Brief college Zandvoort Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort incl bijlagen
Tekst van het document
€ 62.342
€ 93.077
€ 92.239
€ 89.428
€ 89.596
Saldo na bestemming
€ 162
Tabel 1:
Programmabegroting en programmarekening Zandvoort 2019 en 2020
Bron:
Jaarrekening 2019 Zandvoort (p. 167) en Jaarrekening 2020 Zandvoort (p. 176)
-€ 637
•
-€ 838
€ 167
Overige verschillen kunnen verklaard worden door een lastenoverschrijding van € 584.000 in programma 2 (Ondersteuning en Zorg) door een groei van het aantal jongeren dat gebruik maakt van jeugdzorg; daarnaast zijn
De tabel laat het volgende zien:
er extra inkomsten uit de WABO-leges en het beleidsveld parkeren.
•
Zowel de totale baten als de totale lasten voor bestemming
•
in 2019 wijken niet veel af van de bijgestelde begroting. De
€ 2,8 en € 4,5 miljoen lager uit dan begroot. De lagere
totale lasten vallen ongeveer € 2,6 miljoen euro en de totale
baten en lasten worden wederom verklaard door de
baten € 2,5 miljoen hoger uit. Deze verschillen zijn voor het
resultaten op de grondexploitaties, waarbij zowel de lasten
grootste gedeelte te verklaren door de resultaten binnen de
(€ 3,3 miljoen) als de baten (€ 3,6 miljoen) lager uitvielen.
grondexploitaties in het programma Ruimtelijke Ordening,
Dit lag met name aan tegenvallende opbrengsten van het
Toerisme en Economie. Zo waren de baten en lasten
Watertorenpleinproject. Dit is het gevolg van de keuze voor
respectievelijk € 1,7 miljoen en € 2,2 miljoen euro hoger
een ander plan en de eis om 30% sociale huur op te nemen
dan begroot. Redenen voor deze afwijkingen zijn: hogere
in het plan.5 De overige verschillen kunnen verklaard
sloop- en verwervingskosten met name gerelateerd aan
worden door een financiële meevaller van € 353.000 op
het Badhuisplein en Entree Palaceplein en een financiële
de maatwerkvoorzieningen jeugd en een voordeel in de
actualisatie.
voorziening dubieuze debiteuren.
4
4
57
In het jaar 2020 vallen de baten en lasten respectievelijk
Jaarrekening 2019 Zandvoort (p. 216)
5
Jaarrekening 2020 Zandvoort (p. 226) en Meerjarenperspectief Grondexploitaties 2021 (p. 4)
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
7.2 Meerjarenbegroting 2021-2024 is sluitend; opvallende daling van totaal begroting In de vorige paragraaf keken we naar het verleden, in deze paragraaf kijken we naar de toekomst. In de volgende tabel zijn de baten en lasten in de begroting van de gemeente Zandvoort voor de jaren 2021-2024 gepresenteerd. Programma’s
BG 21
BG 21
BG 22
BG 22
BG 23
BG 23
BG 24
BG 24
Bedragen (x 1.000)
Lasten
Baten
Lasten
Baten
Lasten
Baten
Lasten
Baten
1. Maatschappelijke participatie
€ 5.368
€ 146
€ 5.295
€ 146
€ 5.249
€ 146
€ 5.170
€ 146
2. Ondersteuning en Zorg
€ 8.766
€ 165
€ 8.567
€ 165
€ 8.637
€ 165
€ 8.707
€ 165
3. Werk inkomen en Schulden
€ 10.092
€ 6.370
€ 9.469
€ 5.502
€ 9.448
€ 5.502
€ 9.451
€ 5.502
4. RO, Toerisme & Economie
€ 5.664
€ 1.555
€ 6.739
€ 2.886
€ 5.751
€ 2.290
€ 4.302
€ 840
5. Beheer en onderhoud
€ 14.272
€ 13.963
€ 13.981
€ 13.670
€ 13.793
€ 13.523
€ 14.032
€ 13.622
6. Burger, bestuur en veiligheid
€ 6.231
€ 1.167
€ 5.931
€ 840
€ 5.666
€ 790
€ 5.586
€ 624
7. Algemene middelen & overhead
€ 8.017
€ 34.579
€ 8.106
€ 34.353
€ 7.942
€ 34.289
€ 7.863
€ 34.318
Overhead
€ 6.461
€3
€ 6.474
€3
€ 6.277
€3
€ 6.275
€3
Algemene middelen
€ 1.556
€ 34.576
€ 1.633
€ 34.351
€ 1.665
€ 34.287
€ 1.589
€ 34.316
Totaal voor bestemming
€ 58.410
€ 57.944
€ 58.089
€ 57.562
€ 56.487
€ 56.704
€ 55.112
€ 55.216
Saldo voor bestemming
-€ 466
-€ 527
-€ 218
€ 104
Mutaties reserves
€ 725
€ 1.219
€ 725
€ 1.272
€ 455
€ 372
€ 355
€ 372
Totaal na bestemming
€ 59.135
€ 59.163
€ 58.814
€ 58.834
€ 56.942
€ 57.076
€ 55.467
€ 55.588
Saldo na bestemming Tabel 2:
Programmabegroting Zandvoort 2021-2024
Bron:
Begroting 2021 Zandvoort (p. 29)
€ 29
€ 19
•
€ 134
€ 121
RO, toerisme en economie: lasten dalen van € 5,7 miljoen in 2021 naar € 4,3 miljoen in 2024. Dit wordt voornamelijk
In de programmabegroting 2021 wordt een negatief
veroorzaakt doordat de lasten van de F1-races tot en met
resultaat, voor bestemming, van ongeveer € 466.000
2023 in de begroting zijn opgenomen. Daarna is er een
geraamd. Na mutaties van reserves wordt een bescheiden
optie met uitbreiding van 2 races, maar deze kosten zijn
begrotingsoverschot van € 29.000 voorzien. Wat opvalt is
nog niet in de begroting verwerkt. Daarnaast is er in 2021
dat het totaal van de begroting (zowel baten als
sprake van aanvullende (incidentele) lasten vanwege
lasten) aanzienlijk daalt in de periode 2021. De totale
coronamaatregelen.
programmalasten, voor bestemming, dalen van € 58,4 miljoen
•
Burger bestuur en veiligheid: de lasten dalen van
in 2021 naar € 55,1 miljoen in 2024. De meest opvallende
€ 6,2 miljoen in 2021 naar € 5,6 miljoen in 2024.
verschillen zitten in de volgende programma’s:
Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door een aantal incidentele kosten posten in de begroting 2021, zoals
•
Werk, inkomen en schulden: de lasten dalen van
investeringen in de Zandvoortse reddingsbrigade en extra
€ 10,0 miljoen in 2021 naar € 9,5 miljoen in 2024.
inzet van capaciteit van integrale handhavers.
Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door de (incidentele) extra baten en lasten vanwege coronamaatregelen (met
Alleen voor de jaarschijf 2024 is een sluitende begroting
name door uitvoering van de TOZO en TONK) in 2020
voorzien, met een bescheiden resultaat voor bestemming van
binnen het onderdeel ‘inkomen’.
€ 104.000. In de overige jaarschijven, 2021-2023 wordt vóór resultaatbestemming een negatief resultaat begroot. Na inzet van reserves wordt in deze jaren steeds een bescheiden positief resultaat voorzien.
58
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
7.3 Stijging balanstotaal 2019-2024 vooral dankzij verkoop Eneco-aandelen In de volgende tabel is de ontwikkeling van de balans van de gemeente Zandvoort gepresenteerd voor de periode 2019-2024. Bedragen (x1.000)
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Vaste activa
€ 55.036
€ 56.160
€ 59.888
€ 65.073
€ 70.374
€ 74.891
Vlottende activa
€ 14.288
€ 24.761
€ 23.813
€ 16.298
€ 9.641
€ 8.965
Totaal activa
€ 69.324
€ 80.921
€ 83.701
€ 81.371
€ 80.015
€ 83.856
Reserves
€ 22.117
€ 35.844
€ 38.106
€ 37.588
€ 37.691
€ 37.808
Resultaat boekjaar
€ -637
€
€
€
€
€
Voorzieningen
€ 3.925
€ 3.998
€ 4.721
€ 5.135
€ 5.529
€ 5.817
Vaste schuld
€ 34.589
€ 31.881
€ 29.655
€ 27.437
€ 25.470
€ 28.920
Totaal vaste passiva
€ 59.994
€ 71.890
€ 72.510
€ 70.180
€ 68.824
€ 72.665
Vlottende passiva
€ 9.330
€ 9.031
€ 11.191
€ 11.191
€ 11.191
€ 11.191
Totaal passiva
€ 69.324
€ 80.921
€ 83.701
€ 81.371
€ 80.015
€ 83.856
Tabel 3:
Balans (reserves en voorzieningen) 2019-2024
Bron:
Jaarrekening 2020 Zandvoort (p. 176/177) en Begroting 2021-2024 (p. 33)
167
29
19
134
121
Op basis van de tabel vallen de volgende zaken op: •
Het totaal van de balans neemt in de periode 2019-2024
•
toe van ongeveer € 69 miljoen in 2018 naar ongeveer
van de Eneco-aandelen is in een duurzaamheidsfonds
€ 84 miljoen in 2024. Met name tussen 2019 en 2020
gestort. Met bijdragen uit het fonds kunnen initiatieven
is een duidelijke stijging zichtbaar, van € 69 miljoen
worden gerealiseerd om de energietransitie te versnellen en
naar € 81 miljoen. Deze stijging heeft met name te
duurzaamheid te bevorderen.7
maken met de vorming van bestemmingsreserves voor
•
en het duurzaamheidsfonds (€ 5,5 miljoen). Daarnaast
De stand van de voorzieningen stijgt in de periode 2018 tot en met 2024 van € 3,9 miljoen naar € 5,8 miljoen.
de compensatie van het Eneco-dividend (€ 2,6 miljoen)
•
€ 5,5 miljoen van de totale opbrengst van de verkoop
•
De vaste schuld daalt van € 34,5 miljoen in 2019 tot €
is de reserve Coronafonds per saldo met € 8,4 miljoen
28,9 miljoen in 2024. Deze daling wordt voornamelijk
toegenomen.
veroorzaakt door de verkoop van Eneco-aandelen (€ 16
De gemeenteraad heeft besloten tot het instellen van een
miljoen). Door deze financiële buffer lijkt het tot en met
Coronafonds ter grootte van € 10 miljoen. Dit fonds wordt
2023 niet nodig om aanvullende langlopende leningen aan
ingezet voor drie bestemmingsrichtingen: financiële gaten
te gaan.
voor inwoners, ondernemers en instellingen (€ 3 miljoen); Investeringen om Zandvoort sterk uit de crisis te laten komen (€ 3 miljoen) en compensatie van wegvallende gemeentelijke inkomsten (€ 4 miljoen). In 2020 is 1,6 miljoen aan dit fonds onttrokken.6
6
59
Jaarrekening 2020 Zandvoort (p. 14-15)
7
Jaarrekening 2020 Zandvoort (p. 202)
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
7.4 Goede ontwikkeling financiële kengetallen; onzekerheid rond GREXen In de volgende tabel is de ontwikkeling van de financiële kengetallen van de gemeente Zandvoort gepresenteerd voor de periode 2019-2024. Kengetal
Streef norm
JR19
JR20
BG21
BG22
BG23
BG24
1a. Netto schuldquote
<100%
64%
28%
39%
39%
45%
56%
1.b Netto schuldquote (gecorrigeerd)
<95%
62%
27%
37%
36%
43%
54%
2. Solvabiliteitsratio
>20%
31%
45%
46%
46%
47%
45%
3. Structurele exploitatieruimte
>0%
2%
1%
2%
2%
2%
2%
4. Grondexploitatie
0%
10%
8%
10%
0%
-3%
0%
<100%
100%
103%
98%
97%
97%
97%
5. Gemeentelijke belastingcapaciteit Tabel 4:
Financiële kengetallen Zandvoort 2019-2024
Bron:
Jaarrekening 2019 Zandvoort (p. 125), Jaarrekening 2020 Zandvoort (p.138), Begroting 2021 Zandvoort (p.153-154), Begroting 2022 (p. 31).
Op basis van de tabel met kengetallen van de gemeente Zandvoort kunnen de volgende conclusies worden getrokken: •
De netto schuldquote is relatief laag, maar laat over de de netto schuldquote gecorrigeerd wordt voor verstrekte
besluitvorming, waardoor de grondexploitaties een
leningen is de netto schuldquote iets lager, maar komt er
financiële last voor de gemeente gaan vormen. Bovendien is
hetzelfde beeld naar voren. Het valt op dat in de periode
het onzeker of verwachte opbrengsten worden gerealiseerd.
2019-2020 de netto schuldquote sterk afneemt. Dit valt te
In 2022 komt naar verwachting een opbrengst binnen,
verklaren door een forse toename van 62% in de reserves
wat leidt tot een fors lagere boekwaarde in 2023. De
(zoals hiervoor besproken) en een aanzienlijke reductie
boekwaarde wordt niet geheel goedgemaakt. Hier heeft
van de vaste schuld. Ten opzichte van de streefwaarde die
de gemeente Zandvoort reeds verliesvoorzieningen voor
door de VNG gehanteerd wordt (130%) heeft de gemeente
getroffen. •
De gemeentelijke belastingcapaciteit van Zandvoort lag
stijgende lijn zich verder voortzet in de jaren na 2024 is
in 2019 en 2020 op of net boven de 100%. Dit geeft aan
dit wel een aandachtspunt. De schuldquote blijft in de
dat de belastingdruk in de gemeente in deze jaren iets
huidige ambities wel onder de 100 procent van de baten.
boven het landelijk gemiddelde ligt. In de jaren vanaf 2021
De solvabiliteitsratio van de gemeente Zandvoort is in 2020
is begroot dat de belastingcapaciteit zakt naar 96% van
gestegen naar 45% (van 31% in 2019). In de jaren na 2021
het landelijk gemiddelde. Hier lijkt nog enige structurele
neemt de solvabiliteitsratio af na het niveau van 2019.
financiële ruimte in de begroting te zitten. In de berekening
In alle jaren zit de solvabiliteitsratio boven de streefnorm
van de gemeentelijke belastingcapaciteit worden de OZB,
van de gemeente Zandvoort van 20%. Deze waarden zijn
afvalstoffenheffing en rioolheffing meegenomen.
berekend op basis van het verloop van de reserves zoals door Zandvoort in de begroting gepresenteerd. De stijging in 2020 en 2021 wordt voornamelijk veroorzaakt door de verkoop van de Eneco-aandelen.
60
De kosten met betrekking tot grondexploitaties blijven oplopen, wegens onvoldoende zicht op spoedige bestuurlijke
Zandvoort een relatief lage schuldpositie. Indien de
•
•
periode 2020-2024 een stijgende trend zien. Wanneer
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
7.5 Weerstandsvermogen boven de norm
Ook heeft de gemeente Zandvoort een aantal specifieke risico’s afgedekt met specifieke middelen. Zo is de reserve Coronafonds gevormd voor de Corona-gerelateerde risico’s. Voor eventuele
Het is voor een gemeente van vitaal belang dat zij in staat
tegenvallers in de ambtelijke samenwerking met Haarlem is een
is om een financiële tegenvaller op te kunnen vangen.
stelpost van € 0,2 miljoen in de begroting verwerkt.
De mate waarin een gemeente in staat is niet begrote financiële tegenvallers op te vangen wordt uitgedrukt in het weerstandsvermogen. Dit kengetal geeft de verhouding weer tussen de beschikbare weerstandscapaciteit (hoeveel middelen kan men vrij maken) en de benodigde weerstandscapaciteit
7.6 Conclusie: financiële situatie gemeente Zandvoort verbeterd
(hoeveel middelen dient men mogelijk vrij te maken). In de begroting van 2021-2025 geeft de gemeente Zandvoort aan dat
Ten aanzien van de financiële positie van de gemeente
haar beschikbare weerstandsvermogen € 9,6 miljoen bedraagt.
Zandvoort komen wij tot de volgende conclusies:
De benodigde weerstandscapaciteit is € 4,6 miljoen. •
De meerjarenbegroting van de gemeente Zandvoort is
Vanaf een weerstandsvermogen van boven de 1,0 is
sluitend. In 2024 wordt zowel voor als na bestemming een
een gemeente naar verwachting voldoende in staat om
positief resultaat begroot. In de overige jaren, 2021-2023,
financiële tegenvallers voldoende op te vangen (Nota
wordt een tekort begroot vóór bestemming. Na inzet van
Weerstandsvermogen en risicobeheersing 2017). Het beleid
reserves wordt steeds een bescheiden overschot voorzien.
van de gemeente Zandvoort is dat de weerstandscapaciteit
•
De vermogenspositie van de gemeente Zandvoort is
voldoende moet zijn om 150% van de risico’s af te dekken
aanzienlijk verbeterd in de afgelopen jaren, voornamelijk
(ratio >1,5). Met een weerstandsratio van ongeveer 2,1 komt de
door de verkoop van de Eneco-aandelen. Hierdoor is
gemeente Zandvoort ruim boven de eigen normwaarde.
de gemeente Zandvoort goed in staat om incidentele tegenvallers op te vangen. Dit is ook terug te zien in de
De algemene reserves nemen toe van € 5,0 miljoen naar € 6,0
weerstandsratio, die met een ratio van 2,1 ruim boven de
miljoen en de onbenutte belastingcapaciteit is ook gestegen van
normwaarde van 1,5 zit.
€ 2,3 miljoen in 2019 naar € 3,3 miljoen in 2020, waardoor
•
De vaste schuld van de gemeente neemt in de periode
het weerstandsvermogen stijgt van 1,5 naar 1,8 van de
2021-2021 af, en in de periode na 2021 weer toe. De
jaarrekening 2019 naar de jaarrekening 2020.
geprognosticeerde netto schuldquote neemt toe tot 76% in 2024. Dit is ruim onder de streefwaarde van 130% die de
De grootste risico’s die in de begroting genoemd worden zijn:
VNG hanteert, maar als deze trend zich blijft voortzetten wel een aandachtspunt voor de gemeente. De schuldquote
•
Onzekerheid saldo grondexploitaties strategische projecten.
blijft in de huidige ambities wel onder de 100 procent van
Het risico zit hier met name in oplopende kosten als gevolg
de baten.
van vertraging in projecten en/of door bestuurlijke kaders.
•
61
Dit risico wordt geraamd op een bedrag van € 5,0 miljoen
Het algehele beeld dat hieruit volgt, is de gemeente Zandvoort
met een kans van 25%.
hiermee de financiën op orde heeft. De gemeente is, mede door
De ambtelijke samenwerking met Haarlem wordt niet
de incidentele opbrengsten als gevolg van de Eneco-aandelen,
gecontinueerd. De incidentele frictiekosten, om de
goed in staat om op korte termijn eventuele financiële
ambtelijke organisatie te ontvlechten uit Haarlem en een
tegenvallers op te vangen. Voor de middellange en lange termijn
eigen organisatie op te richten worden geraamd op € 5,0
is het financiële beeld onzekerder. Tegelijkertijd lijkt er sprake
miljoen met een kans van 10%. Het bedrag van € 5,0
van een onbenutte belastingcapaciteit. Wel constateren we
miljoen betreft een globale inschatting van de incidentele
dat de gemeente een hoog ambitie- en opgavenniveau heeft.
kosten. Inmiddels is de post in de begroting aangepast naar
Het wordt een uitdaging om voor al deze ambities financiële
‘p.m.’, omdat er op dit moment een preciezere inschatting
dekking te vinden. Dit geldt overigens ook voor veel andere
wordt gemaakt.
gemeenten.
HOOFDSTUK 8
Toekomstmogelijkheden voor de organisatie en hun gevolgen Dit onderzoek bevat zowel elementen van terugkijken, als een voorzet voor het vooruitkijken in de vorm van een aantal mogelijke scenario’s. Dit hoofdstuk gaat over die toekomstmogelijkheden: voortzetting van de huidige volledige ambtelijke samenwerking met Haarlem, een volledig eigen organisatie van de gemeente Zandvoort en een hybride vorm met een kleine organisatie voor Zandvoort en uitbesteding van (de meeste) werkzaamheden. Per scenario analyseren we de consequenties, kansen en risico’s aan de hand van meerdere criteria.
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
8.1 Vooraf: verschillende meningen over een keuze met consequenties
•
De ambtelijke organisatie werkt momenteel aan de ontwikkeling van de organisatie. Verschillende knelpunten waar Zandvoort tegen aanloopt in het functioneren van de
Voordat we inzoomen op de toekomstmogelijkheden,
ambtelijke organisatie gelden zowel voor Haarlem als voor
geven we hier een aantal wensen en opmerkingen weer
Zandvoort. Haarlem geeft zowel ambtelijk als bestuurlijk
die in gesprek met betrokkenen naar voren zijn gekomen.
aan vol op die doorontwikkeling in te willen zetten.
De toekomstmogelijkheden zijn zowel met raadsleden, het
•
Desgevraagd heeft de directie van de organisatie in Haarlem
college van Zandvoort, de organisatie Haarlem-Zandvoort en
aangegeven wat in haar ogen haalbaar zou zijn en op haar
ondernemers en maatschappelijke organisaties in Zandvoort
draagvlak zou kunnen rekenen. Hier ligt een duidelijke
besproken.
voorkeur voor het doorontwikkelen van de huidige samenwerking. De beide andere scenario’s, dus ook die van
Wensen voor de toekomst lopen uiteen
een hybride organisatie, kunnen niet op steun vanuit de
Samengevat horen we in de interviews verschillende voorkeuren
directie rekenen.
over de toekomst van de organisatie van Zandvoort. Hieronder staan de belangrijkste voorkeuren en aandachtspunten voor de
Keuze ligt juridisch open, maar heeft wel (financiële)
toekomstmogelijkheden beschreven.
consequenties Het is juridisch mogelijk om de ambtelijke fusie voort te zetten
•
De politieke voorkeuren voor toekomstscenario’s in de
in de huidige vorm. Om de fusie voort te zetten hoeft niets te
gemeenteraad lopen sterk uiteen en de fracties hebben
gebeuren; de huidige centrumregeling geldt voor onbepaalde
verschillende aandachtspunten. Vanuit fracties wordt
tijd. De centrumregeling kan formeel worden aangepast als de
aangegeven dat specifieke (beleids/strategische) expertise
colleges, burgemeesters en raden van de beide gemeenten het
t.a.v. strand en toerisme wordt gemist. Dit verschilt, zo
daar over eens zijn. Voor het Dienstverleningshandvest geldt
geven fracties aan, wezenlijk van de strategische capaciteit
dat de beide gemeenten het met wederzijds goedvinden op elk
en focus die hiervoor in Haarlem nodig is, gegeven de
willekeurig moment kunnen aanpassen.
andere aard van de economie/toerisme. •
•
•
•
Het college geeft aan meer regie en aansluiting bij de
Als Haarlem en Zandvoort gezamenlijk besluiten de centrum
organisatie te willen, met name op domeinoverstijgende
regeling te beëindigen moet sprake zijn van een gelijkluidend
thema’s en onderwerpen die specifiek zijn voor de
besluit van de bestuursorganen (colleges, burgemeesters)
Zandvoortse situatie.
en moeten beide raden toestemming geven. Als Zandvoort
Ondernemers en maatschappelijke organisaties die we
eenzijdig besluit uit te treden, moet (alleen) de raad van
hebben gesproken, missen regelmatig medewerkers die
Zandvoort toestemming geven. Opheffen kan (behoudens
gevoel voor of kennis hebben van de specifieke situatie
bijzondere omstandigheden) na vijf jaar na het treffen van
in Zandvoort. Er is onder hen een brede behoefte aan
de regeling; dat is per 4 juli 2022. In de praktijk duurt het
het snel(ler) inspelen op signalen, deze op te pakken
proces van ontvlechten en het opbouwen van een nieuwe
en interventies te plegen. Aan de andere kant horen we
organisatie minimaal een jaar. In deze beide opheffingsvarianten
waardering voor het kwaliteitsniveau van de huidige
is de procedure hetzelfde: de colleges en burgemeesters van
medewerkers.
Haarlem en Zandvoort geven gezamenlijk een onafhankelijke
Meerdere betrokkenen (ook ambtenaren zelf) wijzen erop
registeraccountant de opdracht om een opheffingsplan op te
dat de ontmoeting tussen het gebiedsteam en bewoners en
stellen. Dat plan voorziet in ieder geval in de verplichtingen
ondernemers (participatie) beter kan worden georganiseerd.
van de gemeente Zandvoort tot deelneming in de financiële
Daarnaast is er behoefte aan meer zichtbaarheid en
en personele gevolgen van de opheffing. Het college van de
duidelijkheid rond de taak en rol van het gebiedsteam.
gemeente Haarlem is belast met de uitvoering.
Er wordt al langdurig (sinds 2015) binnen het sociaal
De directe reële schade als gevolg van de uittreding wordt daarbij
domein samengewerkt tussen Haarlem en Zandvoort. Dit
niet alleen door Zandvoort maar ook door Haarlem gedragen.
loopt naar het beeld van de gesprekspartners naar wens.
In welke verhouding is nog geen uitgemaakte zaak, maar per saldo zal een variant waarin Zandvoort besluit eenzijdig uit te treden voor Zandvoort tot (fors) hogere kosten leiden dan als Haarlem en Zandvoort gezamenlijk besluiten de centrumregeling te beëindigen.
63
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
8.2 Doorgaan met de huidige samenwerking, een eigen organisatie of een tussenvorm?
Variant A: Doorontwikkelen om de samenwerking te verbeteren vanuit bestaande formatie De voortzetting van de samenwerking is niet onveranderlijk; diverse leerpunten en ontwikkelingen moeten leiden tot
In dit onderzoek hebben we een drietal scenario’s uitgewerkt
verbetering. We spreken daarom liever over een scenario van
voor de toekomstige organisatievorm. In het kort betreffen
doorontwikkeling. Die doorontwikkeling baseert zich met name
het de volgende scenario’s, waarbij in het eerste scenario
op de volgende leermomenten:
(doorontwikkeling) twee varianten zijn uitgewerkt. De tussenevaluatie van deze samenwerking leidde tot een Scenario’s voor de ambtelijke organisatie
aantal aandachtspunten en aanbevelingen. Deze zijn nadien
Scenario 1:
opgepakt. We gaan ervan uit dat Zandvoort en Haarlem de
Voortzetting van de huidige volledige ambtelijke samenwerking met Haarlem
verbeterpunten verder implementeren en voortzetten.
• Variant A: Doorontwikkelen om de samenwerking te verbeteren vanuit bestaande formatie • Variant B: Doorontwikkeling om de samenwerking te verbeteren met uitbreiding Kernteam Zandvoort Scenario 2:
De geschillencommissie adviseerde om de financiële afspraken aan te scherpen en de governance te verbeteren. Ook deze adviezen worden opgepakt.
Een hybride vorm met een kleine organisatie voor Zandvoort en uitbesteding van (de meeste) werkzaamheden
De ontwikkeling van de Haarlemse organisatie is geëvalueerd;
Scenario 3:
ook hier zijn aandachtspunten en aanbevelingen uit
Een volledig eigen organisatie gemeente Zandvoort
voortgekomen die nu worden opgepakt en uitgewerkt.
Elk van de scenario’s hebben we gescoord op verschillende
Met de bouwstenen uit bovengenoemde leermomenten wordt
criteria. In een bijlage hebben we hiervan een overzicht
vanuit de huidige formatie ingezet op het verstevigen van
opgenomen.
de coördinatie van Zandvoortse dossiers, de relatie tussen bestuur en ambtelijke organisatie, de nabijheid met inwoners
Scenario 1: Voortzetting van de huidige volledige ambtelijke samenwerking met Haarlem In dit scenario wordt de gemeenschappelijke regeling met het dienstverleningshandvest voortgezet en belegt Zandvoort de ambtelijke werkzaamheden bij de gemeente Haarlem. Het uitgangspunt voor de verdere doorontwikkeling betreft dat verder gewerkt wordt vanuit de huidige afspraken en ontwikkelrichting. Dat betekent dat de inzet van de ‘dedicated’ ambtenaren, die het grootste deel van hun tijd aan Zandvoort besteden, in dit scenario wordt gecontinueerd en verder wordt doorontwikkeld. We onderscheiden daarin twee varianten. In variant A wordt doorontwikkeld binnen de huidige formatie en ontwikkeling van de organisatie. In Variant B wordt de samenwerking doorontwikkeld met een uitbreiding van de ‘dedicated’ ambtenaren voor Zandvoort. Er komt een kernteam Zandvoort die wordt uitgebreid met 2-3 bestuursadviseurs (nieuwe formatie). Beide varianten kunnen vormgegeven worden vanuit de huidige gemeenschappelijke regeling.
64
en het vergroten van de slagkracht en wendbaarheid van de organisatie.
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Criterium
Kwalitatieve toelichting score
Publieke waarde Kwaliteit dienstverlening aan inwoners en ondernemers.
De grotere organisatie ten opzichte van 2016 biedt de mogelijkheid tot het aanbieden van hogere kwaliteit van (specialistische) dienstverlening. Ook kunnen de kwaliteitsinvesteringen op deze schaal beter worden gedragen. Bovendien kan met een grotere organisatie het ‘harmonica-effect’ van sommige opgaven van Zandvoort worden opgevangen op momenten dat dit nodig is. Doordat ambtenaren voor twee gemeenten werken is er wel een risico dat zij onvoldoende kennis over een van de gemeenten hebben om optimaal te kunnen aansluiten bij inwoners en ondernemers of bij het integraal benaderen van specifieke opgaven zoals het strand in Zandvoort.
Kwaliteit van dienstverlening aan raad en college.
Een grotere organisatie ten opzichte van 2016 biedt de mogelijkheid tot verbetering van de kwaliteit van dienstverlening aan het bestuur. De hoeveelheid en kwaliteit van de raadsstukken en overige raadsinformatie is toegenomen ten opzichte van 2016. In de regio heeft het Zandvoortse bestuur een goede positie, mede dankzij de ambtelijke ondersteuning (waar capaciteit en kennis voor kan worden ingezet) en de korte lijnen met het bestuur van Haarlem. Wel is het zaak dat er een goede aansluiting is tussen bestuur en organisatie. Daar worden verbeterslagen in gemaakt ten opzichte van de tussenevaluatie, maar het blijft in de ogen van meerdere betrokkenen (met name in de raad) een aandachtspunt. Een (klein) aantal medewerkers rond de gemeentesecretaris van Zandvoort zet zich hier met de gemeentesecretaris voor in; bovendien maakt de gemeentesecretaris van Zandvoort deel uit van het directieteam. Dit laatste zorgt voor meer directe aansluiting van de directie en het Zandvoortse bestuur.
Kwaliteit van beleid.
Een grotere organisatie en specialistische medewerkers kunnen een bijdrage leveren aan de verdere ontwikkeling van de strategische kwaliteit. Ook bij ontwikkelingen en eisen van bovenlokaal niveau (denk aan privacy en informatieveiligheid) biedt een grotere organisatie meer specialistische kennis en capaciteit. De doelstelling van synergie vraagt (voor zover omstandigheden en politieke wensen dit toelaten) om harmonisering van beleid van de beide gemeenten. Dit kan een spanningsveld opleveren. Aan de andere kant is er ook kruisbestuiving mogelijk met een kwalitatief hoogwaardiger beleid tot gevolg.
Financiën
In dit scenario is geen sprake van incidentele frictiekosten om te komen tot een nieuwe organisatievorm. Wel is het zaak om, in lijn met de aanbevelingen van de geschillencommissie, goede afspraken te maken over uitbreiding van toekomstige structurele organisatiekosten. Te denken valt aan investeringen in de bedrijfsvoering, die ook de dienstverlening aan Zandvoort raken. Goede communicatie en afstemming hierover zijn essentieel. Door Zandvoort aan de voorkant te betrekken en het bestuur in positie te brengen, om hierbij de voorkeuren aan te geven en keuzes te maken, wordt invulling gegeven aan een professioneel partnerschap. Hierdoor wordt bovendien voorkomen dat Zandvoort (het gevoel krijgt) voor een voldongen feit gesteld te worden.
Organisatie Opdrachtgeverschap naar de organisatie.
Een constructie waarin de gemeente Zandvoort haar opgaven moet realiseren via een organisatie die ook voor een andere gemeente werkt, vergt duidelijk opdrachtgeverschap van het bestuur en responsief opdrachtnemerschap van de ambtelijke organisatie. Prioritering in opdrachten vanuit Zandvoort is noodzakelijk vanuit het begrip dat de organisatie niet alleen voor Zandvoort werkt en daarmee haar tijd moet verdelen. Tegelijkertijd is belangrijk dat de organisatie in staat is ook snel in te kunnen spelen op bijvoorbeeld politieke ontwikkelingen in Zandvoort.
Kwetsbaarheid
De grotere organisatie is minder kwetsbaar voor gebrek aan capaciteit en/of kwaliteit door verloop, verzuim of gebrek aan specifieke kennis en kunde. Dat vergt in deze constructie wel dat medewerkers in staat en bereid zijn om daadwerkelijk voor twee gemeenten te werken; als binnen de organisatie een tweedeling ‘Haarlem’ en ‘Zandvoort’ optreedt is opnieuw sprake van kwetsbaarheid. Ook moet überhaupt voldoende capaciteit inzetbaar zijn. Een doorontwikkeling van de organisatie moet hier op de langere termijn een positief effect op gaan hebben; op dit moment ervaren medewerkers een hoge werkdruk.
Efficiëntie
Een verdere harmonisatie van werkprocessen en verbetering van huidige coördinatie met een doorontwikkeling van de organisatie kan bijdragen aan efficiëntie en/of inzetbaarheid van medewerkers.
Gevolgen voor medewerkers
De ambtelijke fusie is nu bijna vier jaar een feit; nagenoeg alle oud-medewerkers van Zandvoort die in de organisatie HaarlemZandvoort werken hebben hun plek gevonden. Medewerkers van de organisatie kunnen zich richten op de beide gemeenten en de doorontwikkeling van de organisatie. Bestuurlijke rust en duidelijk opdrachtgeverschap kunnen daarbij behulpzaam zijn. Daarnaast zijn in het aantrekken van nieuw personeel de mogelijkheden op de huidige arbeidsmarkt in dit scenario gunstiger.
Draagvlak Democratische legitimiteit
In termen van formele democratie kunnen burgemeester, college en raad hun bevoegdheden democratisch gelegitimeerd uitoefenen in Zandvoort als zelfstandige gemeente. Zo heeft de raad van Zandvoort het volledige budgetrecht over de begroting. Wel wordt ervaren dat de organisatie op (fysieke) afstand van de raad staat en geldt het bovenstaande over opdrachtgeverschap. In termen van participatieve democratie moet worden gewaakt voor een goede aansluiting van ambtenaren bij de gemeenschap van Zandvoort.
Draagvlak Zandvoort
In de politiek is er wisselend draagvlak voor doorontwikkeling van de huidige constructie. Voorliggend onderzoek moet dienstbaar zijn aan de verdere gedachteontwikkeling en een keuze hieromtrent. In de gemeenteraad zijn er zorgen uitgesproken over het tempo waarin de doorontwikkeling beslag krijgt. Bestuurlijk is men voorstander van de voortzetting en doorontwikkeling van de huidige organisatie. Er zijn wel door het bestuur specifieke ontwikkelbehoeften meegegeven waarop actie ondernomen dient te worden.
Draagvlak Haarlem
De directie van Haarlem heeft vertrouwen in de weg die is ingeslagen met de ontwikkeling van de organisatie. Dit scenario kan op draagvlak rekenen. De directie ziet ook kansen om nog meer uit de samenwerking te halen en is hier over in gesprek met beide colleges.
Stabiliteit en toekomstbestendig heid
Het huidige model kan organisatorisch nog jaren mee; de organisatie kan verder bouwen op de huidige samenwerking en binnen het huidige model de benodigde kwaliteitsslagen maken. Het is afhankelijk van de bestuurlijke context in hoeverre het model stabiel kan functioneren. De sleutel tot succesvol samenwerken en doorontwikkeling van de organisatie ligt bij uitgesproken wederzijds draagvlak vanuit de beide besturen.
Tabel 5.
65
Score op de criteria scenario 1: Voortzetting van de huidige volledige ambtelijke samenwerking met Haarlem
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Variant B: Doorontwikkelen om de samenwerking te
Bestuur Zandvoort
verbeteren met uitbreiding Kernteam Zandvoort In deze variant wordt de doorontwikkeling van de organisatie doorgezet conform variant 1A, maar wordt het aantal sleutelfiguren dat zich bezig houdt met Zandvoort uitgebreid.
Kernteam Zandvoort
Daarmee ontstaat een ‘Kernteam Zandvoort’, dat zetelt in het gemeentehuis van Zandvoort maar waarvan de leden ook regelmatig in Haarlem zijn. De doelstelling van dit team Ambtelijke organisatie Haarlem-Zandvoort
is het borgen van de bestuurlijke eigenheid van Zandvoort, de ondersteuning van het bestuur en vooral het zorgen voor
Gemeenschap Zandvoort
productieve verbinding tussen het gemeentebestuur, de Zandvoortse gemeenschap en de ambtelijke organisatie
Figuur 2.
Kernteam Zandvoort
Haarlem-Zandvoort. De belangrijkste functies zijn die van een kernteam ten behoeve
Box 2. Profielschets van de functie bestuursadviseur:
van het bestuur van Zandvoort: bestuursondersteuning, beleids
De bestuursadviseur is schakel tussen bestuur, organisatie
inhoudelijke strategie, communicatie en control. Aanvullend op
en (vertegenwoordigers van) de samenleving. De
de huidige sleutelfiguren betreft dit een bestuursadviseur fysiek
bestuursadviseur adviseert het bestuur en de ambtelijke
domein en een bestuursadviseur economie, toerisme en recreatie.
organisatie op inhoud, proces en integraliteit op
Zij kunnen in de ‘haarvaten’ van de ambtelijke organisatie
portefeuilleonderdelen. De bestuursadviseur bewaakt
opereren en snel schakelen.
kwaliteit van College- en Raadsvoorstellen en brengt risico’s en politiek-bestuurlijke gevoeligheden bij complexe en
In tabel 6 is een overzicht van de functies binnen het Kernteam
politiek-gevoelige onderwerpen in kaart. Daarnaast bewaakt
weergegeven. Het is een compacte eenheid middenin de
de bestuursadviseur de bestuurlijke besluitvorming en
dynamiek van organisatorische en maatschappelijke kwesties.
monitort de voortgang op relevante dossiers. Hij zorgt
Het Kernteam voert niet zelf taken uit, maar zorgt vooral dát
ervoor dat de gemeentelijke taken gebeuren, zonder het
zaken gebeuren vanuit het specifieke karakter en de specifieke
zelf te doen.
wensen van Zandvoort. Dat kan met het leggen en benutten van interne en externe contacten, integrale inhoudsontwikkeling,
De bestuursadviseur ondersteunt ook het bestuur in
en/of financial en beleidscontrol. Het Kernteam werkt onder
zijn taak visies en beleid op en met de samenleving
verantwoordelijkheid van de gemeentesecretaris van Zandvoort.
te ontwikkelen. De adviseur helpt het bestuur zo een
Om te voorkomen dat zij als persoonlijk assistenten worden
prominente rol in maatschappelijke verbanden te
gezien, zijn zij niet 1:1 gekoppeld aan collegeleden maar aan
vervullen. Hij onderhoudt maatschappelijke contacten
onderwerpen. De medewerkers zijn formeel in dienst van de
en legt verbindingen tussen de gemeente en de burgers
ambtelijke organisatie Haarlem; de middelen hiervoor worden
of tussen burgers onderling.
doorbelast aan Zandvoort. Alle ondersteuning (personeelszaken, ICT etc) vindt plaats vanuit Haarlem. Samenstelling kernteam Functie
1
Loco/bestuursadviseur
1
Controller
1
Gebiedsmanager
1
Communicatieadviseur/woordvoerder
1
Bestuursadviseur Fysiek domein: ontwikkelopgaven
1
Bestuursadviseur Economie, strand, toerisme en recreatie
1
Totaal
7
Tabel 6.
66
FTE
Gemeentesecretaris
Samenstelling kernteam Zandvoort
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Criterium
Kwalitatieve toelichting score
Publieke waarde Kwaliteit
Boven de huidige dienstverlening kan het Kernteam eraan bijdragen dat ambtenaren over meer kennis beschikken om optimaal
dienstverlening
te kunnen aansluiten bij Zandvoortse inwoners en ondernemers. Ook kan het team ernaar streven dat specifieke opgaven
aan inwoners en
voor Zandvoort meer integraal worden benaderd door de organisatie, bijvoorbeeld die rond het strand en de uitvoering van de
ondernemers.
omgevingsvisie. Het Kernteam kan vraagstukken vroegtijdig signaleren en de organisatie helpen om in te spelen op wisselende omstandigheden (harmonica-effect).
Kwaliteit van
Het Kernteam kan bijdragen aan een kortere (gevoelde) afstand tussen organisatie en bestuur (zowel college als raad). Ook
dienstverlening
ondersteunt het Kernteam de bestuurders direct. Wanneer het Kernteam bestuurders ook ondersteunt in hun opereren in de regio,
aan raad en
kan dit bijdragen aan een eigenstandige regionale positie van Zandvoort terwijl tegelijkertijd een verbinding wordt gehouden met
college.
Haarlem.
Kwaliteit van
Het Kernteam kan bijdragen aan een verdere ontwikkeling van de (strategische) kwaliteit ten behoeve van Zandvoort. Er kan sterker
beleid.
worden geacteerd op de specifiek Zandvoortse opgaven. Het Kernteam wordt immers actief om het Zandvoortse verhaal in de organisatie over het voetlicht te brengen. Dit kan leiden tot een scherpere scheidslijn tussen beleidsontwikkeling voor Zandvoort en voor Haarlem. Daarmee kunnen ook verschillen in belangen of politieke kleur sterker aan de oppervlakte komen, met het risico op frictie.
Financiën
In dit scenario is sprake van een uitbreiding van het aantal medewerkers dat voor Zandvoort werkt. Uitgaande van twee extra medewerkers in schaal 11 op basis van een fulltime aanstelling komen de aanvullende structurele kosten uit op ongeveer € 254.000. Dit is inclusief de opslag voor overhead dienstverlening (€ 37.000 per fte) die door Haarlem conform de vigerende afspraken zal worden doorbelast. Incidenteel moeten er kosten worden gemaakt voor werving en selectie om geschikte kandidaten te werven.
Organisatie Opdrachtgever-
Het grootste risico dat kan optreden, is dat het Kernteam gaat optreden c.q. zich gaat ontwikkelen als een alternatief opdrachtgever
schap naar de
naast het bestuur van Zandvoort. Dit kan leiden tot verwarring, dubbel werk en frustratie.
organisatie Kwetsbaarheid
Omdat Zandvoort voor het grootste deel gebruik blijft maken van de organisatie Haarlem-Zandvoort, leidt dit scenario niet tot een kwetsbare organisatie. Dat geldt wel voor het Kernteam zelf.
Efficiëntie
Wanneer vanuit het Kernteam een sterke impuls uitgaat naar meer ‘couleur locale’ voor Zandvoort en minder harmonisatie, kan dit ten koste gaan van efficiëntie. Dat effect kan optreden als het Kernteam, zoals hierboven geschetst, zich ontwikkelt tot alternatief opdrachtgever.
Gevolgen voor
Voor medewerkers kan het Kernteam een verbinder worden tussen Zandvoort met haar specifieke karakter en wensen en de
medewerkers
organisatie. Dat kan bijdragen aan (positief gewaardeerde) resultaten en daarmee het werkplezier. Daarnaast zijn in het aantrekken van nieuw personeel de mogelijkheden op de huidige arbeidsmarkt in dit scenario gunstiger.
Draagvlak Democratische legitimiteit
In termen van formele democratie blijft Zandvoort een zelfstandige gemeente met bestuursorganen met volledige eigen bevoegdheden. Bovendien kan het Kernteam bijdragen aan een directere aansluiting van het bestuur op de organisatie. In termen van participatieve democratie kan het Kernteam een rol spelen in het verbinden van de gemeenschap aan de organisatie en het bestuur.
Draagvlak
In de politiek in Zandvoort wordt wisselend gedacht over elk scenario. Een groot deel van de respondenten acht een variant
Zandvoort
denkbaar waarin een kern van ambtenaren meer dedicated voor Zandvoort werkt, waarbij de focus op toerisme en economie en het fysiek domein verstevigd wordt. Dit geldt eveneens voor het bestuur.
Draagvlak
De directie ziet dit scenario als een reëel optie voor de invulling van de samenwerking en dit kan op draagvlak rekenen. Daarin geeft
Haarlem
de directie enkele aandachtspunten mee ter overweging en voor nader gesprek. Koppelen van de bestuursadviseurs aan de portefeuille van de verschillende wethouders om meer synergie met de organisatie en bestuur op alle onderwerpen te organiseren. Daarmee is er minder kans op dubbelingen met de gebiedsmanager en de ambtelijk opdrachtgever fysieke projecten. Een nadere omschrijving en invulling van de rol bestuursadviseur is nodig. Het inpassen van deze functie vraagt nader gesprek tussen Haarlem en Zandvoort.
Stabiliteit en
Ook met deze toevoeging van een Kernteam kan het model van ambtelijke fusie organisatorisch nog jaren mee. Het is afhankelijk
toekomst
van de bestuurlijke context in hoeverre het model stabiel kan functioneren.
bestendigheid Tabel 7.
67
Score op de criteria scenario 1 variant B
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Scenario 2: Een hybride vorm met een kleine organisatie voor Zandvoort en uitbesteding van (de meeste) werkzaamheden: kernorganisatie Zandvoort
Deze kernorganisatie bestaat uit de volgende functies: Kernorganisatie Functie
Aantal FTE
Dit scenario kent een hybride vorm waarbij er een kleine ambtelijke organisatie voor Zandvoort is voor regie en strategie
Kernteam
en eigen beleidscapaciteit. Alle overige werkzaamheden worden
Gemeentesecretaris
1
Loco/bestuursadviseur
1
Controller
1
Gebiedsmanager
1
gaan bekleden. Daarmee is geen sprake van juridische
Communicatieadviseur/woordvoerder
1
consequenties of frictiekosten.
Bestuursadviseur Fysiek domein
1
Bestuursadviseur Economie, strand, toerisme en recreatie
1
Subtotaal kernteam
7
uitbesteed aan een of meer andere organisaties; met name aan de gemeente Haarlem. De aanname is hier dat deze aanpassing gebeurt met wederzijds goedvinden van de beide gemeenten en dat medewerkers vrijwillig bestaande en/of nieuwe functies
In dit scenario is het Kernteam zoals aangegeven in scenario 1 variant B uitgebreid met directe capaciteit ten behoeve van voor Zandvoort specifieke, voor deze gemeente karakteristieke, onderwerpen. Dit noemen we de Kernorganisatie Zandvoort.
Kernorganisatie Teamcoördinator
De uitbreiding ten behoeve van Zandvoortse onderwerpen
Domein economie, strand en toerisme
betreft het domein economie, strand en toerisme en het
Beleidsmedewerkers economie en toerisme
domein fysiek domein. Deze Kernorganisatie is gehuisvest
(incl. contactfunctionaris)
in het gemeentehuis van Zandvoort. Dat maakt frequent
Coördinator circuit F1
functioneel en informeel contact en overleg tussen het
Domein fysiek
Kernteam en de bestuurders mogelijk.
Gebiedsteam
1
3-4 1
5
• Gebiedsmanager (opgenomen in kernteam)
De medewerkers in de Kernorganisatie vallen als apart team
• Gebiedsverbinder
onder de organisatie Haarlem-Zandvoort en onder directe
• Gebiedsregisseur openbare ruimte
aansturing van de gemeentesecretaris van Zandvoort. In dit
• Dagelijks beheerder
scenario wordt een deel van de reeds bestaande ‘dedicated
• communicatiemedewerker
functies’ naar de Zandvoortse kernorganisatie overgeheveld en
Beleidsmedewerker omgevingsvisie
1
wordt deze op onderdelen kwalitatief versterkt. Deze dedicated
Beleidsmedewerker bereikbaarheid
1
Beleidsmedewerker duurzaamheid
1
Projectleiders fysieke projecten
2
functies, die nu minimaal 50% van hun tijd voor contacten Zandvoort werken, worden in dit scenario 100% dedicated functies voor Zandvoort. De gemeentesecretaris wordt in haar managementtaak ondersteund door een teamcoördinator, die wordt toegevoegd aan het kernteam. De medewerkers in de kernorganisatie hebben geen directe relatie meer met de Haarlemse afdelingen. De standplaats van de Kernorganisatie is Zandvoort en bestuurlijk functioneert deze voor de bestuurders van Zandvoort. De kosten van deze dienstverlening maken onderdeel uit van de financiële bijdrage van Zandvoort aan Haarlem.
68
• Junior gebiedsmanager
Subtotaal kernorganisatie
15-16
Subtotaal kernteam + kernorganisatie
22-23
Tabel 8.
Overzicht functies binnen kernorganisatie Zandvoort
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Criterium
Kwalitatieve toelichting score
Publieke waarde Kwaliteit
De Kernorganisatie beschikt over de lokale en vakinhoudelijke kennis om optimaal te kunnen aansluiten bij inwoners en
dienstverlening
ondernemers. Ook kunnen vanuit de Kernorganisatie specifieke opgaven voor Zandvoort meer integraal worden benaderd,
aan inwoners en
bijvoorbeeld die rond het strand. De nabijheid van de Kernorganisatie kan er ook aan bijdragen dat inwoners en ondernemers
ondernemers.
meer direct worden bediend. Dat kan er echter wel toe leiden dat de organisatie wordt overvraagd.
Kwaliteit van
In dit scenario beschikken raad en college over ‘eigen’ beleidscapaciteit op die onderwerpen waarop Zandvoort specifieke
dienstverlening
kenmerken en/of eisen heeft. Wanneer de Kernorganisatie zich ook bezig gaat houden met onderwerpen waarop Zandvoort
aan raad en
regionaal acteert, kan dit bijdragen aan een meer eigenstandige positie van Zandvoort. Wel is het in dit scenario de vraag hoeveel
college.
ruimte de medewerkers hebben om ook de meer lange termijn en strategische vraagstukken op te pakken, waar vanuit raad en college wel behoefte aan is.
Kwaliteit van
De specifieke (strategische) kwaliteit van (integraal) beleid ten behoeve van Zandvoort kan met dit scenario aan kracht winnen. Er
beleid.
kan sterk worden gestuurd op specifiek Zandvoortse opgaven. Tegelijkertijd is er risico op kwaliteitsverlies van het beleid omdat het beleid op verschillende aspecten door ‘éénpitters’ wordt opgesteld, die ook minder inhoudelijk kunnen sparren met collega’s. Daarmee wordt je sterker afhankelijk van de kwaliteit van de beleidsmedewerker dan dat nu het geval is in een grotere organisatie.
Financiën
In dit scenario is sprake van een uitbreiding van het aantal medewerkers dat voor Zandvoort werkt. Dit betreft, in lijn met scenario 1b, de uitbreiding van het kernteam. Uitgaande van twee extra medewerkers in schaal 11 komen de aanvullende structurele kosten uit op ongeveer € 254.000. Dit is inclusief de opslag voor overhead dienstverlening (€ 37.000 per fte) die door Haarlem conform de vigerende afspraken zal worden doorbelast. • Daarnaast verwachten we dat aanvullend hierop er in dit scenario kosten moeten worden verwacht voor de volgende elementen: • Voor de inhoudelijke en procesmatige aansturing van de kernorganisatie verwachten we dat er coördinerende managementcapaciteit noodzakelijk is. Het takenpakket van de gemeentesecretaris is in de huidige werkwijze al vol. De directe inhoudelijke en procesmatige aansturing van een kernteam vraagt aanvullende management capaciteit. • De kwalitatieve eisen aan de beleidsmedewerkers zijn hoog. Ze moeten eigenstandig, integraal en coördinerend kunnen acteren. Dat doet een beroep op kwaliteit, kennis en competenties. Afhankelijk van de formatie die overkomt is hier mogelijk een (aanvullende) kwaliteitsimpuls op nodig. • Op dit moment maakt Zandvoort gebruik van de projectenpool van de ambtelijke organisatie of huurt zij extern in. Projectleiders worden bij projecten ingezet.
Deze kosten worden in principe op de projecten geboekt, de projectleiders ‘verdienen zichzelf terug’. Wanneer Zandvoort zelf projectleiders in dienst neemt, zorgt dit voor een risico. Als er op bepaalde momenten niet voldoende projecten voorhanden zijn, drukken de kosten van deze projectleiders (deels) op de exploitatie van de gemeente Zandvoort. • De ‘dedicated functies’ die in dit scenario worden overgeheveld zitten op dit moment ook al in de ambtelijke organisatie Haarlem-Zandvoort en werken voor minimaal 50% van hun tijd voor Zandvoort. Wanneer deze dedicated functies worden overgeheveld naar de kernorganisatie Zandvoort, en de medewerkers 100% van hun tijd dedicated voor Zandvoort gaan werken, vraagt dit mogelijk aanvullende inzet. Het precieze aantal fte dat op dit moment met de ‘dedicated functies’ is gemoeid is namelijk, om meerdere redenen, niet helder: • Er wordt binnen de organisatie niet precies bijgehouden welke inzet er voor Zandvoort of Haarlem wordt geleverd. Medewerkers binnen de organisatie werken voor beide besturen. Er is geen specifieke onderverdeling in gemaakt. De inzet van de ‘dedicated functies’ is daarom niet exact te destilleren. • De doorbelasting van Haarlem aan Zandvoort is hierdoor niet naar de specifieke inzet van personen toe te vertalen.
• Het is niet gezegd dat de medewerkers bereid zijn om een volledige functie ten behoeve van alleen Zandvoort te aanvaarden. Wanneer dit leidt tot overtolligheid, zijn daar kosten mee gemoeid, Zie hiervoor het hierna volgende scenario. • Bij ziekte of uitval zal er sneller (extern) moeten worden ingehuurd (zie ook onderdeel ‘kwetsbaarheid’). • Incidenteel moeten er kosten worden gemaakt voor werving en selectie om geschikte kandidaten te werven.
Organisatie Opdrachtgever-
De Kernorganisatie is een aparte groep beleidsambtenaren die een directe relatie hebben met het bestuur van Zandvoort.
schap naar de
Het opdrachtgeverschap richting de Kernorganisatie op de domeinen fysiek en toerisme en recreatie verloopt direct via de
organisatie
gemeentesecretaris. Tegelijkertijd is er ook nog de reguliere ambtelijke organisatie Haarlem-Zandvoort waar een deel van de andere taken zijn belegd. Wanneer er dubbelingen of afhankelijkheden zijn tussen beide organisatieonderdelen betekent dit aanvullende coördinatielast, zowel aan Haarlemse als Zandvoortse zijde. Daarnaast moet goed worden afgebakend welk deel van de organisatie waarvoor aan de lat staat. Dat leidt ook tot aanvullende coördinatie en sturingsvragen. Voor de gemeentesecretaris betekent dit dat zij, mits niet ondersteund door een teamcoördinator, veel extra managementtaken krijgt. Dit kan ten koste gaan ten aanzien van de tijd die zij kan investeren in de bestuurlijke advisering en de relatie met de directie van Haarlem, die ook van groot belang is aangezien een deel van de domeinen nog steeds binnen de organisatie HaarlemZandvoort ondergebracht blijft.
Kwetsbaarheid
De Kernorganisatie bevat veel ‘éénpitters’ en zal kwetsbaar zijn voor gebrek aan capaciteit en/of kwaliteit door verloop en/of verzuim.
Efficiëntie
Ten opzichte van een organisatievorm waarbij alle beleid in één organisatie is ondergebracht, is de Kernorganisatie minder efficiënt. Er ontstaat meer coördinatielast en afbakeningsvraagstukken. Daarnaast kan bij nieuwe beleidsontwikkelingen maar ook bij het schrijven van (beleids)nota’s en collegestukken minder efficiëntie worden behaald. Zowel voor Zandvoort als voor Haarlem nemen de synergievoordelen af.
69
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Gevolgen voor
In dit scenario wordt er een sterkere splitsing gemaakt tussen de medewerkers die zich bezig houden met Zandvoortse
medewerkers
vraagstukken en de rest van de ambtelijke organisatie. Dit kan enerzijds meer helderheid voor medewerkers creëren (ze hoeven niet meer voor twee besturen te werken), maar anderzijds maakt dit voor medewerkers het werk mogelijk ook minder interessant. In de gesprekken hebben we veel gehoord dat medewerkers op verschillende beleidsfuncties juist de combinatie van Haarlem en Zandvoort interessant te vinden. Enkel en alleen voor Zandvoort werken, met een minder sterke verbinding met de Haarlemse organisatie, wordt door verschillende ambtelijke gesprekspartners niet als een wenselijk perspectief gezien.
Draagvlak Democratische
In termen van formele democratie blijft Zandvoort een zelfstandige gemeente met bestuursorganen met volledige eigen
legitimiteit
bevoegdheden. Bovendien kan de Kernorganisatie bijdragen aan een directere aansluiting van het bestuur op de organisatie. In termen van participatieve democratie kan de Kernorganisatie inspelen op specifieke wensen en kenmerken van de gemeenschap en maatschappelijke spelers in Zandvoort.
Draagvlak
Politiek is er wisselend draagvlak, zoals voor elk van de scenario’s. Mede op basis van dit rapport zal verdere gedachtewisseling
Zandvoort
plaatsvinden. Bestuurlijk ziet men liever een betere aansluiting bij de bestaande organisatie.
Draagvlak
Geen draagvlak van de directie van Haarlem. Dit scenario zal grote impact hebben op de realisatiekracht van de organisatie.
Haarlem
Het zal gepaard gaan met meer coördinatiemechanismen. Dit scenario voelt als cherry picken, waarmee de hele basis onder de samenwerking in een ander daglicht komt te staan. De directie ziet dit scenario niet als een begaanbaar pad.
Stabiliteit en
Met de toevoeging van een Kernorganisatie kan het model van ambtelijke fusie organisatorisch nu nog functioneren, maar zien
toekomst
we grote risico’s op de langere termijn waaronder het verder uit elkaar drijven van de twee organisaties en een sterke afname
bestendigheid
van de synergievoordelen van de ambtelijke fusie. Het is afhankelijk van de bestuurlijke context in hoeverre het model stabiel kan functioneren.
Tabel 6.
Score op de criteria scenario 2
•
Met een tijdspad waarbij Zandvoort onmiddellijk na de
Scenario 3: Een volledig eigen organisatie van de gemeente Zandvoort
gemeenteraadsverkiezingen aangeeft dat het voornemens
In dit scenario wordt de centrumregeling beëindigd en vormt de
moeten worden benut om de huidige fusie te ontvlechten,
gemeente Zandvoort een eigen ambtelijke organisatie zoals die
een nieuwe organisatie in Zandvoort op te bouwen
er was tijdens de bestuurskrachtmeting in 2016.
en tegelijkertijd de dienstverlening door te laten gaan.
is om deze stap te nemen, zou 2022 en een deel van 2023
Voorwaarde daarbij is dat de beide gemeenten snel met De consequenties van deze vorm zijn tweeledig. In de eerste
elkaar tot afspraken komen over aanpak, planning en
plaats moet de huidige gezamenlijke organisatie met Haarlem
spelregels bij een gezamenlijke ontvlechting en zich aan
worden ontvlochten en bouwt Zandvoort tegelijkertijd een
deze afspraken houden gedurende het strakke tijdspad dat
nieuwe eigen organisatie op. Ten tweede bekijken we de
nodig is om de ontvlechting in de eerste helft van 2023
gevolgen op de langere termijn wanneer de Zandvoortse
gerealiseerd te hebben.
ambtelijke organisatie zelfstandig functioneert. Over de toekomstige ‘eigen’ organisatie van Wat er gebeurt bij de ontvlechting en opbouw van
Zandvoort
een nieuwe organisatie
In 2016 werden de taken op het gebied van het sociaal domein
•
•
Zoals in de Gemeenschappelijke regeling is bepaald, kan
vanuit de gemeente Haarlem uitgevoerd. In dit scenario
de regeling niet eerder dan vijf jaar na het treffen van
gaan we er vanuit dat óók deze taken worden ontvlochten
de regeling worden opgeheven, behoudens bijzondere
en terug gaan naar Zandvoort. Het signaal vanuit de directie
omstandigheden die beide gemeenten dan moeten
van Haarlem is namelijk dat het onwenselijk is om delen van
erkennen. Dat betekent dat de regeling niet eerder dan 4
deze afdeling te ontvlechten en andere delen bij Haarlem te
juli 2022 kan worden opgezegd. Er is geen termijn bepaald
laten. Onderwijs en welzijn zijn een belangrijke pijler in de
tussen opzeggen en het daadwerkelijk beëindigen.
sociale basis van het hele sociaal domein. Dit ontvlechten
Het tijdpad van een ontvlechting hangt af van twee cruciale
geeft in de beleidsuitvoering ongewenste effecten en nodeloos
elementen: het moment waarop een van beide gemeenten
ingewikkelde coördinatievraagstukken. De directie vindt het
zou besluiten uit te treden en de bereidheid van beide
daarom onwenselijk om bij een ontvlechting deze knip in het
gemeenten om in het traject intensief samen te werken.
sociaal domein te maken en een deel bij Haarlem achter te laten.
70
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Verder wordt vanuit Haarlem aangegeven dat het geen haalbare
Sociaal
optie is om de ICT blijvend in Haarlem te beleggen. Dit zou
Het grootste deel van de binnen het sociaal domein (o.a. werk
betekenen dat er een vorm van een Shared Service Center
& inkomen en schuldhulpverlening, Wmo en jeugd) wordt
ontstaat, waarbij Haarlem diensten verleent aan Zandvoort. Dit
sinds 2016 door Haarlem uitgevoerd. Binnen dit scenario wordt
vraagt andere competenties van de bedrijfsvoeringsorganisatie
verondersteld dat ook deze taken worden ontvlochten en dat
dan die nu gevraagd worden. Competenties en werkzaamheden
de gemeente Haarlem deze weer overdraagt aan Zandvoort.
waar de organisatie niet op is ingericht en die risico’s voor
De overige taken die onder het sociaal domein geschaard
Haarlem met zich meebrengt.
worden zijn onderwijs, kunst, cultuur en oudheidkunde, sport, maatschappelijke opvang en welzijn en volksgezondheid.
Op basis van de benchmarkgegevens van gemeenten met een
De groep van referentiegemeenten zet gemiddeld ongeveer
gelijk inwoneraantal kunnen we een inschatting maken van de
23 fte in voor de taken in het sociaal domein. De gemeente
benodigde omvang van de formatie van de gemeente Zandvoort
Zandvoort heeft de taken met betrekking tot kunst, cultuur
in dit scenario. Zoals aangegeven gaat deze exercitie uit van
en oudheidkunde en maatschappelijk opvang en welzijn
een situatie waarin ook de taken met betrekking tot het sociaal
grotendeels door middel van subsidies georganiseerd. Hierdoor
domein (o.a. Werk & inkomen en schuldhulp, Wmo en Jeugd)
heeft Zandvoort iets minder formatie nodig dan de gemeenten
door Haarlem worden overgedragen aan Zandvoort. De taken
in de referentiegroep, die deze taken (deels) in eigen beheer
die nu bij Spaarnelanden zijn belegd worden wel meegenomen
uitvoeren. Naar schatting heeft Zandvoort qua formatie
in de inventarisatie.
ongeveer 2 fte minder nodig voor deze taken. Voor de taken Werk & inkomen en schuldhulp en Wmo heeft de gemeente
Bestuur & OOV
Zandvoort een hogere werklast, en daarom ook meer fte’s
Het gaat hier onder andere om de taken met betrekking tot
nodig. Naar schatting gaat het om ongeveer 3 fte meer ten
burgerzaken, openbare orde en veiligheid en belastingen.
opzichte van vergelijkbare gemeenten. De benodigde formatie
Ook de ondersteuning vanuit de griffie wordt onder dit
komt daarmee uit op ongeveer 24 fte.
onderdeel meegenomen in de vergelijking. De groep van referentiegemeenten zet gemiddeld ongeveer 12 fte in voor
Economie, recreatie & toerisme
deze taken. Het takenpakket en de werklast van de gemeente
Binnen deze categorie worden de taken ten aanzien van
Zandvoort wijkt op een aantal onderwerpen af van deze
parkeren, economie en recreatie en ontspanning meegenomen.
referentiegemeenten. Zo heeft Zandvoort meer inzet nodig voor
Hier vallen veel taken die te maken hebben met het strand
toezicht en handhaving (o.a. strand) en is de werklast van de
van Zandvoort onder. Gemiddeld gezien zetten gemeenten
taken met betrekking tot belastingen hoger. Hiervoor is qua inzet
in de referentiegroep ongeveer 4 fte in voor deze taken. Deze
in totaal ongeveer 5 fte extra nodig voor de gemeente Zandvoort
gemeenten hebben over het algemeen geen voorzieningen
in vergelijking met de referentiegemeenten. Daarmee komt de
als het strand, en ook veel lagere ambities ten aanzien van
benodigde formatie voor Zandvoort uit op ongeveer 17 fte.
parkeren. Voor de aanvullende werklast van de gemeente Zandvoort is op basis van de benchmark ongeveer 6 fte extra
Fysiek
nodig. Hiermee komt de benodigde formatie uit op ongeveer 10
Bij dit onderdeel gaat het onder andere om taken met
fte voor deze taken.
betrekking tot dagelijks beheer van de openbare ruimte
71
(wegen, groenvoorziening, riolering en afval). Ook milieu
Bedrijfsvoering
en duurzaamheid, RO, grondexploitaties en Wabo vallen
Het gaat hier om alle taken die ondersteunend zijn aan het
onder deze categorie. De groep van referentiegemeenten zet
primair proces van de gemeente. Hierbij valt te denken aan
gemiddeld ongeveer 33 fte in voor deze taken. Het takenpakket
management, financiën, P&O, communicatie, maar ook
en de werklast van de gemeente Zandvoort wijkt op een aantal
informatisering en automatisering. De gemeenten in de
onderwerpen af van deze referentiegemeenten. De gemeente
referentiegroep zetten gemiddeld ongeveer 36 fte in voor deze
Zandvoort heeft een lagere werklast met betrekking tot de
taken. De inschatting op basis van de benchmark is dat de
groenvoorziening (kleiner areaal). Voor verkeer, vervoer
benodigde inzet voor Zandvoort op een aantal aspecten iets
en wegen, afval en Wabo heeft Zandvoort juist een grotere
hoger is, omdat het aantal fte in het primair proces iets hoger
werklast. Per saldo heeft de gemeente Zandvoort ongeveer 2 fte
ligt dan gemiddeld. De inschatting is hiervoor 2 fte extra nodig
meer nodig dan de referentiegemeenten. De benodigde formatie
is voor de ambtelijke organisatie van Zandvoort. Hiermee komt
komt daarmee uit op ongeveer 36 fte.
de benodigde formatie uit op ongeveer 38 fte.
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Inschatting formatie ambtelijke organisatie
Uit de analyse is gebleken dat de gemeente Zandvoort op de
Zandvoort
meeste clusters een groter takenpakket en werklast heeft dan
In de voorgaande passage is per cluster een inschatting gemaakt
gemeenten van gelijke omvang. Wanneer hiervoor wordt
van de benodigde formatie van de ambtelijke organisatie
gecorrigeerd komt de totale benodigde formatie uit op ongeveer
van de gemeente Zandvoort op basis van de gegevens uit
125 fte.
de benchmark. Gemiddeld gezien zetten gemeenten van de omvang van Zandvoort ongeveer 108 fte in voor het uitvoeren van alle gemeentelijk taken (primair proces en overhead). Criterium
Score op de criteria
Kwalitatieve toelichting score
Publieke waarde Kwaliteit dienstverlening aan inwoners en ondernemers.
Voor de korte termijn, dat wil zeggen tijdens het ontvlechtingsproces, bestaat het risico dat de dienstverlening lijdt onder de bestuurlijke en organisatorische perikelen die onlosmakelijk met een ontvlechting verbonden zijn, zoals een organisatie die naar binnen is gekeerd. Na ontvlechting zijn in de nieuwe, kleinere gemeentelijke organisatie de lijntjes korter. Dat kan er ook voor zorgen dat zaken van inwoners sneller opgepakt worden. Ook verlenen medewerkers hun diensten in en vanuit de gemeente Zandvoort de en is laagdrempelig contact tussen inwoners en ambtenaren mogelijk. Verschillende betrokkenen geven aan dat zij op dit moment deze nabijheid missen. Daarentegen zet de toegenomen kwetsbaarheid van de kleinere organisatie (de continuïteit van) de dienstverlening onder druk. De inwoners en ondernemers van Zandvoort zijn veeleisend; een betere bereikbaarheid geeft onvermijdelijk een grotere druk op de (dan kleinere) organisatie. Naar verwachting zorgt dit ervoor dat de focus (nog) sterker komt te liggen op de dagelijkse dienstverlening en aandacht op de Zandvoortse opgaven meer naar de achtergrond verdwijnt. Bovendien is minder specialistische, hoogwaardige capaciteit beschikbaar voor complexe vragen. Ook kan de kleinere organisatie het harmonica-effect van sommige opgaven in Zandvoort minder goed opvangen.