Methode Duisenberg-light onderzoeken jaarstukken en begroting 2023 gemeente Haarlem

Raadsvoorstel

Onderwerp Duisenberg-light onderzoeken jaarstukken en begroting 2023 gemeente Haarlem Nummer 2024/841535 Portefeuillehouder Roduner, F.J. Programma/beleidsveld 6.2 Gemeentelijk bestuur Afdeling GRIFFIE Auteur Taets van Amerongen-Ingram, D.M. Telefoonnummer 023-5113032 Email dtaets@haarlem.nl Kernboodschap In 2019 heeft de raad besloten in eigen beheer aanvullend onderzoek naar de jaarstukken en begroting te verrichten met behulp van de methode Duisenberg met als werktitel ‘Duisenberg light’. Hiervoor worden ieder jaar door de raad vier rapporteurs benoemd die in koppels onderzoek verrichten voor een tweetal commissies. Dit jaar hebben de onderzoeken zich toegespitst op een beleidsveld van programma’s die zijn ondergebracht bij de raadscommissies Beheer en Samenleving. Aan de raad wordt gevraagd kennis te nemen van de bevindingen uit de onderzoeken en de daarin opgenomen aanbevelingen over te nemen. De raad wordt gevraagd het college te verzoeken ten behoeve van de aankomende begroting te rapporteren over de voortgang van de implementatie van de door de raad overgenomen aanbevelingen en waar mogelijk deze te implementeren in de aankomende begroting.

Wettelijke grondslag De Gemeentewet bepaalt in artikel 198 dat het de bevoegdheid van de raad is om het jaarverslag en de jaarrekening vast te stellen en daarmee het college daarmee décharge te verlenen voor het gevoerde financiële beheer. Op grond van artikel 198 Gemeentewet legt het college aan de gemeenteraad over elk begrotingsjaar verantwoording af. Dat gebeurt door de gemeenterekening en het jaarverslag aan de gemeenteraad te overleggen. Behandelvoorstel voor De commissie Bestuur wordt verzocht advies te geven aan de raad over de commissie aanbevelingen van de rapporteurs in paragraaf 2 en over de wijze van agendering van het raadsstuk in de raadsvergadering. Relevante eerdere - Advies opvolging Duisenberg light aanbevelingen t.b.v. behandeling besluiten ontwerpbegroting 2024-2028 (2023/1790756) - Raadsstuk onderzoeken methode Duisenberg-light naar de jaarstukken 2022 gemeente Haarlem (2023/0767345) - Advies opvolging Duisenberg light aanbevelingen t.b.v. behandeling begroting 2023-2027 (2022/1365758) - Opvolging Duisenberg light aanbevelingen t.b.v. behandeling jaarstukken 2021 (2022/1365758)

Kenmerk: 2024/841535

1/9

-

Ontwerp-besluit raad d.d. ………. (wordt ingevuld door de griffie)

Raadsstuk Opvolging aanbevelingen methode Duisenberg-light jaarstukken 2019 (2020/ 1003029) - Raadsstuk bij onderzoeken methode Duisenberg-light jaarstukken gemeente Haarlem 2019 (2020/541370) - Raadsstuk Reactie Duisenberg rapporteurs op opvolging door raad overgenomen aanbevelingen onderzoek jaarstukken 2018 (2019/878889) - Raadsstuk bij onderzoeken methode Duisenberg light jaarstukken 2018 gemeente Haarlem (2019/ 500692) - Raadsbesluit raadsonderzoek jaarrekening (2019/51131) De raad der gemeente Haarlem, Gelezen het voorstel van de rapporteurs van de raad, Besluit: De volgende aanbevelingen over te nemen en het college te verzoeken de volgende aanbevelingen op te volgen: 1. Aanbeveling 1: Informatie begroting en jaarverslag beter op elkaar aan laten sluiten Voeg bij ieder programma in de begroting de koppen ‘wat willen we bereiken’ en ‘wat gaan we doen’ toe vergelijkbaar zoals dat in het jaarverslag gedaan wordt bij ‘wat hebben we bereikt’ en ‘wat hebben we gedaan’. 2.

Aanbeveling 2: Presentatie en lay-out tabellen verbeteren ter ondersteuning van leesbaarheid en trend informatie Breid de presentatie en lay-out van zowel de indicatorenoverzichten als de informatie over de baten en de lasten uit met trendinformatie en onderzoek op welke manier visualisatie van deze informatie bijvoorbeeld door het gebruik van grafieken en diagrammen kan worden verbeterd, eventueel aangevuld met infographics. 3. Aanbeveling 3: Smileys legenda objectiever maken Kies voor een wat meer objectieve legenda als uitleg voor de kleur van smiley’s waarbij aangegeven wordt of het behalen van het doel c.q. de uitvoering van de prestaties volgens plan verloopt/is verlopen (groen), aandacht verdient (oranje) of niet volgens plan (rood) verloopt/is verlopen. 4. Aanbeveling 4: Indicatoren opnemen in nieuwe format raadsnota’s Neem in de nieuwe formats voor raadsvoorstellen op dat bij kaderstellende nota's op beleidsniveau indicatoren worden opgenomen op basis waarvan de prestaties en effecten van het beleid door de raad kunnen worden gemonitord, in bijvoorbeeld voortgangsrapportages.

Kenmerk: 2024/841535

2/9

5. Aanbeveling 5: Maak de verklaring voor verschillen tussen primaire begroting en begroting na wijziging inzichtelijker in het programmaverslag. Vul in het jaarverslag bij de programma’s de beknopte toelichting aan met een nadere verduidelijking van de verschillen tussen de primaire begroting en de begroting na wijziging. 6. Aanbeveling 6: Meer inzicht in prestaties verbonden partijen Geef aan op welke manier verbonden partijen bijdragen aan de door de gemeente gestelde doelen en prestaties door aan te geven: a. Welke prestaties (geheel of gedeeltelijk) door verbonden partijen uitgevoerd worden b. Informatie op hooflijnen over of de door het college met de verbonden partijen afgesproken doelen en doelen en prestaties ook bereikt en geleverd worden c. Dit niet alleen inzichtelijk gemaakt wordt in de bijlage verbonden partijen maar ook in de programma verantwoording zelf, bijvoorbeeld via een actieve verwijzing naar de bijlage. 7. Aanbeveling 7: Bij de volgende raadsconferentie de wettelijke taak het verzorgen van tijdige, passende jeugdhulp’ opnemen als doel met bijbehorende prestaties en indicatoren.

Geef bij de eerstvolgende raadsconferentie over doelen, indicatoren en beleidsvelden aan een extra doel en prestatie toe te voegen die de wettelijke taak van de gemeente ‘het verzorgen van tijdige, passende jeugdhulp’ omvat en voeg daar indicatoren aan toe waarmee het behalen van dit doel kan worden gemonitord. 8. Aanbeveling 8: Maak overlap tussen programma’s en beleidsvelden beter inzichtelijk Geef bij doelen en prestaties waaraan binnen verschillende beleidsvelden gewerkt wordt - zoals extra inzet op preventie maatregelen in het domein Jeugd of de werkzaamheden uitgevoerd door het CJG - aan onder welke beleidsvelden deze komen te vallen en uit welke financiële posten ze gefinancierd worden. 9. Aanbeveling 9: Product Dierenbescherming visueel ‘ontkoppelen’ Pas de opmaak van de doelenboom voor beleidsveld 4.3 aan, zodat visueel ondersteund wordt dat product Dierenbescherming (4340) niet gekoppeld is aan de prestatie-indicatoren ‘aantal wilde bijensoorten’ en ‘oppervlakte ecologisch beheerd groen (in ha)’, behorende bij product Groen (4311). de griffier,

de voorzitter,

Kenmerk: 2024/841535

3/9

1. Inleiding De zogenaamde Duisenberg light methode wordt sinds 2019 door de raad gebruikt als een vorm van gestructureerde analyse van de jaarstukken en begroting. Ieder jaar wordt door een koppel van rapporteurs (één van de coalitie en één van de oppositie) onderzoek verricht naar één van de beleidsvelden van de programma’s, die onder de verantwoordelijkheid vallen van steeds twee raadscommissies. De onderzoeken richten zich met name op verbetering van de controle- en informatiepositie van de raad. 2. Aanpak onderzoeken m.b.v. methode Duisenberg De raad heeft voor dit jaar besloten dat het onderzoek methode Duisenberg-light zich toespitst op één van de beleidsvelden van de programma’s waar de commissie Beheer en op één van de beleidsvelden van de programma’s waar de commissie Samenleving voor verantwoordelijk is. Voor de commissie Beheer is door de rapporteurs gekozen voor beleidsveld 4.3 Aantrekkelijke leefomgeving en het doel ‘Haarlem is groen en biodivers’. Voor de commissie Samenleving is gekozen voor beleidsveld 2.2 ‘Voorzieningen Jeugd’ en het doel ‘Betere aansluiting bieden op sociale basis/jeugdhulp’. Namens de commissie Beheer zijn Janneke Moedt en Melissa Oosterbroek als rapporteurs benoemd. Arwen Scholten en Hanna Lammertse zijn rapporteurs namens de commissie Samenleving.

De rapporteurs zijn begeleid door Liesbeth Reekers die samen met Pieter Duisenberg aan de wieg van de methode heeft gestaan en de methode in meerdere gemeenten heeft uitgerold. Vanuit de griffie heeft Daphne Taets de rapporteurs ondersteund. Voor het onderzoek hebben de rapporteurs zich gebaseerd op de informatie uit de jaarstukken 2022, de (gewijzigde) begroting 2022-2026 en voorgaande jaarstukken en begrotingen, beleidsnota’s en externe bronnen. Nadat de rapporteurs hun keuze hebben gemaakt van het beleidsveld waar zij hun onderzoek naar wilden gaan verrichten, hebben zij bij hun commissie ook input opgehaald. Ter voorkoming dat betrokken ambtenaren en portefeuillehouders zich buiten het proces voelen worden gesteld, zijn zij vroeg in het proces betrokken. Dit draagt ook bij aan het wederzijds begrip. In de gesprekken die met hen hebben plaatsgevonden hebben rapporteurs hun gekozen onderzoeksonderwerp toegelicht en portefeuillehouders en afdelingshoofden konden ook hun input geven. Ook zullen er dan afspraken worden gemaakt over de onderlinge afstemming gedurende het onderzoek. Halverwege het onderzoek is een zogenaamde Q & A sessie georganiseerd waar rapporteurs met de betrokken ambtenaren op een meer informele wijze met elkaar in gesprek zijn gegaan.

Dit heeft ertoe bijgedragen dat verantwoordelijke ambtenaren in de gelegenheid zijn gesteld kennis te nemen van het onderzoek (aanpak en eerste bevindingen). Tevens zijn er technische vragen gesteld aan de verantwoordelijke ambtenaren.

Kenmerk: 2024/841535

4/9

De directie en college zijn voorafgaand geïnformeerd dat er onderzoeken zullen plaatsvinden en zijn verzocht ambtelijke capaciteit vrij te maken om eventuele vragen van de onderzoekers te beantwoorden. Tot slot heeft er een gesprek plaatsgevonden met de accountant, de heer Van Vugt. Op basis hiervan hebben de rapporteurs een concept rapportage opgesteld; een neutrale analyse gebaseerd op feiten en zonder waardeoordeel van de beleidsmatige keuzes die zijn gemaakt en met technische en inhoudelijke conclusies en aanbevelingen. De rapporteurs hebben vooraf (vertrouwelijk) hun bevindingen met de commissies Beheer en Samenleving besproken, voordat de rapportages in definitieve vorm aan de raad en college zijn aangeboden. De commissievergaderingen hebben plaatsgevonden op 28 mei jl. en de leden van die commissies zijn toen in de gelegenheid gesteld vragen te stellen input te leveren op de conclusies en aanbevelingen. Voor deze behandeling in de commissies zijn de betrokken afdelingshoofden uitgenodigd om zo nodig een nadere technische verduidelijking te geven en eventuele feitelijke onjuistheden te corrigeren. De behandeling in de commissies heeft geleid tot kleine aanpassingen in de rapportages. De rapporteurs zijn enthousiast over de methode en het inzicht dat hiermee wordt geboden.

Niet alleen wordt hiermee de controlerende taak van de raad versterkt, maar het draagt ook bij aan de persoonlijke ontwikkeling als raads- en commissielid. Een ander groot voordeel van deze methode vinden zij dat het de samenwerking tussen coalitie en oppositie bevordert en dat de aanbevelingen zo breed worden gedragen vanuit de raad. Tot slot willen zij ook aangeven dat het deelnemen aan deze onderzoeken hun begrip van de begroting en jaarstukken heeft vergroot. Het zijn nuttige kennis en vaardigheden voor het verdere uitvoeren van de taak als raads- en commissielid. 3. Voorstel aan de raad Naar aanleiding van de conclusies van de Duisenberg light onderzoeken, zijn door de rapporteurs aanbevelingen geformuleerd. De raad wordt gevraagd deze aanbevelingen over te nemen. Het gaat over de volgende aanbevelingen: Aanbeveling 1: Informatie begroting en jaarverslag beter op elkaar aan laten sluiten Voeg bij ieder programma in de begroting de koppen ‘wat willen we bereiken’ en ‘wat gaan we doen’ toe vergelijkbaar zoals dat in het jaarverslag gedaan wordt bij ‘wat hebben we bereikt’ en ‘wat hebben we gedaan’. Toelichting: In het jaarverslag verantwoordt het college zich over het gevoerde beleid van het afgelopen jaar. Dit doet zij niet alleen over de uitgaven, maar ook over wat er bereikt (doelen) en uitgevoerd (prestaties) is.

In de programmaverantwoording wordt voor ieder beleidsveld kort toegelicht wat er wel of niet bereikt en gedaan is. Voor de rapporteurs is het echter lastig om te beoordelen of ook bereikt en uitgevoerd is, wat afgesproken is. In de begroting voor dat betreffende jaar is deze informatie

Kenmerk: 2024/841535

5/9

namelijk niet op dezelfde manier opgenomen, maar moet gezocht worden in andere hoofdstukken of documenten. Aanbeveling 2: Presentatie en lay-out tabellen verbeteren ter ondersteuning van leesbaarheid en trend informatie Breid de presentatie en lay-out van zowel de indicatorenoverzichten als de informatie over de baten en de lasten uit met trendinformatie en onderzoek op welke manier visualisatie van deze informatie bijvoorbeeld door het gebruik van grafieken en diagrammen kan worden verbeterd, eventueel aangevuld met infographics. Toelichting: De verschillende tabellen in begroting en jaarverslag zijn door de gekozen presentatievorm van de informatie en de lay-out niet erg goed leesbaar. Het is bijvoorbeeld lastig om in de indicatorenoverzichten een goed onderscheid te maken tussen de doelen met de effect-indicatoren en de prestaties met de prestatie-indicatoren. Door de manier van presenteren is tevens niet goed te zien of realisatiewaardes in lijn zijn met streefwaardes. Ook andere trendinformatie voor bijvoorbeeld de baten en de lasten is zowel door de manier van presenteren als door de versnippering van de informatie binnen de documenten zelf, lastig te zien. Er zijn gemeenten, zoals die dit op een andere manier presenteren door bijvoorbeeld de lay-out van deze tabellen aan te passen of gebruik te maken van grafieken en diagrammen.

De rapporteurs zijn zich ervan bewust dat de documenten hierdoor minder compact worden, maar hierdoor de leesbaarheid wel door wordt verbeterd. Aanbeveling 3: Smileys legenda objectiever maken Kies voor een wat meer objectieve legenda als uitleg voor de kleur van smiley’s waarbij aangegeven wordt of het behalen van het doel c.q. de uitvoering van de prestaties volgens plan verloopt/is verlopen (groen), aandacht verdient (oranje) of niet volgens plan (rood) verloopt/is verlopen. Toelichting: Het college geeft in het jaarverslag met gekleurde smileys aan in hoeverre doelen en prestaties gerealiseerd zijn of niet. Wat opvalt is dat een doelstelling als gerealiseerd (groen) gepresenteerd kan worden terwijl de onderliggende prestaties niet gehaald en zelfs rood of geel zijn. Dit kan een vertekend beeld geven. De rapporteurs constateren dat na navraag dat het toekennen van de score gebeurt op basis van een inschatting van de beleidsafdelingen zelf en dat de betekenis van de scores: volledig, grotendeels, gedeeltelijk of niet gerealiseerd ruimte laat voor veel interpretatie.

Aanbeveling 4: Indicatoren opnemen in nieuwe formats raadsnota’s Neem in de nieuwe formats voor raadsvoorstellen op dat bij kaderstellende nota's op dit beleidsniveau indicatoren worden opgenomen op basis waarvan de prestaties en effecten van het beleid door de raad kunnen worden gemonitord, in bijvoorbeeld voortgangsrapportages. Toelichting:

Kenmerk: 2024/841535

6/9

Na navraag blijkt dat er binnen de gemeente van verschillende indicatoren voor het beleid gebruik gemaakt wordt, die om verschillende redenen niet opgenomen kunnen worden in het jaarverslag of in andere monitoringinstrumenten die voor de raad toegankelijk zijn. Ook lijkt het CJG dashboard niet vrij toegankelijk en zijn jaarcijfers van de indicatoren nog niet beschikbaar in mei 2024. Hierdoor missen raadsleden informatie en kan de organisatie eigenlijk niet het volledige beeld geven. Een dashboard zou de raad kunnen ondersteunen in zijn controlerende taak als het trends en ontwikkelingen zichtbaar maakt. Aanbeveling 5: Maak de verklaring voor verschillen tussen primaire begroting en begroting na wijziging inzichtelijker in het programmaverslag. Vul in het jaarverslag bij de programma’s de beknopte toelichting aan met een nadere verduidelijking van de verschillen tussen de primaire begroting en de begroting na wijziging. Toelichting: In het jaarverslag wordt bij verschillende programma’s in het onderdeel financiën per programma een verschil tussen de primaire begroting en de begroting na wijziging weergegeven. In het programmaverslag zelf wordt in de toelichting een summiere verklaring gegeven voor een deel van dit verschil.

Om dit verschil te duiden moet gezocht worden naar informatie hierover in de bestuursrapportage, december rapportage en de bijlage 6.5 ‘analyse en toelichting per beleidsveld’. Hierdoor is het lastig voor raadsleden om een sluitend verband te zien. Met een nadere duiding van deze verschillen wordt duidelijk welke verschillen bijvoorbeeld het resultaat zijn van amendementen of verklaard kunnen worden door informatie in voortgangsrapportages, waardoor de informatiewaarde voor raadsleden wordt verhoogd en zij zonder lang te zoeken een sluitend verband kunnen zien. Neem ook links op naar relevante documenten waar de verschillen in toegelicht worden. Aanbeveling 6: Meer inzicht in prestaties verbonden partijen Geef aan op welke manier verbonden partijen bijdragen aan de door de gemeente gestelde doelen en prestaties door aan te geven: 1. Welke prestaties (geheel of gedeeltelijk) door verbonden partijen uitgevoerd worden 2. Informatie op hooflijnen over of de door het college met de verbonden partijen afgesproken doelen en doelen en prestaties ook bereikt en geleverd worden 3. Dit niet alleen inzichtelijk gemaakt wordt in de bijlage verbonden partijen maar ook in de programma verantwoording zelf, bijvoorbeeld via een actieve verwijzing naar de bijlage.

Toelichting: In artikel 8 van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten) staat dat in het programmaplan dient te worden opgenomen op welke wijze ernaar gestreefd wordt de doelstellingen te bereiken, en hierbij de betrokkenheid van verbonden partijen aan te geven. Door de toevoeging in het overzicht verbonden partijen, van de beleidsvelden en in enkele gevallen ook de doelen waaraan een verbonden partij bijdraagt voldoet de gemeente nog niet aan de vereiste van artikel 8 van het BBV. De gemeenteraad krijgt ook nog niet voldoende informatie om op hooflijnen in

Kenmerk: 2024/841535

7/9

te kunnen schatten of de door het college met de verbonden partij afgesproken doelen en prestaties ook bereikt en geleverd worden. Aanbeveling 7: Bij volgende raadsconferentie de wettelijke taak het verzorgen van tijdige, passende jeugdhulp’ opnemen als doel met bijbehorende prestaties en indicatoren Geef bij de eerstvolgende raadsconferentie aan een extra doel en prestatie toe te voegen die de wettelijke taak van de gemeente ‘het verzorgen van tijdige, passende jeugdhulp’ omvat en voeg daar indicatoren waarmee het behalen van dit doel kan worden gemonitord. Toelichting: Door niet dit specifieke aspect van jeugdhulp (preventie) te benoemen als doel, heeft de raad geen inzicht in de uitvoering van de wettelijke taak van de gemeente (het verzorgen van tijdige, passende jeugdhulp). De gekozen indicatoren geven bovendien geen helder inzicht in de stand van zaken omtrent het nieuwe doel en bijbehorende nieuwe prestatie. Aanbeveling 8: Maak overlap tussen programma’s en beleidsvelden beter inzichtelijk Geef bij doelen en prestaties waaraan binnen verschillende beleidsvelden gewerkt wordt - zoals extra inzet op preventie maatregelen in het domein Jeugd of de werkzaamheden uitgevoerd door het CJG - aan onder welke beleidsvelden deze komen te vallen en uit welke financiële posten ze gefinancierd worden.

Aanbeveling 9: Product Dierenbescherming visueel ‘ontkoppelen’ Pas de opmaak van de doelenboom voor beleidsveld 4.3 aan, zodat visueel ondersteund wordt dat product Dierenbescherming (4340) niet gekoppeld is aan de prestatie-indicatoren ‘aantal wilde bijensoorten’ en ‘oppervlakte ecologisch beheerd groen (in ha)’, behorende bij product Groen (4311). Toelichting: Na navraag blijkt dat de prestatie-indicatoren ‘aantal wilde bijensoorten’ en ‘oppervlakte ecologisch beheerd groen (in ha)’ niet horen bij het product Dierenbescherming (4340), maar -zoals we al vermoedden- bij product Groen (4311). In de doelenboom lijken ze echter visueel aan elkaar gekoppeld. Tevens wordt aan de raad gevraagd het college te verzoeken ten behoeve van de aankomende begroting te rapporteren over de voortgang van de implementatie van deze aanbevelingen en waar mogelijk deze al te implementeren in de aankomende begroting. 4. Opvolging aanbevelingen door de raad overgenomen aanbevelingen Op het moment dat de raad de aanbevelingen heeft overgenomen, worden de aanbevelingen door de griffie geregistreerd in het volgsysteem en uitgezet in de organisatie zodat deze kunnen worden opgevolgd. Ten behoeve van de begrotings- en jaarstukkenbehandeling wordt er een (ambtelijk) voorstel aangeboden aan de rapporteurs inzake de opvolging van de aanbevelingen. De rapporteurs

Kenmerk: 2024/841535

8/9

beoordelen deze voorstellen en brengen advies uit aan de raad over de wijze van opvolging. De raad wordt dan gevraagd voor iedere aanbeveling hun advies over te nemen. Bijlagen Bijlage 1: Duisenberg onderzoek beleidsveld 4.3 Aantrekkelijke leefomgeving en het doel ‘Haarlem is groen en biodivers’. Bijlage 2: Duisenberg onderzoek beleidsveld 2.2 ‘Voorzieningen Jeugd’ en het doel ‘Betere aansluiting bieden op sociale basis/jeugdhulp’.

Kenmerk: 2024/841535

9/9