Bijlage 1 Rapport Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
Tekst van het document
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad Rapport voor Gemeente Haarlem FEBR 24 CO-efficiënt Herenmarkt 12, 1013 ED Amsterdam welkom@co-efficient.nl
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
Over dit rapport In 2022 heeft de toenmalige Haarlemse gemeenteraad ingestemd met wijzigingen in de vergaderwijze. De doelstellingen hiervan waren: Verbetering van de vergaderpraktijk, ten einde de vergaderingen efficiënter en effectiever te maken. Als raad meer en beter verbonden zijn met de stad/samenleving. De raad beter in positie brengen. Het nieuwe reglement van orde en de verordening op de raadscommissie gemeente Haarlem zijn gefaseerd vastgesteld en ingegaan in 2022. In januari 2023 is gestart met een nieuwe vergadercyclus. Vanuit de huidige raad zijn er vrijwel vanaf het begin suggesties gekomen voor nieuwe wijzigingen op het vergadermodel en het reglement van orde. Daarom werd het wenselijk geacht vervroegd een evaluatie uit te voeren van het gewijzigde vergadermodel. CO-efficiënt is gevraagd om deze evaluatie uit te voeren. Eind 2023/begin 2024 is een online vragenlijst uitgezet onder alle raads- en commissieleden en een door de griffie gemaakte selectie van ambtenaren. Hierop hebben 38 mensen gereageerd. Hierna is in diepte-interviews verder gesproken met: 1-3 vertegenwoordigers van elke fractie (op één fractie na) 1 collegelid 5 leden van het presidium (in 2 gesprekken) 2 bestuursadviseurs (namens en op verzoek van directie)
In dit rapport komen achtereenvolgens aan de orde: De belangrijkste conclusies en aanbevelingen Een beknopte beschrijving van de resultaten Toelichting op de opzet van dit onderzoek Bijlage met de resultaten van de online vragenlijst 2
Belangrijkste conclusies en aanbevelingen De belangrijkste uitkomsten op een rij
3
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
Belangrijkste conclusies Vooral spreektijd in de commissievergaderingen is een issue Als het gaat om de tevredenheid over het vergadermodel is de spreektijd voor (kleine) fracties hét issue. Deze staat in de huidige situatie (meer fracties, kortere vergaderingen) erg onder druk. Vooral in de commissievergaderingen, waar de uitwisseling van meningen belangrijk is voor de oordeelsvorming, wordt de spreektijd als problematisch ervaren. Dat de commissievergaderingen opgesplitst zijn in twee kortere vergaderingen wordt door een meerderheid wél als positief ervaren. De meesten zouden niet terug willen naar de lange vergaderingen van het vorige vergadermodel. Ook het regelmatigere contact met collega’s die de nieuwe vergadercyclus met zich meebrengt wordt prettig gevonden.
Debat komt nog altijd niet van de grond Het nieuwe vergadermodel heeft geen verbetering gebracht als het gaat om het gebrek aan debat dat wordt ervaren door raads- en commissieleden. Dat wordt jammer gevonden. Er lijken verschillende dingen mee te spelen bij dat dit niet van de grond komt: De beperkte spreektijd, waardoor er geen tijd is om met elkaar in discussie te gaan en het blijft bij het uiten van het eigen standpunt. Gebrekkige invulling van de beeldvorming. Hierbij speelt mee dat bijeenkomsten buiten de reguliere commissie- en raadsvergaderingen slecht bezocht worden, omdat ze als extra belasting worden ervaren door veel raads- en commissieleden (vooral bij kleinere fracties). De tendens dat het college onderwerpen al te veel voorkookt, waardoor er weinig te kiezen of discussiëren valt. De kwaliteit van de stukken, die vaak nog veel vragen oproepen en de raad vooral in de controlerende rol houden.
Beter in positie zijn van de raad moet nog uitkristalliseren Het lijkt nog te vroeg om iets te kunnen zeggen over het effect van de veranderingen die bedoeld waren om de raad beter in positie te brengen (nieuwe taken en bevoegdheden presidium & meer strategische en adviserende griffie). Over het algemeen heeft men hier nog weinig van gemerkt, maar het wordt ook logisch gevonden dat dit (meer) tijd nodig heeft. De kwaliteit van de stukken is volgens veel raads- en commissieleden zeker nog een punt van aandacht. Dat geldt ook voor het eerder betrokken worden als raad, zodat kaders kunnen worden meegegeven voor de besluitvorming. De aangescherpte spelregels over het agenderen van stukken en inbrengen van moties vreemd worden over het algemeen wel als positief ervaren. Dat heeft gezorgd voor een duidelijkere prioritering van onderwerpen die op de agenda worden gezet. 4
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
De aanbevelingen Hieronder staan oplossingsrichtingen die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen én waarvoor draagvlak lijkt te bestaan. Uiteraard is het aan de raad zelf om beslissingen te maken over eventuele aanpassingen in het vergadermodel en om een compromis te vinden tussen verschillende standpunten. Het lijkt voor veel fracties bespreekbaar om de spreektijden van alle fracties (meer) gelijk te trekken in de commissievergaderingen. Dat is een logische route om verder te verkennen met elkaar, zeker gezien grotere fracties regelmatig tijd over lijken te hebben. Gelijke spreektijd zou ook een belangrijke stap kunnen zijn in het helpen realiseren van het door velen zo gewenste debat. Andere suggesties voor knoppen waaraan gedraaid kan worden zijn: Betere/slimmere spreiding van agendapunten over de tweewekelijkse agenda. Spreektijd voor belangstellenden op een ander moment inplannen (waarbij raads- en/of commissieleden wel aanwezig zijn!). Het is ook raadzaam om te kijken op welke wijze de alomtegenwoordige behoefte aan meer debat met elkaar en gesprek met de samenleving verder vorm kan krijgen in het vergadermodel: Andere vormen van overleg/debat in de commissie (experimenteren met debattijd, inventariseren van voor- en tegenstanders en/of argumenten, beeldvormende bijeenkomsten als er geen/weinig andere agendapunten zijn).
Onderzoek op welke wijze meer structureel beeldvormend overleg met stakeholders kan plaatsvinden (door experiment met nieuwe vormen van overleg in de commissies, met meer commitment aan de activiteiten in de tussenweek). Een duidelijke blauwdruk voor ambtelijke stukken is gewenst. Dit zorgt én voor verlichting van de werkdruk van de raads- en commissieleden én voor het beter in positie brengen van de raad. Uiteraard is een goede sturing hierop vanuit de griffie en het presidium onontbeerlijk. Ook bij het college en het ambtelijke apparaat lijkt draagvlak te zijn om te werken aan minder dichtgetimmerde stukken, die meer ruimte bieden aan de raad om mee te praten en denken. Het verdient het om samen te onderzoeken hoe dit bereikt kan worden.
5
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
Tot slot Bezinning op de eigen rol Het is het waard om ook even stil te staan bij de vraag hoe de wens tot meer debat en meer meepraten en -denken met het college zich verhoudt tot de mate van detail waarmee de Haarlemse raad soms lijkt te controleren. Meer ruimte voor de kaderstellende rol van de raad zal zijn weerslag moeten hebben op de mate van detail in de aandacht die uitgaat naar de controlerende rol.
Heldere formulering reglement van orde Het verdient aanbeveling om het reglement van orde nog eens nauwgezet na te lopen op de helderheid van de formuleringen en eventuele overbodige eisen (bijvoorbeeld het 48 uur van tevoren aankondigen van een motie vreemd zonder iets over de inhoud te hoeven zeggen). Over de regels an sich lijkt niet zoveel discussie te zijn, maar de indruk bestaat dat er hier en daar wel onduidelijkheid is over wat de regels precies zijn.
6
Resultaten in meer detail De respondenten uitgebreid aan het woord
7
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
De tevredenheid De meningen over het vergadermodel lopen uiteen, maar de meerderheid is niet ontevreden. Spontane kritiek op het vergadermodel is bijna geheel terug te voeren op een tekort aan spreektijd, dat met name door kleine fracties wordt ervaren. Dit komt deels door de nieuwe samenstelling van de raad (met veel meer fracties dan in de vorige periode blijft er nu eenmaal per fractie minder tijd over), maar ook de kortere vergaderingen dragen hieraan bij. Per saldo wordt de spreektijd voor kleine fracties nu als écht ontoereikend ervaren. Gedoe daarover en de weerslag die dit heeft op het debat wordt door alle fracties gevoeld.
Kortere commissievergaderingen: Spreiding van voorbereiding. Betere concentratie en focus van deelnemers tijdens vergaderingen. Meer routine (vooral voor commissieleden, die voorheen maar één keer per maand op het stadhuis kwamen). Meer reuring op het stadhuis; meer contact met andere raads- en commissieleden. De aangescherpte regels om moties vreemd te agenderen zorgen voor minder druk op de agenda en meer doordachte voorstellen.
Gedoe over spreektijden. Vooral kleinere fracties komen hier niet mee uit. Grotere fracties storen zich aan de alsmaar terugkerende discussie hierover.
Mede als gevolg hiervan: weinig ruimte voor debat en oordeelvormende discussie. Onevenwichtige verdeling van onderwerpen op de agenda. Omdat adviesstukken in de eerste vergadering van de cyclus worden gepland, zitten hier vaak relatief veel onderwerpen in waarover fracties graag het woord willen voeren. Het experiment met nieuwe vormen van beeldvormend overleg is (nog) niet van de grond gekomen. Er is behoefte aan een meer open gesprek, met elkaar, het college en/of met stakeholders.
8
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
Efficiënt en effectief: vergaderschema De wijzigingen die met het oog op deze doelstelling zijn gemaakt, zijn doorslaggevend voor de (on)tevredenheid met het vergadermodel als geheel. Zowel de belangrijkste verbetering (2 kortere commissievergaderingen i.p.v. één lange) als het grootste kritiekpunt (te weinig spreektijd voor kleine fracties) vallen onder deze doelstelling.
Kortere commissievergaderingen worden overwegend positief ervaren De wijziging van één lange commissievergadering naar twee kortere wordt door veel ondervraagden als positief ervaren. De zes uur durende vergadering van het vorige model werd als een (te) lange zit ervaren. Het is nu makkelijker om tot het einde van de vergadering fris te blijven. Ook als je twee commissies op een avond doet, omdat de wissel van onderwerp en commissiesamenstelling weer nieuwe energie geeft. Sommigen ervaren dat de werkdruk minder is, omdat ze de voorbereiding kunnen spreiden over twee vergaderingen. Sommige ondervraagden zouden wél graag terug willen naar één lange vergadering. Het is voor de eigen agenda minder belastend. Dan ben je er in één keer vanaf voor die maand. Zeker voor commissieleden kan dit een argument zijn. Je kunt je spreektijd beter verdelen in één lange vergadering (zeker met onevenwichtige spreiding van onderwerpen over de twee vergaderingen). Het huidige systeem is meer kwetsbaar voor uitloop, waardoor het lastiger is de komst van insprekers of wethouders goed te plannen is. Twee keer een vergadering voorbereiden kan ook juist meer tijd kosten. Zeker voor commissievoorzitters. Vanuit het college en het ambtelijk apparaat vormen de aanlevertermijnen in de nieuwe cyclus nog een probleem. Dat werkte voorheen prettiger.
Of je in de vroege of late shift zit heeft beide zo zijn voordelen: je bent eerder klaar of je kunt nog even thuis eten. Gedurende het jaar de vergadertijden wisselen (zoals in de opmerkingen bij de vragenlijst werd gesuggereerd) wordt niet wenselijk geacht. Liever houdt men regelmaat, zodat je daar in de planning van overige activiteiten (sporten, werk) rekening mee kan houden. Raads- en commissieleden lijken niet altijd te weten dat adviesstukken bewust altijd in de eerste vergadering van de cyclus worden gepland. Hierdoor voelt de agenda voor hen soms erg onevenwichtig. Het wordt jammer gevonden als er relatief veel onderwerpen waarover ze wat willen/moeten/mogen zeggen in één vergadering aan de orde komen. Zeker gezien het gebrek aan spreektijd dat de kleine fracties ervaren. 9
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
Efficiënt en effectief: spreektijd Vooral een probleem voor kleine fracties Kleine fracties worstelen allemaal met hun spreektijd. Dit wordt ervaren als een groot probleem, omdat ze het gevoel hebben dat ze hun bijdragen niet kunnen doen. Ook grotere fracties ervaren dit soms als onwenselijk, omdat zij vanuit democratisch oogpunt graag alle standpunten horen. Bovendien levert het veel gezeur en discussie op en daar is (bijna) iedereen zo langzamerhand ook wel klaar mee. De respondenten begrijpen dat de kwestie met de spreektijd niet alleen wordt veroorzaakt door het nieuwe vergadermodel. Verschillende respondenten merken op dat, door de huidige samenstelling van de raad, de beschikbare tijd over meer fracties moet worden verdeeld. De verandering naar twee kortere vergaderingen heeft wel degelijk ook extra druk gezet op de spreektijd. De effectief beschikbare tijd voor fracties is minder, omdat er ook twee keer tijd opgaat aan andere zaken (welkom door de voorzitter etc.). Bovendien is het gevoelsmatig lastiger de ‘halve’ spreektijd (deze wordt immers berekend over een half zo lange vergadering) te verdelen over de agendapunten die voor de fractie van belang zijn. Zeker als er veel adviesstukken op de agenda staan. Veel respondenten merken op dat de spreektijd ook wordt beperkt als er veel insprekers zijn.
Het wordt als raar en onwenselijk ervaren als dit erin resulteert dat een inspreker bijna evenveel spreektijd heeft op één onderwerp als een democratisch gekozen volksvertegenwoordiger over de gehele vergadering.
Drukt stempel op de kwaliteit van de besluitvorming De beperkte spreektijd draagt er volgens veel respondenten aan bij dat er geen werkelijk debat plaatsvindt. Fracties besteden de spreektijd liever aan het voor het voetlicht brengen van het eigen verhaal. Er is, zeker bij kleine fracties, weinig of geen tijd over voor het plegen van interrupties of het stellen van vragen aan insprekers. Sommige respondenten hebben het idee dat dit weleens wordt gebruikt als ‘wapen’: iemand met interrupties van al zijn spreektijd ontnemen. Het gevolg van te weinig spreektijd in de commissievergadering is ook dat sommige fracties in de raad toch nog eens de discussie willen voeren, omdat ze in de commissievergadering nog niet goed hun zegje hebben kunnen doen. 10
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
Efficiënt en effectief: spreektijd Oplossing: gelijke spreektijd De meeste fracties, zowel kleine als grotere, zouden best openstaan voor het (meer) gelijk trekken van de spreektijden in de commissievergaderingen. Omdat hier de oordeelsvorming plaatsvindt, zou dit volgens hen de plek moeten zijn waar alle standpunten gehoord worden. In de raadsvergadering is het logisch de spreektijd wel naar rato van fractiegrootte te houden. Het wordt jammer gevonden dat in de commissievergadering weinig debat plaatsvindt. Gelijke(re) spreektijden zouden hierbij kunnen helpen. Ook grote fracties hebben één woordvoerder in de commissie. Waarom zou die meer tijd moeten krijgen om het standpunt te verwoorden? De grotere fracties zitten vaak ook in de coalitie. Veel voorstellen liggen daarom al in lijn met wat zij willen én worden ook al verdedigd in de spreektijd van het college. Juist oppositiepartijen zouden ruimte moeten krijgen om hun ideeën en standpunten naar voren te brengen, zo vinden sommigen. Niet iedereen kan zich vinden in deze oplossing. Sommigen staan op het standpunt dat ook in commissievergaderingen de spreektijd een afspiegeling moet zijn van de achterban die je vertegenwoordigt. Dat vinden zij het meest democratisch.
Overige oplossingen Omdat de spreektijd met de kortere vergaderingen echt als ontoereikend wordt ervaren, zouden sommigen terug willen naar één lange vergadering. Dan kun je in ieder geval beter de spreektijd verdelen over de voor jou belangrijke onderwerpen. Toevoegen van debattijd, zodat dit niet afgaat van de eigen spreektijd. Spreektijd voor belangstellenden op een andere manier inrichten, zodat dit niet ten koste gaat van de bespreking van onderwerpen op de agenda. Bij onderwerpen die sterk leven (waar veel insprekers zijn) vaker een aparte vergadering of hoorzitting organiseren. Betere spreiding van onderwerpen over de agenda van de twee vergaderingen. Beter voorzitterschap (kort houden beantwoording college, afkappen off topic bijdragen, flexibeler omgaan met spreektijd indien mogelijk). Minder verplicht voorlezen van teksten die iedereen al gelezen heeft (of geacht wordt gelezen te hebben). Korter eten en iets eerder beginnen, waardoor er nét wat meer spreektijd is. Extra spreektijd voor indiener van een initiatiefvoorstel (om goed te kunnen verdedigen en toelichten). Vaste spreektijden per commissievergadering (wel naar rato), zodat je weet dat je altijd een x-aantal minuten hebt. 11 Beter voorbereiden van wat je te zeggen hebt als fractie en betere vragen stellen (die een duidelijk antwoord uitlokken van de wethouder).
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
Efficiënt en effectief: beeldvorming Vooral beeldvorming vergt nog aandacht Volgens de ondervraagden komt het onderscheid tussen beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming nog niet per se beter tot uiting in het nieuwe vergadermodel. Wat dit betreft is er volgens hen niet veel veranderd ten opzichte van het vorige model. Vooral de beeldvorming komt nog onvoldoende uit de verf. Technische sessies en activiteiten in de tussenweek (raadsmarkt, werkbezoeken, et cetera) worden ervaren als een extra belasting van de agenda, vooral door kleine fracties. Omdat dit meer facultatief aanvoelt, heeft niet iedereen zin en tijd om dit in te passen. Het gevolg daarvan is dat dit soort bijeenkomsten (veel) minder goed worden bezocht dan de reguliere vergaderingen. Er worden volgens sommige respondenten relatief weinig raadsmarkten en andere beeldvormende activiteiten georganiseerd. De kwaliteit van de stukken draagt ook niet bij aan een helder onderscheid. Omdat hier vaak veel vragen over zijn, komen veel fracties in de commissiebespreking toch nog met technische, beeldvormende vragen (zeker als ze niet bij de technische sessie zijn geweest). Terwijl er juist wél behoefte is aan meer beeldvorming.
Veel respondenten vinden het jammer dat het experiment met andere vormen, waarbij stakeholders betrokken worden en/of waarbij een meer open gesprek plaatsvindt, niet van de grond is gekomen. Er is bij de respondenten redelijk wat animo voor bijeenkomsten waarbij in de commissievergadering meer dialoog plaatsvindt met elkaar, inwoners en/of andere stakeholders. Een aantal respondenten noemt het (voormalig) model van Almere als lichtend voorbeeld. Informeel nodigen fracties soms wel andere fracties uit als zij zelf iemand van buiten langs krijgen op de fractievergadering. In de oordeelsvorming is er weinig oog en oor voor elkaars standpunt volgens de respondenten. Er vindt weinig echt debat plaats. Aan het begin van de commissievergadering is het fractiestandpunt vaak al bepaald. In commissievergaderingen gaat het daarom eerder over oordeelsuiting dan oordeelsvorming. Sommigen zouden graag zien dat in de vergadering geëxperimenteerd wordt met vormen die meer debat uitlokken. Bijvoorbeeld eerst voor- en tegenstanders inventariseren en vervolgens argumenten verzamelen (zonder dat elke fractie die weer herhaalt). Stukken bevatten naar de mening van sommige respondenten vaak geen alternatieven. Het college kookt al te veel voor, waardoor er onvoldoende zicht is op alle mogelijke oplossingen of alternatieven en er weinig te bediscussiëren is. Dit smoort ook het debat. 12
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
Efficiënt en effectief: vergadercultuur Al met al niet ontevreden Over de vergadercultuur is men redelijk tevreden. De respondenten vinden over het algemeen dat de raads- en commissieleden op een fatsoenlijke manier met elkaar omgaan en dat er voldoende informeel contact is. Doordat alle commissies nu op dezelfde avond vergaderen, komt men elkaar meer tegen op het stadhuis en er wordt regelmatig nageborreld en/of –gepraat. Er is begrip voor de onderlinge verschillen. Raads- en commissieleden zijn nu eenmaal allemaal mensen, met elk hun eigenaardigheden. De respondenten erkennen dat er altijd mensen zullen zijn die het raads- of commissiewerk anders aanpakken en invullen dan zijzelf. Ook is er realisme over de sterk versnipperde raad, wat fracties noodt om dingen voor de bühne te doen. Iedereen wil toch zichzelf en waar hij/zij voor staat laten zien. Dat is begrijpelijk, al kan het ook best weleens irritant zijn. Wat dat betreft is het vragenuurtje een schot in de roos. Dat is, met meestal wel een journalist op de tribune, een prima plek om als fractie je punten te maken. En het voorkomt off topic discussies in de commissievergaderingen. Alhoewel enkelen er niet mee blij mee zijn, hebben de nieuwe regels voor het agenderen van moties vreemd bijgedragen aan een betere vergaderdiscipline. Al met al wordt dat als prettig ervaren.
Te weinig ruimte voor debat Als het gaat om de tevredenheid met de vergadercultuur zijn vooral de nieuwkomers (die vorige raadsperiode niet actief waren) kritisch. Maar ook respondenten die al wat langer meelopen in de Haarlemse politiek delen (een deel van) de kritiek. De belangrijkste kritiekpunten zijn: Er is geen debatcultuur. Fracties gebruiken hun spreektijd vooral om vragen te stellen aan de wethouder en hun eigen punt te maken. Er wordt weinig écht naar elkaar geluisterd of argumenten uitgewisseld. Met als dieptepunt de vergadering verlaten als je spreektijd op is. Hierbij speelt mee dat er een (te) sterke tegenstelling lijkt te zijn tussen coalitie en oppositie. Kleine fracties uit de oppositie voelen zich soms door de coalitie monddood gemaakt (alles is al voorgekookt, het is lastig om dingen te veranderen en/of om eigen punten te agenderen), terwijl coalitiefracties soms de oppositie ervan beschuldigen enkel het college te willen frustreren (lastige vragen stellen zonder zelf met een oplossing of idee te komen) of de grote lijnen uit het oog te verliezen en teveel bezig te zijn met details. Er wordt, bedoeld of onbedoeld, regelmatig verkeerd gebruikgemaakt van instrumenten: politieke technische vragen of technische politieke vragen, overvloed aan vragen stellen in het vragenuur, et cetera. Dat wekt soms wat irritatie.
Dit speelt aan het begin van een periode mogelijk net even iets meer, omdat nieuwe raads- en commissieleden zich in korte tijd veel eigen moeten maken.
13
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
Doelstelling: in positie brengen van raad Over het algemeen komt de doelstelling ‘beter in positie brengen van de raad’ in het huidige vergadermodel nog niet uit de verf. De wijzigingen van de griffie (van procesgericht naar strategisch en adviserend) en de nieuwe taken en bevoegdheden van het presidium zijn nog te kort van kracht om duidelijk effect te sorteren. Men merkt nog geen (grote) verbetering op het gebied van de kwaliteit van de stukken, grip op de agenda of invloed op de besluitvormingsprocessen.
De strategische griffie komt nog niet uit de verf Men onderkent dat de griffie eerst op sterkte moest komen en nieuwe medewerkers moeten worden ingewerkt. Dat ziet men deels als verklaring waarom de meer adviserende en strategische rol van de griffie nog niet uit de verf is gekomen. Enkele fracties hebben wel al ervaring met de adviserende griffie gehad en zijn hier wisselend enthousiast over. Veel hangt af van hoe inhoudelijk (correct) de adviezen zijn. Soms is dit ervaren als pietluttige bemoeienis (gezeur over punten, komma’s en woordjes) Soms is het ervaren als nuttig (goede adviezen om de motie beter te maken) In een enkel geval is de motie door de griffie zo aangepast dat de strekking ervan totaal veranderde. Dat werd vanzelfsprekend niet gewaardeerd.
De ruimere bevoegdheden en taken van het presidium komen nog niet duidelijk voor het voetlicht Veel fracties zien geen veranderingen door de verruiming van de bevoegdheden en taken van het presidium. Het lijkt ook minder bekend dát het presidium ruimere taken en bevoegdheden heeft gekregen. Vanuit het college, presidium en ambtelijk apparaat wordt opgemerkt dat de afstemming over de stukken altijd een spanningsveld oplevert en in de praktijk lastig zal blijven. Overleg over aanlevering en kwaliteit van de stukken wordt constant gevoerd en er zal altijd ruimte blijven voor verbetering.
14
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
In positie brengen: kwaliteit van de stukken De kwaliteit van de stukken is nog niet naar wens Een verbetering in de timing en kwaliteit van de stukken wordt nog niet opgemerkt. Veel ondervraagden zien tijdig beschikken over goede stukken als essentieel als het gaat om de raad in positie brengen. Zowel het ambtenarenapparaat, het presidium als de griffie zouden hier (nog) meer aan moeten trekken volgens hen. Het is vaak niet duidelijk waarom stukken vertraagd zijn. Er is wel begrip voor de tijdsdruk in de hele keten, maar het komt wel vaak voor dat stukken niet op tijd gereed zijn en doorgeschoven moeten worden. De stukken zelf zijn vaak te lang, met veel herhaling en/of een onduidelijke probleem- of doelstelling. Er zitten vaak (taal)fouten in. Stukken zijn soms niet volledig (er ontbreken bijvoorbeeld tekeningen). Stukken zijn soms onhandig in gebruik (zeer gedetailleerde tekeningen in grote/trage bestanden). Het wordt jammer gevonden dat veel van de stukken al helemaal afgekaderd zijn. Als raad valt er dan weinig te overleggen, bij te sturen of invloed uit te oefenen. Een aantal respondenten zou graag zien dat de stukken meer alternatieven/keuzes zouden bieden, waarover de raad zich kan buigen.
Vanuit het college, presidium en ambtelijk apparaat wordt ook opgemerkt dat het goed zou zijn om stukken minder af te bakenen en voor te koken, zodat er in de commissies ook echt iets te bespreken valt. Enkele respondenten merken op dat dit ook kan liggen aan de dossiers die in deze raadsperiode worden behandeld: veelal dossiers die terugvoeren op de vorige raadsperiode, en toen soms wel in een minder uitgewerkte staat zijn voorgelegd en besproken.
Oplossingsrichtingen Het zou de raads- en commissieleden een lief ding waard zijn als er een goede standaard komt voor stukken, die hen in staat stelt om met zo min mogelijk inspanning de stukken te doorgronden. Zo’n blauwdruk kan het presidium, geholpen door de griffie, in staat stellen om de kwaliteit van de stukken aan concrete eisen te toetsen (vaste structuur, minder jargon, geen dubbelingen, vermijden van wollige taalgebruik). Er is een duidelijke wens voor stukken die minder voorgekookt zijn. 15
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
In positie brengen: grip op de agenda Onvoldoende zicht en invloed op hoe de agenda wordt samengesteld Hoe het presidium en de griffie de agenda vaststellen is voor velen een black box. De motivaties achter de indeling van agendaonderwerpen (stukken ter advisering in de eerste vergadering van de cyclus) is niet voor alle raadsleden duidelijk: waarom zitten er in de ene vergadering allerlei belangrijke stukken en in de andere zo weinig? Tevens zijn er vragen over de volgorde waarin de onderwerpen aan de orde komen, zoals het inplannen van een initiatiefvoorstel aan het eind van de vergadering. Hiervoor zou juist tijd moeten worden genomen. Onder meer grip op de agenda vallen ook de regels omtrent het zelf agenderen van onderwerpen of stukken. Deze spelregels zijn niet altijd even duidelijk en voelen soms onnodig bureaucratisch. Dat je een motie vreemd, nog zonder inhoud, 48 uur van tevoren moet aankondigen voelt als een overbodige eis. Dat de overvloed aan moties vreemd is ingedamd doordat men deze nu van tevoren moet indienen wordt doorgaans wel als prettig ervaren, maar deze eis van aankondigen voelt als onnodig bureaucratisch. Het is niet voor iedereen duidelijk wat precies de inhoudelijke eisen zijn om actuele onderwerpen via een motie vreemd aan de orde te stellen (moet wel/niet/hoe/waar besproken zijn, et cetera).
Sommigen menen dat er eigenlijk weinig mogelijkheden meer zijn om echt op de actualiteit in te kunnen spelen.
Oplossingsrichtingen Maak een andere, meer evenwichtige verdeling van de agendapunten in de commissievergaderingen. Schrap de onnodige eis om een motie vreemd 48 uur van te voren aan te kondigen. Wees zo duidelijk en consequent mogelijk in de formuleringen van het reglement van orde.
16
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
Doelstelling: verbinding met de stad Bij deze doelstelling wordt vaak opgemerkt dat de verbinding tussen de raad en de stad/samenleving niet per se onderdeel vormt van het vergadermodel. Dit wordt meer gezien als een taak van de fracties zelf (en sommige fracties zijn hier nu eenmaal actiever in/meer mee bezig dan andere fracties). Het belang van meer verbinding met de stad wordt zeker onderschreven, maar er lijkt geen consistent beeld te zijn op welke wijze dat vorm kan of moet krijgen in een vergadermodel. Over hoe het nu gaat is men relatief ontevreden.
Nieuwe/andere vormen van beeldvormend overleg ziet men niet terug Dat er met het huidige vergadermodel meer ruimte zou zijn voor andere/nieuwe vormen van beeldvormend overleg ziet men niet terug. Men lijkt van dit voornemen ook niet zo op de hoogte te zijn. Sommigen zien eerder een verschraling van contact met de stad: De manier waarop nu met insprekers in commissies wordt omgegaan: geen gesprek of bevraging, maar vooral aanhoren. Het vervangen van de wijkraden met nog vorm te krijgen wijkplatforms. Tevens wordt opgemerkt dat raadsmarkten of andere bijeenkomsten/werkbezoeken van wisselend succes zijn en soms slechts door enkele raadsleden worden bezocht. Er worden wel positieve opmerkingen gemaakt over Raad in Schalkwijk. Dit wordt een goede manier gevonden om contact te hebben met inwoners van de stad. Alhoewel sommige raadsleden opmerken dat het jammer was dat de aanwezigen toch vooral reeds bekende koppies waren (vertegenwoordigers van wijkraden).
Beeldvorming vindt niet structureel plaats De vergadervrije tussenweek lijkt vooral als een vrije week te worden beschouwd, om weer op de laden voor de overige drukke vergaderweken. Deze week wordt niet structureel ingezet om in verbinding te komen met de stad, waardoor veel respondenten het als een extra belasting ervaren als er wél iets wordt georganiseerd. Sommige fracties gebruiken deze tijd wel om zelf de stad in te gaan voor werkbezoeken of ander contact met bewoners van de stad.
17
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
Doelstelling: verbinding met de stad Oplossingsrichtingen Bij alle ondervraagden is er in meer of minder mate behoefte aan een wat vrijere/andere manier van overleg tussen bewoners, organisaties en de raad (en/of ook met ambtenaren en/of college). Hierbij wordt gedacht aan een nog nader vorm te geven open (maar wel voorbereid) gesprek/overleg of een opzet zoals die in Almere werd gehanteerd. Zorg in het vergadermodel voor een respectvollere omgang met insprekers: inplannen op een ander moment in de commissievergadering of op een ander moment (inspreken voor belangstellenden). Hierbij moet ruimte zijn voor het stellen van vragen en het aangaan van een gesprek, zodat mensen die de moeite nemen om naar het stadhuis te komen zich gehoord voelen. Continueer Raad in Schalwijk in andere wijken: dat is een goed initiatief om de politiek dichterbij de bewoners te brengen en vice versa. Wel is het dan zaak om een grotere diversiteit aan mensen aan tafel te krijgen (niet alleen de gezichten die toch al bekend zijn op het stadhuis). Organiseer aparte bijeenkomsten in de stad of op het stadhuis bij belangrijke thema’s/projecten, waar alle stakeholders met elkaar in gesprek kunnen gaan. Zoek naar een structurele invulling voor beeldvormend overleg in de vergadervrije tussenweek.
Ook in de communicatie naar de stad kan meer verbinding worden gezocht: nodig bewoners actief uit om bij de fracties langs te komen op maandagavond, schenk in nieuwsbrieven aandacht aan het werk van de raad, et cetera.
18
Over dit onderzoek Toelichting op de opzet
19
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
De achtergrond In 2022 heeft de toenmalige Haarlemse gemeenteraad ingestemd met wijzigingen in de vergaderwijze, teneinde de raad beter in positie te brengen en het functioneren van de raad te verbeteren. Het nieuwe reglement van orde en de verordening op de raadscommissie gemeente Haarlem zijn ingegaan in september 2022. In januari 2023 is gestart met een nieuwe vergadercyclus, waarbij de (vaak lange) commissievergaderingen zijn opgesplitst in twee vergaderingen per maand. Aan deze wijzigingen is een lang traject vooraf gegaan, waarin zowel is gekeken naar het optimaliseren van de bestaande vergaderpraktijk als het verkennen van de mogelijkheden voor een heel ander vergadermodel. Omdat er geen eenduidige conclusie kon worden getrokken over de wenselijkheid van overstappen naar een ander model, is ervoor gekozen om het huidige commissiemodel te actualiseren en waar nodig en mogelijk te verbeteren. De aanpassingen in de vergaderwijze dienden drie doelen: De raad beter in positie brengen. Dan gaat het om de positie ten opzichte van het college en de organisatie, sturing en prioritering van de agenda, een optimale informatievoorziening voor de raad en de raad als schakel tussen stad en stadsbestuur. Verbetering van de vergaderpraktijk, ten einde de vergaderingen efficiënter en effectiever te maken. Hierbij speelden o.a.
mee: Door elkaar lopen van beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming in de vergaderingen. Een overvolle agenda, mede door de overvloedige inbreng van moties vreemd. Een ruime spreektijdenregeling, met lange stemverklaringen en veel herhalingen als gevolg. Als raad meer en beter verbonden zijn met de stad/samenleving. Aanvullend op de veranderingen met betrekking tot de vergaderwijze, beoogt Haarlem de procesgerichte griffie door te ontwikkelen tot een meer strategische en adviserende griffie. De griffie zou meer als poortwachter en kwaliteitsbewaker moeten fungeren, maar behoeft daartoe uitbreiding. Vanuit de huidige raad zijn er vrijwel vanaf het begin suggesties gekomen voor nieuwe wijzigingen op het vergadermodel. Het wordt daarom wenselijk geacht om een eerste evaluatie uit te voeren van het gewijzigde vergadermodel en, omdat het functioneren van het vergadermodel niet los kan worden gezien van de vergadercultuur, van de vergaderdiscipline. CO-efficiënt is gevraagd om deze evaluatie uit te voeren.
www.co-efficient.nl
20
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
De belangrijkste veranderingen Het presidium als poortwachter en kwaliteitsbewaker De taken van het presidium zijn verruimd. Deze wijzigingen moeten ervoor zorgen dat de raad beter en tijdiger geïnformeerd is (met heldere en zo kort mogelijke stukken en duidelijke besluitpunten), zodat de raad tijdig in positie is om kaders mee te kunnen geven aan de inrichting van besluitvormingsprocessen en de rol van de raad daarin.
Kortere en daarmee krachtigere commissievergaderingen Besloten is om terug te keren naar de in eerdere raadsperiodes gehanteerde 4-wekelijkse vergadercyclus, waarbij commissievergaderingen zijn ingepland in twee parallelsessies (in opeenvolgende weken), met een tussenweek die ruimte biedt voor raadsmarkten, informatieve bijeenkomsten of het op eigen gelegenheid in gesprek gaan met bewoners of organisaties. In de vierde week vindt de raadsvergadering plaats. Op vergaderdagen is er een vast structureel vragen(half)uur, apart van de vergaderingen. Deze vervangt de rondvraag in de commissies.
Vereenvoudiging van de spreektijdregeling Dit betreft vooral wijzigingen die in feite formaliseren wat in praktijk al gebeurde (uitgebreidere spreektijd voor het college en zelfstandige fracties van afgesplitste raadsleden).
Meer flexibiliteit Formele benoeming van raadsleden in alle raadscommissies en een vastgesteld aantal niet-raadsleden per fractie moeten ervoor zorgen dat er voldoende menskracht is voor de verdeling van de werkdruk en om alle vergaderingen te kunnen bijwonen. Experimenteerruimte voor andere vormen van (beeldvormend) overleg, al dan niet op locatie, om als raad intensiever de verbinding te kunnen zoeken met de samenleving.
Spelregels ter bevordering van een betere vergaderdiscipline Aanscherping van de ‘spelregels’ en betere training moeten ertoe bijdragen dat er een betere vergaderdiscipline ontstaat: niet langer dan noodzakelijk, waarin beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming goed van elkaar onderscheiden zijn en met een goede balans tussen grote en kleine (zelf door fracties aangedragen) onderwerpen. 21
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
Wat wil Gemeente Haarlem weten?
Doel Het onderzoek moet inzicht bieden in hoe het nieuwe vergadermodel functioneert en op welke punten het verbetering behoeft. Het is belangrijk hierbij steeds goed helder te krijgen of kritiek voortkomt uit onvolkomenheden van het vergadermodel of vanuit een verschil in visie op vergaderdiscipline. De vraag moet steeds zijn hoe het vergadermodel al dan niet bijdraagt aan de beoogde doelstellingen: Het beter in positie brengen van de raad. Efficiënter en effectiever vergaderen. Als raad meer verbonden zijn met de samenleving.
Onderzoeksvragen Hoe functioneert het vergadermodel als het gaat om het beter in positie brengen van de raad? Wordt voldoende geborgd dat men over kwalitatief hoogwaardige stukken beschikt? Waarom (niet)? Biedt het de raad goed grip op de agenda, zodat de raad steeds tijdig in stelling is? Waarom (niet)? Op welk(e) punt(en) zou het vergadermodel wat dit aspect betreft echt moeten worden aangepast? Hoe functioneert het vergadermodel als het gaat om efficiënt(er) en effectief vergaderen? Helpen de ‘spelregels’ om in de vergaderingen alle fracties goed tot hun recht te laten komen en tegelijkertijd de vergadertijd in toom te houden? Waarom (niet)? Hoe ziet men de eigen rol en verantwoordelijkheid hierin? Is men bereid zich aan de spelregels te houden? Waarom (niet)? Op welk(e) punt(en) zou het vergadermodel wat dit aspect betreft echt moeten worden aangepast? Hoe functioneert het vergadermodel als het gaat om de verbinding met de samenleving? Biedt het voldoende ruimte om bewoners en organisaties te betrekken bij de beeld- en oordeelsvorming? Waarom (niet)? Op welk(e) punt(en) zou het vergadermodel wat dit aspect betreft echt moeten worden aangepast?
22
De bijlage Resultaten online vragenlijst
23
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
Doel online vragenlijst Met de vragenlijst is geïnventariseerd hoe alle stakeholders op hoofdlijnen aankijken tegen het functioneren van het vergadermodel en de mate waarin de aanpassingen voldoen aan de beoogde doelstellingen. De uitkomsten van de online vragenlijst zijn gebruikt om: Meer context en achtergrond te bieden in de voorbereiding van de diepte-interviews Enkele veelgemaakte suggesties zijn getoetst in de diepteinterviews.
De achtergrondkenmerken Functie
Coalitie ja/nee
1
1
8 16
21
29
raadslid
commissielid
ambtelijk apparaat
oppositie
ambtelijk apparaat
Bekendheid vorig vergadermodel
Fractiegrootte
-
coalitie
n = 38
2018-2022: 21
8
-
7
+ 22
24
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
De tevredenheid
Efficiëntie & vergadercultuur
In de toelichting op de antwoorden komen met name deze punten naar voren: • Ontevredenheid of juist tevredenheid met de parallelle, kortere commissievergaderingen. • De beperkte spreektijd of verdeling van de agendapunten in combinatie met beperkte spreektijd. • Suggesties voor aanpassingen met betrekking tot de spreektijd (bv. andere verdeling, herijken in de pauze) of die invloed hebben op de spreektijd (bv. ander moment inlassen voor insprekers, betere indeling van de agenda, beter voorzitterschap).
Tevredenheid efficiëntie & effectiviteit 13
Met name coalitiepartijen & degenen die het vorige vergadermodel kennen zijn tevreden
17
8 (heel) tevreden
neutraal
(heel) ontevreden
Tevredenheid vergadercultuur 9
Tevredenheid huidig vergadermodel
10 12
15
11 (heel) tevreden
neutraal
(heel) tevreden Met name nieuwkomers zijn ontevreden
(heel) ontevreden
Met name degenen die het vorige vergadermodel kennen zijn tevreden
19
neutraal
(heel) ontevreden
Keuze zwaartepunt Binnen de perken houden inspanning Ruimte geven aan elke fractie
15 23
Met name de kleinmiddelgrote fracties zijn voor meer spreektijd 25
Evaluatie vergadermodel Haarlemse raad
In positie brengen van raad Tevredenheid in positie brengen van raad
Verbinding met de stad Tevredenheid verbinding met de stad
7 13
16
14 (heel) tevreden
neutraal
16
6 (heel) ontevreden
De belangrijkste verbeterpunten m.b.t. het meer in positie brengen van de raad die worden geopperd zijn: • Andere verdeling van de agendapunten in de commissievergaderingen. • Kwaliteit stukken verbeteren: minder jargon, dubbelingen en wollig taalgebruik. • Eenduidig model voor ambtelijke stukken hanteren. • Stukken met opties/alternatieven voorleggen.
(heel) tevreden
neutraal
(heel) ontevreden
Bij deze doelstelling wordt opgemerkt dat dit ook de taak van elke fractie zelf is en dat niet per se samenhangt met het vergadermodel. Tevens worden er positieve opmerkingen gemaakt over met de Raad de Stad in/Raad in Schalkwijk.
26
Bedankt voor de opdracht! Herenmarkt 12, 1013 ED Amsterdam 020-420 20 50 www.co-efficient.nl
welkom@co-efficient.nl IBAN: NL55 INGB 0666 1715 56 BIC/SWIFT-code: BIC INGBNL2A KvK: 67775357
27