Brief college Zandvoort Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort incl bijlagen

• Bestuurlijk ziet men liever aansluiting scenario 1 Draagvlak

• Topambtelijk draagvlak.

• Topambtelijk draagvlak.

Haarlem

Directie ziet kansen voor

Vraagt nader gesprek

verdere ontwikkeling

over invulling rol

• Geen topambtelijk draagvlak.

• Geen topambtelijk draagvlak

• Risico’s op

• Risico op

bestuursadviseur. Stabiliteit en

• Toekomstbestendig model.

• Toekomstbestendig model

toekomst­

toekomstbestendigheid door

bestendig­heid

uit elkaar drijven organisaties. Sterk afhankelijk van bestuurlijke context.

90

toekomstbestendigheid

Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport

BIJLAGE 4:

Over dit onderzoek

Door de gemeente Zandvoort zijn de volgende vragen geformuleerd:

Deze bijlage beschrijft de onderzoeksvragen en het

1. Onderzoeksvragen Bestuurskrachtmeting

onderzoekskader.

1. Welke uitdagingen dienen zich de komende jaren aan waar de gemeente Zandvoort op moet kunnen inspelen

Onderzoeksvragen

en zijn er verschillen in de vereiste bestuurskracht afhan-

Allereerst de onderzoeksvragen, die door de gemeente

kelijk van de vorm van de ambtelijke organisatie zoals

Zandvoort zijn geformuleerd.

hiervoor beschreven? 2. Wat zijn de sterke kanten en wat zijn de zwakke kanten in

Bestuurskrachtmeting

de bestuurlijke organisatie van Zandvoort, hoe verhouden

De bestuurskrachtmeting dient ervoor om een vergelijking van

die zich tot andere vergelijkbare gemeenten en welke in-

de bestuurskracht te maken van 2016 versus de bestuurskracht

vloed heeft de vorm van de ambtelijke organisatie hierop

nu en de benodigde bestuurskracht in de toekomst.

zoals hiervoor beschreven? 3. In hoeverre en hoe is het mogelijk om democratische invloed uit te oefenen als gemeenteraad op processen waar de besluitvorming en verantwoording (en soms uitvoering) plaatsvindt in de samenwerkingsverbanden met partners van ongelijke grootte en hoe verhoudt zich dit tot andere vergelijkbare gemeenten? 4. Wat zijn de sterke kanten en wat zijn de zwakke kanten van de huidige ambtelijke organisatie (van Haarlem) in relatie tot de bestuurskracht van Zandvoort en hoe verhouden zich die tot andere vergelijkbare gemeenten? Gebruik hiervoor primair het recente onderzoek naar de organisatie van Haarlem Samen meer dan de som der delen. 5. Hoe effectief en efficiënt is de verbinding tussen de bestuurlijke en ambtelijke organisatie, wat is de invloed van de vorm van de organisatie, zoals hiervoor beschreven, hierop en hoe verhoudt zich die tot andere vergelijkbare gemeenten? 6. In welke mate zijn inwoners, bedrijfsleven en maatschappelijke instellingen van Zandvoort tevreden over de prestaties van de gemeente en de betrokkenheid van de politiek en hoe verhouden zich die tot andere vergelijkbare gemeenten? Gebruik hiervoor primair de resultaten van het onderzoek hiernaar uit de tussenevaluatie, zo nodig aangevuld met aanvullend onderzoek. 7.

Welke ontwikkelingen bieden kansen of vormen bedreigingen in de eerstkomende vijf jaren, en voor de middellange (10 jaar) en lange termijn (20 jaar) in relatie tot de bestuurskracht van Zandvoort en de vorm van de ambtelijke organisatie? 8. Wat zijn de conclusies en aanbevelingen ten aanzien van de bestuurskracht van Zandvoort, mede in relatie tot de vorm van de ambtelijke organisatie?

91

Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport

Toekomst van de organisatie

Wat verstaan wij onder bestuurskracht?

Na de bestuurskrachtmeting zelf wordt de organisatorische

Dit rapport gaat over de bestuurskracht van Zandvoort. De

toekomst van de gemeente onderzocht, waarbij een onderscheid

term ‘bestuurskracht’ dekt op zich de lading: het gaat om de

wordt gemaakt in drie hoofdvormen:

kracht van het gemeentebestuur in brede zin, dus de politiekbestuurlijke top en de gemeentelijke organisatie, om te voldoen

1. Een volledige ambtelijke samenwerking (zoals nu het geval is met de centrumregeling met Haarlem). 2. Een volledig eigen organisatie (zoals ten tijde van de bestuurskrachtmeting in 2016). 3. Een hybride vorm waarbij er een kleine ambtelijke

aan de doelen die aan de gemeente worden gesteld. Kortom: doet het gemeentebestuur de dingen goed?12 Er zijn vele modellen, onderzoeksmethoden en -technieken in zwang om de bestuurskracht van een gemeente te meten. Rode draad daarbij is dat wordt getoetst of en in welke mate de gemeente

organisatie is voor regie en strategie en alle overige

kan voldoen aan de eisen en opgaven die aan haar worden

werkzaamheden worden uitbesteed aan een of meer andere

gesteld door de opgaven die er liggen, landelijke (wettelijke)

organisaties.

eisen en niet in de laatste plaats de inwoners zelf.

Hier heeft de gemeenteraad van Zandvoort bij motie de

Berenschot gebruikt daarbij het publieke waardemodel van

volgende vragen vastgesteld:

Mark Moore. Dat ziet er schematisch als volgt uit:

2. Onderzoeksvragen kosten in relatie tot vorm

•

gebied, oplossingen voor maatschappelijke opgaven.

van de organisatie Wat de totale kosten zijn van de voor Zandvoort

Publieke waarde: dat wat wordt bereikt voor samenleving en

•

Organisatie: de wijze waarop dit is georganiseerd en wordt bestuurd.

verrichtte ambtelijke werkzaamheden conform het

Legitimiteit: het draagvlak eronder.

Dienstverleningshandvest, door middel van een benchmark.

•

1. Wat de (financiële) consequenties zijn van voortzetting

Idealiter zijn deze drie elementen met elkaar in samenhang: de

van de gemeenschappelijke regeling/het Dienstverle-

publieke waarde is helder, bestuur en organisatie zijn samen in

ningshandvest en dus van het opnieuw beleggen van

staat om aan deze opgaven te voldoen en er is draagvlak voor

de ambtelijke werkzaamheden bij de gemeente

zowel wat wordt gedaan als het hoe.

Haarlem. 2. Wat de (financiële) consequenties zijn van het

We beoordelen dus de balans die er is tussen wat moet worden

beëindigen van de gemeenschappelijke regeling/

gerealiseerd, de juiste organisatie (en middelen) daarvoor en

het Dienst­verleningshandvest.

het draagvlak eronder. In deze rapportage gaan wij in op deze

3. Wat de (operationele en financiële) consequenties zijn

elementen.

indien de te verrichten ambtelijke werkzaamheden bij een nieuw te vormen eigen ambtelijke organisatie van

Hiernaast is het onderzoeksmodel afgebeeld met de nummers

Zandvoort zouden worden belegd.

van de onderzoeksvragen erop geplaatst.

4. Vanaf welk moment met het opbouwen van een eigen ambtelijke organisatie moet worden begonnen om spoedig na een eventueel besluit tot het beëindigen van de gemeenschappelijke regeling/het Dienstverleningshandvest over een eigen, volledig operationele, gehuisveste en toegeruste ambtelijke organisatie in Zandvoort te kunnen beschikken.

12

92

A.F.A. Korsten e.a.: Bestuurskracht van gemeenten. Meten, vergelijken, beoordelen. Delft, 2007.

‘WIJ ZIJN BERENSCHOT, GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG’ Wij zien een Nederland dat altijd in ontwikkeling is. Zowel sociaal als organisatorisch verandert er veel. Al meer dan 80 jaar volgen wij deze ontwikkelingen op de voet en werken we aan een vooruitstrevende samenleving. Daarbij staan we voor duurzaam advies en de implementatie hiervan. Altijd gericht op vooruitgang én echt iets kunnen betekenen voor mensen, organisaties en de maatschappij. Alles wat we doen, is onderzocht, onderbouwd en vanuit meerdere invalshoeken bekeken. In ons advies zijn we hard op de inhoud, maar houden rekening met de menselijke maat. Onze adviseurs doen er alles aan om complexe vraagstukken om te zetten naar praktische oplossingen waar u iets mee kan. Wij geven advies en bieden digitale oplossingen waarbij we ons focussen op: •

Toekomst van werk en organisatie

•

Energietransitie

•

Toekomst van zorg

•

Transformatie van openbaar bestuur

Berenschot Groep B.V. Van Deventerlaan 31-51, 3528 AG Utrecht Postbus 8039, 3503 RA Utrecht 030 2 916 916 www.berenschot.nl

Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort 14 december 2021

Publiekssamenvatting Publiekssamenvatting De bestuurskracht van een gemeente vertelt of die gemeente haar taken goed kan uitvoeren. Zandvoort heeft haar bestuurskracht in 2016 laten onderzoeken en de uitkomst was toen een onvoldoende. De gemeente Zandvoort heeft vervolgens gekeken hoe zij haar bestuurskracht kan verbeteren. De oplossing was om de kleine ambtelijke organisatie van Zandvoort samen te voegen met de grote ambtelijke organisatie van Haarlem. Sinds 1 januari 2018 voert deze organisatie alle werkzaamheden uit voor zowel Haarlem als Zandvoort. Maar het zijn wel twee afzonderlijke gemeenten. Ze hebben beide nog hun eigen gemeenteraden en hun eigen colleges van burgemeester en wethouders. Haarlem en Zandvoort hebben afgesproken dat zij na vier jaar, dus in 2022, kijken of de samenvoeging van de beide ambtelijke organisaties een succes is. En dat Zandvoort daaraan voorafgaand zijn bestuurskracht opnieuw laat meten. De meting moet twee zaken duidelijk maken: 1) wat is nu de bestuurskracht van Zandvoort en 2) wat zijn de kosten als de organisatievorm van de samenwerking wordt veranderd? Berenschot heeft de bestuurskracht gemeten en onze conclusie is dat die is verbeterd ten opzichte van de meting in 2016.

Zandvoort heeft aan bestuurskracht gewonnen als het gaat om de kwaliteit van de ambtelijke organisatie, de financiële positie van de gemeente en de positie van Zandvoort in de regio. Op een aantal punten is de bestuurskracht van Zandvoort niet verbeterd. Het gaat dan om de verhoudingen binnen de gemeenteraad en de relatie tussen de gemeenteraad en het college. Dit geldt ook voor de voortgang en de daadkracht op de grote ontwikkelopgaven waar Zandvoort mee bezig is, zoals de bouwprojecten en de energietransitie (‘van het gas af’), ondanks dat daar nu stappen in worden gezet. Hoge ambities en specifieke opgaven worden nu aangegaan met grotere organisatie Zandvoort heeft veel ambities en veel opgaven. Voor een deel zijn die hetzelfde als in andere gemeenten, zoals jeugdzorg, woningbouw en energietransitie. Het motto van de omgevingsvisie is Zandvoort 365 dagen aantrekkelijk. De grote stroom bezoekers en de belangrijke projecten, zoals Badhuisplein, Entreegebied, Noord-boulevard en bereikbaarheid, zijn specifieke opgaven voor Zandvoort. We zien dat de grote organisatie van Haarlem - naast het leveren van voldoende kwaliteit voor alle dagelijkse werkzaamheden -veel beter in staat is om deze opgaven te realiseren in vergelijking tot de Zandvoortse organisatie uit 2016, Een belangrijk aandachtspunt daarbij is dat als de

Publiekssamenvatting Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort

1

wil tot samenwerken tussen Haarlem en Zandvoort ontbreekt, of de samenwerking politiek onderwerp van discussie is, de verbeterde organisatorische kracht op de tocht staat. Voortgang maar kwetsbaarheid op bestuurlijk niveau In het laatste halfjaar van deze raadsperiode zien we dat er belangrijke besluiten worden genomen over een aantal grote opgaven en projecten voor Zandvoort. Vanwege de verbeterde financiële positie van Zandvoort is daar ook geld voor. Maar het is niet zeker of de financiële positie over 5 tot 15 jaar goed genoeg is om alle ambities en opgaven te realiseren. Deze raadsperiode begon Zandvoort met het opstellen van een raadsprogramma in plaats van een traditioneel coalitieakkoord. Vervolgens is een bijbehorend uitvoeringsprogramma gemaakt. De raad is opdrachtgever van het college, maar bemoeit zich ook met de uitvoering. Bovendien is halverwege de raadsperiode na een bestuurscrisis een nieuw college gevormd. Er is toen een coalitieakkoord geschreven. Dit had het raadsprogramma als basis, maar toch zijn de partijen in de raad vast komen te zitten in oppositie tegenover coalitie. De cultuur in de raad maakt het moeilijk(er) om belangrijke onderwerpen op te pakken en uit te voeren. Dit kan verslechteren als de aanstaande gemeenteraadsverkiezingen leiden tot een verdere versplintering en toename van tegenstellingen.

Organisatie verbeterd maar kent aandachtspunten De kwaliteit van de ambtelijke organisatie is door de samenvoeging met de organisatie van Haarlem verbeterd. Maar er zijn ook belangrijke aandachtspunten. Met name de slagkracht en de wendbaarheid moeten verbeteren. Ook Haarlem loopt tegen deze knelpunten aan en de directie werkt daarom aan een (door)ontwikkeling van de organisatie. Een ander aandachtspunt is de verbinding tussen organisatie en college. De afstand is nog steeds letterlijk en figuurlijk aanwezig, al speelt de coronapandemie hier ook een ongunstige rol in. Aandachtspunt is ook het krijgen van meer duidelijkheid over welke taken en bijbehorende kosten binnen de afspraken vallen. Anders bestaat de kans dat bijvoorbeeld (de kosten van) de plannen van Haarlem om de bedrijfsvoering te verbeteren, leiden tot een nieuw geschilpunt. Inwoners en ondernemers blijven kritisch; speelveld verandert Zandvoort heeft een eigen karakter, maar niet elke inwoner of ondernemer denkt daar hetzelfde over. Sommigen willen een dorp dat alleen in het badseizoen druk en bruisend; anderen willen dat het hele jaar door. Inwoners en ondernemers zien dat (grote) projecten nog steeds traag tot stand komen. De Formule 1 heeft een impuls gegeven aan het vertrouwen dat Zandvoort tot iets moois en groots in staat is.

Inwoners en ondernemers zien kansen om deze impuls te benutten voor het dorp en dat vraagt bestuurlijke daadkracht van een hoger niveau. De meer dagelijkse dienstverlening vanuit de gemeente (het wat) wordt op het Nederlands gemiddelde beoordeeld. Over het hoe (vanuit de organisatie Haarlem-Zandvoort) is er echter wisselende waardering. Hoge kosten bij nieuwe eigen organisatie De bijdrage van Zandvoort aan Haarlem bedraagt in de begroting 2021 € 10,3 miljoen. Uit een vergelijking met andere gemeenten blijkt dat de kosten van de meeste taken passen bij de werklast hiervan. Het voortzetten van de huidige gemeenschappelijke regeling en Dienstverleningshandvest met Haarlem zorgt op zich niet voor aanvullende eenmalige (frictie)kosten of structurele kosten. Hoge

Publiekssamenvatting Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort

2

eenmalige kosten zijn er wel als de gemeenschappelijke regeling en het Dienstverleningshandvest worden beëindigd. Deze zijn berekend op € 8,7 miljoen tot € 10,3 miljoen, nog zonder de kosten voor ICT. De nieuwe organisatie van Zandvoort zal klein en kwetsbaar zijn omdat veel functies dan maar door 1 medewerker van de gemeente worden uitgevoerd, zogenoemde ‘eenpitters’. Het ontvlechten en het opzetten van de nieuwe eigen organisatie kost veel menskracht. De bestuurlijke ambities van beide gemeenten moeten in dat geval daarom tijdelijk op een lager pitje. Het proces zal vermoedelijk minstens twaalf maanden duren. Zandvoort beter gediend met doorontwikkeling De belangrijkste aanbeveling van Berenschot is dat de daadkracht op de ontwikkelopgaven moet verbeteren. Daarvoor is een ambtelijke organisatie van goede kwaliteit noodzakelijk en moet het bestuur (gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders) gericht blijven op de langere termijn. Het bestuur moet strategisch vermogen hebben. Berenschot adviseert om voor de verbetering van de bestuurskracht de huidige samenwerking met Haarlem voort te zetten en samen de kwaliteit van de ambtelijke organisatie nog verder te versterken. We adviseren ook om daarbij de relatie tussen bestuur, organisatie en samenleving verder te verbeteren.

Voor Zandvoort kan dit door enkele bestuurlijke adviseurs aan te stellen in de organisatie die dit als taak krijgen. We adviseren om in te zetten op het verbeteren van de bestuurscultuur en op het vergroten van de slagkracht en wendbaarheid van de organisatie. De organisatie in Haarlem werkt aan een doorontwikkeling, onder meer om beter tegemoet te kunnen komen aan de wensen van zowel het bestuur van Zandvoort als dat van Haarlem. We bevelen aan om nadrukkelijk met de wensen vanuit Zandvoort bij deze doorontwikkeling aan te sluiten. En om te blijven investeren in het partnerschap tussen Haarlem en Zandvoort door gezamenlijk de koers van de organisatie vast te stellen. We adviseren om daarbij ook bepaalde kritieke onderwerpen aan de kaak te stellen, zoals bijvoorbeeld ontwikkelingen op ICT-gebied en wat hiervan de (financiële) gevolgen zijn. En tenslotte adviseren we om als bestuur steun uit te spreken aan de doorontwikkeling van de organisatie en de ambtelijke samenwerking, als deze op basis van de nog uit te voeren evaluatie wordt voortgezet.

Publiekssamenvatting Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort

3