Vaststellen financiële spelregels ontwikkelzones

Raadsstuk

Onderwerp Vaststellen financiële spelregels ontwikkelzones Nummer Portefeuillehouder Programma/beleidsveld Afdeling Auteur Telefoonnummer Email Kernboodschap

2023/1860045 Roduner, F.J. 4.1 Wonen en Woningbouw CC Aida Alic-Suljic 023-255-4777 asuljic@haarlem.nl Haarlem heeft de ambitie om de 10.000 woningen toe te voegen aan de Haarlemse woningvoorraad en de ruimtelijke kwaliteit te doen toenemen. Om de woningbouwproductie te versnellen zijn zogenaamde "ontwikkelzones" geïntroduceerd. Een ontwikkelzone is een gebied met daarin verschillende ontwikkellocaties die in onderlinge samenhang ontwikkeld worden. Om de uitvoeringskracht te versterken is het van belang dat de sturing en beheersing van de zones optimaal wordt ingericht. Om dit te realiseren is het van belang dat snel en adequaat kan worden bijgestuurd binnen de vooraf gestelde kaders. Een duidelijke verantwoording achteraf moet ook onderdeel zijn van de af te spreken spelregels. Bij de Kadernota 2024 heeft de raad ter versterking van de sturing en beheersing van de ontwikkelzones een zonereserve ingesteld. Deze reserve draagt bij aan de uitvoeringskracht, binnen de gestelde kaders door de raad. Toegezegd is om een set met financiële spelregels aan te bieden. De regels gelden voor alle woningbouwimpuls-projecten (WBI-projecten) waarbij de raad heeft besloten om middelen in de zonereserve te storten.

Behandelvoorstel voor commissie

De commissie Ontwikkeling wordt verzocht advies te geven aan de raad over het voorstel van het college in paragraaf 2 en over de wijze van agendering van het raadsstuk in de raadsvergadering.

Relevante eerdere besluiten

- Kadernota 2024

Kenmerk: 2023/1860045

1/9

Besluit College d.d. 7 november 2023

1. Het college stelt het voorstel aan de raad vast. de secretaris,

Besluit Raad d.d. ………. (wordt ingevuld door de griffie)

de burgemeester,

De raad der gemeente Haarlem, Gelezen het voorstel van het college van burgemeester en wethouders, Besluit: 1. De voorgestelde financiële spelregels voor de ontwikkelzones vast te stellen

de griffier,

de voorzitter,

1. Inleiding Haarlem heeft de ambitie om de 10.000 woningen toe te voegen aan de Haarlemse woningvoorraad en de ruimtelijke kwaliteit te doen toenemen. Om de woningbouwproductie te versnellen zijn zogenaamde "ontwikkelzones" geïntroduceerd. Een ontwikkelzone is een gebied met daarin verschillende ontwikkellocaties die in onderlinge samenhang ontwikkeld worden. In de Kadernota 2024 werd de toezegging gedaan om spelregels rond de sturing en beheersing van de ontwikkelzones bij de Programmabegroting 2024-2027 aan te bieden aan de raad. Aan deze toezegging kon geen tijdige invulling worden gegeven en de spelregels worden nu separaat aangeboden aan de raad. De regels gelden voor alle woningbouwimpuls-projecten (WBI-projecten) waarbij de raad heeft besloten om middelen in de zonereserve te storten. Om de uitvoeringskracht te versterken is het van belang dat de sturing en beheersing van de zones optimaal wordt ingericht. Om dit te realiseren is het van belang dat snel en adequaat kan worden bijgestuurd binnen de vooraf gestelde kaders en spelregels. Een duidelijke verantwoording achteraf is ook onderdeel van de spelregels. Bij de kadernota 2024 is door de raad een reserve Ontwikkelzones ingesteld.

Vorming van een reserve was noodzakelijk omdat aan de inkomstenkant verschillende geldstromen bestaan en het essentieel is dat de gemeente Haarlem hierover achteraf met goedkeuring van de externe accountant kan rapporteren. Middelen die niet aantoonbaar

Kenmerk: 2023/1860045

2/9

(rechtmatig) uitgegeven zijn voor het specifieke doel, moeten immers teruggestort worden naar het Rijk. 2. Voorstel aan de raad Het college stelt aan de raad voor de in deze raadsnota uitgewerkte financiële spelregels voor de ontwikkelzones vast te stellen. 3. Beoogd resultaat Om zicht te krijgen op de financiële uitvoerbaarheid van de ontwikkelzones zijn per zone businesscases opgesteld. De huidige regelgeving voor sturing en bewaking binnen ontwikkelprojecten is vooral gericht op individuele projecten en niet zozeer op en ontwikkelzone als verzameling van deelprojecten met onderlinge samenhang. Het bevat daardoor niet de juiste spelregels voor het sturen, beheersen en bewaken van de vastgestelde businesscase. Om deze reden wordt een aangepaste set aan financiële spelregels voorgesteld voor de businesscases van de ontwikkelzones, welke een afgeleide zijn van de bestaande regels in de financiële verordening met betrekking tot de grondexploitaties (artikel 21 van de financiële verordening). Met als doel te kunnen compenseren binnen de zone en het versterken van de uitvoeringskracht binnen de business case zonder hiervoor terug te moeten naar de Raad, mits dit binnen de gestelde kaders past. De nieuwe spelregels dragen bij aan de versterking van de uitvoeringskracht, doordat er binnen deze spelregels snel en adequaat kan worden bijgestuurd binnen de vooraf gestelde kaders.

De verantwoording aan de gemeenteraad wordt met de nieuwe afspraken eveneens verduidelijkt en verbeterd, doordat in samenhang per ontwikkelzone wordt gerapporteerd over verschillende geldstromen binnen een zone. 4. Argumenten Een ontwikkelzone is een gebied met daarin verschillende ontwikkellocaties die in onderlinge samenhang ontwikkeld worden. Per ontwikkelzone wordt een businesscase opgesteld, de businesscase is een integrale, financiële doorrekening van de ontwikkelzone. In de businesscase worden de gemeentelijke (publieke) investeringen, uitgaven en opbrengsten (bijvoorbeeld de te ontvangen exploitatiebijdragen op grond van een anterieure overeenkomst of een gemeentelijke grondverkoop of grondexploitatie) vertaald naar een kasstroom en uitgezet in de tijd. De businesscases bestaat uit een verzameling van nauw verwante investeringsbudgetten, exploitatiebudgetten, ontwikkelprojecten met anterieure overeenkomsten, grondexploitaties, reserves en subsidies. Geconstateerd is dat de huidige regelgeving geen goede uitgangspunten biedt voor het sturen, beheersen en bewaken van de vastgestelde businesscases. De gemeenteraad heeft de huidige financiële kaders vastgelegd in de gemeentelijke verordeningen. De financiële kaderstelling is vastgelegd in de beheersverordening (artikel 212 Gemeentewet). In de

Kenmerk: 2023/1860045

3/9

financiële verordening wordt ingegaan op de spelregels met betrekking tot exploitatiebudgetten (artikel 5, lid 1/4), investeringsbudgetten (artikel 5 lid 2/5) en grondexploitaties (artikel 21). Omdat de zones zijn opgebouwd uit alle bovenstaande onderdelen (exploitatiebudgetten, investeringen en grondexploitaties) ontstaan de volgende knelpunten: -

Opbrengsten dienen binnen de zone worden gehouden: een businesscase bestaat uit verschillende deelontwikkelingen waarbij de opbrengsten uit ontwikkellocaties (gedeeltelijk) dekking zijn voor de publieke investeringen binnen de zone. Dit betreft bijvoorbeeld exploitatiebijdragen van ontwikkelende partijen (anterieure overeenkomsten) of grondopbrengsten. ‘Overschotten’ dienen beschikbaar te blijven voor het dekken van andere kosten binnen de zone. - Er dient schuifruimte te zijn tussen begrotingsonderdelen: Omdat de businesscase bestaat uit verschillende deelprojecten en investeringen landen de baten en lasten van een zone op verschillende plaatsen binnen de begroting. Voor de verschillende onderdelen gelden verschillende spelregels, waardoor het niet mogelijk is om tussen de verschillende onderdelen binnen de businesscase te schuiven. - Er dient schuifruimte te zijn tussen de jaren: Als gevolg van vertragingen in de uitvoering kunnen er verschuivingen optreden tussen verschillende jaren. Flexibiliteit tussen jaren is daarom gewenst. Inzicht in (resterende) dekking: Doordat de baten en lasten op verschillende plaatsen binnen de begroting landen is er geen goed overzicht van de nog beschikbare dekking.

Omdat er geen sprake is van een gesloten systeem, ontstaat het risico dat de beschikbare dekking ‘verdwijnt’ in het exploitatieresultaat of dat gemaakte zonekosten worden verantwoord t.l.v. het rekeningresultaat. 5. Risico’s en kanttekeningen Kanttekening Met de voorgestelde financiële spelregels wordt afgeweken van de kaders vastgelegd in de gemeentelijke verordeningen. Financiële ontwikkelingen binnen een zone zullen gestuurd, bewaakt en beheerst worden op het publieke tekort van de zone (netto contante waarde). Dit is een andere manier van sturing voor het gemeentebestuur van Haarlem. Om het gemeentebestuur op de hoogte te houden van de zones wordt er als volgt gerapporteerd: a. Gelijk oplopend met het MPG wordt een Meerjaren Prognose Zones (MPZ) opgesteld. Dit document geeft een toelichting op de stand van zaken binnen de zones (planning en voortgang, inhoudelijke wijzigingen, risico's, de ontwikkeling van de zone-reserve etc.) en een toelichting op de actualisatie van de businesscases en het saldo daarvan. Daarmee geeft de MPZ een overzicht op de algemene ontwikkeling en voortgang binnen de zones. De MPZ bevat een uitgebreide verschillenanalyse en wordt tegelijk met de Kadernota vastgesteld door de raad.

Kenmerk: 2023/1860045

4/9

b. De rapportage over de actuele risico's wordt twee keer per jaar gemeld aan de raad. Dit is conform de regeling Grote Risicovolle Projecten.

6.Uitvoering Voorgestelde financiële spelregels voor de ontwikkelzones Om eerder benoemde knelpunten op te lossen is het van belang om voor de zones nieuwe spelregels te introduceren. Aangezien de financiële ontwikkelingen binnen een zone het best te sturen, bewaken en beheersen zijn op het publieke tekort van de zone (netto contante waarde) is er een parallel met de grondexploitaties. Waar bruikbaar zijn de spelregels voor de sturing en beheersing van de ontwikkelzones afgeleid van de regels met betrekking tot grondexploitaties. Daarin tegen zijn er ook verschillen. In een ontwikkelzone is minder beleidsvrijheid vanwege de subsidievoorwaarden van het rijk. Verder geldt voor de ontwikkelzones dat er relatief weinig eigen grondbezit aanwezig is, waardoor er meer op saldi dan op onderliggende stromen gestuurd zal worden. De nieuwe voorgestelde spelregels voor de zones zijn dan ook een afgeleide van de bestaande regels met betrekking tot de grondexploitaties (artikel 21 van de financiële verordening). Artikel 21 Financiële verordening Grondexploitaties, Verordening artikel 212 Gemeenwet 1. Voordat gronden in exploitatie worden genomen, wordt een grondexploitatie opgesteld. De grondexploitatie wordt vastgesteld en geopend door de raad.

Voorgestelde spelregels zones

2. De grondexploitatie bevat tenminste een opstelling van: a. een planologische kaart van het te exploiteren grondgebied met plangrenzen; b. een beschrijving van het te ontwikkelen programma en de uit te voeren werken; c. een uitvoeringsplanning en een vooraf gedefinieerde looptijd; d. een risico analyse; e. de (geraamde) ontwikkelingskosten voor vervaardiging van bouwrijpe grond, inclusief een eventuele bijdrage aan bovenwijkse voorzieningen. De kostensoorten die hier geactiveerd mogen worden zijn aangegeven in de kostensoortenlijst conform artikel 6.2.3 , 6.2.4 en 6.2.5 van het Besluit Ruimtelijke Ordening; f. de (geraamde) opbrengsten van de in exploitatie te nemen gronden, gebaseerd op de jaarlijks vast te

2. Het MPZ bevat per zone tenminste een opstelling van: a. een planologische kaart van het plangebied met daarin aangegeven (voor zover bekend) de verschillende deelontwikkelingen; b. een beschrijving van het te ontwikkelen woningbouw- en overige programma’s en de uit te voeren werken inclusief een planning inclusief de op te leveren woningen en bijbehorende looptijd; c. een risico analyse; d. Een overzicht van de verwachte gemeentelijke kosten en opbrengsten. De opbrengsten zijn in dit geval eventuele grondexploitatieresultaten, opbrengsten van grondverkopen en bijdragen op grond van anterieure overeenkomsten. Kosten zijn de

1. Het college stelt de business case vast en dient deze als aanvraag in voor de WBIsubsidie. Als de WBI-subsidie is toegekend, dan wordt de businesscase een onderdeel van het MPZ.

Kenmerk: 2023/1860045

5/9

stellen nota Grondprijzen, en overige inkomsten waaronder subsidies en/of bijdragen van derden; de resultaten van tijdelijk beheer, inclusief rente over het geïnvesteerd vermogen/de boekwaarde; g. de resultaten van tijdelijk beheer, inclusief rente over het geïnvesteerde vermogen/de boekwaarde; h. het eindresultaat van de exploitatie op eindwaarde en contante waarde per boekjaar. 3. Jaarlijks wordt per exploitatie en voor het geheel van exploitaties een geactualiseerd meerjarenperspectief (MPG) bij de Kadernota opgesteld gebaseerd op actuele parameters voor kosten- en opbrengstenstijging en ter vaststelling voorgelegd aan de raad. Hierbij dienen per grondexploitatie minimaal de volgende zaken te worden behandeld: a. de herziene onderdelen zoals vermeld in lid 2 van dit artikel, respectievelijk een eenduidige verwijzing naar een eerdere vaststelling als onderdelen niet zijn gewijzigd; b. de gerealiseerde kosten en opbrengsten tot aan de herziening en de oude versus de nieuwe prognoses; c. een analyse van de verschillen ten opzichte van de laatst vastgestelde grondexploitatie.

4. Een grondexploitatie wordt daarnaast herzien door een besluit van de raad. Een herzieningsbesluit van een grondexploitatie is nodig in het geval dat: a. de kosten en/of opbrengsten meer dan 10% afwijken van de laatst vastgestelde grondexploitatie en de afwijking groter is dan € 250.000; b. het programma substantieel afwijkt van het laatst bestuurlijk vastgestelde programma; c. het saldo op contante waarde meer dan € 250.000 afwijkt van de laatst vastgestelde grondexploitatie; d. het referentiekader moet worden aangepast.

5. De uitgaven binnen een door de raad bij de MPG vastgestelde grondexploitaties worden, voor het komende begrotingsjaar, geautoriseerd bij het vaststellen van de jaarbegroting.

publieke investeringen en exploitatie uitgaven. e. het publiek tekort van de zone op eindwaarde en contante waarde per boekjaar. f. Voor zover bekend een overzicht van de deelgebieden en de saldi daarvan 3. Jaarlijks wordt er een geactualiseerde MPZ opgesteld gebaseerd op actuele parameters voor kosten- en opbrengstenstijging. De bijstelling wordt jaarlijks bij de Kadernota ter vaststelling voorgelegd aan de raad. Hierbij dienen per zone minimaal de volgende zaken te worden behandeld: a. de herziene onderdelen zoals vermeld in lid 2 van dit artikel, respectievelijk een eenduidige verwijzing naar een eerdere vaststelling als onderdelen niet zijn gewijzigd; b. de gerealiseerde kosten en opbrengsten tot aan de herziening en de oude versus de nieuwe prognoses; c. een analyse van de verschillen ten opzichte van de laatst vastgestelde businesscase. d. inzicht in de onderliggende deelgebieden / ontwikkelingen en de relatie met de businesscase. 4. Het MPZ wordt daarnaast herzien door een besluit van de raad. Uiteraard moet de herziening zo worden vormgegeven dat het past binnen de vastgestelde kaders. De kaders zijn vastgesteld tijdens de BKZsubsidieaanvraag/business case. Een herzieningsbesluit van het MPZ is nodig in het geval dat: a. het saldo op contante waarde meer dan € 250.000 afwijkt van het laatst vastgestelde MPZ; b.

het programma substantieel afwijkt van de laatst bestuurlijk vastgestelde businesscase; c.. het referentiekader moet worden aangepast. 5. Het gemeentelijk aandeel van het vastgestelde publiek tekort, dat in de vastgestelde businesscase is opgenomen, wordt in de zonereserve gestort. a. Alle uitgaven binnen de zone worden direct (indien er sprake is van exploitatie uitgaven) of indirect (via kapitaallastenreserve indien er

Kenmerk: 2023/1860045

6/9

6. Een complex of deelcomplex wordt, bij raadsbesluit, geliquideerd wanneer (nagenoeg) alle tot het complex behorende gronden hun eindbestemming hebben bereikt, juridisch en economisch zijn geleverd en er geen uitgaven of inkomsten meer te verwachten zijn.

sprake is van investeringsuitgaven) gedekt via de zonereserve. b. Mutaties van de zonereserve vallen onder het principebesluit. Zo lang de uitgaven binnen het vastgestelde financiële kader van de businesscase blijven mogen de mutaties achteraf via de P&C-documenten worden gemeld. c. Aangezien de investeringen binnen de MPZ reeds door de raad zijn vastgesteld zijn er voor investeringen binnen de vastgestelde kaders geen separate raadsbesluiten nodig. Bij de afronding van een businesscase besluit de raad over een eventueel in de reserve resterend bedrag vanuit de businesscase.

Zonereserves In de Kadernota 2024 is voorgesteld om een zonereserve in te stellen. Deze zonereserve dient als dekking voor de benodigde cofinanciering van de ontwikkelzones. Bij het vaststellen van de businesscase van een zone wordt incidenteel de gehele eigen bijdrage in het tekort in de reserve gestort. Naast de initiële storting worden gedurende de looptijd van de businesscase positieve exploitatieresultaten en de resultaten grondexploitaties die binnen de betreffende zone vallen, in de reserve gestort. Indien aan de orde wordt ook de vrijvallende WBI in de reserve gestort. Bijstellingen in de hoogte van de reserve (o.b.v. een gewijzigde netto contante waarde in de businesscases) vinden plaats bij de Kadernota. Alleen afwijkingen in de netto contante waarde groter dan 10% leiden tot een bijstelling. Hiermee volgen we artikel 21 Grondexploitaties van de financiële verordening. De bestedingsramingen zijn vastgelegd in de vastgestelde businesscases van de zones. De looptijd van de reserve loopt gelijk op met de looptijd van de ontwikkelzones. De beschikbare middelen in de reserve zijn nooit hoger dan de benodigde dekking voor de realisatie van de businesscases. Er kan worden geschoven tussen de verschillende subreserves.

Een belangrijke wettelijke regel is dat stortingen en onttrekkingen aan reserves alleen zijn toegestaan wanneer deze zijn gedekt door een vóór 31 december van het verslagjaar genomen raadsbesluit dan wel wanneer door de raad een principebesluit is genomen om bepaalde (toekomstige) baten en/of lasten te muteren in een bepaalde reserve. Indien hier niet aan is voldaan is er sprake van een financiële onrechtmatigheid.

Kenmerk: 2023/1860045

7/9

Een uitzondering hierop vormen de raads(principe)besluiten waarbij geregeld is dat saldi altijd ten gunste of laste van een specifieke bestemmingsreserve komen. Bij de Kadernota 2024 is door de raad een principebesluit genomen dat de saldi binnen de zones altijd ten guste of ten laste komen van de reserve Ontwikkelzones. Dit besluit is genomen omdat:  Bij de ontwikkelzones sprake is van een meerjarig financieel kader, waarbij vooraf niet altijd duidelijk is in welk jaar de kosten en opbrengsten vallen;  Pas aan het einde van het jaar kan er een berekening worden gemaakt van de vrijval van de WBI-subsidie en het saldo van baten en lasten binnen de zone. Gezien de complexiteit van de activiteiten binnen de zone zal dit nooit exact gelijk zijn aan de ramingen. Dit betekent dat de storting cq. onttrekking aan de reserve altijd zal afwijken van de ramingen. Verantwoording zones Gelijk oplopend met het MPG wordt een Meerjaren Prognose Zones (MPZ) opgesteld. Dit document geeft een toelichting op de stand van zaken binnen de zones (planning en voortgang, inhoudelijke wijzigingen, risico's, de ontwikkeling van de zone-reserve etc.) en een toelichting op de actualisatie van de businesscases en het saldo daarvan. Daarmee geeft de MPZ een overzicht op de algemene ontwikkeling en voortgang binnen de zones. De MPZ bevat tevens een uitgebreide verschillenanalyse.

In deze verschillenanalyse worden verschuivingen tussen de verschillende deelprojecten binnen de zone expliciet zichtbaar gemaakt. In de toelichting wordt e.e.a. ook afgezet tegen de actuele subsidiebeschikking. Daarbij gaat het in ieder geval om de volgende voorwaarden: • Voortgang woningbouw; ligt de woningbouw op schema. Gerapporteerd wordt over volume (aantal woningen), type (percentage betaalbaar) en tempo/fasering. • Woningbouwprogramma; worden de aangegeven woningaantallen en aantallen sociale en betaalbare woningen nog gehaald • Voortgang op de realisatie van de aangegeven maatregelen • Financiële kaders; hoe verhoudt het tekort zich tot de toegekende subsidie De MPZ wordt tegelijk met de Kadernota vastgesteld door de raad.

Kenmerk: 2023/1860045

8/9

Naast het jaarlijks opstellen van een MPZ wordt er via de paragraaf grondbeleid gerapporteerd. DOCUMENT KADERNOTA PROGRAMMABEGROTING

BESTUURSRAPPORTAGE

DECEMBERRAPPORTAGE JAARREKENING

INHOUD Samenvatting actualisaties (o.b.v. zoneplan (cf. opzet MPG) • Financiële resultaten • Stand reserve • Risico’s i.r.t. weerstandsvermogen • Belangrijkste ontwikkelingen • Meer inhoudelijk over de voortgang • Financieel alleen iets melden als er sprake is van substantiële wijzigingen in de Businesscase Geen, alleen indien noodzakelijk voor begrotingsrechtmatigheid • Financiële resultaten • Gerealiseerde baten en lasten in het verslagjaar onderverdeeld in geactiveerde bedragen en exploitatiekosten • Stand reserve en toelichting op de mutaties • Stand subsidie woningbouwimpuls • SiSa-verantwoording

Kenmerk: 2023/1860045

9/9