Rekenkameronderzoek naar overlast in de openbare ruimte - Weinig concreet beleid, veel resultaat

juli 2025

REKENKAMERONDERZOEK NAAR OVERLAST IN DE OPENBARE RUIMTE

Weinig concreet beleid, veel resultaat

Rekenkamer Haarlem

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

Inhoudsopgave

7.1.1

Ervaren overlast

25

7.1.2

Gemaakte meldingen

27

7.1.3

Afhandeling melding(en)

29

7.1.4

Eigen verantwoordelijkheden bij voorkomen en bestrijden overlast

32

2

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

Bestuurlijke samenvatting Overlast is een complex begrip dat niet enkel een objectief vast te stellen gedraging is, maar in belangrijke mate wordt bepaald door subjectieve beleving: wat de één als storend ervaart, kan voor de ander volstrekt acceptabel zijn. Onderzoek naar overlast gaat dus om ervaringen met overlast, geen metingen van overlast. Onderzoek toont aan dat overlastbeleving tot stand komt via een proces van waarneming, beoordeling en reactie, waarbij persoonlijke en sociale en factoren een grote rol spelen. Overlast is daarmee naast een fysiek ook een sociaal fenomeen. Haarlem is een sterk verstedelijkte gemeente met een van de hoogste bevolkingsdichtheden van Nederland, wat overlastgevoelens zoals geluid, afval en conflicten tussen bewoners versterkt. De spreiding van jongeren, een leeftijdsgroep die relatief vaak als overlastgever wordt aangemerkt, is over de stad redelijk gelijk. Op indicatoren van overlast scoort Haarlem hoger (eenpersoonshuishoudens) of vergelijkbaar (werkloosheid en lage inkomens) met landelijke cijfers. Deze gegevens benadrukken dat overlast mede vaker voorkomt in steden. Uit de documentstudie blijkt dat het beleid over overlast geen concrete of meetbare doelen bevat. Als voorbeeld kan de aanpak jeugdoverlast worden genomen.

De ambitie is om eind 2026 een ‘effectieve aanpak van jeugdoverlast (…) waarbij passende interventie zijn ingezet in goede samenwerking met ketenpartners’. Zonder definities voor bijvoorbeeld effectief, passend en goed staat hier niet meer dan een richting. De uitleg gaat ook niet verder. Ook in het Actieprogramma Veiligheid en handhaving 2024 bieden de geformuleerde ambities het college veel vrijheid van handelen. Op basis van gesprekken met coördinatoren Veiligheid en Handhaving, beleidsmedewerkers en de portefeuillehouder blijkt dat men vooral klachtgestuurd te werk gaat. In de gemeente is er wel in toenemende mate aandacht voor preventie en wijkgerichte, integrale samenwerking. Echter, de aanpak blijkt complex door versnippering van verantwoordelijkheden in de gemeentelijke organisatie en beperkte handhavingscapaciteit. Er wordt richting gegeven aan de uitvoering van overlastbeleid in de vorm van algemene en specifieke documenten. Instrumenten zoals het ‘Actieprogramma Veiligheid en Handhaving’, wijkprofielen, factsheets en werkinstructies zorgen voor richting in de uitvoering. Boa’s en coördinatoren geven aan dat zij goed met deze instrumenten kunnen werken, al stuiten zij in de praktijk op knelpunten zoals beperkte capaciteit en trage afhandeling van meldingen.

Verder zijn zij in de praktijk meer tijd kwijt aan meldingen die te maken hebben met overlast door afval en jongeren dan andere soorten overlastmeldingen. De aanpak van jongerenoverlast is problematisch omdat deze zich bij handhaving verplaatst naar een andere locatie. De wijkagenten geven aan goed samen te werken met de gemeente en benadrukken het belang van een preventieve aanpak, vooral bij jeugd- en GGZ-gerelateerde overlast. Echter, zij signaleren dat hier onvoldoende capaciteit en middelen, zoals opvangplekken voor inwoners met acute GGZ-problematiek en voorzieningen voor jongeren, voor zou worden vrijgemaakt. Door een gebrek aan formatie kan de gemeente zich alleen op curatie richten en is er geen ruimte voor preventie. Initiatieven als buurtouders dragen bij aan leefbaarheid en vroegsignalering, maar vragen om structurele ondersteuning en erkenning vanuit de gemeente. De uitvoeringspraktijk laat dus zien dat effectieve aanpak van overlast niet alleen afhankelijk is van handhaving, maar ook van samenwerking, vertrouwen en lokale kennis. De resultaten van dit onderzoek laten zien dat inwoners vooral hinder ervaren van rommel op straat, te hard rijdende fietsen en auto’s, geluidsoverlast en parkeeroverlast. Observaties van de onderzoekers onderschrijven deze bevindingen.

Hoewel het melden van overlast als laagdrempelig wordt ervaren, geven veel respondenten aan dat (onduidelijkheid over) de opvolging leidt tot frustratie. Met name het gebrek aan structurele terugkoppeling en de beperkte effectiviteit van de oplossingen worden als knelpunten ervaren. Veel inwoners zien geen rol voor zichzelf weggelegd bij het voorkomen en bestrijden van overlast. Ook blijkt dat het aantal meldingen per type overlast niet altijd overeenkomt met de mate waarin een type overlast wordt ervaren, wat

3

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

duidt op een discrepantie tussen beleving en meldingsbereidheid. De Veiligheidsmonitor bevestigt dat Haarlem bovengemiddeld scoort op overlast in vergelijking met de veiligheidsregio Kennemerland, waarbij vooral verkeers- en verloederingsproblemen dominant zijn. Observaties in de stad tonen echter aan dat de intensiteit van overlast overwegend laag is, met rommel op straat als meest zichtbaar probleem. De gesproken afvaardiging gemeenteraad van Haarlem heeft weinig direct contact met ambtenaren, boa’s, wijkagenten en buurtouders. De raadsleden baseren hun beeld van de stad vooral op eigen observaties en contacten. Raadsleden zijn zich bewust van het verschil tussen individueel en algemeen belang en voorkomen dat incidenten automatisch tot beleidswijzigingen leiden. Hoewel handhaving soms als brede oplossing wordt gezien, erkent de raad ondanks de moeilijk meetbare resultaten ook het belang van preventie. Onderzoek in andere gemeenten laat zien dat een integrale, gebiedsgerichte aanpak en goede samenwerking tussen partners binnen én buiten de gemeentelijke organisatie cruciaal zijn voor het terugdringen van overlast. Ook blijkt dat bestuurlijke sturing op basis van goede informatie en ruimte voor maatwerk bij complexe problematiek, zoals jeugdoverlast en GGZ-gerelateerde overlast, essentieel is. Het onderzoek laat een tweeledig beeld zien.

De conclusie luidt dat de uitvoering wel, en het beleid van de gemeente Haarlem niet doelmatig en doeltreffend is in het bestrijden van overlast. Het gemeentelijk beleid bevat wel ambities, maar deze zijn weinig concreet geformuleerd en kennen geen meetbare doelen, waardoor effectiviteit lastig is vast te stellen. Het bestrijden van overlast is doelmatig en doeltreffend, alhoewel er ruimte is voor verbetering. In de uitvoering functioneren de eerstelijnsmedewerkers goed, maar de coördinatie en afhandeling binnen de organisatie schieten tekort, vooral bij meldingen die meerdere afdelingen raken. Hier is winst te behalen. Een snellere en zo mogelijk adequate afhandeling leidt tot meer vertrouwen in de lokale overheid. Als de raad meer sturing wil, zal zij erop moeten toezien dat het beleid concreter wordt geformuleerd. Dit zal echter niet direct leiden tot betere uitvoering, sterker, gezien de huidige kwaliteit van de uitvoering, zou het effect zelfs averechts kunnen zijn. Een te gedetailleerd beleid kan uitvoerders in hun vrijheid belemmeren om op onvoorziene gebeurtenissen te reageren.

4

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

1. Inleiding 1.1 Aanleiding De rekenkamer van de gemeente Haarlem stelt dat overlast in de stad zeer divers is: zo worden hier parkeeroverlast, geluidsoverlast, hangjongeren, verkeerd geplaatst afval, fatbikes en flitsbezorgers, onder geschaard. De Rekenkamer heeft aangegeven dat de gemeenteraad veel belangstelling heeft voor het perspectief van inwoners.

1.2 Doel- en vraagstelling Doelstelling Het doel van het onderzoek is om op basis van inzichten in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de gemeentelijke aanpak van overlast in de openbare ruimte aanbevelingen doen ter verbetering. Daarnaast beoogt dit onderzoek bruikbare handvatten te bieden voor de raad.

Vraagstelling Het bovengenoemde leidt tot de volgende hoofdvraag: Is het beleid van de gemeente Haarlem doelmatig en doeltreffend in het bestrijden van overlast?

De volgende deelvragen zijn geformuleerd om alle relevante vlakken te raken aan bovengenoemd onderzoeksdoel en hoofdvraag: • Wat is de bestuurlijke, geografische en demografische gemeentelijke context waarbinnen het onderzoek plaatsvindt? • Hoe groot is het probleem van overlast in Haarlem: ervaren inwoners veel overlast? • Hoe ervaren inwoners het melden van overlast en de afhandeling hiervan? • Hoeveel meldingen ontvangt gemeente Haarlem en hoe zijn deze meldingen onderverdeeld in categorieën, locatie (wijken) en periode? • Welk beleid voert de gemeente Haarlem op het gebied van preventie van overlast? Hoe wordt dit beleid uitgevoerd? Worden de doelen bereikt? • In hoeverre werkt de gemeente Haarlem samen met andere instanties en belanghebbenden om overlast te voorkomen en aan te pakken? • In hoeverre is er sprake van coördinatie en samenwerking tussen verschillende domeinen binnen de gemeente in de aanpak van overlast? • Zijn er lessen te leren van andere gemeenten of praktijksituaties die in Haarlem zouden werken om overlast aan te pakken? • Hebben raadsleden het gevoel adequaat invulling te kunnen geven aan hun controlerende en kaderstellende rol binnen dit dossier?

5

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

1.3 Leeswijzer Dit rapport begint met een afbakening en duiding van het onderwerp in Hoofdstuk 3, de ‘reflectie op het onderwerp’. Vervolgens wordt de gemeentelijke context door middel van demografische data geduid in Hoofdstuk 4. In Hoofdstuk 5 wordt het gemeentelijk beleid geanalyseerd en geduid door beleidsmedewerkers, coördinatoren veiligheid en handhaving en de portefeuillehouder. De uitvoering komt in Hoofdstuk 6 aan bod, met resultaten van een documentenstudie van uitvoeringsinformatie en van groepsgesprekken met, onder andere, boa’s, buurtouders en wijkagenten. In dit hoofdstuk worden eveneens de resultaten beschreven van eigen waarnemingen van tien onderzoekers langs vijf verschillende routes door heel Haarlem. Daarnaast worden ook de resultaten weergegeven van negentien straatinterviews die zij met inwoners van Haarlem afnamen. In Hoofdstuk 7 wordt de overlastbeleving in de gemeente Haarlem geduid vanuit de perspectieven van inwoners, buurtverenigingen, gemeentelijke data en de onderzoekers. Vervolgens wordt in Hoofdstuk 8 duidelijk hoe de raad omgaat met het thema overlast. In Hoofdstuk 9 worden geleerde lessen uit voorgaand onderzoek belicht. Verder worden de onderzoeksvragen en het normenkader beantwoord in hoofdstuk 10.

Tot slot worden in de bijlage een verantwoording en aanvullende achtergrondinformatie weergegeven voor de enquêtes onder inwoners en buurtverenigingen.

6

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

2. Nota van conclusies en aanbevelingen In deze nota worden de belangrijkste conclusies en aanbevelingen weergegeven uit het onderzoek naar overlast in de openbare ruimte. De hoofdvraag van het onderzoek is: Is het beleid van de gemeente Haarlem doelmatig en doeltreffend in het bestrijden van overlast?

Conclusie 1: Doelmatige en doeltreffende uitvoering is onvoldoende verankerd in beleid De uitvoering van overlastbestrijding door eerstelijnsmedewerkers (boa's, wijkagenten, coördinatoren) functioneert goed. Successen in de praktijk zijn vooral te danken aan de inzet van betrokken medewerkers. Het gemeentelijk beleid bevat weinig concreet geformuleerde ambities zonder meetbare doelen, waardoor de effectiviteit moeilijk is vast te stellen. Het is van belang voor de raad om zich de vraag te stellen of dit de door haar gewenste keuze is. Het ontbreken van concreet beleid maakt de aanpak kwetsbaar: bij personeelswisseling, reorganisaties of bezuinigingen kunnen effectieve werkwijzen verloren gaan omdat ze niet zijn geborgd. Concreet beleid kan weer leiden tot beperkte mogelijkheden voor college en ambtelijke organisaties om te reageren op nieuwe ontwikkelingen.

Aanbevelingen aan de gemeenteraad • Bepaal welke informatie u als raad echt nodig hebt om uw kaderstellende en controlerende rol goed te kunnen vervullen. Houd daarbij expliciet in gedachten dat meer data niet automatisch tot meer inzicht leidt: monitoring heeft pas waarde heeft als duidelijk is wát en waarom er gemeten wordt. Daarnaast heeft een monitor alleen meerwaarde wanneer zij systematisch en regelmatig wordt opgesteld. Door vooraf de informatiebehoefte scherp te definiëren voorkomt de raad dat zij wordt overspoeld met data, met als risico dat sturing geschiedt op anekdotisch bewijs.

•

Overweeg of u een concreter beleidskader wenst. Als dat het geval is vraag dan het volgende aan het college: formuleer een concreter beleidskader voor de aanpak van overlast, inclusief duidelijke doelstellingen en resultaatindicatoren. Zorg daarbij dat afdelingen intern beter samenwerken bij de afhandeling van overlast, zodat complexe meldingen efficiënter worden opgepakt. Overweeg om voor zwaarwegende overlastvormen vast te stellen aan welke criteria een effectieve aanpak moet voldoen. Dit maakt de huidige uitvoering beter geborgd voor de toekomst. • Zie, als u een concreter beleidskader wenst, toe op het opstellen van duidelijk en meetbaar beleid en stel kaders waarbinnen het college moet opereren om overlast structureel aan te pakken. Blijf daarbij op genoeg afstand om uitvoerders ruimte te geven: te gedetailleerd beleid kan averechts werken door de uitvoeringsflexibiliteit te beperken. De raad doet er goed aan periodiek te controleren of de gestelde doelen worden behaald en of het beleid zo nodig wordt bijgesteld.

Conclusie 2: Communicatie en afhandeling bij overlastmeldingen kunnen beter Inwoners ervaren het melden van overlast als laagdrempelig en goed geregeld. Echter, er blijkt ruimte voor verbetering in de afhandeling van meldingen en communicatie over de afhandeling. Na de automatische ontvangstbevestiging blijft verdere communicatie vaak uit, waardoor overlastmelders niet altijd weten of en hoe de gemeente hun melding oppakt. Ten aanzien van de door de gemeente geboden oplossingen en verdere afhandeling van de meldingen geeft slechts de helft van de melders aan positief te zijn. Het is mogelijk dat dit heeft geleid tot een verschil in ervaren en gemelde overlast: het aantal officiële meldingen per overlastvorm komt vaak niet overeen met de mate waarin inwoners aangeven bepaalde overlastvormen te ervaren. Dit duidt erop dat inwoners terughoudend zijn om overlast te melden. 7

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

Vooral ‘dynamische’ vormen van overlast (te hard rijdende fietsen/fatbikes) zijn ondervertegenwoordigd in de meldstatistieken. Het risico van deze discrepantie is dat de omvang van bepaalde overlastvormen onbekend of onderbelicht blijft en de aanpak daarvan op termijn tekortschiet doordat de ernst ervan onvoldoende in beeld is.

Aanbeveling aan het college • Verbeter het afhandelingsproces door bij de melder na iedere melding actief en tijdig te informeren over voortgang en uitkomst. Dit kan zowel via een digitaal volgsysteem als via een persoonlijke terugkoppeling. Een ontvangstbevestiging alleen blijkt onvoldoende. Geef feedback over resultaten terug aan de gemeenschap, zodat inwoners merken dat hun inspanningen verschil maken. Transparantie naar melders vergroot de tevredenheid en betrokkenheid van inwoners.

Aanbevelingen aan de gemeenteraad • Verzoek het college om inzicht te geven in de huidige werkwijze van meldingsafhandeling en terugkoppeling aan inwoners. Zie er als raad op toe dat het college maatregelen neemt om de communicatie richting overlastmelders te verbeteren, bijvoorbeeld door een prestatie indicator op te nemen in beleid, en monitor de uitvoering hiervan. • Stimuleer een cultuur waarin inwoners worden aangemoedigd om actief mee te doen in het signaleren en aanpakken van overlast. In de kaderstellende rol kan de raad het college opdragen om concrete doelen te stellen voor het vergroten van de meldingsbereidheid. Overweeg om als raadslid met de achterban het gesprek aan te gaan over ervaringen en drempels bij het melden, zodat dit geluid teruggekoppeld kan worden aan het bestuur. Ook kan de raad succesverhalen uitlichten waar bewonersparticipatie tot vermindering van overlast heeft geleid, om zo anderen te inspireren en het belang van melden en meedoen te benadrukken.

Conclusie 3: Integrale gebiedsgerichte aanpak kan versterkt worden De verdeling van overlastbestrijding over meerdere gemeentelijke afdelingen belemmert een effectieve integrale aanpak. Tegelijkertijd kan het potentieel van lokale partners, zoals buurtouders, mogelijk beter worden benut. Deze vrijwilligers beschikken over waardevolle gebiedskennis en preventieve kracht, maar ervaren onvoldoende erkenning van de gemeente. Voorbeelden uit andere gemeenten laten zien dat juist gebiedsgerichte samenwerking met sterke lokale verankering belangrijk is voor een succesvolle aanpak van overlast. Aanbevelingen aan het college • Investeer in de ondersteuning en uitbreiding van succesvolle initiatieven zoals buurtouders en ‘susteams’, bijvoorbeeld door aandacht, faciliteiten, training, subsidies of andere vormen van waardering aan te bieden. • Zorg binnen het college voor goede coördinatie tussen verschillende domeinen (veiligheid, jeugd, welzijn, openbare ruimte) zodat maatwerk per wijk geleverd kan worden en lokale partners effectief samenwerken. Zo kan een centrale coördinator overlastbestrijding worden benoemd die integraal werkt. Ook kan een escalatieprotocol voor meldingen die meerdere afdelingen raken worden ontwikkeld om te voorkomen dat meldingen tussen afdelingen gaan ‘zweven’.

• Verbeter de arbeidsethos zodanig dat meldingen worden gezien als een probleem voor elke afdeling en niet van een andere afdeling: allen voor Haarlem, Haarlem voor allen.

8

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

Aanbeveling aan de gemeenteraad • Erken en steun de waarde van integrale gebiedsgerichte initiatieven in het gemeentelijk veiligheidsbeleid. Reserveer waar nodig middelen in de begroting om deze preventieve aanpak te faciliteren en verzoek het college om regelmatig te rapporteren over de voortgang in de wijken.

Conclusie 4: Ambtelijke en bestuurlijke partijen geven de voorkeur aan preventie, terwijl inwoners en raad vooral pleiten voor strengere handhaving Er bestaat een zeker spanningsveld tussen de roep om strengere handhaving vanuit inwoners en de politiek enerzijds, en de voorkeur van de ambtelijke organisatie voor preventieve maatregelen anderzijds. Inwoners en raadsleden zien extra handhaving vaak als oplossing voor overlast, terwijl de ambtelijke organisatie wil inzetten op preventie en het betrekken van inwoners bij oplossingen. Beleidsmedewerkers en bestuurders benadrukken dat handhaving alleen onvoldoende is bij de aanpak van overlast en altijd gepaard moet gaan met andere interventies en betrokkenheid van de gemeenschap. Aanbeveling aan het college • Zorg voor voldoende handhavingscapaciteit om direct op acute overlast te kunnen reageren, zodat aan de wens van inwoners voor zichtbare ordehandhaving wordt voldaan. Investeer tegelijkertijd in preventie, zoals jongerenvoorzieningen en voorlichting, en communiceer duidelijk aan de inwoners over de inzet op preventie en wat het belang van deze inzet is. Zorg voor goede communicatie, zodat preventie wordt beschermd tegen druk uit inwoners, raad en bevolking tegen overmatige nadruk op het vergroten van handhavingscapaciteit naar aanleiding van incidenten.

Aanbeveling aan college en gemeenteraad • Zorg voor een duidelijke en consequente communicatie over de keuze voor een preventieve aanpak van overlast. Incidenten roepen begrijpelijke emoties op, maar vragen niet altijd om directe handhavingsmaatregelen. Het is van belang dat de gemeente inwoners actief uitlegt waarom er wordt ingezet op langdurige oplossingen in plaats van zichtbare acties op de korte termijn. De gemeenteraad kan hier een verbindende rol in spelen door het publieke debat hierover te voeren, verwachtingen te managen en het college te ondersteunen bij het toelichten van beleidskeuzes. Zo wordt voorkomen dat het beleid onnodig onder druk komt te staan door reacties die door incidenten gedreven zijn. Het college kan vervolgens helpen door een open en eerlijke uitleg aan de raad van gemaakte keuzes te geven.

Aanbevelingen aan de gemeenteraad • Hanteer een brede blik op overlastbestrijding bij kaderstelling en controle zonder uitsluitend te sturen op ‘harde’ monitoringsdata over handhaving, maar ook op preventieve resultaten. Verzoek het college hierbij om indicatoren over handhaving, zoals aantal uitgevoerde controles of opgelegde sancties, en indicatoren over preventie, zoals het aantal buurtprojecten, het bereik van voorlichting en trends in jeugdoverlast, inzichtelijk te maken. • Ondersteun initiatieven die de betrokkenheid van bewoners vergroten, zoals buurtouders, en wees terughoudend met het direct oproepen tot meer handhaving bij overlast. Door als raad te benadrukken dat preventie tijd kost maar uiteindelijk overlast voorkomt, draagt u bij aan een beter begrip bij inwoners en een duurzamere aanpak.

9

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

Conclusie 5: Jeugdoverlast vraagt om specifieke aanpak Jeugdoverlast is een hardnekkige overlastvorm die door veel gesprekspartners als problematisch wordt beschouwd. De aanpak blijkt ingewikkeld doordat handhaving slechts leidt tot verplaatsing van de problematiek zonder structurele oplossing. Complexe overlastvormen als jeugdoverlast vragen om een tijdige en integrale aanpak, waarbij handhaving wordt aangevuld met andere interventies als jeugdactiviteiten, inzet van buurtouders of zogenaamde ‘susteams’. In de praktijk wordt deze aanpak bemoeilijkt door beperkte capaciteit en middelen.

Aanbeveling aan het college • Zorg voor voldoende capaciteit en middelen om een integrale jeugdaanpak te faciliteren via preventie en handhaving. Investeer in preventie bij de bron (bijvoorbeeld vroegsignalering op scholen en laagdrempelige jeugdactiviteiten in de wijk) om escalatie te voorkomen. Rapporteer expliciet over de voortgang en resultaten van de aanpak.

Aanbeveling aan de gemeenteraad • Controleer of er voldoende middelen worden vrijgemaakt voor jeugdpreventie en -handhaving in de begroting. Daarnaast kan de raad het college verzoeken om periodiek een beeld te schetsen van de ontwikkeling van jeugdoverlast in de stad en de effectiviteit van de ingezette instrumenten, zodat tijdig kan worden bijgestuurd.

10

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

3. Reflectie op het onderwerp In dit reflectieve onderdeel wordt stilgestaan bij de complexiteit van het begrip ‘overlast’. Overlast is een complex begrip dat niet enkel een objectief vast te stellen gedraging is, maar in belangrijke mate wordt bepaald door subjectieve beleving: wat de één als storend ervaart, kan voor de ander volstrekt acceptabel zijn. Onderzoek naar overlast gaat dus om ervaringen met overlast, geen metingen van overlast. Onderzoek toont aan dat overlastbeleving tot stand komt via een proces van waarneming, beoordeling en reactie, waarbij persoonlijke en sociale en factoren een grote rol spelen. Overlast is daarmee naast een fysiek ook een sociaal fenomeen.

3.1 Begripsbepaling Overlast definiëren we in lijn met het Ministerie van Veiligheid en Justitie (2012: 11) 1 als de “sociale interacties die door een deel van de betrokkenen als onwenselijk worden beschouwd. Het gaat om gedragingen van mensen buiten het eigen huishouden, die de fysieke en/of psychische integriteit van personen aantasten”. Hierbij onderkennen we dat overlast dus inherent subjectief is. Dit betekent dat het bij overlast niet alleen gaat om een feitelijke situatie of bepaald gedrag an sich, maar om de perceptie daarvan. Zoals Eysink-Smeets et al. (2010: 9)2 het kernachtig verwoorden: “overlast is net als schoonheid: ‘in the eye of the beholder’”. Anders gezegd: “een verschijnsel (een gedraging, gebeurtenis) wordt pas overlast als het in de ogen van een ander werkelijk overlastgevend is. En met verloedering is het al niet anders.” 3 Of iets als overlast wordt ervaren hangt dus af “van hoe je er naar kijkt”. Het is afhankelijk van: + + +

Óf je iets ziet, hoort of merkt Wát je dan ziet En hoe je dat vervolgens beoordeelt

3.2 Overlastbeleving Bij onderzoek naar hoe inwoners overlast ervaren is er sprake van overlastbeleving. Het Ministerie van Veiligheid & Justitie (2012: pp. 15-27) heeft nauwkeurig onderzocht hoe bij inwoners én gemeenten overlastbeleving tot stand komt4. Zij doorlopen vier stappen naar overlastbeleving: + Situatie: de toestand van de fysieke leefomgeving (bijv. kapotte straatverlichting, gedragingen van personen, rondslingerend afval). De kenmerken van de eigen buurt (zoals de bevolkingssamenstelling), informatie over de eigen buurt via lokale en/of sociale media, en het al dan niet handelend optreden van de gemeente zijn onderdeel van de situatie. + Waarneming: Inwoners nemen een situatie al dan niet waar. Neemt een inwoner de situatie waar dan komt de volgende stap in beeld: Beoordeling. + Beoordeling: Dit is het proces waarbij inwoners betekenis toekennen aan een concrete waarneming. Met andere woorden, het is de duiding van de situatie die wordt waargenomen. De betekenis/ duiding/interpretatie wordt vervolgens gekoppeld aan een waardeoordeel. De inwoner beoordeelt de situatie om te bepalen of deze impact heeft voor zijn/haar persoonlijk welzijn. Door een negatief waardeoordeel te geven kan in dit geval overlast ‘ontstaan’. 1 https://hetccv.nl/app/uploads/2023/07/overlastbeleving_begrijpen_aanpakken_versie_nov_20121.pdf` 2 Eysink Smeets, M. et al.

(2010): Omgaan met de perceptie van overlast en verloedering. Een beknopt advies voor de bestuurspraktijk.

Tilburg: IVA beleidsonderzoek en advies. 3 In de beleidsliteratuur wordt vaak onderscheid gemaakt tussen overlast en verloedering. Waar overlast gaat om overlastgevend gedrag in de publieke ruimte met als gevolg dat de toegang daartoe beperkt en de leefbaarheid daarvan aangetast wordt, gaat verloedering om de waardering van de staat van de fysieke leefomgeving van burgers (Min. V&J: 2012: 11-12). Om verwarring te voorkomen en omwille van de leesbaarheid spreken we in dit onderzoek alleen van overlast. 4 Gebaseerd op Eysink-Smeets (2010).

11

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

+ Effect/gevolg: de beoordeling leidt al dan niet tot een specifieke handeling. Een inwoner kan ervoor kiezen een groepje hangjongeren aan te spreken, rommel op straat zelf op te ruimen of een melding te maken bij de gemeente.

Belangrijke implicatie van dit model van hoe overlastbeleving tot stand komt, is dat verschillende inwoners eenzelfde situatie anders kunnen beoordelen, afhankelijk van de betekenis die zij toekennen aan die situatie. Zoals Eysink-Smeets et al. (2010) uitleggen komt overlastbeleving niet noodzakelijkerwijs voort uit de gegeven situatie, maar spelen andere factoren een belangrijke rol. Zij noemen persoonlijke, situationele en maatschappelijke factoren, maar ook de bestuurlijke en beleidsmatige (re)actie op overlastbeleving. Met andere woorden, het verband tussen de situatie, “de potentieel overlastgevende verschijnselen”, en de uiteindelijk ervaren én gemeten overlast (in de Leef- en Veiligheidsbarometers) is aanzienlijk minder direct dan wordt aangenomen. De ervaringscomponent (de beoordeling) staat onder invloed van héél andere, namelijk hierboven genoemde factoren. En zo kan het, concluderen Eysink-Smeets et al. (2010: 35-36), “Voorkomen dat in het ene geval de door inwoners ervaren overlast geheel en al verklaard kan worden uit het niveau van daadwerkelijk overlastgevende verschijnselen, terwijl in een ander geval, objectief gezien, nauwelijks hiervan gesproken kan worden (maar inwoners tóch overlast ervaren).

Zo kan het ook voorkomen dat terwijl het aantal overlastgevende verschijnselen objectief gezien fors is verminderd, dit niet of nauwelijks naar voren komt in metingen onder inwoners. Gesignaleerde problemen op het gebied van overlast kunnen dus hun wortels hebben in een objectieve situatie én in een subjectieve component (externe factoren die op de beoordeling van de een inwoner inwerkt). In het ene geval zal de objectieve component meer van belang zijn, in het andere geval de subjectieve”.

12

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

4. Context Haarlem is een sterk verstedelijkte gemeente met een van de hoogste bevolkingsdichtheden van Nederland, wat overlastgevoelens zoals geluid, afval en conflicten tussen bewoners versterkt. De spreiding van jongeren, een leeftijdsgroep die relatief vaak als overlastgever wordt aangemerkt, is over de stad redelijk gelijk. Op indicatoren van overlast scoort Haarlem hoger (eenpersoonshuishoudens) of vergelijkbaar (werkloosheid en lage inkomens) met landelijke cijfers. Deze gegevens benadrukken dat overlast mede vaker voorkomt in steden.

Bevolkingsdichtheid en aandeel jongeren Gemeenten met een hoge bevolkingsdichtheid en dus stedelijkheidsgraad ervaren vaker overlast, vooral geluidsoverlast, afvalproblemen en spanningen tussen bewoners (Knoops 2018)5. De gemeente Haarlem is na Den Haag en Leiden de gemeente met de hoogste bevolkingsdichtheid van Nederland. Momenteel heeft Haarlem 168.669 inwoners. De prognose is een gestage bevolkingsgroei: in 2040 heeft Haarlem ruim 190.000 inwoners6. Tabel 1 - Bevolkingsdichtheid naar gemeente (CBS 2024)

Haarlem Aantal inwoners per m²

5.739

Amsterdam 4.950

Rotterdam 3.070

Den Haag 6.868

Utrecht

Leiden

3.991

5.954

Nederland 533

Zie tabellen 1 en 2 voor de bevolkingsdichtheid (aantal inwoners per m²) per wijk in Haarlem, waar ook het aantal geregistreerde overlastmeldingen is weergegeven. Uit onderzoek blijkt dat veel overlast op wijk- en buurtniveau wordt veroorzaakt door rondhangende jongeren (CBS Veiligheidsmonitor 2019)7. Het is dus relevant om te weten hoe groot het aandeel jongeren in de gemeente is om een indicatie te hebben van het aandeel jeugdoverlast ten opzichte van andere typen overlast. Hieronder is in de tabel het aandeel jongeren (15-25 jaar) weergegeven ten opzichte van het totaal aantal inwoners in Haarlem en Nederland8. In Haarlem is het aandeel jongeren in de populatie lager dan op landelijk niveau. Tabel 2 - Bevolkingsdichtheid en jongeren per wijk

Wijk Nederland Haarlem Oude Stad Haarlemmerhoutkwartier Ter Kleefkwartier Meerwijk Transvaalwijk Europawijk Te Zaanenkwartier Houtvaartkwartier Boerhaavewijk

Aantal inwoners 17.811.291 165.396 14.745 12.960 13.405 9.035

Aantal jongeren 15-25 jaar) 2.190.344 17.075 1.465 1.330 1.325 1.075

% jongeren 15-25 jaar in de wijk 12,3% 10,3% 9,9% 10,3% 9,9% 11,9%

8.925 9.865 9.205 8.845 8.170

1.065 1.035 975 950 925

11,9% 10,5% 10,6% 10,7% 11,3%

5

Knoops, K. (2018): Aanpak van buurtoverlast. Welke problemen moet van bewoners prioriteit krijgen? CBS-rapportage, Statistische Trends. 6 Volksgezondheid en Zorg (VZInfo.nl, 2024) 7 CBS (2019): Leefbaarheid en overlast in de woonbuurt. CBS Veiligheidsmonitor. 8 CBS, Kerncijfers wijken en buurten (2023)

13

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

Indischewijk Zijlwegkwartier Duinwijk Molenwijk

9.335 8.295 5.735 8.060

910 825 815 805

9,7% 9,9% 14,2% 10,0%

Amsterdamsewijk Vondelkwartier Parkwijk Vogelenwijk Slachthuiswijk Delftwijk

8.180 5.600 6.845 5.060 5.815 4.770

715 645 565 535 460 440

8,7% 11,5% 8,3% 10,6% 7,9% 9,2%

1.925 990 615 165.396

165 105 50 17.075

8,6% 10,6% 8,1% 10,3%

Waarder- en Veerpolder Oosterduin Spaarndam Haarlem totaal

Jongeren wonen, zoals zichtbaar in tabel 2, redelijk verspreid over de stad. De Slachthuiswijk is met 7,9 % jongeren de wijk met het kleinste aandeel jongeren, terwijl de Meerwijk en Transvaalkwartier met 11,9 % jongeren het hoogste percentage jongeren hebben. Uiteraard geldt voor jongeren dat ze zich niet altijd binnen de grenzen van de eigen wijk ophouden. Verwacht mag worden dat de Oude Stad meer jeugdoverlast ervaart dan het percentage jongeren (9,9 %) kan verklaren doordat jongeren naar het uitgaanscentrum trekken.

Eénpersoonshuishoudens In buurten met veel alleenwonenden is de sociale cohesie vaak lager, wat de kans op overlast vergroot. Hieronder staat weergegeven het percentage éénpersoonshuishouden ten opzichte van alle huishoudens met thuiswonende kinderen in Haarlem en gemiddeld in Nederland9. Tabel 3 - Aandeel eenpersoonshuishoudens

% eenpersoonshuishouden

Haarlem 44%

Nederland 39%

Werk en inkomen Hieronder rapporteren we enkele data die betrekking hebben op werk en inkomen in de gemeente Haarlem. Ter vergelijking presenteren we ook landelijke gemiddelden. Werkloosheid en lage inkomens zijn voorspellers van sociale problematiek en leefbaarheid, waaronder overlast (Liedelmeijer en collega’s, 2022)10. Zoals in figuur 1 te zien houdt het werkloosheidspercentage in Haarlem in de afgelopen jaren gelijke tred met die van het landelijk gemiddelde11.

Werkloosheid (in %) 6 5 4 3 2

Ten aanzien van overige relevante variabelen met betrekking tot werk en inkomen en sociaaleconomische status, en die van invloed kunnen zijn op het veroorzaken van overlast, scoort Haarlem in vrijwel alle gevallen net wat beter dan het landelijk gemiddelde (m.u.v. het aantal

1 0 2020

2021 Haarlem

2022

2023

2024

Nederland

Figuur 1 - Werkloosheid 9 CBS, Dashboard bevolking, alleenstaanden (2024) 10 Liedelmeijer, K. Burema, F. & J. Mandemakers (2022): Leefbarometer 2020. Verdiepende analyses. Amsterdam: Atlas Research. 11

CBS, Arbeidsdeelname per gemeente (2020-2024)

14

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

banen per 1.000 inwoners) 12. Echter, enorme verschillen tussen de gemeente Haarlem en het landelijk gemiddelde zijn niet waargenomen. Tabel 4 - Andere relevante variabelen werk en inkomen

Banen (aantal per 1.000 inwoners van 15-74 jaar) Personen met bijstandsuitkering (per 1.000 inwoners) Huishoudens met bijstandsuitkering (% t.o.v. totaal huishoudens) Alleenstaanden met bijstandsuitkeringen (% t.o.v. totaal huishoudens) Beroepsbevolking met laag onderwijsniveau (aantal per 1.000 inwoners) 15-74 jaar

Haarlem 623 32 4,1 6,2 135

Nederland 715 34 4,7 8,1 155

Figuur 2 - Gemiddeld besteedbaar inkomen11

12

CBS, Arbeidsdeelname per gemeente (2024) en Bevolkingsstatistiek

15

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

5. Beleid en kaders Uit de documentstudie blijkt dat het beleid over overlast geen concrete of meetbare doelen bevat. Als voorbeeld kan de aanpak jeugdoverlast worden genomen. De ambitie is om eind 2026 een ‘effectieve aanpak van jeugdoverlast (…) waarbij passende interventie zijn ingezet in goede samenwerking met ketenpartners’. Zonder definities voor bijvoorbeeld effectief, passend en goed staat hier niet meer dan een richting. De uitleg gaat ook niet verder. Ook in het Actieprogramma Veiligheid en handhaving 2024 bieden de geformuleerde ambities het college veel vrijheid van handelen. Op basis van gesprekken met coördinatoren Veiligheid en Handhaving, beleidsmedewerkers en de portefeuillehouder blijkt dat men vooral klachtgestuurd te werk gaat. In de gemeente is er wel in toenemende mate aandacht voor preventie en wijkgerichte, integrale samenwerking. Echter, de aanpak blijkt complex door versnippering van verantwoordelijkheden in de gemeentelijke organisatie en beperkte handhavingscapaciteit.

5.1 Documentenstudie en deskresearch Het beleid dat gericht is op de aanpak van overlast is te vinden in het ‘Integraal Veiligheid- en Handhavingsbeleid 2023-2026’. Het is de vervanger van het ‘Integraal Veiligheid- en Handhavingsbeleid 2018-2022’. Dit beleid is door de gemeente op verzoek van de raad in 2022 onderzocht13. Uit dit onderzoek bleek dat de uitgangspunten van het oude integrale beleid nog steeds relevant zijn. Het nieuwe beleid bouwt dus voort op het oude. In het nieuwe beleid wordt aangegeven dat er drie prioriteiten zijn: • Aanpak ondermijnende criminaliteit • Aanpak jeugdoverlast en jeugdcriminaliteit • Verbetering leefbaarheid

Daarnaast zijn er nog zes thema’s: • Zorg & veiligheid • Cybercriminaliteit • High Impact Crimes • Horeca, veilig uitgaan & evenementen • Polarisatie in de samenleving • Crisisbeheersing

Een deel van deze negen punten heeft directe samenhang met de ervaren overlast in de openbare ruimte. Dit geldt voor de prioriteiten jeugdoverlast en leefbaarheid, maar ook voor zorg & veiligheid en voor horeca, veilig uitgaan & evenementen. Andere thema’s kunnen incidenteel raakvlakken hebben met ervaren overlast in de openbare ruimte, zoals high impact crimes, polarisatie in crisisbeheersing. Het Integraal Veiligheid- en Handhavingsbeleid is overzichtelijk opgesteld. Elk thema krijgt aandacht en hoewel ze alle nadere uitwerking behoeven, is de uitwerking van de drie geprioriteerde thema’s helder en bruikbaar. De drie geprioriteerde thema’s zijn aanpak ondermijnende criminaliteit, aanpak jeugdoverlast en jeugdcriminaliteit en verbetering leefbaarheid in de wijken. Er wordt aangegeven waarom het betreffende thema prioriteit heeft, wat de ambitie is, hoe de aanpak zal worden versterkt en soms bovendien waar binnen het thema de focus ligt. Bij de verbetering van de leefbaarheid is bovendien aandacht voor de strategie op diverse subthema’s, zoals onder meer afval, jeugd, parkeren, dak- en thuislozen. Alle thema’s die in de onderzoeken en monitor naar voren komen als meest prangend zijn in het Integraal Veiligheid- en Handhavingsbeleid terug te vinden.

13

https://gemeentebestuur.haarlem.nl/bestuurlijke-stukken/20220563612-Zaken-op-orde-Evaluatie-IVH-gemeente-Haarlem-RKC.pdf

16

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

Het document is tegelijk ook niet zo gedetailleerd, dat het dwingend is voor de uitvoering. Dit betekent dat voor de praktijk nadere uitwerking noodzakelijk is. Het beleidsdocument geeft daardoor wel de richting waar de gemeente naartoe wil, zonder in detail de route aan te geven, waardoor de noodzakelijke flexibiliteit die voor de uitvoering noodzakelijk is overeind blijft. Het beleid is vastgelegd in de ‘Algemene Plaatselijke Verordening’. In deze door de raad vastgestelde verordening worden de handhavingsbevoegdheden geregeld die de uitvoering nodig heeft om in te kunnen grijpen.

5.2 Perspectief coördinatoren en managers veiligheid & handhaving Het perspectief van de gemeentelijke organisatie op het thema overlast is geschetst in groepsgespreken met teammanagers Veiligheid en Handhaving. Aan de gesprekken namen (netwerk-)coördinatoren, een teammanager handhaving integraal, een afdelingsmanagers veiligheid en handhaving en een beleidsadviseur met onderwerpen als jeugd en (sociale) veiligheid in de portefeuille deel. Uit de gesprekken blijkt dat de aanpak van overlast in de gemeente een complexe taakstelling is met verschillende verantwoordelijkheden en uitdagingen, maar dat de gemeente hard werkt aan de invulling ervan. Binnen de gemeentelijke organisatie verzamelen coördinatoren informatie bij wijkbewoners en richten zich zo op preventie en bestrijding van overlast. De coördinatoren hebben een signalerende functie, waarbij ze informatie over overlastsituaties ontvangen van diverse bronnen, zoals: BOA’s, toezicht & handhaving, wijkbewoners en gemeentelijke data-analisten. Bij het coördineren van de aanpak die daarop volgt werken zij actief samen met een veelvoud aan andere partijen en organisaties uit Haarlem, zoals inwoners, de GGZ of de GGD. Ook geven ze aan naar andere gemeenten te kijken om te leren van hun aanpak. Bij acute overlastproblemen kan aanpak zo nodig worden opgeschaald, wat leidt tot intensievere monitoring.

Bij een structurele aanpak wordt er zoveel mogelijk integraal gewerkt, bijvoorbeeld door gebiedsverbinders en betrokken partijen uit de omgeving aan te haken. Een voorbeeld van samenwerking bij de aanpak van overlast was een daklozenopvang waarvoor een beheerconvenant werd opgezet met bewoners en ondernemers. De aanpak van overlast kent verschillende uitdagingen. Zo loopt de samenwerking met andere gemeentelijke afdelingen niet altijd soepel. De teammanagers veiligheid en handhaving worden vaak te laat betrokken bij beleidsvorming. Daarnaast is het thema overlast binnen de gemeentelijke organisatie ondergebracht bij verschillende gemeentelijke afdelingen, namelijk: ‘Veiligheid en Handhaving’ (VenH) ‘Beheer en Beleid Openbare Ruimte’ (BBOR), ‘Vergunning Toezicht en Handhaving’ (VTH) en ‘Economie & Toerisme, Cultuur, Duurzaamheid en Wonen’ (ECDW). Hierdoor is kennis gefragmenteerd en is veel interne samenwerking nodig. Verder wordt handhaving door zowel de gemeenteraad als burgers gezien als een oplossing voor alles, terwijl de praktijk weerbarstiger is. Ook beperken capaciteitsproblemen de mogelijkheden voor opschaling en er zijn onvoldoende middelen voor preventieve maatregelen. Tot slot blijkt de aanpak van jeugdoverlast erg ingewikkeld.

Zo geven coördinatoren aan dat de overlast in Haarlem Noord aanhoudt, ondanks de implementatie van meerdere interventies en samenwerking met verschillende partijen, waaronder jongerenwerkers, handhaving, politie, hulpverlening en bewoners. Nadat er uiteindelijk cameratoezicht is ingesteld verplaatste de overlast zich naar plekken zonder toezicht. Voor de toekomst is er toenemende aandacht voor preventie. De teams worden steeds vaker betrokken bij ontwikkelzones en herinrichtingsplannen vanuit het perspectief van sociale veiligheid. Er is een wens om sociale veiligheid als vast criterium op te nemen bij nieuwe plannen. Ook worden jongeren actief betrokken bij de invulling van de openbare ruimte.

17

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

5.3 Perspectief portefeuillehouder In het gesprek met de burgemeester als portefeuillehouder wordt het beeld van overlast in de openbare ruimte als een complex en veelzijdig vraagstuk binnen de gemeente Haarlem bevestigd. De portefeuillehouder benadrukt dat overlast zich bevindt op het snijvlak van objectieve feiten en subjectieve beleving. Een belangrijk uitgangspunt in het gemeentelijk beleid is klacht-gestuurde respons. De portefeuillehouder erkent echter dat individuele klachten weinig zeggen zonder bredere context. Pas door het bundelen van signalen kan een tendens worden vastgesteld die sturend is voor beleid. Dit sluit aan op de signalerende rol die de coördinatoren Veiligheid en Handhaving in de organisatie vervullen. Verder wordt in het gesprek benadrukt dat overlast sterk wijkgebonden is en dus vraagt om gebiedsspecifieke oplossingen. Tegelijkertijd maakt hij duidelijk dat fysieke ruimte in Haarlem schaars is en dat deze ruimtedruk een blijvende bron van spanning is, vooral in de binnenstad. Deze constatering ondersteunt het belang van de laagdrempelige, integrale aanpak met betrokkenheid van gebiedsverbinders. De portefeuillehouder signaleert dat uit onderzoek is gebleken dat bewoners een direct verband leggen tussen rommel op straat en veiligheid en zodoende rommel op straat als grootste sociale veiligheidsprobleem ervaren.

Daarnaast worden de praktische grenzen van handhaving door de portefeuillehouder erkend. Net als de coördinatoren wijst hij op capaciteitsproblemen en benadrukt hij dat handhaving alleen effectief is in combinatie met andere interventies, zoals zogenaamde ‘susteams’, die heftig gedrag proberen te sussen, en buurtouders (zie hoofdstuk ‘Uitvoering’). Als voorbeeld wordt een voorstel voor een alcoholverbod in de Smedestraat genoemd. Dergelijk beleid is wegens beperkte capaciteit niet handhaafbaar. Tot slot noemt de portefeuillehouder de noodzaak om enerzijds objectieve overlast aan te pakken en anderzijds te werken aan de beleving van bewoners. Hij noemt dit “draaien aan de subjectieve knop”. Dit sluit direct aan bij de eerder geschetste behoefte binnen de gemeentelijke organisatie om meer aandacht te besteden aan preventieve maatregelen en om bewoners actief te betrekken.

18

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

6. Uitvoering In dit thema is onderzocht hoe de gemeente Haarlem het overlastbeleid in de praktijk vormgeeft en hoe dit wordt ervaren door de betrokken uitvoerende partijen. Uitspraken in dit thema worden gedaan op basis van een analyse van uitvoeringsdocumentatie en interviews met boa’s, coördinatoren van boa’s, wijkagenten en buurtouders. Er wordt richting gegeven aan de uitvoering van overlastbeleid in de vorm van algemene en specifieke documenten. Instrumenten zoals het ‘Actieprogramma Veiligheid en Handhaving’, wijkprofielen, factsheets en werkinstructies zorgen voor richting in de uitvoering. boa’s en coördinatoren geven aan dat zij goed met deze instrumenten kunnen werken, al stuiten zij in de praktijk op knelpunten zoals beperkte capaciteit en trage afhandeling van meldingen. Verder zijn zij in de praktijk meer tijd kwijt aan meldingen die te maken hebben met overlast door afval en jongerenoverlast dan andere soorten overlastmeldingen. De aanpak van jongerenoverlast is problematisch omdat deze zich bij handhaving verplaatst naar een andere locatie. De wijkagenten geven aan goed samen te werken met de gemeente en benadrukken het belang van een preventieve aanpak, vooral bij jeugd- en GGZ-gerelateerde overlast.

Echter, zij signaleren dat hier onvoldoende capaciteit en middelen, zoals opvangplekken voor inwoners met acute GGZ-problematiek en voorzieningen voor jongeren, voor zou worden vrijgemaakt. Door een gebrek aan formatie kan de gemeente zich alleen op curatie richten en is er geen ruimte voor preventie. Initiatieven als buurtouders dragen bij aan leefbaarheid en vroegsignalering, maar vragen om structurele ondersteuning en erkenning vanuit de gemeente. De uitvoeringspraktijk laat dus zien dat effectieve aanpak van overlast niet alleen afhankelijk is van handhaving, maar ook van samenwerking, vertrouwen en lokale kennis.

6.1 Uitvoeringsdocumentatie De documenten ter ondersteuning van de uitvoering kunnen worden opgedeeld in algemene handhaving en specifieke handhaving. De eerste kan worden gezien als een reactie op monitors en beleid, terwijl de tweede functioneert als antwoord op specifieke problemen. We zullen ze hieronder apart behandelen.

Algemeen Het ‘Actieprogramma Veiligheid en Handhaving 2024’ is de uitwerking van het Integraal Veiligheids- en Handhavingsbeleid. Het is dan ook op dezelfde manier opgebouwd. Na een inleidend hoofdstuk over de beleidsperiode, wordt in de daarop volgende hoofdstukken aandacht gegeven aan exact dezelfde thema’s als in het beleidsdocument. Elk thema wordt kort beschreven, waarna ambities en doelstellingen min of meer grafisch worden weergegeven. De ambitie voor jeugdoverlast is bijvoorbeeld: ‘Eind 2026 staat er een effectieve aanpak van jeugdoverlast en -criminaliteit waarbij passende interventies zijn ingezet in goede samenwerking met ketenpartners’. Om deze ambitie in 2026 te halen was voor 2024 de tussendoelstelling: ‘eind 2024 is de aanpak van jeugdoverlast en criminaliteit en geïntensiveerd met partners, waarbij huidige interventies beter worden benut en waar nieuwe interventies worden ontwikkeld’. Vervolgens wordt dit uitgewerkt in vier actielijnen die elk bestaan uit twee tot zes acties. Tot slot wordt er een aantal focuslocaties aangegeven. Deze focuslocaties betreffen hotspots die overeenkomen met de aandachtplekken die in het document ‘Wijkprofielen & Gebiedsactieplannen’ zijn te vinden. Tot slot worden er historische gegevens getoond.

In ons voorbeeld jeugdoverlast gaat het dan over het aantal meldingen die bij politie en bij de gemeente zijn binnengekomen, het aantal uitgedeelde gele kaarten en het aantal boetes voor alcoholgebruik onder de achttien jaar. Er zijn zeven zogeheten factsheets. Elk factsheet kent een bepaald thema, zoals hieronder aangegeven: • Bromfietsen scooters • Fietsen • Aanhangers-campers • Evenementen • Honden

19

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

• •

Plakken-Kladden-Aanhangen (ook reclame) Wrakken en reparatie voertuig

In alle factsheets wordt de themaverantwoordelijke genoemd, de relevante artikelen uit de APV en het beleid bij constatering van een overtreding. Kort en bondig wordt zo helder wat mag en wat niet mag, waarom het niet mag en hoe een handhaver, veelal de boa, moet ingrijpen. Uiteindelijk kunnen ze een zaak aanbrengen bij juristen van de gemeente. Naast deze zeven factsheets is er ook nog de werkinstructie afval. Gezien de opbouw zou dit het achtste factsheet kunnen worden genoemd, maar bevat nog enkele andere punten die niet in de factsheets zijn opgenomen. Het gaat daarbij om zaken als het gebruik van handschoenen en persoonlijke beschermingsmiddelen. Het is bovendien iets uitgebreider dan de factsheets. In het document ‘Wijkprofielen & gebiedsactieplannen’ zijn voor de handhavers de aandachtplekken te vinden. Dit is voor elke wijk van Haarlem en Zandvoort gedaan. Als we na naar de wijk Delftwijk in Noord kijken, zien we drie plekken van aandacht met een korte omschrijving van de aldaar meest voorkomende vormen van overlast. Het gaat om de Planetenlaan/-plein met overlast van jeugd, Marsmanplein en garage met jeugdoverlast en overlast van rijdend verkeer en het Zaanenpark met jeugdoverlast. Over het laatste park wordt bijvoorbeeld gemeld dat de jeugd er altijd mag zijn en ’s avonds het licht uit is, waardoor omwonenden zich onveilig voelen.

In het document ‘Gebiedsplannen 2025 per wijk’ zijn de plannen kort beschreven die een meer preventief karakter hebben. Een deel ervan is gericht op het voorkomen van overlast. Als voorbeelden kunnen worden genoemd de integrale aanpak van jeugdoverlast op bepaalde hotspots, waaronder jeugdparken en schoolpleinen. Vervolgens wordt aangegeven met wie de overlast wordt aangepakt en aan welke doelstelling de aanpak moet bijdragen. De gemeente werkt samen met Buurts, Spaarnelanden en Veiligheid om de volgende doelstellingen te bereiken: 3.1 – het vergroten van meldingsbereidheid en het elkaar aanspreken en 3.2 - een grotere inwoners betrokkenheid bij het schoonhouden van de openbare ruimte. Het document legt niet uit hoe deze doelstellingen moeten worden bereikt. Er is ook geen legenda met informatie over de partners. Daardoor is het document (‘Gebiedsplannen 2025’ per wijk) dus vooral geschikt voor lezers die de overheidsorganisatie en partners in Haarlem goed kennen. Het ‘Handhavingsprotocol Parkeren’ is te vergelijken met een factsheet. Het kan worden benut door de boa die zich bezig houdt met de Mulder-handhaving en door zogeheten fiscalisten, die met behulp van een scanauto in een specifiek gebied rond het centrum parkeerboetes opleggen. Mulder-handhaving is gericht tegen overtredingen van de wet Mulder ofwel de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften.

Bij dat laatste wordt vooral gehandhaafd op basis van meldingen die via de meldcentrale binnen komen. Er kunnen echter ook hotspots worden aangewezen waar de handhaving geïntensiveerd wordt. In tien paragrafen wordt kort beschreven hoe wordt gehandhaafd en hoe hoog de prioriteit is. De algemene uitvoeringsdocumenten die de gemeente opstelt vormen een logische en samenhangende opbouw. Het algemenere beleid wordt het in het ‘Actieprogramma’ nader uitgewerkt en tenslotte verwerkt in concrete actieplannen en protocollen. Voor handhavers wordt snel duidelijk welk document ze moeten hebben om zich te informeren over hun bevoegdheden en waar het gemeentebestuur de prioriteit op legt.

Specifieke documenten Naast bovenstaande de algemene uitvoeringsdocumenten, heeft de gemeente Haarlem ook nog een aantal aparte documenten die ingaan op overlast met betrekking tot beperkt gebied. Voor het uitgaanscentrum is er apart actieprogramma onder de naam ‘Veilig en Gastvrij uitgaan in Haarlem 2024-2028’.

20

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

Een ander document gaat specifiek over het fietsparkeerverbod, een PowerPoint over Rijdend Verkeer actie centrum (7-3-2024), een memo over terrassen en verstrekking van alcohol voor minderjarigen (29-2-2024) en een document over ‘Fietsparkeren Rondom Hortusplein In Relatie Tot De Opening Van Een Fietsenstalling’. Bij dit laatste wordt het probleem besproken dat een fietsenstalling zelden wordt gebruikt als handhavers niet optreden tegen fietsparkeren buiten de daartoe aangewezen plekken. De specifieke documenten zijn belangrijk om handhavers inzicht te geven op veranderingen of specifieke handelingen. Een voordeel van dit soort documenten is dat ze zich niet in hoeven te houden aan het stramien waarvoor in de factsheets is gekozen. Een nadeel is dat ze niet altijd op dezelfde wijze zijn terug te vinden als de factsheets.

6.2 Boa’s Uit diverse interviews is gebleken dat boa’s en coördinatoren goed kunnen werken met het gemeentelijk beleid. De coördinatoren en boa’s kennen het document ‘Wijkprofielen & gebiedsactieplannen’ en de factsheets en gebruiken ze graag. Ze worden gebruikt bij briefings. Maar naast het feit dat ze hun acties afstemmen op de prioriteiten die in beleid worden genoemd, reageren de boa’s op meldingen die binnenkomen. Als bij meldingen werkzaamheden van de ambtelijke organisatie nodig zijn, merken ze dat het vaak veel tijd kost voor de afhandeling ervan. Ze merken dat aan burgers die een melding herhalen, maar ook doordat ze zelf in de gaten houden of de melding wordt afgehandeld. Het is niet zo dat de ambtelijke organisatie moeilijk bereikbaar is voor boa’s – ze kunnen altijd binnenlopen, maar soms strekt de oplossing voor een bepaald probleem over meerdere schijven. Ook wordt herkend dat ambtenaren in de achterwacht soms problemen bij een andere afdeling proberen te leggen. Als iedereen dat doet, blijft het probleem liggen. Boa’s merken wel dat soms in beleidsdocumenten dingen staan die hun werk moeilijk maakt. Als gevraagd wordt naar een voorbeeld, geven ze aan dat het is voorgekomen dat op kaarten aangegeven wordt tot waar een horecaondernemer tafels en stoelen mag zetten.

Elders is weer aangegeven, dat een terras op minstens een halve meter afstand van een fietspad moet liggen. Dat is echter niet altijd het geval. Op dat moment wordt het moeilijk om op te treden tegen de uitbater. Uiteraard kan wel worden uitgelegd dat de halve meter-afstandsregel hogere regelgeving is dan de kaart,14 maar dat levert extra werk op. Dit soort discussies is te voorkomen als degene die dit soort kaarten opstelt, de kaarten voor openbaarmaking aan de coördinator handhaving laat zien, zodat degene dit soort problemen kan voorkomen. Dit gebeurt nu nog niet. Het probleem waar de meeste klachten bij de boa’s over binnenkomen is overlast door afval. Er is nu een afvalteam boa’s mee aan de slag. Zij rijden via routes langs zogeheten hotspots door de stad, maar onderbreken die als er meldingen zijn die naar hun aard aanleiding geven om snel ter plekke te kijken. Ze schrijven boetes uit. Hoewel uit het aantal meldingen blijkt dat Haarlem hoog scoort op dit probleem, hebben we kunnen vaststellen dat Haarlem voor een stad van deze omvang een redelijk nette stad is en het team effectief is. Een tweede probleem waar de boa’s het meest mee bezig zijn, is overlast door jeugd. Ook hier worden zogeheten hotspots benoemd en gecontroleerd en ook hier wordt van de routine afgeweken als er meldingen van overlast zijn. Dit is waar boa’s het meest mee te maken hebben.

Overlast door jongeren ontstaat meestal rond fatbikes of ander fietsgedrag, geluidsoverlast en afval. boa’s hebben de mogelijkheid om zelf prioriteiten te stellen. Als er een melding is over een weesauto15 en over een overlastgevende groep jongeren, kiezen ze voor het oplossen van tweede probleem.

14 Als de horecaondernemer een boete die hij naar aanleiding hiervan heeft gekregen juridisch gaat aanvechten, is de uitslag overigens niet

zeker. De kaart is specifieke regelgeving en de regel is algemeen en normaal gaat specifiek recht boven algemeen recht. 15 Auto waarbij de indruk ontstaat dat de eigenaar zich niet meer om de auto bekommerd of bekommeren kan.

21

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

Er zijn soms ook verzoeken om te handhaven als er overlast wordt veroorzaakt door gedrag op een schoolplein. De gemeente vindt niet dat ze hier moet ingrijpen en laat het probleem over aan de school. Er zijn in de regel wel contacten met de scholen om de problemen daar te bespreken. Tot slot veroorzaakt Rijksbeleid ook problemen voor de gemeente, doordat scholieren vanwege het rookverbod op schoolpleinen de wijk in gaan en daar voor overlast zorgen. Het aanpakken van deze vorm van overlast wordt door de gemeente wel als haar taak gezien.

6.3 Wijkagenten In een groepsgesprek met wijkagenten komt naar voren dat zij met name twee vormen van overlast als dominant ervaren: jeugdoverlast en overlast door mensen met GGZ-gedragsproblemen. De wijkagenten signaleren dat GGZ-gerelateerde overlast vaak langdurig van aard is en dat betrokkenen veelal tussen wal en schip vallen vanwege gecombineerde problematiek. Door de regionalisering van opvang en bezuinigingen in de zorgsector komen overlastgevers uit de hele regio naar Haarlem, terwijl er in de gemeente onvoldoende opvangcapaciteit beschikbaar is. Wat betreft jeugdoverlast merken de wijkagenten op dat er te weinig voorzieningen zijn voor jongeren. Zo zouden jongeren op straat hangen doordat buurtcentra zijn verdwenen. De samenwerking met de gemeente wordt bij jeugdoverlast door de wijkagenten als ontoereikend ervaren: de aanpak zou zich te veel op symptoombestrijding en te weinig op preventie richten. Met slechts één straathoekwerker voor heel Haarlem en één jeugdwerker voor Noord is de capaciteit allerminst toereikend. Toch ervaren wijkagenten de samenwerking met de gemeente over het algemeen wel als positief. Er zijn vaste contactpersonen en het integrale veiligheidsplan van de gemeente komt overeen met het teamplan van de wijkagenten. Concrete maatregelen zoals gebiedsverboden en het aanwijzen van overlastlocaties worden als effectief gezien.

Ook de samenwerking met buurtouders wordt positief beoordeeld, alhoewel de ervaringen per wijk verschillen. Voor een efficiënte signalering en aanpak van overlast participeren wijkagenten in verschillende overlegstructuren, zoals het Individuele Casus Overleg (ICO), het kernteamoverleg en het vroegsignaleringsoverleg, waar meldingen worden besproken met diverse organisaties. Er is ook samenwerking met Buurts (welzijnsorganisatie) en buurtorganisaties zoals Delftwijk City. Omdat wijkagenten wijkbewoners vaak naar diverse instanties doorverwijzen ervaren zij zichzelf vaak meer als buurtregisseur dan als agent. De wijkagenten signaleren maatschappelijke veranderingen, zoals afnemend respect voor autoriteit. Ze merken op dat mensen zich tegenwoordig minder makkelijk laten aanspreken en dat jongeren vrijer worden opgevoed. Ook het zogenaamde NIVEA-effect (‘Niet In mijn Voor- En Achtertuin’) wordt herkend bij nieuwe opvanglocaties. Een initiatief dat door de wijkagenten als ‘hoopvol’ wordt beschouwd is het project 'Bondgenoten zoeken', waarbij de politie samen met de gemeente contacten legt met sleutelfiguren in verschillende gemeenschappen waarvan leden minder snel de weg naar gemeente of politie weten te vinden. Deze bondgenoten kunnen helpen bij vroegsignalering.

Het opbouwen van vertrouwen is hierbij essentieel, zeker bij gemeenschappen die uit landen komen waar de overheid als gevaarlijk werd ervaren. De wijkagenten besluiten met de notie dat het oplossen van alle overlastproblemen een illusie is, mede door de jarenlange bezuinigingen bij verschillende organisaties.

22

‘Weinig concreet beleid, veel resultaat’ - Rekenkamer Haarlem

6.4 Buurtouders In het kader van het aanpakken van problemen zet de gemeente buurtouders op structurele wijze in. Zowel gemeente als de buurtouders zijn tevreden met de samenwerking. Buurtouders vinden overigens niet dat zij jongeren moeten aanpakken en zien zichzelf meer als preventie. Door kinderen vroeg aan te spreken en aan te sluiten bij hun leefwereld gaan ze later niet over de schreef. Zo duidt een buurtouder: “We zijn niet streng, proberen aan te sluiten bij de behoeften van de kinderen. We proberen hun vriend te zijn.” . Buurtouders kunnen dus niet gezien worden als verlengstuk van de gemeente, maar een vereniging van vrijwilligers die hun wijk leefbaar willen houden en het beste willen voor de jongeren in hun wijk. Ze verrichten daardoor belangrijk preventief werk. Ze kunnen bijvoorbeeld ouders helpen die onwetend zijn over wat hun kinderen op straat uitspoken, voordat het een zaak van de boa of de politie wordt. Dit voorkomt werk voor de overheid, verbetert de leefbaarheid van de wijk en helpt ouders om voor hun kinderen een betere toekomst te bieden. Doordat het vrijwilligerswerk is, zijn de kosten laag terwijl de ‘onmogelijk’ meetbare doelmatigheid en doeltreffendheid hoogstwaarschijnlijk hoog is. Doordat de buurtouders hun eigen buurt beter kennen en daarbinnen een groter netwerk hebben dan de gemeente, zijn ze hiervoor beter uitgerust.