moet nog worden gewezen op het feit dat niet op alle vormen van ondermijnende criminaliteit die binnen de probleemschets van het gebied naar voren komen specifiek ingezet wordt. Illegaal gokken (in horecaondernemingen) lijkt als fenomeen minder vaak voor te komen dan aan de start van project Lelie. Arbeidsuitbuiting is daarentegen als fenomeen nog niet in een aparte strategie opgepakt. Reden hiervoor is dat ook nog onvoldoende beeld is hoe dit probleem zich in het gebied manifesteert. Om die reden wordt op het moment van het schrijven van dit stuk gewerkt aan het krijgen van een beter beeld van de vorm waarin arbeidsuitbuiting zich voordoet. Startpunt is het in kaart brengen van de woon- en werkrelaties van de arbeidsmigranten die in de buurt gebruik maken van (illegale) woningen.
3.5
Conclusie hoofdstuk 3 – kwaliteit uitvoer Verantwoordelijkheden en taken zijn in- en extern eenduidig belegd en doelen en prioriteiten zijn afgestemd met betrokken partners. Sturing op het beleid vindt beperkt plaats. Ten eerste zijn doelen niet concreet en meetbaar geformuleerd waardoor het doelbereik niet cijfermatig gemonitord kan worden. Ten tweede wordt er beperkt ruimte gemaakt voor monitoren en evalueren. Omdat er geen inzetdoelen geformuleerd zijn kan niet bepaald worden of deze behaald worden. Respondenten van politie en Zorg- en Veiligheidshuis Kennemerland geven aan tevreden te zijn over de samenwerking met de gemeente: de gemeente pakt haar rol als regisseur van het lokaal veiligheidsbeleid, de prioriteiten zijn herkenbaar en partijen weten elkaar goed te vinden.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
22
4
Doelmatigheid en doeltreffendheid Het antwoord op de vraag over doeltreffendheid en doelmatigheid in het veiligheidsdomein is vaak onbevredigend: door de complexiteit van het domein is het niet mogelijk een volwaardige en betrouwbare effectmeting en doelmatigheidstoets uit te voeren. We kunnen wel een beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid op hoofdlijnen doen aan de hand van een benchmark én door de maatregelen die Haarlem neemt te toetsten aan de kennis die er is over effectiviteit van maatregelen.
4.1
Toets effectiviteit maatregelen Vaak worden maatregelen gecombineerd ingezet zodat het geïsoleerde effect van de individuele maatregelen niet kan worden vastgesteld. Wat wel kan is vaststellen wat in algemene zin bekend is over de effectiviteit van de betreffende maatregelen.
Norm
Toets aspecten
Beoordeling
De meest effectieve
De ingezette instrumenten doorstaan de toets
Het grootste deel is (deels) effectief, een deel
instrumenten worden
op bewezen effectiviteit.
is niet effectief, van een deel is de
ingezet.
effectiviteit (nog) niet bekend en een deel is organisatorisch van aard en daarom niet te beoordelen.
4.1.1
Literatuur ‘What works’ We geven een overzicht van de maatregelen die volgens de literatuur effectief of veelbelovend zijn in de strijd tegen criminaliteit en overlast, de zogenaamde ‘what works’ literatuur. Tevens bespreken we de maatregelen waarvan bewezen is dat ze juist níet effectief zijn. Omdat er veel wetenschappelijke studies zijn gepubliceerd over de effectiviteit van maatregelen, presenteren wij hier drie gezaghebbende Nederlandse synthesestudies. In bijlage 3 worden de resultaten van de studies uitgebreid besproken. De belangrijkste inzichten hebben we hieronder samengevat.
Wat werkt Sociale veiligheid Verhogen pakkans leidt tot minder criminaliteit door verdachten ‘uit de roulatie’ te halen Vrijheidsbeneming is effectief voor de duur van de detentie: veroordeelden zijn ‘onschadelijk gemaakt’ Resocialisatieprogramma’s en trainingen sociale vaardigheden zijn effectief, ook voor jongeren Gefaseerde re-integratie en nazorg door toezicht en begeleiding verlagen recidive Alternatieve straffen met opvoedingsondersteuning voor jongeren lijken effectief Formeel toezicht door politie heeft generaal preventief effect, met name op hot spots en hot times Zichtbare aanwezigheid van de politie is waarschijnlijk positief voor de veiligheidsbeleving Functioneel toezicht, zoals huismeesters en conducteur, is veelbelovend
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
23
Gelegenheidsbeperking door technische beveiliging kan potentiële daders weerhouden van delicten Leefbaarheid Informeel buurttoezicht via burgerwachten heeft een gunstige invloed op de leefbaarheid Sport en spel verminderen overlast: jongeren besteden hun tijd anders (maar passen hun gedrag niet aan) Politie en justitie Hot spot policing en het gericht aanpakken van probleemgebieden en veelplegers heeft zin Het ‘van bovenaf’ verplicht opleggen van preventiemaatregelen werkt goed en kost relatief weinig vergeleken met campagnes, adviezen en subsidies
Wat niet werkt Sociale veiligheid Verhogen pakkans heeft geen afschrikwekkende werking Sneller en korter straffen leidt niet tot recidivevermindering Scared straight programma’s, zoals disciplinerende ‘bootcamps’, kunnen recidiveverhogend werken Cameratoezicht leidt niet tot een veiliger gevoel en het is twijfelachtig of het criminaliteit/overlast voorkomt Leefbaarheid Meer sociale cohesie leidt niet tot verbetering van leefbaarheid: de causaliteit is waarschijnlijk andersom Bewoners die instanties actief informeren dragen slechts gering bij aan leefbaarheid van de wijk Als burgers zelf mogen bepalen welke problemen worden aangepakt, kan dit leiden tot aandacht voor problemen die voor de meerderheid van de bewoners geen issue zijn Straatcoaches leiden niet tot een bewezen afname van overlast, criminaliteit of illegale activiteiten De theorie achter gedragscodeprojecten is niet plausibel en de projecten bereiken weinig bewoners Sport en spel leiden niet tot meer prosociaal gedrag van jongeren Sport is geen sociaal bindmiddel: vooral al bestaande vriendschapsbanden worden bevestigd Politie en justitie Meer blauw op straat laten lopen of rondrijden (ongericht) heeft geen preventief effect De war on drugs (repressieve aanpak drugscriminaliteit) kost veel geld en capaciteit, maar leidt niet tot minder drugsgebruik of – handel De integriteit van de bovenwereld wordt niet of
nauwelijks aangetast door ‘supercriminelen’ Zero tolerance is geen effectieve misdaadbestrijding Het aanpakken van zware criminaliteit vermindert angstgevoelens niet: de angst kan juist toenemen Campagnes, adviezen en subsidies om bewoners te stimuleren zelf preventiemaatregelen te nemen hebben weinig tot geen blijvend effect op preventiegedrag
4.1.2
Beoordeling maatregelen Haarlem Aantal maatregelen Haarlem heeft in haar Actieprogramma Veiligheid en Handhaving 2021 voor de vijf de prioriteiten doelstellingen bepaald en daar acties aan gekoppeld. In totaal zijn er 88 maatregelen in het actieprogramma opgenomen2. Voor de prioriteit Ondermijnende criminaliteit worden bijna twee keer zo veel maatregelen opgenomen als voor de andere prioriteiten (28 maatregelen). De maatregelen die worden benoemd variëren van het monitoren van hotspots van overlastlocaties en het project Dealende 2
Bij alle prioriteiten, behalve bij Zorg & Veiligheid, zijn ook per gebied specifieke acties ingezet. Deze acties zijn niet meegenomen in dit onderzoek.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
24
Jeugd (het weerhouden van jongeren die een criminele carrière in de drugshandel willen starten), tot het creëren van bewustwording voor woninginbraken door middel van een zomer- en winterwoninginbraakpreventiecampagne.
Uit de vorige paragraaf blijkt welke maatregelen bewezen effectief zijn en welke niet. In deze paragraaf zetten we alle maatregelen uit het Actieprogramma 2021 af tegen de wetenschappelijke kennis uit de ‘what works’ literatuur, waarbij we kijken naar de vraag: is er theoretische of empirische steun voor de gekozen maatregelen?
Wetenschappelijke toets niet altijd mogelijk Wat opvalt, is dat de maatregelen niet allemaal zo concreet zijn dat ze kunnen worden gekoppeld aan een interventietheorie. Dat maakt de beoordeling van de wetenschappelijke plausibiliteit in die gevallen onmogelijk. Als er bij de maatregel immers niet expliciet wordt beschreven hoe inspanningen (input) tot resultaten (output) moeten leiden die het probleem kunnen oplossen (outcome), is een wetenschappelijke toetsing niet mogelijk. Deze constatering deed het SCP (zie bijlage 3) bijvoorbeeld ook bij de onderzochte jeugdinterventies waar geen mechanismen werden beschreven die middelen aan doelen koppelden. Er werden alleen problemen (delinquent gedrag) verbonden met oorzaken (schooluitval, alcoholgebruik e.d.). De plausibiliteit van de aanpak kon daardoor niet worden beoordeeld. Dit geldt ook voor sommige maatregelen uit het Actieprogramma van Haarlem.
Wat doet Haarlem? In bijlage 4 is een overzicht opgenomen met alle maatregelen die staan genoemd in het Actieprogramma. Bij elke maatregel geven we aan wat de lessen uit de literatuur zijn en beoordelen we of er wetenschappelijke onderbouwing is voor de effectiviteit van de maatregel. Bij sommige maatregelen is het niet helder wat het werkzame mechanisme is, deze beoordelen we als ‘onduidelijk’. Andere maatregelen hebben geen werkzame mechanismen en zijn organisatorisch, bijvoorbeeld ‘In Lokaal Ondermijnings Overleg (LOO) worden periodiek signalen van ondermijning beoordeeld en zo nodig opgepakt’. Deze maatregelen beoordelen we als ‘organisatie’.
De volgende verdeling in categorieën komt naar voren: Effectief
26 maatregelen
Deels effectief
15 maatregelen
Niet effectief
4 maatregelen
Onbekend
2 maatregelen
Onduidelijk
5 maatregelen
Organisatie
36 maatregelen
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
25
Hieronder bespreken op hoofdlijnen welke maatregelen in het actieprogramma staan genoemd en welke wetenschappelijke onderbouwing daarvoor is.
Pakkans en vrijheidsbeneming Het verhogen van de pakkans en vrijheidsbeneming haalt de verdachte uit de roulatie. Dat betekent dat maatregelen die hierop zijn gericht, effectief zijn in het reduceren van criminaliteit of overlast gedurende de periode dat de dader vastzit. De politie en het OM zijn hoofdverantwoordelijk voor de strafrechtelijke handhaving, maar de gemeente kan zeker een belangrijke rol spelen in de dadergerichte aanpak. In het Actieprogramma worden voor de prioriteiten Zorg en Veiligheid, Jeugd en Veiligheid en High Impact Crimes verschillende maatregelen voorgesteld, zoals de persoonsgerichte aanpak van HIC-plegers en de integrale aanpak van individuele jongeren in het Zorg- en Veiligheidshuis. Opgemerkt moet worden dat uit de literatuur blijkt dat het verhogen van de pakkans geen afschrikwekkend effect heeft. Maatregelen gericht op pakkans en vrijheidsbeneming zijn dus enkel effectief op het moment dat de dader vastzit.
Toezicht In de wetenschappelijke literatuur komt duidelijk naar voren dat de aanwezigheid van toezicht effectief is. Het leidt tot meer veiligheid én een veiliger gevoel, maar wel wanneer dit toezicht gericht is op zogenaamde hot spots, hot times en hot shots. Hot spot policing zorgt voor een duidelijke focus, zonder dat er sprake is van verplaatsing van criminaliteit naar andere locaties. Deze aanpak van criminaliteit is veelvuldig terug te vinden in de maatregelen van gemeente Haarlem. Hotspots voor overlast door dak- en thuislozen worden gemonitord, overlast door jeugd op sportparken wordt gehandhaafd en er vinden handhavingsacties plaats in samenwerking met de politie tijdens evenementen. Wanneer gesproken wordt over toezicht gaat het niet enkel om de aanwezigheid van politie, maar ook om ander functioneel toezicht. De inzet van stadswachten, huismeesters, controleurs binnen het openbaar vervoer, particuliere beveiliging en buurtconciërges helpt ook in het terugdringen en voorkomen van criminaliteit en overlast. In Haarlem wordt bijvoorbeeld wijkgericht gewerkt door middel van het inzetten van wijkhandhavers. Ook vinden er acties plaats in voetgangersgebieden in samenwerking met parkeerhandhaving.
Gelegenheidsbeperking Gelegenheidsbeperking kan potentiële daders weerhouden van het plegen van delicten. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om hang- en sluitwerk op woningen om woninginbraken te voorkomen. Studies naar Veilig Ontwerp en Beheer laten een duidelijk preventief effectief zien. Dit concept richt zich op het veiliger maken van gebouwen, woningen en openbare ruimte door zowel in het ontwerp als het beheer van de omgeving rekening te houden met veiligheid. In Haarlem worden fysieke maatregelen ingezet om vandalisme op sportaccommodaties te voorkomen, maar verder staan er in het Actieprogramma weinig andere maatregelen gericht op gelegenheidsbeperking. Ten tijde van de voorafgaande twee actieprogramma’s (2019 en 2020) heeft de gemeente meegedaan aan de pilot veilig wonen waarbij
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
26
subsidie ter beschikking werd gesteld voor het veiliger maken van (corporatie) woningen d.m.v. hang- en sluitwerk.
Betrekken van burgers In de literatuur komen wisselende verhalen naar voren over de effectiviteit van het betrekken van burgers bij veiligheid. Het actief informeren van bewoners over criminaliteit om hen te stimuleren preventiemaatregelen te treffen, blijkt weinig effect te hebben. Als onderdeel van de prioriteit High Impact Crimes heeft gemeente Haarlem een plan van aanpak voor woninginbraken opgesteld, waarbij meerdere maatregelen zijn genoemd die inzetten op de bewustwording van de burgers. Campagnes, adviezen en subsidies zijn relatief duur en werken beperkt. Zoals hierboven beschreven, kan beter worden ingezet op situationele preventiemaatregelen om woninginbraken te voorkomen.
Informeel buurttoezicht heeft daarentegen wel een positief effect op de leefbaarheid van de stad. Het organiseren van buurtpreventie, waarbij buurtbewoners toezicht uitoefenen binnen de eigen woonbuurt en gezamenlijk preventieactiviteiten in gang zetten, blijkt effectief. In Haarlem worden WhatsAppgroepen opgezet ten behoeve van preventie en signalering van verdachte situaties en in Schalkwijk worden buurtouders ingezet ter preventie van jeugdoverlast.
Preventieve jeugdinterventies Vroegtijdige persoonsgerichte interventies kunnen op lange termijn (10 tot 15 jaar) besparingen opleveren in termen van uitkeringen, medische kosten, onderwijskosten, justitiële kosten en kosten bij slachtoffers van misdrijven. Uit een aantal Noord-Amerikaanse studies komt de aanwijzing dat dit kosteneffectief kan zijn. Project Dealende jeugd (nu: Criminele aanwas) is gericht op het weerhouden van jongeren die een criminele carrière in de drugshandel willen starten en kan daarmee in de toekomst een hoop kosten besparen. Om te weten in hoeverre dit project werkzame elementen bevat en daadwerkelijk effectief is, moet echter meer onderzoek worden verricht. De interventie Alleen Jij Bepaalt!, die veelvuldig wordt genoemd in het Actieprogramma, wordt door het NJI erkend als effectief volgens eerste aanwijzingen.
4.1.3
Volledigheid pakket Los van alle uitdagingen die hiervoor zijn besproken, is een belangrijke voorwaarde voor een effectief veiligheidsbeleid een goed passend en volledig pakket aan maatregelen. Het is niet alleen belangrijk dat bewezen effectieve maatregelen worden gekozen, maar ook dat er een logische samenhang zit in het pakket van maatregelen. Want, hoe weten we of we ook daadwerkelijk de beoogde doelen bereiken als we deze maatregelen volgens afspraak uitvoeren? Eén manier om de volledigheid van het pakket van maatregelen te bepalen, is te kijken naar de verhouding tussen het aantal maatregelen dat zich richt op
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
27
daders, slachtoffers en op de omgeving3. De gedachte daarbij is dat voor effectief beleid alle drie aspecten moeten worden meegenomen. Voor 88 maatregelen uit het Actieprogramma is gekeken in hoeverre ze betrekking hebben op daders, slachtoffers en omgeving. Met omgeving kunnen we twee dingen bedoelen: de fysieke omgeving (zoals het verhogen van de verlichting in een wijk ter preventie van woninginbraken) of de sociale omgeving (bijvoorbeeld het uitbouwen van contacten met scholen met het oog op het opvangen van signalen van radicalisering).
Prioriteit
Dadergericht
Slachtoffergericht
Omgevingsgericht
N.v.t.
Totaal
Ondermijnende criminaliteit
11
3
2
14
30
Zorg en veiligheid
8
2
0
8
18
Leefbaarheid van wijken en
11
0
4
2
17
Jeugd en veiligheid
11
1
1
5
18
High Impact Crimes
5
7
0
1
13
Totaal
46
13
7
30
964
buurten
Veruit de meeste maatregelen zijn gericht op daders. Er wordt in mindere mate aandacht besteed aan maatregelen die de kans op slachtofferschap verminderen of een situatie minder aantrekkelijk maken voor criminaliteit en/of overlast.
4.2
Gebruik nieuwste inzichten In deze paragraaf kijken we naar de vraag: Maakt Haarlem gebruik van de nieuwste inzichten op dit beleidsterrein? Deze vraag is niet volledig te beantwoorden, er is tenslotte geen overzicht van de nieuwste inzichten. Uit de beoordeling van de maatregelen blijkt dat Haarlem voornamelijk maatregelen inzet op daders en minder op maatregelen gericht op situaties en slachtoffers. Daarom kijken we welke (effectieve) maatregelen gericht op slachtoffers en situaties worden ingezet in andere gemeenten die mogelijk ook relevant zijn voor Haarlem. In de jaarlijkse actieplannen van andere gemeenten zien we veelal vergelijkbare prioriteiten: met name ondermijning, jeugdcriminaliteit en high impact crimes komen vaak terug.
Slachtoffergericht Verschillende gemeenten stellen de eis dat (nieuwe) woningen moeten voldoen aan het Politiekeurmerk Veilig Wonen (PKVW), deze maatregel is met name gericht op het tegengaan van woningbraken. Een maatregel die ook deel uit maakt van het PKVW en bewezen effectief is, is het verbeteren van hang- en sluitwerk van woningen. Gemeenten maken hier afspraken over met woningbouwcoöperaties of stellen subsidies beschikbaar. Buurtbemiddeling komt vaak voor in de uitvoeringsplannen van gemeenten voor het aanpakken van (sociale) overlast (prioriteit leefbaarheid in wijken en buurten). Hierbij is 3 Dit is gebaseerd op de klassieke crime triangle uit de criminologie. Van Eck (2003) stelt dat de aanpak van criminaliteit zich moet